17.11.1998

Kuntaliiton kantelun johdosta oikeuskansleri on tehnyt seuraavan ratkaisun.

Säännöksistä

Perusopetuslain 4 luvussa ovat säännökset opetuksesta. Näihin kuuluu myös erityisopetusta koskeva 17 §. Lain 25 § puolestaan sijoittuu oppivelvollisuutta sekä oppilaan oikeuksia ja velvollisuuksia koskevaan 7 lukuun. 17 §:n 1 momentin mukaan lieviä oppimis- tai sopeutumisvaikeuksia omaavalla oppilaalla on oikeus saada erityisopetusta muun opetuksen ohessa.

Perusopetuslain 17 §:n 2 momentin mukaan, jos oppilaalle ei vammaisuuden, sairauden, kehityksessä viivästymisen tai tunne-elämän häiriön taikka muun niihin verrattavan syyn vuoksi voida antaa opetusta muuten, tulee oppilas ottaa tai siirtää erityisopetukseen.

Lain 17 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan asetuksella säädetään, sen lisäksi, mitä hallintomenettelylaissa (598/1982) on säädetty, menettelystä otettaessa tai siirrettäessä oppilas 2 momentissa tarkoitettuun opetukseen. Lain 17 §:n 4 momentin toisen virkkeen mukaan opetusryhmien muodostamisesta 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville oppilaille annettavassa opetuksessa säädetään asetuksella.

Ehdotetun asetuksen 2 §:n 2 momentin lainmukaisuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota myös lain 30 §:n 2 momentin säännökseen, joka sisällytettiin perusopetuslakiin sivistysvaliokunnan mietinnön perusteella. Säännöksen mukaan opetusryhmät tulee muodostaa siten, että opetuksessa voidaan saavuttaa opetussuunnitelmissa asetetut tavoitteet.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi (HE 86/1997 vp) on perusteluissa esitetty perusopetuslakiehdotuksen 17 §:n 2 momentin kohdalla muun ohella, että pykälän 2 momentissa tarkoitetun erityisopetuksen antaminen edellyttää kuten nykyisin hallinnollista päätöstä, jolla oppilas otetaan tai siirretään erityisopetukseen. Perusopetuksesta annettavassa asetuksessa oli pykälän 4 momentin nojalla tarkoitus säätää muun muassa neuvottelusta oppilaan huoltajan kanssa sekä tarpeellisten tutkimusten tekemisestä oppilaalle ennen erityisopetukseen ottamista tai siirtämistä.

Perusopetuslakiehdotuksen 17 §:n 4 momentin kohdalla on hallituksen esityksen perusteluissa mainittu edelleen, että sanotun momentin mukaan asetuksella voidaan säätää esimerkiksi opetusryhmien enimmäiskoosta vaikeasti vammaisten ja sairaiden oppilaiden opetuksessa. Tässä kohden on viitattu voimassa olevassa peruskouluasetuksessa säädettyyn opetusryhmän enimmäiskokoon pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville vammaisille ja vaikeimmin kehitysvammaisille annettavassa opetuksessa.

Sivistysvaliokunnan (SiVM 3/1998 vp) ehdotuksesta perusopetuslakiehdotuksen 17 §:n 4 momentti muutettiin hallintovaliokunnan lausunnon (HaVL 8/1998 vp) mukaisesti siten, että momentin alkuun lisättiin viittaus hallintomenettelylakiin. Momenttiin tehty toinen muutos oli tekninen.

Lakiehdotuksen 30 §:n osalta sivistysvaliokunta totesi, että se oli keskustellut mahdollisesta ryhmäkoon säätelystä. Valiokunta oli kuitenkin päätynyt siihen, ettei ryhmäkokoja tullut laissa tai asetuksessa täsmällisesti säännellä, koska haluttiin turvata opetuksen tavoitteista lähtevä ryhmäkokomäärittely. Valiokunta katsoi, että joustava säännös opetusryhmien tasosta tuli ottaa lain tasolle ja ehdotti sen vuoksi lisättäväksi 30 §:ään uuden 2 momentin.

Lakiehdotuksen tarkempia säännöksiä koskevaa 48 §:ää perusteltiin hallituksen esityksessä lyhyesti, että pykälään sisältyy "yleinen asetuksenantovaltuutus". Sivistysvaliokunta ei puuttunut tähän säännökseen.

Arviointia

Perusopetuslain erityisopetusta koskevaan 17 §:ään, sen 4 momentin toiseen virkkeeseen on sisällytetty valtuus säätää asetuksella opetusryhmien koosta. Opetusryhmien muodostaminen koskee lain sanamuodon mukaan 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevia oppilaita. Momentin ensimmäisessä virkkeessä on kysymys 17 §:n 2 momentissa tarkoitettuun opetukseen otetuista tai siirretyistä oppilaista. Lakiteksti voidaan valmisteluasiakirjojen perusteella tulkita siten, että näiden oppilaiden osalta säädetty asetuksenantovaltuus koskee pelkästään erityisopetukseen ottamisessa tai siirtämisessä noudatettavaa menettelyä.

Lain 17 §:n 4 momentissa on asetuksenantovaltuus opetusryhmien muodostamisesta siis rajoitettu koskemaan vain tiettyjä, muita kuin 2 momentissa tarkoitettuja oppilaita. Näitä lain 17 §:n 2 momentissa tarkoitettuja oppilaita koskeva asetuksenantovaltuus on rajoitettu puolestaan koskemaan vain erityisopetukseen ottamisen tai siirtämisen menettelyä, mutta ei opetusryhmien kokoa.

Käsitykseni mukaan ei liene perusteltavissa tulkinta, jonka mukaan lain 17 §:n 2 momentissa tarkoitettuun opetukseen otettujen tai siirrettyjen oppilaiden opetusryhmistä voitaisiin säätää asetuksella lain 48 §:n yleisen asetuksenantovaltuuden nojalla. Totean, että oikeustieteellisessä kirjallisuudessa on yleisvaltuuden mahdollisuuteen erityisvaltuuden ohella yleensä suhtauduttu kielteisesti. Lain 17 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen asetuksenantovalta on yksilöitynä tyhjentävä kohteena olevien pykälän 2 momentissa tarkoitettujen oppilaiden osalta.

Johtopäätös

Perusopetuslain asetuksenantovaltuutta koskevan 48 §:n yleissäännöksen sekä erityistilanteita koskevien 17 §:n 4 momentin asetuksenantovaltuuksien tulkinnanvaraisuudesta ja eri tulkintavaihtoehdoista edellä esitetyn perusteella päädyn siihen, että ehdotetun perusopetusasetuksen 2 §:n 2 momentin säännöksen antamiseen ei ole laissa olevaa valtuutta.

Saatan käsitykseni opetusministeriön tietoon ja asianmukaisia toimenpiteitä varten.

Tasavallan presidentti antoi 20.11.1998 perusopetusasetuksen, johon ei sisältynyt kantelun kohteena ollutta 2 §:n 2 momentin säännöstä.