30.8.2004

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kansaneläkelaitos (Kela) on 31.3.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia vaikeavammaisten yksilöllisestä kuntoutuslaitoshoidosta sekä yksilöllisestä sopeutumisvalmennuksesta vuosille 2004 - 2006.

Kansaneläkelaitoksen terveys- ja toimeentuloturvaosaston kuntoutuslinjan johtaja on 31.10.2003 tekemällään päätöksellä hylännyt Oulunkylän sairaskotisäätiön tarjouksen vaikeavammaisten aikuisten yksilöllisestä kuntoutuslaitoshoidosta perustason kuntoutuksen osalta hinta/laatusuhteeltaan kalliina sekä vaikeavammaisten aikuisten yksilöllisestä kuntoutuslaitoshoidosta vaativan kuntoutuksen ja erittäin vaativan kuntoutuksen osalta julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 6 §:n perusteella.

HAKEMUS

Oulunkylän sairaskotisäätiö on vaatinut, että edellä mainitut Kansaneläkelaitoksen terveys- ja toimeentuloturvaosaston kuntoutuslinjan johtajan 31.10.2003 tekemät päätökset Oulunkylän sairaskotisäätiön osalta kumotaan ja että hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan sille korvauksena saamatta jääneistä hoitomaksutuotoista 958.125,00 euroa.

Perusteluinaan hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hankintamenettelyssä ei ole noudatettu riittävää tasapuolisuutta tarjousten pisteyttämisessä eikä laitosten arvioinnissa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hakijan laitoksen henkilökuntamitoitus suhteessa hoitopäiviin on jäänyt tarjouskilpailuun osallistuneiden laitosten joukossa keskitason alapuolelle muun ohessa lääkärityövoiman ja erityishenkilöstön osalta. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan yksilöinyt, miten henkilökunnan riittävyyttä mittaavat suhdeluvut on laskettu. Tarjouslomakkeessa ei ole kysytty, miten henkilökunnan työaika jakaantuu laitoksen sisällä eri toimintoihin. Hankintayksikkö on näin ollen suorittanut kyseisen päättelyn itse mielivaltaisesti.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on kysytty olemassa olevan henkilöstön lisäksi myös vuoden 2004 henkilöstön määrää. Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut lisäävänsä lääkärityövoimaa 20 tuntia/viikko ja psykologin työaikaa puolen toimen verran vuoden 2004 alusta lukien. Kyseisiä lisäyksiä ei ole kuitenkaan otettu huomioon tarjousvertailussa henkilökunnan riittävyyttä mittaavien suhdelukujen laskennassa. Hankintayksikön käyttämä pisteytys on suosinut suuria kuntoutuslaitoksia.

Hankinnassa on kokemukselle annettu keskeinen merkitys. Kokemuspisteiden määräytymisperusteita ei voida pitää tasapuolisina, koska pisteitä on voinut saada lähinnä vain Kelan omien kuntoutusasiakkaiden hoitamisesta. Tämä on antanut kohtuutonta kilpailuetua niille laitoksille, jotka ovat jo aikaisemmin tehneet sopimuksia Kelan kanssa.

Hakijan tarjouksen hylkäämistä on vaativan ja erittäin vaativan kuntoutuksen osalta perusteltu sillä, että hakijan laitoksen osaamisen taso sekä henkilökunnan monipuolisuus, määrä ja kokemus eivät ole riittäviä. Hakijan ylläpitämä Oulunkylän kuntoutussairaala on suunniteltu ja varusteltu ensisijaisesti sotainvalidien kuntoutusta ja hoitoa varten. Laitoksella on 11 toimintavuoden kokemus näistä tehtävistä. Kokemus sotainvalidien kuntoutuksesta ja hoidosta on vaativuudeltaan ja sisällöltään verrattavissa vaikeavammaisten kuntoutukseen.

VASTINE

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että Oulunkylän sairaskotisäätiön hakemus hylätään.

Perusteluinaan hankintayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hankinnassa ei ole menetelty hankintalain vastaisesti. Kaikkia hankintamenettelyyn osallistuneita tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Kaikki tarjousten arviointi- ja valintaperusteet on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja vain näitä seikkoja on käytetty tarjousvertailussa. Hakijan tarjouskilpailusta sulkeminen ja sen tarjouksen hylkääminen on perustunut objektiivisiin, tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin.

Tarjousten käsittely on suoritettu kaksivaiheisena. Ensin on arvioitu tarjouspyynnössä yksilöityjen ehdottomien edellytysten täyttyminen, missä yhteydessä on tapahtunut myös tarjouskilpailusta poissulkeminen. Ehdottomat edellytykset täyttävät tarjoukset on pisteytetty ja saaduista pisteistä sekä hinnoista on laadittu vertailutaulukot.

Kelan järjestämän vaikeavammaisten kuntoutuksen asiakkaat muodostavat sekä ikänsä että sairausdiagnoosiensa ja ongelmiensa perusteella hyvin erilaisen ryhmän kuin hakijan laitoksen asiakkaat. Sotainvalidien kuntoutuksesta hankittua kokemusta ei siten voida pitää kovinkaan hyvin rinnastettavissa vaikeavammaisten kuntoutukseen.

Oulunkylän sairaskotisäätiö suljettiin pois tarjouskilpailusta vaativan ja erittäin vaativan kuntoutuksen osalta, koska sillä ei katsottu olevan hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaisella tavalla teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Hakijalla ei ollut kokemusta perustason, vaativan tai erittäin vaativan kuntoutuksen asiakasryhmästä tai vastaavasta muun lähettäjätahon taikka kuntoutuksensa itse maksavasta kuntoutujaryhmästä. Toisena perusteena oli hakijan laitoksen erityishenkilöstön yksipuolisuus sekä vähäisyys niin määrällisesti kuin asiakasmäärään suhteutettuna, minkä lisäksi myös tilojen ja laitteiden osalta havaittiin puutteita vaativan ja erittäin vaativan kuntoutuksen toteuttamisessa.

Tarjousten pisteyttäminen on suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitettujen pisteytysperusteiden mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa pisteytysmuistiossa on henkilöstön osalta arviointiperusteina mainittu riittävyys, asiantuntemus, monipuolisuus sekä kokemus. Henkilöstön riittävyyden arviointi on perustunut henkilöstön monipuolisuuteen sekä eri asiantuntijaryhmien määriin kuntoutusasiakkaiden vuorokausimääriin verrattuna. Arviointi on perustunut tarjouksissa annettuihin tietoihin vuonna 2002 kuntoutukseen osallistuneesta henkilöstöstä sekä kuntoutusasiakkaisiin vuonna 2002. Henkilöstön riittävyyttä koskevat suhdeluvut on laskettu tarjouksissa ilmoitettujen henkilöstön tuntimäärien ja kuntoutusvuorokausien perusteella.

Henkilöstön arvioinnissa on otettu huomioon hakijan tarjouksessaan ilmoittama henkilöstö vuonna 2002. Vertailussa ei ole ollut mukana vuoden 2004 alusta luvattua lisähenkilöstöä, koska he eivät ole kuuluneet vertailuvuoden 2002 henkilöstöön.

Hakijan vuoden 2002 toimintakertomuksessa esitettyjen tietojen perusteella ilmenee, että hakija on tarjouksessaan ilmoittanut kuntoutukseen osallistuvaksi henkilöstöksi laitoksen kaikki lääkärit, sosiaalityöntekijät, psykologit sekä fysioterapeutit, vaikka he osallistuvat myös muiden kuin kuntoutusasiakkaiden hoitoon. Hakijan tarjouksessa ei ole mainittu prosenttiosuuksin sitä, minkä verran mainitut henkilöt osallistuvat kuntoutusasiakkaiden hoitoon, vaan kyseisen henkilöstön koko työpanos on ilmoitettu tarjouksen liitteessä kuntoutukseen osallistuva henkilöstö. Edellä mainittujen ammattiryhmien osuus on siten ilmoitettu hakijan tarjouksessa liian suureksi. Mikäli henkilöstön arviointi olisi toteutettu todellisen tilanteen mukaisesti, hakijan pisteet olisivat jääneet mahdollisesti alhaisemmiksi.

Hakijan väite siitä, että vuoden 2004 alusta lukien luvattu henkilöstö olisi jätetty kokonaan huomiotta ei pidä paikkaansa. Kyseistä henkilöstöä ei otettu mukaan henkilöstön riittävyyttä koskevaan arviointiin, koska vertailu sanotulta osin perustui viimeiseen toimintavuoteen eli vuoteen 2002. Kyseiset suunnitellut muutokset otettiin kuitenkin huomioon henkilöstön monipuolisuuden, asiantuntemuksen ja kokemuksen arvioinnissa.

Hakijan laitoksen henkilöstö oli asiantuntemukseltaan suppeaa. Esimerkkinä mainittakoon keskeisiin vaikeavammaisten sairauksiin kuuluviin neurologisiin sairauksiin liittyen, että hakija ei tarjonnut neurologia edes ostopalveluna.

Hakijan väite siitä, että kokemuspisteet olisivat olleet epätasapuolisia ja suosineet Kelan aikaisempia sopimuskumppaneita, ei pidä paikkaansa. Pääpaino kokemuksen arvioinnissa oli vaikeavammaisten ja vaikeavammaisia vastaavan asiakasryhmän kuntoutuksen tuottamisesta saadulla kokemuksella, riippumatta tämän kuntoutuksen maksajatahosta. Tämän lisäksi on otettu huomioon myös muu kuntoutuskokemus. Kyseisellä tarjouskierroksella on hyväksytty kaksi uutta palveluntuottajaa, joilla ei aikaisemmin ole ollut sopimusta Kelan laitosmuotoisista kuntoutuspalveluista.

VASTASELITYS

Hakija ei ole käyttänyt hyväkseen sille varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Perustason kuntoutus

Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on käytetty "kokonaistaloudellisuutta", millä hankintayksikön voidaan katsoa tarkoittaneen kokonaistaloudellista edullisuutta. Tarjouspyynnön mukaan valinnassa hinnan painoarvo on ollut 50 % ja laadun painoarvo 50 %. Huomioon otettavina laatuun vaikuttavina tekijöinä tarjouspyynnössä on mainittu Kelan laitosmuotoisen kuntoutuksen standardin mukainen laatu ja kokemus tuottaa kyseistä palvelua sekä henkilöstön monipuolisuus, pätevyys ja määrä sekä kuntoutuksessa käytettävät tilat ja laitteet sekä näiden riittävyys kuntoutujamäärään nähden. Palvelun laadun on tarjouspyynnössä mainittu painottuvan siten, että kokemuksesta on voinut saada enintään 70 pistettä, tiloista ja laitteista yhteensä 40 pistettä, henkilöstöstä 80 pistettä, standardin noudattamisesta 70 pistettä sekä vaikeasta asiakaskannasta 10 pistettä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa laatuun vaikuttavien tekijöiden pisteytysmuistiossa on kokemuksen osalta mainittu, että pisteytyksessä painotetaan kyseessä olevan tai sitä läheisesti vastaavaan palvelulinjan kokemusta. Muistion mukaan pisteytyksessä otetaan huomioon kokemuksen pituus sekä asiakasmäärä, enimmäismäärän edellyttäessä, että palveluntuottajalla on asianomaisen palvelulinjan tai vastaavaa kokemusta.

Puolestaan henkilöstön osalta on edellä mainitussa muistiossa todettu, että henkilöstö arvioidaan tarjousasiakirjojen perusteella riittävyyden, asiantuntemuksen, monipuolisuuden ja kokemuksen mukaan.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut arviointiperusteet ovat olleet hankintasäännöksissä tarkoitetulla tavalla kyseessä olevan hankinnan kohteeseen liittyviä seikkoja, joiden perusteella on voitu osaltaan selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteet ovat myös olleet siinä määrin yksilöityjä, että niiden perusteella tarjoajat ovat tarjouksia laatiessaan tienneet, millä seikoilla mainittujen arviointiperusteiden osalta tulee olemaan vaikutusta asian ratkaisuun. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että hankintayksikkö kyseisten arviointiperusteiden tai niiden painoarvojen määrittämisessä olisi menetellyt hakijaa syrjivästi tai muutoinkaan epätasapuolisesti.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousvertailun pisteyttämällä laadun osalta sellaiset tarjoukset, joiden se on katsonut täyttäneen tarjouspyynnössä mainitut ehdottomat edellytykset ja joiden osalta hankintayksikkö ei myöskään ole sulkenut tarjoajaa hankintalain 6 §:n perusteella. Tämän jälkeen hankintayksikkö on jakanut tarjotun palvelun vuorokausihinnan saaduilla laatupisteillä ja käyttänyt tällä tavoin laskettua tarjousten hinta-laatusuhdetta kuvaavaa suhdelukua tarjouskilpailun ratkaisuperusteena. Hakijan hinta-laatusuhdetta kuvaavaksi suhdeluvuksi on näin ollen saatu 1,07, kun hyväksyttyjen tarjousten vastaavat suhdeluvut ovat vaihdelleet välillä 0,70 - 0,98 ja muiden hylättyjen tarjousten suhdeluvut puolestaan välillä 1,01 - 1,41.

Asiassa ilmenneen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on asettanut tarjoukset edullisuusjärjestykseen niiden tarjousvertailussa saaman hinta-laatusuhdetta kuvaavan suhdeluvun perusteella. Tarjousvertailussa hankintayksikkö on käyttänyt tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita tarjouspyynnössä ilmoitettujen painoarvojen mukaisesti. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että hankintayksikkö olisi arviointiperusteiden soveltamisessa menetellyt epätasapuolisesti tai muutoinkaan hakijaa syrjivästi.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassa kysymyksessä olevalta osin hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus tulee näin ollen tältä osin hylätä.

Vaativa ja erittäin vaativa kuntoutus

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseen. Säännöksen esitöissä on todettu muun ohessa, että tarjoajille asetetut vaatimukset voivat liittyä lähinnä teknisiin tai taloudellisiin edellytyksiin toteuttaa hankinta. Vaatimukset voidaan esittää joko julkaistavassa hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Mikäli tarjouskilpailusta poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta tarjouksen hylkäämisestä on hankintayksiköllä (HE 69/1997 vp).

Tarjouspyynnössä on hankinnan kohteeseen liittyvien yleisten ja palvelulinjakohtaisten vaatimusten osalta viitattu tarjouspyynnön liitteenä olleeseen Kelan laitosmuotoisen kuntoutuksen standardiin. Kyseisessä standardissa on henkilöstön osalta muun ohessa edellytetty, että palveluntuottajalla on järjestämäänsä kuntoutukseen nähden ammatillisesti ja määrällisesti riittävä henkilöstö.

Hankintapäätökseen liittyneessä päätösesityksessä on todettu, että Kelan vaikeavammaisten laitosmuotoista kuntoutusta voidaan tarjota kolmessa vaativuusluokassa, jotka ovat perustason kuntoutus, vaativa kuntoutus ja erittäin vaativa kuntoutus. Erittäin vaativassa kuntoutuksessa ja vaativassa kuntoutuksessa vaikeavammainen tarvitsee enenevässä määrin vakinaisen henkilökunnan apua ja valvontaa. Erittäin vaativan kuntoutuksen kuntoutustoimenpiteiden toteuttamisessa tarvitaan yhtäaikaisesti useita terapeutteja. Palveluntuottajalla tulee olla kokemusta ja erityisosaamista vaikeavammaisten kuntoutuksesta.

Asiassa ilmenneen mukaan hakijan ylläpitämä Oulunkylän kuntoutussairaala on suunniteltu ja varusteltu ensisijaisesti sotainvalidien kuntoutusta ja hoitoa varten. Saadun selvityksen perusteella sotainvalidien ja vaikeavammaisten vaivat ja sairaudet poikkeavat toisistaan varsin huomattavasti, minkä lisäksi myös kuntoutettavien ikäjakauma on sotainvalidien ja vaikeavammaisten osalta toisistaan huomattavasti poikkeava. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei kokemusta sotainvalidien kuntoutuksesta ja hoidosta voida pitää sisällöltään verrattavissa kokemukseen vaikeavammaisten kuntoutuksesta.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt epätasapuolisesti tai hakijaa syrjivästi, kun se on hankintalain 6 §:n nojalla sulkenut hakijan pois tarjouskilpailusta vaikeavammaisten aikuisten yksilöllisestä kuntoutuslaitoshoidosta vaativan kuntoutuksen ja erittäin vaativan kuntoutuksen osalta. Näin ollen hakemus hylätään myös kysymyksessä olevalta osin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Jussi Karttunen ja Satu Heikkilä.