HE 105/2014

Asiantuntijoiden rekrytointi ja palvelussuhde

Suomalaisia asiantuntijoita työskentelee kansainvälisissä siviilikriisinhallintaoperaatioissa erityyppisissä palvelussuhteissa. Yleisin tapa on, että Suomi lähettää kustannuksellaan eli sekondeeraa asiantuntijan ( jäljempänä lähetetty asiantuntija), joka on asetettu Suomen kansalliseksi ehdokkaaksi operaatiossa avoinna olevaa tehtävää varten ja jonka operaation toimeenpanija on päätöksellään valinnut tehtävään eri maiden esittämistä kansallisista ehdokkaista. Menettely poikkeaa merkittävästi sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin sovellettavasta menettelystä, jonka mukaan Suomen osallistumisesta sotilaallisen kriisinhallintaoperaatioon päätetään kansallisesti. Lähetetyt asiantuntijat ovat määräaikaisessa julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa valtioon, jota työnantajana edustaa Pelastusopisto taikka ulkoasiainministeriö, jos se on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti tarkoituksenmukaista tai sisäministeriö, jos tehtävä on kotimaan valmiuksien kannalta merkittävä. Siviilikriisinhallintaan osallistumiseen ja palvelussuhteeseen soveltuvat laki siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan sekä sisäministeriön asetus kriisinhallintaan osallistuvan siviilihenkilöstön palvelussuhteen ehdoista (35/2005) . Palvelussuhteessa olevaan henkilöön sovelletaan myös valtion virkamieslain (750/1994) säännöksiä soveltuvin osin. Suomen ja kansainvälisen toimijan välisessä työnjaossa Suomella on työnantajan vastuu henkilöstä, kun taas kansainvälisellä järjestöllä tai operaatiolla on operatiivinen ja työnjohdollinen suhde asiantuntijaan.

Suomalainen asiantuntija voi osallistua siviilikriisihallintaoperaatioon myös suoraan EU:n, kansainvälisen järjestön palkkaamana tai kansainvälisen siviilikriisinhallintaoperaation palkkaamana ( jäljempänä sopimusperusteinen asiantuntija). Tämä menettely on pääsääntönä YK:n ja sen erityisjärjestön tai operaation palkatessa asiantuntijoita tehtäviinsä. Nämä asiantuntijat ovat itsenäisessä palvelussuhteessa EU:hun tai kansainväliseen järjestöön. Jos kyseessä on YK-operaatio, noudatetaan rekrytointimenettelyssä YK:n henkilöstösääntöjä. Jos suomalainen asiantuntija työskentelee suoraan EU-operaation palveluksessa, hänen työsuhteeseen sovelletaan yleisellä tasolla Euroopan komission sääntöjä (The Specific Rules for Special Advisers of the Commission entrusted with the implementation of operational CFSP actions and contracted international staff (C(2009) 9502, 30.11.2009).

Sopimusperusteinen asiantuntija ei ole julkisoikeudellisessa suhteessa valtioon (tai Pelastusopistoon). Hän ei myöskään saa Pelastusopiston yhteydessä toimivan Kriisinhallintakeskuksen (CMC Finland) järjestämää operaatiokohtaista perehdyttämiskoulutusta toisin kuin lähetetyt asiantuntijat. Näihin tehtäviin rekrytoituminen ei myöskään edellytä ulkoasiainministeriön päätöstä siviilikriisinhallintaoperaatioon osallistumisesta.

YK:n ja EU:n käyttämä terminologia henkilöstöstä eroaa toisistaan. EU käyttää operaatioihin lähetettävästä henkilöstöstä termiä lähetetty henkilöstö (seconded personnel). Tämä EU:n käyttämä terminologia on omaksuttu Suomessa. YK käyttää YK:n operaatioihin lähetettävästä henkilöstöstä termiä valtion tarjoama henkilöstö (Government provided personnel = GPP), joista tässä esityksessä käytetään nimitystä lähetetty asiantuntija. Tässä esityksessä ja EU:ssa sopimusperusteiseksi henkilöstöksi katsotuista asiantuntijoista YK käyttää termiä lähetetty henkilöstö (seconded staff), jolloin kuitenkin YK edellyttää esimerkiksi poliisimiesten kohdalla, että poliisimies on edelleen lähettävän maan poliisimies, joka palaa poliisitehtäväänsä sopimuksen päätyttyä.

Suomen lähettämät asiantuntijat

Suomi lähettää siviilikriisinhallintatehtäviin asiantuntijoita muun muassa poliisin, pelastustoimen, rajavalvonnan, tullilaitoksen, oikeusviranomaisten, syyttäjälaitoksen, rikosseuraamuslaitoksen sekä oikeusvaltio-osaamisen alalta. Valtioneuvosto on määritellyt Suomen tavoitteeksi 150 suomalaisen asiantuntijan osallistumismäärän siviilikriisinhallintaoperaatioihin. Toukokuussa 2014 suomalaisia asiantuntijoita siviilikriisinhallintaoperaatioissa oli 147.

Vuonna 2013 Suomi on lähettänyt asiantuntijoita siviilikriisinhallintatehtäviin seitsemään EU:n kenttäoperaatioon, kolmeen Etyjin kenttäoperaatioon ja yhteen Naton kenttäoperaatioon. Näistä 11 kenttäoperaatiosta, yhdellä operaatiolla, EULEX Kosovolla, on toimeenpanevia valtuuksia tietyillä sektoreilla. Suurin osa suomalaisista toimi EULEX Kosovossa ei-toimeenpanevissa tehtävissä, jolloin turvautuminen voimankäyttövälineisiin on rajoittunut hätävarjelutilanteisiin. Operaatiossa oli kuitenkin vuoden 2013 alussa kaksi poliisiasiantuntijaa, jotka toimivat todistajansuojeluohjelmassa. Lisäksi vuoden 2013 alkupuoliskolla lähetettiin kaksi poliisiasiantuntijaa henkilönsuojaustehtäviin. Näillä asiantuntijoilla voi olla toimeenpanevissa tehtävissä tarvetta voimakeinojen käytölle ja myös aseen ja muiden voimankäyttövälineiden käytölle muussakin kuin hätävarjelutilanteissa. Aikaisemmin EULEX Kosovossa on toiminut suomalaisia asiantuntijoita myös rikosseuraamuslaitoksen tehtävissä ja heillä on ollut voimakeinojen käyttöoikeus operaation mandaatin mukaan.

EULEX Kosovo ja EUPOL Afghanistan -operaatioissa oli jokaisella lähetetyllä suomalaisella poliisi- ja rajavalvontaasiantuntijalla mukanaan henkilökohtainen virka-aseensa ja muita voimankäyttövälineitä. Jälkimmäisessä operaatiossa myös yhdellä tulliasiantuntijalla oli virka-ase mukana. EUPOL Afghanistan operaatiolla ei ole toimeenpanevia valtuuksia, joten aseenkäyttö rajoittuu hätävarjelutilanteisiin.

YK:n tehtävissä palvelee kaksi sopimusperustaista asiantuntijaa, joiden varustukseen ei kuulu voimankäyttövälineitä. EU:n alaisissa operaatioissa toimivista sopimusperusteisista suomalaisista ei ole tarkempaa tietoa.

Hätävarjelu ja voimakeinojen käyttö

Siviilikriisinhallinnassa voimakeinojen käytössä on kaksi toisistaan poikkeavaa näkökulmaa: yhtäältä hätävarjelun mahdollisuus jopa asetta käyttäen ja toisaalta lainvalvontaviranomaisten mahdollisuus eriasteisteisten voimakeinojen käyttämiseen palvelustehtävässään silloin, kun tehtävät kuuluvat operaation toimeenpanevaan mandaattiin. Jälkimmäinen piirre on suhteellisen uusi ja tullut Suomessa esille vasta lähinnä EU:n johtaman Kosovon siviilikriisinhallintaoperaatioihin (EULEX Kosovo) osallistumisen yhteydessä.

Kansallisesti voimakeinoihin turvautuminen siviilikriisinhallintaoperaatiossa perustuu tällä hetkellä rikoslain (39/1889) 4 luvun yleisiin hätävarjelu- ja pakkotilasäännöksiin, jotka antavat jokaiselle oikeuden hätävarjeluun ja pakkotilatekoon. Rikoslain 4 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan aloitetun tai välittömästi uhkaavan oikeudettoman hyökkäyksen torjumiseksi tarpeellinen puolustusteko on hätävarjeluna sallittu, jollei teko ylitä sitä, mitä on pidettävä kokonaisuutena arvioiden puolustettavana, kun otetaan huomioon hyökkäyksen laatu ja voimakkuus, puolustautujan ja hyökkääjän henkilö ja muut olosuhteet. Pykälän 2 momentissa säädetään edellytyksistä, joiden nojalla hätävarjelun liioitteluun syyllistynyt henkilö on vastuusta vapaa. Hätävarjelutilanne voi aktualisoitua kaikissa operaatiossa. Hätävarjeluun turvautuminen ei edellytä, että henkilöllä olisi oikeus voimakeinojen käyttöön operaatiossa. Siviilikriisinhallinnan asiantuntija voi joutua palvelustehtävää suorittaessaan tilanteeseen, jossa hänen toiminnassaan ei ole enää niinkään kysymys palvelustehtävän suorittamisesta, vaan hän saa hätävarjelusäännöstön nojalla menetellä tavalla, johon hänen toimivaltuutensa eivät riitä. Jos puolustuksessa on ylitetty se, mikä hätävarjeluna on sallittu, henkilö voi syyllistyä hätävarjelun liioitteluun.

Poliisilakia uudistettaessa hallituksen esityksen ( HE 224/2010 vp ) nykytilan arvioinnissa käsiteltiin poliisin oikeutta hätävarjeluun. Viranomaistoimivaltuuksien kattavan sääntelyn kannalta ei voitu pitää tyydyttävänä sitä, että oikeus hätävarjeluun todetaan ainoastaan hallituksen esityksen perusteluissa. Tilanteen selkiyttämiseksi uuden poliisilain (872/2011) 2 luvun 17 §:ään sisällytettiin säännös poliisimiehen oikeudesta virantoimituksessa myös hätävarjeluun rikoslain 4 luvun 4 §:n mukaisesti. Tällaisessa tilanteessa poliisimies toimii virkavastuulla ja arvioitaessa hätävarjelun puolustettavuutta on otettava huomioon poliisimiehelle koulutuksensa ja kokemuksensa perusteella asetettavat vaatimukset. Poliisilain käsittelyn yhteydessä eduskunnan hallintovaliokunta piti jossain määrin ongelmallisena poliisimiehen hätävarjeluoikeuden eriyttämistä muiden viranomaisten ja kansalaisten hätävarjeluoikeudesta liittämällä poliisimiehen hätävarjeluoikeus virkavastuun yhteyteen. Valiokunnan mukaan lain muutos voi heikentää poliisimiehen oikeusturvaa, ja se jää tulkinnanvaraiseksi. Se voi myös johtaa kohtuuttomuuksiin poliisimiehen kannalta hänen torjuessaan rikoslain 4 luvun 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla kansalaiseen kohdistuvaa oikeudetonta hyökkäystä. Eduskunta antoikin uuden poliisilain käsittelyn yhteydessä lausuman ( HE 224/2010 vp – EV 371/2010 vp), jonka mukaan eduskunta edellyttää hallituksen tarkkaan seuraavan poliisimiehen hätävarjelua koskevien säännösten toimivuutta ja ryhtyvän tarvittaessa toimenpiteisiin lainsäädännön tarkistamiseksi.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle rajavartiolain muuttamisesta ja eräistä siihen liittyviksi laeiksi ( HE 220/2013 vp ) ehdotetaan, että rajavartiolain voimakeinojen käyttöä koskevaan 35 §:ään lisättäisiin poliisia koskevaa säännöstä vastaavasti säännös rajavartiomiehen oikeudesta virantoimituksessa hätävarjeluun siten kuin rikoslain 4 luvun 4 §:ssä säädetään. Tällaisessa hätävarjelussa rajavartiomies toimisi virkavastuulla. Arvioitaessa hätävarjelussa käytettyjen voimakeinojen puolustettavuutta olisi otettava huomioon rajavartiomiehelle koulutuksensa ja kokemuksensa perusteella asetettavat vaatimukset. Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehiä ja tullimiehiä koskevassa lainsäädännössä ei ole vastaavia säännöksiä hätävarjelusta.

Toimeenpanevissa siviilikriisinhallintaoperaatioissa tulisi olla mahdollisuus myös voimakeinojen käyttöön operaation voimankäyttösääntöjen ja tehtävänkuvan mahdollisesti asettamissa puitteissa. Tällä hetkellä ainoa toimeenpaneva siviilikriisinhallintaoperaatio, johon Suomi osallistuu, on EULEX Kosovo. Voimakeinojen käyttöä voidaan kuitenkin rajata kansallisessa lainsäädännössä. Suomessa voimakeinojen käytöstä siviilikriisinhallintaoperaatiossa ei ole erikseen säädetty. Sen sijaan sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetussa laissa sotilaallisessa kriisinhallinnassa palvelevalle sotilaalle annetaan oikeus palvelustehtävää suorittaessaan käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Voimakeinoja voi kuitenkin käyttää vain siinä määrin ja siihen saakka, kun ne ovat tehtävän kannalta tarpeen, hyväksyttävässä suhteessa operaation tavoitteeseen nähden ja operaatiolle vahvistettujen voimankäyttösääntöjen mukaisia. Voimakeinojen käytön liioittelun osalta sovelletaan rikoslain 4 luvun 6 ja 7 §:ää.

Lainvalvontaviranomaisten voimakeinojen käytöstä kansallisesti on säädetty rajavartiolaissa (578/2005) , rajavartiolaitoksen hallinnosta annetussa laissa (577/2005) , valtioneuvoston asetuksessa rajavartiolaitoksesta (651/2005) , sisäministeriön asetuksessa rajavartiolaitoksen menetelmistä kulkuneuvon pysäyttämisessä ja voimakeinojen käyttämisessä (656/2005) , poliisilaissa (872/2011) , tutkintavankeuslaissa (768/2005) , laissa säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköistä (116/2002) , laissa puolustusvoimien virka-avusta poliisille (781/1980) , laissa turvatarkastuksista tuomioistuimissa (1121/1999) , laissa metsähallituksen erävalvonnasta (1157/2005) , tullilaissa (1466/1994) , tullihallituksen määräyksessä tullimiehen voimankäytöstä (Dnro 179/190/11, 31.5.2012), vankeuslaissa (767/2005) sekä valtioneuvoston asetuksessa vankeudesta (509/2006) . Voimankäyttötilanteissa tulevat sovellettaviksi myös rikoslain 4 luvun säännökset vastuuvapausperusteista sekä pakkokeinolain (450/1987) 1 luvun säännökset kiinniottamisesta pidättämisestä ja vangitsemisesta. Lisäksi kansallisesta lainsäädännöstä löytyy säännöksiä voimakeinojen käytöstä muun muassa laista eräiden alusten ja niitä palvelevien satamien turvatoimista ja turvatoimien valvonnasta (485/2004) , ilmailulaista (1194/2009) , laista puolustusvoimista (551/2007) , aluevalvontalaista (755/2000) , laista yksityisistä turvallisuuspalveluista (282/2002) sekä merityösopimuslaista (756/2011) .

Voimankäyttövälineet

Vastuu operaation turvallisuusjärjestelyistä kuuluu ensisijaisesti operaation toimeenpanijalle ja perustuu operaatioasiakirjoihin, joissa operaation päällikölle on annettu kokonaisvastuu. Mikäli operaation päällikkö, operaatioasiakirjat tai yksittäisen asiantuntijan tehtäväkuvaus edellyttää voimankäyttövälineiden kantamista, siviilikriisinhallintaoperaation toimeenpanija edellyttää pääsääntöisesti, että lähettävä valtio varustaa asiantuntijat voimankäyttövälineillä. Oikeutta kantaa voimankäyttövälineitä voidaan edellyttää sekä toimeenpanevissa että ei-toimeenpanevissa operaatioissa. Operaatiosuunnitelmassa ja muissa operaation ohjaus- ja suunnitteluasiakirjoissa määritellään operaation voimankäyttösäännöt. Kun kyse ei ole toimeenpanevasta operaatiosta, rajoittuu voimankäyttövälineiden käyttö ja siten esimerkiksi aseen käyttö hätävarjelutilanteisiin. Sallituista voimankäyttövälineistä on kansallisesti säädetty toimialakohtaisesti poliisimiesten, rajavartiomiesten tullimiesten ja rikosseuraamuslaitoksen virkamiesten osalta.

Rikoslain soveltaminen kriisinhallintaan osallistuvaan siviilihenkilöstöön

Rikoslain 1 luvussa säädetään siitä, milloin Suomen ulkopuolella tapahtuneeseen rikokseen voidaan soveltaa Suomen lakia ja teko siten käsitellä suomalaisessa tuomioistuimessa. Suomen lakia sovelletaan virkamiehen tai julkista valtaa käyttävän henkilön Suomen ulkopuolella tekemiin rikoslain 40 luvussa sekä rikoslain 45 luvussa lueteltuihin rikoksiin. Rikoslain 40 luku koskee virkarikoksia ja 45 luku sotilasrikoksia, joihin voi syyllistyä vain sotilas. Sotilaita koskevia rikoslain säännöksiä sovelletaan lisäksi sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetussa laissa tarkoitetussa kriisinhallintakoulutuksessa, -harjoituksissa ja -palveluksessa oleviin. Rikoslain 40 luvun 11 §:n virkamiestä koskeva määritelmä soveltuu niihin siviilikriisinhallintaoperaatioihin lähetettyihin suomalaisiin asiantuntijoihin, jotka on otettu julkisoikeudelliseen palvelussuhteeseen siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan annetun lain mukaisesti. Suomen valtio on heidän työnantajansa ja sillä tavoin takaa lähetettävien asiallisen toiminnan operaatioalueella. Siviilikriisinhallintaoperaatiossa virkarikoksia voisivat olla ainakin hätävarjelun ylittävä teko tai voimakeinojen käytön hyväksyttävät rajat ylittävä teko niiden toimeenpanevaan operaatioon osallistuvien henkilöiden osalta, joiden tehtäviin ja toimivaltaan kuuluu voimakeinojen käyttö palvelustehtävissä.

Sen sijaan EU:n tai YK:n ja muiden kansainvälisten järjestöjen tai niiden ylläpitämien operaatioiden sopimusperusteiset asiantuntijat eivät täytä virkamiehen määritelmää. Heidän osaltaan Suomen rikoslain soveltamisesta säädetään rikoslain 1 luvun 6 §:ssä, jonka nojalla Suomen rikoslain soveltaminen ulotetaan Suomen kansalaisten lisäksi Suomessa pysyvästi asuvan ulkomaalaisen Suomen ulkopuolella tekemiin rikoksiin. Rikoslain 1 luvun 11 §:ssä rajataan Suomen rikosoikeuden soveltamisala sellaiseen vieraan valtion alueella tehtyyn rikokseen, joka on myös tekopaikan lain mukaan rangaistava, ja siitä olisi voitu tuomita rangaistus myös tämän vieraan valtion tuomioistuimessa. Lisäksi rikoslain 1 luvun 12 §:ssä säädetään valtakunnansyyttäjän syytemääräyksestä kun rikos on tehty ulkomailla.

Kriisinhallintatehtäviin lähetetty henkilöstö nauttii tyypillisesti koskemattomuutta kohdevaltion rikosoikeudellisesta lainkäyttövallasta isäntävaltion kanssa tehtävän sopimuksen nojalla sekä YK-henkilöstön ollessa kyseessä myös suoraan YK:n erioikeuksia ja vapauksia koskevan yleissopimuksen (SopS 25/1958) nojalla. YK:lla ja EU:lla on omat mallisopimukset, joissa muun muassa määritellään sotilasjoukkojen (Status of Forces Agreement, jäljempänä SOFA) ja siviilihenkilöstön (Status of Mission Agreement, jäljempänä SOMA) oikeudellinen asema mukaan lukien rikosoikeudellinen koskemattomuus. Vastapainoksi rikosoikeudelliselle koskemattomuudelle sopimuksissa määrätään henkilöstöä lähettäneen valtion toimintavelvoitteesta. Näin ollen, jos Suomen lähettämä siviilikriisinhallinnan henkilöstö joutuessaan voimakeinojenkäytöntilanteeseen syyllistyy rikolliseen tekoon, teko tulee miltei poikkeuksetta arvioitavaksi Suomessa Suomen rikoslain perusteella. Näin erityisesti silloin kun henkilöllä on koskemattomuus SOMA-sopimuksen perusteella, mutta varsin usein myös niissä tilanteissa, joissa koskemattomuusjärjestelyjä koskevat neuvottelut ovat vielä kesken tai rikosoikeudellista koskemattomuutta ei muusta syystä ole sovittu. Joissain tapauksissa EU:lla tai kansainvälisellä järjestöllä (esimerkiksi YK) on mahdollisuus luopua koskemattomuudesta.

Voimankäyttövälineiden kantamisen ja voimakeinojen käytön linjaukset YK:ssa ja EU:ssa

Siviilikriisinhallintaoperaation perustaminen ja voimakeinojen käytön sääntely on laaja kokonaisuus. Kun EU päättää siviilikriisinhallinnan operatiivisista toimista, EU:n neuvosto hyväksyy usein ensiaskeleena operaation suunnittelussa kriisinhallintakonseptin (Crisis Management Concept, CMC), jossa määritellään operaation keskeiset suuntaviivat. Operaatiokonseptissa (Concept of Operation, CONOPS) otetaan tarvittaessa yleisesti kantaa esimerkiksi poliisimiesten ja lainvalvontahenkilöstön aseistukseen voimakeinojen käytön tilanteita ennakoiden. Operaatiokohtainen suunnitelma (Operation Plan, OPLAN) on yksityiskohtainen suunnitelma siviilikriisinhallintaoperaation toteuttamiseksi, joka määrittää myös säännöt operaation voimankäytöstä. Operaatiosuunnitelmaan kuuluvat usein voimakeinojen käytön säännöt (Rules of Engagement, RoE), jotka määrittävät voimakeinojen käytön rajat käytännön tilanteessa. Voimakeinojen käytön sääntöjen laatimisen pohjaksi EU:ssa on hyväksytty malliasiakirja voimankäytön periaatteista sekä ohjeistuksesta voimakeinojen käytön säännöistä EU:n kriisinhallintaan osallistuville poliiseille (Compendium of principles for the use of force and consequent guidance for the issue of rules of engagement (ROE) for police officers participating in EU crisis management operations, asiakirja 12415/5/02).

EU:ssa uudistetaan suuntaviivoja, joiden mukaisesti EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioiden operaatiokohtaiset voimakeinojen käyttöä koskevat säännöt laadittaisiin jatkossa. Ehdotettujen suuntaviivojen tavoitteena on lisätä johdonmukaisuutta operaatiokohtaisten voimakeinojen käyttöä koskevien sääntöjen laadinnassa ja toimeenpanossa. Tällä hetkellä voimakeinojen käyttöä koskevat säännöt laaditaan kuhunkin siviilikriisinhallintaoperaatioon erikseen ilman yhteisiä suuntaviivoja.

Ehdotetuissa suuntaviivoissa siviilikriisinhallintaoperaatiot jaotellaan kolmeen ryhmään: 1) operaatiot, joilla on toimeenpaneva mandaatti (tehtävät saattavat sisältää voimakeinojen käyttöä osana paikallista viranomaista tukevaa toimintaa), 2) operaatioiden vahvistaminen (valtuuksiltaan ja kestoltaan rajattu tilapäinen tarve voimakeinojen käyttöön), 3) operaatiot, joilla ei ole toimeenpanevaa mandaattia ja voimakeinojen käyttöoikeus rajoittuu vain hätävarjeluun. Suuntaviivojen mukaan voimakeinojen käyttö jatkossakin rajoitettaisiin vain hätävarjeluun operaatioissa, joilla ei ole toimeenpanevaa mandaattia. Suuntaviivojen mukaisesti voimakeinojen käyttöön voidaan jatkossakin turvautua vain viimeisenä keinona, kun muita mahdollisuuksia toimia ei ole.

Ehdotettujen suuntaviivojen mukaan kunkin siviilikriisinhallintaoperaation voimakeinojen käyttöä koskevat säännöt käsitellään poliittisten ja turvallisuusasioiden komiteassa, jonka jälkeen ne hyväksytään neuvostossa. Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea voi myös hyväksyä muutoksia operaation voimakeinojen käyttöä koskeviin sääntöihin mandaattinsa puitteissa.

Ehdotetuissa suuntaviivoissa jätetään asiantuntijoita lähettäville valtioille oikeus asettaa rajoituksia lähettämiensä asiantuntijoiden oikeudelle käyttää voimakeinoja, mikäli tämä katsotaan kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaan tarpeelliseksi.

YK:n rauhanturvaoperaatioissa sotilaallisen komponentin voimakeinojenkäyttösäännöt (Rules of Engagement, RoE) ja poliisikomponentin vastaavat säännöt (Directives on the Use of Force, DUF) selventävät voimakeinojen käytön sallitut eri tasot ja olosuhteet, joissa voimakeinojen käyttö on sallittu. Operaatioiden voimakeinojen käytön säännöissä on yksityiskohtaisia voimakeinojen käyttöön liittyviä määräyksiä. Operaatiosuunnitelmassa voidaan määritellä voimakeinojen käytön yleiset periaatteet, voimakeinojen käytön rajaus hätävarjelutilanteisiin tai laajempaan voimakeinojenkäyttöön, voimakeinojen käytön sovellettavuus, valtioiden vastuu operaatioon lähettämistään henkilöistä, operaation päällikön vastuu ja henkilöstön vastuut. Voimakeinojen käytön säännöissä voidaan määritellä oikeus kantaa asetta, olosuhteet voimakeinojen käytön oikeutukselle, menettelyt voimakeinojen käytön jälkeisissä tilanteissa sekä päätäntävalta voimakeinojen käytön sääntöjen muutoksiin. EU:n siviilikriisinhallinta- ja sotilasoperaatioiden voimakeinojen käyttösäännöt ovat rakenteellisesti varsin lähellä toisiaan. Operaation suunnitteluvaiheessa kiinnostus voimakeinojen käyttöä koskeviin sääntöihin korostuu, jos poliisioperaation osallistujiksi kaavaillaan sotilaallisesti järjestäytyneitä poliisimuodostelmia. Tällöin hätävarjelu- tai muihin voimakeinojen käyttöön liittyvät kysymykset saattavat olla yllättävän tärkeitä, vaikka operaation mandaatti rajoittuisi kansallisten viranomaisten tukemiseen. Siviilikriisinhallintaoperaatioiden voimakeinojen käytön kysymykset ja niitä koskevat säännöt ovat sitä merkittävämpiä, mitä vahvemmin aseistettu ja voimakeinojen käyttöön varustettu siviilikriisinhallintaoperaatio on. Kriisinhallintaoperaatioissa pyritään tekemään isäntävaltion kanssa SOFA- tai SOMA-sopimus. Nämä sopimukset ovat kahden- tai monenkeskisiä sopimuksia, joissa määritellään sotilasjoukkojen ja siviilihenkilöstön oikeudellinen asema tilanteissa, joissa yhden tai useamman valtion tai kansainvälisen järjestön henkilöstöä on sijoitettu toisen valtion alueelle sen suostumuksella. Normaalisti niissä määrätään muun ohella ulkomaisen henkilön maahantulon ja maasta poistumisen edellytykset, aseiden hallussapito, verohelpotukset sekä puitteet siviili- ja rikosoikeudellisten kysymysten käsittelylle mukaan lukien rikosoikeudellinen koskemattomuus.

YK:n sotilaallisessa kriisinhallinnassa käytettävä mallisopimus (Model Status of Forces Agreement, SOFA, A/45/594) sisältää useita määräyksiä, jotka soveltuvat sekä siviili- että sotilashenkilöstöön. Asiakirjaa onkin voitu käyttää mallina myös operaatioissa, joissa pääpaino on ei-sotilaallisessa toiminnassa. Niinpä esimerkiksi Somalian UNMIS operaatiota käynnistettäessä YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1590 (2005) määrätään peruskirjan VII lukuun nojautuen kyseessä oleva malli-SOFA noudatettavaksi operaation SOMA:na. EU:n siviilikriisinhallintaoperaatiot perustuvat pääsääntöisesti EU:n SOMA-mallisopimukseen (Draft Model Agreement on the Status of the European Union Civilian Crisis Management Mission in a Host State (SOMA), 17141/08).

EULEX Kosovo

EULEX Kosovo aloitti toimintansa huhtikuussa 2009. EULEX Kosovon mandaatti perustuu neuvoston yhteiseen toimintaan (2008/124/YUTP) Kosovossa toteutettavasta Euroopan unionin oikeusvaltio-operaatiosta sekä neuvoston päätöksiin (2010/3227YUTP ja 2012/291/YUTP), jotka muuttavat ja jatkavat edellä mainittua yhteistä toimintaa. EULEX Kosovon toimeenpaneva mandaatti perustuu yhteisen toiminnan 2 artiklaan, jossa säädetään operaation tehtävistä. Edellä mainitun artiklan 2 kappaleen mukaan EULEX Kosovo toteuttaa, täysimääräisessä yhteistyössä Euroopan komission avustusohjelmien kanssa, toimeksiantonsa valvonnan, ohjauksen ja neuvonnan avulla varaten samalla itselleen tietyt täytäntöönpanoa koskevat velvollisuudet. EULEX Kosovo operaation mandaatti oikeuttaa hätävarjelua laajempaan voimakeinojen käyttöön.

EULEX Kosovon perustamista koskevan neuvoston yhteisen toiminnan 4 artiklan 4 kohdan mukaan neuvosto hyväksyy operaation operaatiosuunnitelman. EULEX Kosovon operaatiosuunnitelma sisältää aseistamista ja voimakeinojen käyttöä koskevan ohjeistuksen. Tätä ohjeistusta tarkentaa asiakirja, jossa kuvataan operaation operatiiviset prosessit. EULEX Kosovossa osalla tietyissä tehtävissä toimivista asiantuntijoista on oikeus käyttää tietyissä tapauksissa toimeenpanevia valtuuksia. Näiden asiantuntijoiden odotetaan kantavan asetta. Ne asiantuntijat, joiden tehtävänä on monitoroida, mentoroida ja neuvoa, voivat kantaa asetta, jos tilanne niin vaatii ja operaation päällikkö niin päättää. Myös turvahenkilöstöllä on oikeus kantaa asetta, mutta vain hätävarjelutarkoituksessa. Näissä tilanteissa tulee noudattaa lähettävän valtion kyseistä lainsäädäntöä.

Lähettävä valtio aseistaa lähetetyt asiantuntijat mukaan lukien poliisin erikoisyksiköt. EULEX Kosovo aseistaa sopimusperusteisen turvahenkilöstön. Aseistuksen tulee vastata tehtävien luonnetta ja riskiä. EULEX Kosovo voi aseistaa yhtenäisyyden vuoksi lainvalvontaviranomaisten erikoisyksiköt yhteisymmärryksessä lähettäjävaltion kanssa. Aseiden mallit ja sallitut ammukset jokaista tehtävää varten määritellään jokaisen erikoisyksikön voimakeinojen käyttöä, aseita ja muita varustusta koskevissa menettelytavoissa. Lähettävä valtio huolehtii aseiden ja ammusten kuljetuksesta operaatioon. Lähettävä valtio ilmoittaa EULEX Kosovon päällikölle kansallisesta lainsäädännöstä, joka voi estää lähetetyn henkilöstön aseenkäytön. Lähettävä valtio varmistaa, että lähetetyt asiantuntijat täyttävät aseiden turvalliselle käsittelylle ja ampumistaidolle asetetut kansalliset vähimmäisvaatimukset. Operaatiosuunnitelman mukaan samassa yksikössä ja samaa tehtäviä suorittavilla asiantuntijoilla tulisi olla samantyyppiset aseet ja muu varustus yhtenäisyyden ja operaation tehokkuuden vuoksi. Asiantuntijat, joilla on oikeus kantaa asetta, saavat operaatioon saavuttuaan koulutusta soveltuvasta lainsäädännöstä ja voimakeinojen käytöstä.

Oikeus voimakeinojen käyttöön operaatiossa on määritelty kunkin vastaavan yksikön tehtävänkuvassa ja suhteutettu operaatioissa vallitseviin olosuhteisiin. Tämä operaatiosuunnitelmassa määrätty oikeus voimakeinojen käyttöön ei kuitenkaan oikeuta asiantuntijaa sellaiseen voimakeinojen käyttöön, joka ylittää sen, mitä on säädetty kansallisesti.

Operaatiosuunnitelma pitää sisällään viittauksen voimankäyttövaltuuksien periaatteisiin ”Compendium of principles for the use of force and consequent guidance for the issue of rules of engagement (ROE) for police officers participating in EU crisis management operations", asiakirja 12415/5/02, joka korostaa kunkin operaation operaatiokohtaista mandaattia ja operaatiosuunnitelman määrittämiä valtuuksia voimakeinojen käytöstä.

EULEX Kosovo -operaatiossa ei Kosovon tilanteesta johtuen laadittu SOMA-sopimusta vaan sen sijaan muun muassa operaation henkilöstön asemasta sovittiin niin sanotusti kirjeiden vaihdolla (Exchange of Letters).

EUPOL Afghanistan

EUPOL Afghanistan aloitti toimintansa kesäkuussa 2007 (neuvoston yhteinen toiminta 2007/369/YUTP). EUPOL Afganistanin mandaattia on sen jälkeen jatkettu useasti, viimeksi 27 toukokuuta 2013 (neuvoston päätös 2013/240/YUTP), jolloin mandaattia jatkettiin vuoden 2014 loppuun saakka.

EUPOL Afghanistanin perustamista koskevan neuvoston yhteisen toiminnan 4 artiklan 2 kohdan mukaan operaatio on ei-toimeenpaneva operaatio ja se keskittyy koulutukseen, ohjaukseen ja jälleenrakentamiseen. Operaatio koostuu kansainvälisesti lähetetyistä poliisihenkilökunnasta ja muista siviiliasiantuntijoista, joiden tehtävänkuvana on toimia kouluttavassa, mentoroivassa ja tarkkailevassa roolissa. EUPOL Afghanistanin perustamista koskevan yhteisen toiminnan 2 artiklan 6 kohdan mukaan neuvosto hyväksyy operaation operaatiosuunnitelman. Operaatiosuunnitelma sisältää aseiden kantamista ja käyttöä koskevan ohjeistuksen. Operaatiosuunnitelma tähdentää lähettäjävaltion vastuuta siitä, että henkilökunta on saanut kansallisten vähimmäisperusteiden mukaisen ampuma-aseen käyttökoulutuksen. Lähettävä valtio voi aseistaa operaation lähetettävän asiantuntijan. Operaatiosuunnitelman mukaan operaation päällikkö valtuuttaa operaation henkilökunnan kantamaan aseita operaatiossa. Operaation päällikkö ottaa huomioon operaation turvallisuustilanteen sekä kansalliset varaumat aseen kantamiselle. Aseen käyttäminen on rajattu hätävarjelutilanteisiin, jolloin asetta voi käyttää vähimmän mahdollisen voimankäytön ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Lähettävä valtio vastaa lähetetyn asiantuntijan varustamisesta aseilla ja ammuksilla sekä niiden kuljettamisesta operaatioon. Operaation päällikkö vastaa aseiden turvallisesta säilyttämisestä. EUPOL Afghanistan ei ole niin sanottu toimeenpaneva operaatio, jossa voimankäyttö nähtäisiin tärkeänä osana operaation toiminta-ajatusta, siitäkin huolimatta, että se on poliisioperaatio. Rikosoikeudellinen vastuu ja sovellettava lainsäädäntö kuuluvat joukkoja lähettäneelle valtiolle SOMA- sopimuksen perusteella. Sopimuksen 6 §:n mukaisesti operaation henkilökuntaan ei tule kohdistaa isäntävaltion rikoslainsäädäntöä eikä henkilökuntaan kuuluvia tuomita isäntävaltion rikosoikeusjärjestelmän mukaisesti.

EU:n rajaturvallisuusvirasto Frontexin koordinoimat yhteiset operaatiot ja nopeat rajainterventioryhmät

Suomi voi osallistua myös muihin kansainvälisiin operaatioihin, joissa voimankäyttövälineiden kantaminen ja voimakeinojen käyttö voi tulla kyseeseen. Esimerkkinä voidaan mainita Frontexin koordinoimat yhteiset operaatiot ja nopeat rajainterventioryhmät, joihin rajavartiolaitoksen virkamiehiä voidaan lähettää. Frontexin koordinoimiin operaatioihin osallistutaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 ja nopeiden rajainterventioryhmien perustamisesta koskevan mekanismin käyttöön ottamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 muuttamisesta mainitun mekanismin sekä vierailevien virkamiesten tehtävien ja toimivallan osalta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) 863/2007 nojalla.

Edellä mainituissa EU-säädöksissä säädetään Frontexin koordinoimiin operaatioihin osallistuvien rajavartijoiden voimankäyttöoikeuksista. Jos operaatio tai sen osa toteutetaan kolmannen maan alueella, voimankäytöstä ja muista toimivaltuuksista tulee sopia kyseisen kolmannen maan kanssa. Suomi on osallistunut Frontexin koordinoimiin jäsenvaltioiden yhteisiin operaatioihin vuodesta 2005 lähtien. Operaatioon osallistuvilla rajavartiomiehillä on kotijäsenvaltionsa ja vastaanottavan jäsenvaltion suostumuksella sekä vastaanottavan jäsenvaltion rajavartijoiden läsnä ollessa ja vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti tehtäviään suorittaessaan ja toimivaltaansa käyttäessään oikeus voimankäyttöön, mukaan lukien virka-aseiden, ammuksien ja varusteiden käyttö. Virka-aseita, ammuksia ja varusteita voidaan käyttää myös oikeutettuun itsenä puolustamiseen sekä ryhmien jäsenten tai muiden henkilöiden oikeutettuun puolustamiseen vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Muiden maiden kansallinen sääntely

Muiden maiden kansallista sääntelyä voimakeinojen käytöstä siviilikriisinhallinnassa selvitettiin lähettämällä Suomen edustustojen kautta asiaa koskeva kysely Ruotsille, Alankomaille, Irlannille, Itävallalle, Saksalle, Puolalle, Norjalle, Tanskalle ja Kanadalle. Kyselyyn vastanneissa maissa ei tiettävästi ole säännelty erikseen voimakeinojen käytöstä siviilikriisinhallinnassa. Voimakeinojen käyttö perustuu useimmiten kansalliseen lainsäädäntöön, kansainväliseen oikeuteen sekä operaatioasiakirjoihin.

Ruotsissa lähtökohtana voimakeinojen käytölle on vallitseva kansallinen lainsäädäntö eli toisin sanoen kunkin lähetettävän asiantuntijan virkaan liittyvä lainsäädäntö ja operaatioasiakirjat määrittävät hänen voimakeinojen käyttöä koskevat oikeutensa. Esimerkiksi poliisimiehet saavat osallistua operaatiossa virkaansa vastaaviin tehtäviin, joissa käytettävä aseistus vastaa henkilön kotimaassa virantoimituksessa käytettävää aseistusta. Toisaalta Rikosseuraamuslaitoksen virkamiesten osalta vallitsevana käytäntönä on, että heillä on kansallisen lain mukaan oikeus kantaa asetta, vaikka he eivät tee niin operaatioissa. Norjassa lähtökohtana voimankäytölle ovat perustuslaki ja poliisilaki sekä kodinturvajoukkoja koskeva laki (heimevernloven).

Puolassa ei ole erillistä siviilikriisinhallintalainsäädäntöä, eikä siten myöskään lainsäädäntöä, jolla säädettäisiin voimakeinojen käytöstä siviilikriisinhallintaoperaatioissa. Lähetetyt asiantuntijat voivat kuitenkin käyttää voimakeinoja, mikäli operaation asettamisesta annetussa päätöksessä ja operaatioasiakirjoissa on näin erikseen määrätty. Kansallisesti voimakeinojen käytöstä voidaan päättää samalla, kun pääministerin johtama ministerineuvosto tekee päätöksen EU-operaatioon osallistumisesta. Samat periaatteet koskevat myös voimankäyttövälineiden kantamista operaatiossa.

Saksassa perusta voimakeinojen käytölle muodostuu operaation mandaatista ja operaatioasiakirjoista. Lisäksi operaatioon osallistuvien asiantuntijoiden on otettava huomioon ihmisoikeuksia koskevat kansainväliset määräykset. Samoin Itävallassa voimakeinojen käyttö perustuu kulloisenkin operaation mandaattiin ja operaatioasiakirjoihin, jotka huomioidaan hallituksen antamassa yksittäistä operaatiota koskevassa asetuksessa.

Irlannissa aiotaan ottaa EU-tasolla valmisteltavat suuntaviivat siviilioperaatioiden voimakeinojen käyttöä koskeviksi säännöiksi osaksi siviiliasiantuntijoille ennen lähtöä annettavaa koulutusta, erityisesti poliisimiesten osalta. Alankomaissa voimakeinojen käyttöä koskevia sääntöjä arvioidaan osana kokonaisharkintaa päätettäessä operaatioon osallistumisesta. Tanskassa lähtökohta on, että siviilikriisinhallintaoperaatioissa ei käytetä voimakeinoja. Tanskassa poliisit saavat kantaa pienasetta (small side-arm) vain hätävarjelukäyttöön.

Kanada sopii operaatiokohtaisesti isäntämaan kanssa mahdollisesta oikeudesta kantaa ja käyttää asetta. Lähtökohta on aseen käyttö vain hätävarjeluun. Muissa tilanteissa mahdollisesta voimakeinojen käytöstä vastaa paikallinen viranomainen.