21.2.1997

Erityisesti perustuslakivaliokunnan kannanottoihin viitaten oikeuskansleri on kanteluun antamassaan ratkaisussa katsonut, että vaikka valtioneuvosto on työttömyysturvalain 25 §:n soveltamiskäytäntö huomioon ottaen tosin jossain määrin liikkunut harkintavaltansa rajoilla, se ei kuitenkaan ole ylittänyt sille itse lakitekstissä myönnettyä harkintavaltaa eikä siten menetellyt lainvastaisesti jättäessään ryhtymättä toimenpiteisiin työttömyysturvalain 25 §:ssä tarkoitettujen tarkistusten toteuttamiseksi.

TyöttömyysturvaL 18, 22, 24, 25 §

Lyhennysote oikeuskansleri Jorma S. Aallon päätöksestä
21.2.1997 dnro 564/1/95

1.KANTELUKIRJOITUS

Kansanedustajat J.H. ym. ovat 9.6.1995 päivätyssä kirjoituksessaan
pyytäneet oikeuskansleria tutkimaan, oliko hallitus
menetellyt lain mukaisesti jättäessään tekemättä työttömyysturvalain
25 §:n mukaiset tarkistukset ja voidaanko tavallisella
lailla taannehtivasti säätää työttömyysturvalain soveltamisesta.

Kirjoituksessa on todettu, että työttömyysturvalain 25 §:n mukaan,
jos maan yleinen palkkataso olennaisesti muuttuu, asetuksella
on tarkistettava 18 §:n 1 momentissa sekä 22 ja
24 §:ssä säädetyt markkamäärät palkkatason muutosta vastaavassa
suhteessa. Vakiintuneen tulkinnan mukaan olennaisena palkkatason
muutoksena on pidetty vähintään viiden prosentin muutosta.

Edelleen kirjoituksessa on todettu, että työttömyysturvan
markkamäärät oli tarkistettu 1.1.1995 lukien, jolloin ansiotason
nousu edellisen tarkistuksen perusteena olleesta pisteluvusta
251,5 vuoden 1/1994 Tilastokeskuksesta saadun ennakkotiedon
mukaiseen pistelukuun 268,2 oli 6,6 prosenttia. Tilastokeskuksen
tietojen mukaan palkkatason muutosta osoittava indeksi
oli ylittänyt olennaiseksi katsottavan tason jo vuoden
1994 neljännellä neljänneksellä ja oli vuoden 1995 ensimmäisellä
neljänneksellä (ennakkotieto) jo huomattavasti yli kyseisen
tason.

Kirjoituksen mukaan työttömyysturvalaki velvoittaisi hallituksen
asetuksella korottamaan työttömyysturvaetuuksien markkamääriä,
mutta näin ei ole tapahtunut. Sen sijaan hallitus oli
antanut eduskunnalle esityksen laeiksi työttömyysturvalain
25 §:n poikkeuksellisesta soveltamisesta ja työttömyysturvalain
22 ja 24 §:n muuttamisesta. Esityksen mukaan peruspäivärahaan,
lapsikorotukseen ja sovitellun päivärahan suojaosaan
ei tehdä palkkatason muutoksesta johtuvaa korotusta vuonna
1995 eikä sitä myöskään myöhemmin korvata.

2. HANKITTU SELVITYS

Kirjoituksen johdosta sosiaali- ja terveysministeriöltä on
pyydetty selvitys. Selvityksestä on lähetetty jäljennös kansanedustaja
J.H:lle tiedoksi ja myös kirjoituksen muiden allekirjoittajien
tietoon saatettavaksi sekä samalla varattu tilaisuus
vastineen antamiseen. Kansanedustaja J.H. on antanut
selvityksen johdosta vastineen.

2.1. Sosiaali- ja terveysministeriön selvitys

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
2.1.3. Hallituksen esitys 40/1995 vp

Sosiaali- ja terveysministeriö on todennut hallituksen antaneen
24.5.1995 eduskunnalle hallituksen esityksen nro 40/1995
vp laeiksi työttömyysturvalain poikkeuksellisesta soveltamisesta
ja työttömyysturvalain 22 ja 24 §:n muuttamisesta. Esityksessä
oli ehdotettu, ettei työttömyysturvalain markkamääriin
tehdä palkkatason muutoksesta johtuvaa korotusta vuonna
1995 eikä sitä myöskään myöhemmin korvata. Esityksen mukaan
markkamääriin ei tehtäisi korotusta myöskään vuonna 1996.

Ministeriön mukaan lakiesityksessä oli todettu, että tuolloin
Tilastokeskuksesta saadun ennakkotiedon mukaan ansiotasoindeksin
vuoden 1994 neljännen neljänneksen pisteluku oli 270,3.
Ansiotason nousu verrattuna markkamäärien edelliseen täysimääräisen
tarkistuksen perusteena olevaan pistelukuun 251.5 oli
7.5 prosenttia. Kun otettiin huomioon odotettavissa ollut ansiotason
nousu vuoden 1994 neljännestä neljänneksestä vuoden
1995 ensimmäiseen neljännekseen ja edellä mainittu ansiotasoindeksin
tekninen korjaus, 3 prosenttiyksikön vähennys palkkatason
suhteellisesta muutoksesta, oli lakiesityksen mukaan
todennäköistä, että markkamäärien tarkistuksen kynnys, 5 prosentin
palkkatason muutos, ylittyisi jo vuoden 1995 ensimmäisellä
neljänneksellä.

Selvityksen mukaan lakiesityksen eduskunnan valiokuntakäsittelyvaiheessa
olivat käsillä Tilastokeskuksen tiedot, joiden mukaan
ansiotasoindeksin pisteluku oli vuoden 1995 ensimmäisellä
neljänneksellä 277,8, joten muutos oli 10,5 prosenttia. Kun
otetaan huomioon ansiotasoindeksin tekninen korjaus, 3 prosenttiyksikön
vähennys, ansiotasoindeksin muutos oli ylittänyt
aikaisemmassa käytännössä omaksutun 5 prosentin rajan.

Ministeriö on todennut eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan
pitäneen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena
esityksen perusteluista ilmenevistä valtiontaloudellisista
syistä. Eduskunta oli hyväksynyt tehdyt lakiesitykset hallituksen
esittämässä muodossa 26.6.1995.

Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan ansiotasoindeksin sellaisesta
noususta, joka ylittäisi aikaisemmassa soveltamiskäytännössä
omaksutun 5 prosentin rajan, hallituksen esityksen
antamisvaiheessa ei ollut täyttä varmuutta eikä hallituksella
siten vielä tuolloin ollut työttömyysturvalain 25 §:stä johtuvaa
velvollisuutta eikä myöskään oikeutta asetuksella tarkistaa
työttömyysturvalain markkamääriä. Antamalla esityksensä
hallitus oli siirtänyt harkintavallan eduskunnalle siitä,
edellyttikö valtiontaloudelliset tekijät huomioon ottaen tapahtunut
ansiotasoindeksin mukainen palkkatason nousu, joka
oli hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyvaiheessa sittemmin
täsmentynyt, työttömyysturvalain markkamäärien korottamista.

Ministeriö on todennut eduskunnan perustuslakivaliokunnan antaneen
lausuntonsa lakiesityksen säätämisjärjestyksestä. Lausunnossaan
nro 5/1995 vp valiokunta oli todennut, että työttömyysturvalaissa
luotu peruspäivärahan määrän ja yleisen palkkatason
muutosten välinen yhteys on asiallisesti sellainen indeksinkaltainen
sidonnaisuus, jonka toteuttamatta jättämistä
on pidetty valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n 7 momentissa tarkoitetun
perusturvan suojalausekkeen alaisena. Valiokunta oli
edelleen todennut, että lakiehdotus koski ajanjaksoa, josta
(tuolloin) ei voitu täysin luotettavasti sanoa, kohoaako palkkataso
niin, että korotusvelvollisuus aiheutuu. Koska lakiehdotuksen
avoimesti mahdollistama tarkistuksesta luopuminen voi
siten merkitä toimeentulon lakisääteisen perusturvan heikentämistä,
lakiehdotus oli valiokunnan mukaan valtiopäiväjärjestyksen
66 §:n 7 momentin vuoksi jätettävissä lepäämään. Lisäksi
valiokunta oli todennut sen seikan, että lakiehdotuksen
voimaantulosäännöksen markkamäärät säädettäisiin vastaamaan
vuoden 1995 ensimmäisen neljänneksen pistelukua, tarkoittavan
sellaista kertyneen indeksikehityksen huomiotta jättämistä,
joka aiheuttaa lepäämäänjättämismahdollisuuden.

Perustuslakivaliokunta oli mainituilla perusteilla katsonut,
että lakiehdotus voitiin käsitellä valtiopäiväjärjestyksen
66 §:ssä säädetyssä järjestyksessä ja että se mainitun pykälän
7 momentin säännökset huomioon ottaen voitiin jättää lepäämään.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

3. ASIAN ETENEMINEN

3.1. Eduskunnan hyväksymät lait

Eduskunta oli 26.6.1995 hyväksynyt hallituksen esitykseen (HE
40/1995 vp) sisältyneet lakiesitykset muuttamattomina. Lait
oli vahvistettu 21.8.1995.

Laissa työttömyysturvalain 25 §:n poikkeuksellisesta soveltamisesta
(1060/95) säädettiin, että sen estämättä, mitä työttömyysturvalain
(602/84) 25 §:ssä säädetään palkkatason muutosta
vastaavasta lain markkamäärien tarkistamisesta, markkamääriin
ei suoriteta tarkistusta vuosina 1995 ja 1996. Lain voimassaolon
osalta säädettiin, että laki tuli voimaan 1.9.1995 ja oli
voimassa vuoden 1996 loppuun.

Laissa työttömyysturvalain 22 ja 24 §:n muuttamisesta
(1061/95) puolestaan säädettiin peruspäivärahan suuruudesta ja
lapsikorotuksesta siten, että siinä säädetyt markkamäärät vastasivat
vuoden 1995 ensimmäisen neljänneksen tasoa. Laki tuli
voimaan 1.9.1995.

3.2. Hallituksen esitys 88/1996 vp

3.2.1. Esityksen tarpeesta ja perusteluista

Hallitus antoi jälleen 24.5.1996 eduskunnalle työttömyysturvaetuuksia
koskevan esityksen eli esityksen laeiksi työttömyysturvalain
25 §:n poikkeuksellisesta soveltamisesta ja
työttömyysturvalain 22 ja 24 §:n muuttamisesta annetun lain
voimaantulosäännöksen muuttamisesta.

Esityksessä oli ehdotettu, ettei työttömyysturvalain markkamääriin
tehdä palkkatason muutoksesta johtuvaa korotusta vuonna
1997. Lisäksi esityksessä oli ehdotettu, ettei vuonna 1995
tapahtunutta palkkatason muutosta myöskään myöhemmin korvata.

Esityksessä oli todettu, että viime vuosina työttömyysturvalain
25 §:ssä tarkoitetun, asetuksella tehtävän tarkistuksen
sijasta oli turvauduttu poikkeuksellisiin, erityislaeilla tehtyihin
tarkistusmenettelyihin, osittain valtiontaloudellisista
syistä ja osittain johtuen ansiotasoindeksin soveltumattomuudesta
työttömyysturvaetuuksien indeksitarkistukseen.

Esityksessä oli edelleen todettu, että 21.8.1995 annetulla,
vuoden 1996 loppuun voimassa olleella lailla (1060/95) oli
säädetty työttömyysturvalain 25 §:n poikkeuksellisesta soveltamisesta
siten, ettei tarkistusta tehty vuosina 1995 ja 1996.
Samanaikaisesti annetulla lailla työttömyysturvalain 22 ja
24 §:n muuttamisesta (1061/95) peruspäivärahan ja lapsikorotuksen
markkamäärät oli vahvistettu vuonna 1994 säädetyn väliaikaislain
mukaisiksi ja markkamäärät säädetty vastaamaan
vuoden 1995 ensimmäisen neljänneksen pistelukua. Tämä merkitsi
sitä, että kertynyttä indeksikehitystä, kun ansiotason tekninen
korjaus, 3 prosenttiyksikön vähennys oli tehty, noin 5
prosenttia oli jätetty huomioon ottamatta.

Hallituksen esityksen mukaan työttömyysturvalain 18, 22, ja
24 §:ssä mainitut markkamäärät vastasivat vuoden 1995 ensimmäisen
neljänneksen palkkatasoa, jolloin tarkistusmenettelyn
pohjana oleva Tilastokeskuksen julkaisema palkansaajien ansiotasoindeksin
pisteluku (1980=100) oli ennakkotiedon mukaan
277.7. Tilastokeskuksen ennakkotiedon mukaan ansiotasoindeksiin
vuoden 1995 neljännen neljänneksen pisteluku oli 289,3,
joten nousu edelliseen tarkistukseen oli 4,2 prosenttia. Kun
otettiin huomioon ansiotasokehitys tämän jälkeen, vuoden 1996
ensimmäisen neljänneksen pisteluvuksi voitiin arvioida 292,5
eli nousu edellisen tarkistuksen perusteena olevaan pistelukuun
vuoden 1995 ensimmäisen neljänneksen pistelukuun 277,7
oli 5,3 prosenttia.

Hallituksen esityksessä oli viitattu työttömyysturvalain markkamäärien
tarkistamatta jättämisen perusteena hallitusohjelmaan
ja sen lisäpöytäkirjaan, 16.8.1995 tehtyyn päätökseen
vuosille 1997-1999 ajoittuvista lisäsäästöistä sekä työttömyysturvan
uudistamista koskevaan 25.4.1996 päivättyyn hallituksen
päätökseen.

3.2.2. Esitys suhteessa perusoikeusuudistukseen

Hallituksen esityksessä oli käsitelty ehdotettujen lakien
säätämisjärjestystä. Siinä oli viitattu perusoikeusuudistukseen
ja todettu, että perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen
tuli arvioitavaksi se, merkitsevätkö muutokset sellaista
puuttumista hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa tarkoitettuun
perustoimeentulon turvaan, että esitys tulisi käsitellä perustuslain
säätämisjärjestyksessä. Oli myös todettu, että jo kertyneen,
mutta huomiotta jätettävän indeksikehityksen kannalta
merkitystä saattoi olla myös hallitusmuodon 12 §:n omaisuudensuojasäännöksillä.

Esityksessä oli todettu, että aikaisemmalla lainmuutoksella
oli jätetty huomioon ottamatta jo toteutunutta ja kertynyttä
indeksikehitystä noin viisi prosenttia. Lainmuutoksen jälkeen
vuonna 1995 ansiotason muutos oli ollut noin viisi prosenttia.
Kun esityksessä ehdotettiin, että myös tämä indeksikehitys jätettäisiin
myöhemminkin korvaamatta ja pysyvän lain markkamäärät
sidottaisiin vuoden 1996 ensimmäisen neljänneksen tasoon,
olisi huomioimatta jäävä indeksikehitys yhteensä noin 10 prosenttia.

Hallituksen esityksen mukaan "markkamäärien tarkistamatta jättämistä
vuonna 1997 ja jo kertyneen ansiotason muutoksen huomiotta
jättämistä ei voida pitää sellaisena olennaisena puuttumisena
hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa tarkoitettuun
perustoimeentulon turvaan, että se edellyttäisi lakiehdotuksen
käsittelyä vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä". Hallitus
kuitenkin piti tärkeänä perustuslakivaliokunnan lausunnon
hankkimista.

3.2.3. Valiokuntien kannanotoista

3.2.3.1. Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta oli - käsiteltyään hallituksen esitykseen
(HE 88/1996 vp) sisältyvän asian valtiosääntöoikeudelliselta
kannalta - 24.10.1996 antanut lausuntonsa (PeVL 34/1996
vp).

Valiokunta on todennut, että esityksen kannalta merkitykselliset
perustuslain säännökset olivat hallitusmuodon 12 § ja 15
a §:n 2 momentti. Hallitusmuodon 12 §:n omaisuudensuojasäännösten
kannalta ehdotetuilla säännöksillä ei ollut sellaisia
taannehtivia vaikutuksia, jotka olisivat vaikuttaneet lakiehdotusten
käsittelyjärjestykseen.

Lausunnon mukaan työttömyysturvalakiin perustuvan työttömyysturvajärjestelmän
mukainen peruspäiväraha ja sitä vastaava
osuus ansioturvasta samoin kuin työmarkkinatuki, joka vastaa
suuruudeltaan peruspäivärahaa, ovat hallitusmuodon 15 a §:n 2
momenttiin liittyviä sosiaaliturvan etuusjärjestelmiä (PeVL 16
ja 17/1996 vp). Hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudellinen
merkitys johtui siitä, että peruspäivärahan ja lapsikorotusten
suuruutta ei tarkistettaisi vuonna 1997 ja että aiemmin
leikattua vuoden 1995 palkkatason muutokseen perustuvaa korotusta
ei korvattaisi.

Valiokunnan lausunnossa on todettu, että hallitusmuodon
15 a §:n 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus
perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden aikana. Perustuslakivaliokunnan
perusoikeusuudistukseen johtaneesta hallituksen
esityksestä antaman mietinnön (PeVM 25/1994 vp ) mukaan
säännös asettaa lainsäätäjälle velvoitteen "taata jokaiselle
perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivisen oikeuden
tällaiseen laissa säädettävään julkisen vallan järjestämään
turvaan". Valiokunnan mukaan "turva olisi yhteydessä
säännöksessä lueteltuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin ja
lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä
ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista".

Perusoikeusuudistuksen tarkoituksena ei ole ollut turvata
uudistuksen voimaantulon aikaisia yksittäisiä etuuksia tai
tällaisten etuuksien tasoa sellaisenaan. Hallitusmuodon 15 a
§:n 2 momentissa mainituissa tilanteissa yksilön perustoimeentuloturvajärjestelmä
ei voi muodostua 1 momentin mukaisesta
viimesijaisesta turvasta (PeVM 25/1994 vp.) Perustuslain mukaista
ei siten ollut jättää 1 momentissa tarkoitetun viimesijaisen
turvan varaan henkilöä, joka valtiosääntöisesti oli oikeutettu
lailla säädettävään perustoimeentulon turvaan pykälän
2 momentin nojalla siinä mainituissa tilanteissa.

Valiokunta on todennut hallituksen esityksen merkitsevän sitä,
että työttömyysturvalain mukainen peruspäiväraha ja lapsikorotus
sekä työmarkkinatuki vuonna 1997 säilyvät suuruudeltaan ja
että vuoden 1995 ensimmäisestä neljänneksestä vuoden 1996 ensimmäiseen
neljännekseen syntynyt indeksikehitys leikataan
pysyvästi. Valiokunta on todennut myös, että perusoikeusuudistuksen
voimaantulonaikana kysymyksessä on toinen peräkkäinen
samansisältöinen lainsäädäntötoimi. Niistä tosin ensimmäinen
oli valtiosääntöoikeudellisesti arvioitavana jo ennen kyseisen
uudistuksen voimaantuloa (PeVL 5/1995 vp).

Perustuslakivaliokunnan mukaan hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentin
vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset muutokset, jotka
merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan.
Valiokunnan käsityksen mukaan lakiehdotusten valtiosääntöoikeudellinen
arviointi ei voi nojautua pelkästään leikkausvaikutusten
suuruuteen. Se on kuitenkin huomionarvoinen
seikka osoittaessaan tässä tapauksessa, kuinka paljon työttömyysturvaetuudet
jäävät jälkeen yleisestä ansiokehityksestä.
Perustuslaissa ei voida yksityiskohtaisesti säätää, millä
tavoin ja minkä tasoisina etuuksina perustoimeentulon turva
taataan lailla.

Valiokunnan lausunnon mukaan se oli perusoikeusuudistuksen käsittelyn
yhteydessä katsonut olevan edellä mainitussa perustuslainkohdassa
lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen
luonteen mukaista, että sosiaaliturvaa suunnitellaan ja kehitetään
yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti.
Niiltä osin kuin on kysymys julkisen vallan välittömästi rahoittamista
perustoimeentulonturvaetuuksista, on johdonmukaista,
että etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin
kansantalouden ja julkisen talouden tila.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan päätynyt lopputulokseen,
jonka mukaan hallituksen esitys (HE 88/1996 vp) ei loukannut
hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentin mukaista oikeutta
perustoimeentulon turvaan työttömyyden ajalta. Valiokunta oli
kuitenkin huomauttanut siitä, että työttömyysturvan jälkeenjääneisyys
elinkustannuskehityksestä saattaa muodostua tämän
perusoikeuden toteuttamisen kannalta ongelmalliseksi.

Valiokunta oli kiinnittänyt eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan
huomiota siihen, että se vaatisi valtiopäiväjärjestyksen
53 §:n 2 momentin nojalla sosiaali- ja terveysministeriötä
tekemään selvityksen hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa
tarkoitetuissa sosiaalisissa riskitilanteissa maksettavista
perustoimeentulon turvaa toteuttavista etuuksista, toimeentuloetuuksien
tosiasiallisesta tasosta sekä henkilöiden turvautumisesta
toimeentulotukeen näiden etuuksien käytön rinnalla.

3.2.3.2. Sosiaali- ja terveysvaliokunta

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan hallituksen esityksestä
27.11.1996 antamasta mietinnöstä (StVM 32/1996 vp) ilmenee,
että valiokunta oli - hallituksen esityksen perusteluista
ilmenevistä syistä - pitänyt lakiehdotuksia tarpeellisina ja
tarkoituksenmukaisina. Valiokunta oli ehdottanut lakiehdotusten
hyväksymistä muuttamattomina.

Valiokunnan mietinnöstä ilmenee lisäksi, että valiokunta oli
27.11.1996 tekemällään päätöksellä valtiopäiväjärjestyksen
53 §:n 2 momentin nojalla vaatinut sosiaali- ja terveysministeriöltä
perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitetyn selvityksen
tekemistä.

Valiokunnan kantaan oli esitetty kaksi vastalausetta, joiden
mukaan lakiesitykset olisi tullut ehdottaa hylättäviksi.

4. RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

Olen käsitellyt työttömyysturvaetuuksien korottamiskysymystä
laaja-alaisemmin kuin mitä kantelukirjoituksessa oli esitetty.
Tähän on vaikuttanut - sen ohella, että etuuksien tarkistamisasiassa
on puoleeni aikaisemminkin toistuvasti kantelukirjoituksin
käännytty - 1.8.1995 voimaan tullut perusoikeusuudistus.

Olen pitänyt tarpeellisena käsitellä esitettyä kysymystä myös
silmälläpitäen perusoikeuksia. Tästä johtuen olen edellä suhteellisen
laajasti käsitellyt perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen
voimassaoloaikana antamaa lausuntoa (PeVL
34/1996 vp) hallituksen esityksestä (HE 88/1996 vp).

4.1. Säännökset

Työttömyysturvalain 25 §:ssä (1317/94) säädetään, että jos
maan yleinen palkkataso olennaisesti muuttuu, asetuksella on
tarkistettava työttömyysturvalain 18 §:n 1 momentissa (sovitellun
päivärahan suojaosa) sekä 22 (peruspäivärahan suuruus)
ja 24 §:ssä (lapsikorotukset) säädetyt markkamäärät palkkatason
muutosta vastaavassa suhteessa.

Syyskuun 1 päivänä 1995 voimaan tulleessa ja vuoden 1996 loppuun
voimassa olleessa laissa työttömyysturvalain 25 §:n poikkeuksellisesta
soveltamisesta (1060/95) säädettiin siten kuin
edellä kohdassa 3.1. on todettu.

Myös 1.9.1995 voimaan tulleen työttömyysturvalain 22 ja 24 §:n
muuttamisesta (1061/95) annetun lain osalta viittaan kohdassa
3.1. esitettyyn.

Tammikuun 1 päivänä 1997 voimaan tulleessa ja vuoden 1997 loppuun
voimassa olevassa laissa työttömyysturvalain 25 §:n poikkeuksellisesta
soveltamisesta (1221/96) on vastaavasti säädetty,
ettei mainittuja tarkistuksia suoriteta vuonna 1997.
Samana päivänä voimaan tulleella lailla työttömyysturvalain 22
ja 24 §:n muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen
muuttamisesta (1222/96) on muutettu 21.8.1995 annetun, edellä
mainitun lain (1061/95) voimaantulosäännöstä siten, että laki
tulee voimaan 1.9.1995 ja laissa säädetyt markkamäärät vastaavat
vuoden 1996 ensimmäisen neljänneksen tasoa.

Lailla työttömyysturvalain muuttamisesta (666/96) on muutettu
muun ohella lain 18 §:n 1 momenttiin sisältyviä sovitellun
työttömyyspäivärahan suuruutta koskevia säännöksiä muun muassa
siten, että sovittelussa huomioon otettavilta tuloilta on
poistettu suoja-osa.

Edellä olevien säännösten lisäksi on syytä mainita työttömyysturvaetuuksia
säätelevistä säännöksistä aiempi työttömyysturvalain
muuttamisesta annettu laki (1365/90), jonka voimaantulosäännöksen
mukaan markkamäärät vastasivat vuoden 1990 ensimmäisen
neljänneksen tasoa), työttömyysturvaetuuksien korottamista
koskeva 1.7.1991 voimaan tullut asetus (897/91) ja työttömyysturvalain
25 §:n poikkeuksellisesta soveltamisesta annettu
laki (1270/93) koskien vuotta 1994.

Perusoikeuksia koskevista säännöksistä on todettava hallitusmuodon
12 § (969/95), jonka nojalla jokaisen omaisuus on turvattu
ja hallitusmuodon 15 a §:n (969/95) 2 momentti, jonka
mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan
muun ohella työttömyyden aikana.

4.2. Työttömyysturvaetuuksien markkamäärien tarkistaminen

Työttömyysturvalaki velvoittaa hallituksen laissa säädettyjen
edellytysten täyttyessä ryhtymään toimenpiteisiin indeksitarkistuksen
suorittamiseksi asetusteitse. Lakitekstissä on jätetty
sanottujen edellytysten arvioimisen perusteet suhteellisen
avoimiksi. Toisaalta ei ole määritelty, miten yleisen
palkkatason muutos on todettava. Toisaalta laissa ei ole määritelty
sitä, minkälaista muutosta palkkatasossa on pidettävä
olennaisena. Vaikkakin työttömyysturvalain 47 §:ssä on annettu
mahdollisuus antaa tarkempia määräyksiä lain täytäntöönpanosta,
lain 25 §:n osalta niitä ei ole annettu.

Eduskunta on jättänyt asian ratkaisuharkinnan edellä mainittujen
käsitteiden merkityssisällön osalta hallituksen tehtäväksi.
Vaikkakin sekä maan yleisen palkkatason määrittäminen että
sen määrittäminen, milloin palkkataso on olennaisesti muuttunut,
ovat harkinnanvaraisia käsitteitä, lainkohdan soveltamiskäytäntö
on ollut vakiintuneena sen jälkeen kun hallitus
oli vuonna 1986 antanut selonteon eduskunnalle työttömyysturvauudistuksen
sosiaali- ja työvoimapoliittisista vaikutuksista
sekä toimeenpanosta. Maan yleisen palkkatason muutoksen mittaajana
on käytetty myös Tilastokeskuksen laatimaa palkansaajien
ansiotasoindeksiä. Selontekoon sisältyneen hallituksen
kannanoton mukaan palkkatason olennaisena muutoksena oli pidetty
viiden prosentin indeksin muutosta. Milloin indeksin
muutos ylitti tämän määrän, katsottiin laissa asetetun olennaisen
muutoksen kynnyksen ylittyneen.

4.3. Harkintavallan käytöstä

Eduskunta on, kuten edellä on jo todettu, luovuttanut lailla
hallitukselle vallan määrätä indeksikorotuksesta. Se on samalla
luovuttanut oikeudellisesti hallitukselle tulkintavallan
käytettävällä harkinta-alueella.

Eduskunta on työttömyysturvalakiin pohjautuvien muutosesitysten
yhteydessä käsitellyt esillä olevia tulkintaongelmia
useampaan kertaan. Sekä perustuslakivaliokunta että sosiaali- ja
terveysvaliokunta ovat siten toistuvasti joutuneet ottamaan
kantaa korotusten ja muutosten toteuttamistarpeeseen. Eduskunnan
lausumista ja kannanotoista on pääteltävissä, että eduskunta
on toisaalta pitänyt viiden prosentin muutosrajaa sosiaalivakuutuksessa
vakiintuneen tulkinnan mukaisena, mutta
toisaalta se on korotuskysymystä käsitellessään todennut sosiaaliturvaetuuksien
indeksikorotuksien osalta syntyneen epäselvyyttä,
varsinkin sen suhteen, mittaavatko ne oikein toteutettua
muutosta.

Viimeksi mainittua näkemystä kuvastaa muun ohella työttömyysturvalain
25 §:n poikkeuksellisesta soveltamisesta annetun
lain (1270/93) muutos, jolla pyrittiin korjaamaan indeksiin
sisältynyt mittausvirhe.

4.4. Markkamäärien tarkistaminen suhteessa perusoikeuksiin

Perusoikeusuudistuksen voimaantulon (1.8.1995) jälkeen työttömyysturvalaissa
tarkoitettuja markkamäärien korottamisen edellytyksiä
harkittaessa on tullut arvioitavaksi se, merkitseekö
markkamäärien tarkistaminen/tarkistamatta jättäminen puuttumista
hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentulon
turvaan tai jo kertyneen, mutta aiemmin huomiotta
jätetyn indeksikehityksen osalta puuttumista hallitusmuodon
12 §:n omaisuudensuojan piiriin kuuluvaan omaisuuteen.

Perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen hallituksen antama
esitys työttömyysturvalain 25 §:n poikkeuksellisesta soveltamisesta
ja työttömyysturvalain 22 ja 24 §:n muuttamisesta (HE
88/1996 vp.) on ollut, kuten hallitus esitystä antaessaan oli
pitänyt tarpeellisena, perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä.

Perustuslakivaliokunta oli hallituksen edellä mainitusta esityksestä
antamassaan lausunnossa (PeVL 34/1996 vp) viitannut
perusoikeusuudistuksen käsittelyn yhteydessä antamaansa mietintöön
(PeVM 25/1994 vp). Sanotussa mietinnössään valiokunta
oli todennut muun muassa, että lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen
luonteen mukaista on, että sosiaaliturvaa
suunnitellaan ja kehitetään yhteiskunnan voimavarojen mukaisesti.
Niiltä osin kuin kysymys on julkisen vallan välittömästi
rahoittamista perustoimeentuloturvaetuuksista, on johdonmukaista,
että etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon
kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila.

Perustuslakivaliokunta oli, kuten edellä kohdassa 3.2.3.1. on
tarkemmin selostettu, päätynyt toteamaan hallituksen esityksestä
hallitusmuodon 12 §:n omaisuudensuojasäännösten kannalta,
ettei ehdotetuilla säännöksillä ole sellaisia taannehtivia
vaikutuksia, jotka vaikuttaisivat lakiehdotusten käsittelyjärjestykseen
ja, ettei hallituksen esitys loukannut oikeutta perustoimeentulon
turvaan.

4.5. Yhteenvetona työttömyysturvaetuuksien korottamisesityksistä

Työttömyysturvaetuuksien korottamista koskeva kysymys on edellä
kerrotun mukaisesti ollut toistuvasti hallituksen esitysten
perusteella eduskunnan käsiteltävänä. Hallitus on siten toistuvasti
siirtänyt harkinnanvaraisen korotustarvekysymyksen
eduskunnan käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi. Hallitus on myös
esityksellään (HE 40/1995 vp) ennakoinut tulevaa tilannetta ja
saattanut etuuskorotusasian eduskunnan harkintaan ennenkuin
vielä varmuutta korotustarpeesta tai sen määrästä oli olemassa.

Kuten on todettu, työttömyysturvalakiin ei sisälly tarkkoja
säännöksiä indeksitarkistusten edellytyksistä tai ajankohdasta.
Eduskunta puolestaan hallituksen esityksiä käsitellessään
on tavallaan hyväksynyt hallituksen menettelyehdotuksen ja ottanut
kyseisessä tilanteessa takaisin hallitukselle lailla
luovuttamansa harkintavallan. Varteenotettavaa asian kannalta
on, että eduskunta on päätynyt, hankittuaan perustuslakivaliokunnan
kannanotot, hallituksen esitysten mukaisiin lopputuloksiin.

4.6. Lopputoteamus

Edellä olevaan ja erityisesti eduskunnan perustuslakivaliokunnan
edellä kohdissa 2.1.3. ja 3.2.3.1. selostettuihin kannanottoihin
viitaten katson, että vaikka valtioneuvosto on asiassa
työttömyysturvalain 25 §:n soveltamiskäytäntö huomioon ottaen
tosin jossain määrin liikkunut harkintavaltansa rajoilla,
se ei kuitenkaan ole ylittänyt sille itse lakitekstissä myönnettyä
harkintavaltaa eikä siten menetellyt lainvastaisesti
jättäessään ryhtymättä toimenpiteisiin työttömyysturvalain 25
§:ssä tarkoitettujen tarkistusten toteuttamiseksi.

Kantelukirjoitus ei anna aihetta muihin toimenpiteisiin taholtani
kuin että pidän aiheellisena painottaa eduskunnan sosiaali-
ja terveysvaliokunnan 27.11.1996 valtiopäiväjärjestyksen
53 §:n 2 momentin nojalla sosiaali- ja terveysministeriöltä
pyytämän ja perustuslakivaliokunnan lausunnossaan 34/1996
vp edellyttämän selvityksen välttämättömyyttä.

Tästä päätöksestä lähetän jäljennöksen sosiaali- ja terveysministeriölle.