HE 135/1999

Sovitellun päivärahan enimmäiskesto

Sovitellussa päivärahassa on oma enimmäismaksuaikansa. Sitä maksetaan enintään 150 täyden työttömyyspäivärahan suuruinen määrä ja vähintään 18 kuukaudelta. Soviteltua päivärahaa ei kuitenkaan makseta pidemmältä kuin 24 kuukauden ajalta, vaikka 150 päivän enimmäismäärä ei olisikaan täyttynyt. Enimmäismäärän laskenta aloitetaan alusta, jos henkilö on työskennellyt yhdenjaksoisesti vähintään kuuden kuukauden ajan työssä, jossa työaika on alalla normaalisti sovellettavan kokoaikaisen työntekijän enimmäistyöajan pituinen. Väliaikaisten lainmuutosten perusteella enimmäismäärät eivät ole kertyneet 1.7.1994 lukien. Nyt voimassa oleva 19 §:n väliaikainen muutos (1175 /1998) on voimassa vuoden 1999 loppuun.

Vuoden 1997 alusta lukien voimassa olleet sovitellun päivärahan laskentaperusteet ovat lisänneet työttömyysaikana tehdyn satunnaisen tai osa-aikaisen työn kannattavuutta suhteessa kokonaan työttömän päivärahaan. Korvaustason nousu voi toisaalta aiheuttaa myös kynnyksen hakeutua kokoaikaiseen työhön. Sovitellun päivärahan enimmäiskestoa koskevan säännöksen tarkoituksena onkin estää tilanne, jossa soviteltu päiväraha toimisi pysyvänä palkkasubventiona jatkuvassa osa-aikaisessa työssä.

Jos henkilö työskentelee osa-aikaisessa työssä vähintään 18 tuntia viikossa tai yhteensä 80 tuntia neljän viikon aikana, henkilö käytännössä uusii päivärahaoikeutensa jatkuvasti eli samanaikaisesti voi sekä saada etuutta että ansaita sitä. Vuoden 1997 alusta voimaan tulleen työttömyysturvauudistuksen mukaan työttömyyspäivärahan perusteena oleva palkka määräytyy aina viimeisen vakiintuneen palkkatason perusteella. Jatkuvassa osa-aikatyössä tai muutoin jatkuvasti vajaata työaikaa ― esimerkiksi alle kuukauden pituisia työsuhteita ― tekevällä päivärahan taso määräytyy siten käytännössä 10 kuukauden välein tästä osa-aikaisesta työstä. Päiväraha voi enimmillään laskea viidenneksen edellisestä maksetusta päivärahasta. Tämä päivärahan määräytymisperuste osaltaan käytännössä vaikuttaa työmarkkinoilla saman suuntaisesti kuin sovitellun päivärahan enimmäiskestoa koskeva säännös.

Soviteltua päivärahaa on kuitenkin aina maksettava vähintään se määrä, mikä henkilölle olisi maksettava perusturvassa. Tästä sekä päivärahoihin maksettavista lapsikorotuksista johtuen joillakin tulotasoilla ja työaikamäärillä voi myös käytännössä muodostua tilanne, jossa soviteltu päiväraha toimii pysyvänä palkkasubventiona. Tämän vuoksi on tarpeen edelleen säilyttää myös sovitellussa päivärahassa enimmäiskesto. Sen määrittelyssä on kuitenkin otettava huomioon soviteltuun päivärahaan vuoden 1997 alusta tehdyt muutokset ja niiden tavoitteet.

Myyntivoiton jaksotus

Työttömyysturvalain 5 §:n 1 momentin 14 kohdan mukaan yritystoiminnan lopettamiseen liittyvä myyntivoitto estää päivärahan maksamisen siltä ajalta, jolle myyntivoitto voidaan jaksottaa yrittäjän päivärahan perusteena olevan työtulon perusteella. Myyntivoittoa pidetään yrityksen lopettamiseen liittyvänä, jos myyntivoitto on saatu yritystoiminnan lopettamisen tai todisteellisen keskeytymisen jälkeen. Tällöin otetaan säännöstä sovellettaessa huomioon sekä yrityksen vaihto-omaisuudesta että käyttöomaisuudesta saatu myyntivoitto. Käyttöomaisuudesta saatua myyntivoittoa pidetään yrityksen lopettamiseen liittyvänä myös silloin, kun se on saatu kuuden kuukauden aikana ennen yritystoiminnan lopettamista tai todisteellista keskeytymistä.

Myyntivoitto tulee ottaa päivärahapäätöstä tehtäessä huomioon siten, että myyntivoitto jaksotetaan yrittäjän työtulon perusteella ja lasketaan kuinka monen kuukauden työtuloa myyntivoitto vastaa. Työtulona pidetään ansiopäivärahassa sitä työtuloa, jonka perusteella yrittäjä on ollut työttömyyskassassa vakuutettu ja joka on hänen päivärahansa perusteena. Peruspäivärahan tai työmarkkinatuen osalta työtulo määritellään henkilön eläkevakuutuksen perusteena olevasta työtulosta tai palkasta yhteensä 24 kuukauden ajalta ennen työttömyyttä.

Jaksotus tehdään myyntivoiton saamisesta eli siitä, milloin yritysomaisuus on luovutettu. Jos yritysomaisuutta on myyty useammassa erässä, jaksotus tehdään joko laskemalla myyntivoitot yhteen tai aloittamalla myöhemmin saadun myyntivoiton jaksotus aikaisemman jaksotuksen päättymisestä tai siitä ajankohdasta lukien, jolloin myyntivoitto on saatu. Jos kysymyksessä on käyttöomaisuudesta saadusta myyntivoitosta ennen yritystoiminnan lopettamista tai todisteellista keskeytymistä, jaksotus tehdään yrityksen lopettamisesta tai todisteellisesta keskeytymisestä lukien. Huomioon otetaan vain myyntivoitto, joka liittyy edellä todetuin tavoin yritystoiminnan lopettamiseen tai todisteelliseen keskeytymiseen.

Myyntivoittona otetaan huomioon puhdas myyntivoitto eli myynti- ja hankintahinnan erotuksesta tulee vähentää mahdolliset liiketoimintaan kohdistuvat velat ja muut voittoa vähentävät tekijät noudattaen pääsääntöisesti samoja perusteita kuin myyntivoiton verotuksessa. Päivärahan maksaja määrittelee myyntivoiton yrityksen kirjanpidon perusteella. Huomioon otettavasta myyntivoitosta ja sen toteamiseen käytettävästä myyntivoiton laskelmalomakkeesta on säädetty tarkemmin työttömyysturvalain täytäntöönpanosta annetun asetuksen (742/1984) 2 a luvussa (732/1997) .

Päätoiminen opiskelija

Työttömyysturvalain 5 b §:n 2 momentin mukaan päätoimisena opiskeluna pidetään työttömänä aloitettuja lukion päiväopetuksena järjestettyjä opintoja. Lainkohdassa todetaan lisäksi, ettei päätoimista opiskelua koskevaa rajoitusta sovelleta iltaopiskelua harjoittavaan henkilöön. Pykälän 3 momentissa säädetään lisäksi, että aiemmin päätoimista opiskelua lukiossa pidetään aina päätoimisena lukuvuoden päättymiseen saakka. Mainittu 5 b § (680/1997) tuli voimaan elokuun 1 päivänä 1997. Säännös oli sovitettu yhteen silloin voimassa olleiden opintotukea koskevien säännösten kanssa, joiden mukaan oikeus opintotukeen oli lukion päiväopetukseen osallistuvalla. Opintotuen saamisedellytyksiä on muutettu opintotukiasetuksen muuttamisesta annetulla asetuksella (990/1998) . Opintotukiasetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan lukio-opinnot katsotaan päätoimisiksi, kun niiden oppimäärän mukainen laajuus on vähintään 75 kurssia ja opiskelija osallistuu lukukauden aikana vähintään 10 kurssiin tai niitä vastaaviin opintoihin. Säännöksen mukaan siinä tarkoitettujen opintojen päätoimisuus ei riipu vuorokaudenajasta, jona opetusta järjestetään. Sisäoppilaitoksessa järjestetyt lukio-opinnot katsotaan opintotukijärjestelmässä aina päätoimisiksi.

Lukioasetuksen (810/1998) 1 §:n 1 momentin mukaan aikuisille tarkoitetussa opetuksessa oppimäärä sisältää vähintään 44 kurssia, ja kurssin kesto on keskimäärin 28 tuntia, kun se muutoin on keskimäärin 38 tuntia. Siten aikuisille tarkoitettu lukio-opiskelu ei lähtökohtaisesti oikeuta opintotukeen päiväopiskelunakaan.

Työssäkäyntialue

Työttömyysturvalain 10 §:n 1 momentin mukaan työssäkäyntialueena pidetään työttömyysturvalakia sovellettaessa, jollei erityisistä syistä muuta johdu, henkilön asuinpaikkakuntaa ja paikkakuntia, joilla henkilön asuinpaikkakunnalta yleisesti käydään töissä. Laissa mainittuina erityisinä syinä, jotka oikeuttavat supistamaan tai laajentamaan työssäkäyntialuetta yksittäistapauksissa, pidetään käytännössä paikkakunnan poikkeuksellista maantieteellistä laajuutta ja toisaalta sellaista ammattialaa, jolla liikkuminen normaalia laajemmin on tavanomaista.

Työttömyysturvajärjestelmässä työssäkäyntialueen käsite on keskeinen, koska työssäkäyntialueelta yksilöidysti tarjotusta työpaikasta työnhakijalla on varsin rajalliset mahdollisuudet kieltäytyä työttömyysturvaansa menettämättä. Työssäkäyntialue ilmentää työttömyysturvassa omaksuttua neutraalisuusperiaatetta, jonka mukaan työttömältä edellytetään työn vastaanottamisen esteiden, kuten kulkuvaikeuksien tai lastenhoidon järjestämisen, poistamista samassa laajuudessa kuin kotipaikkakuntansa tai ammattialansa työssäkäyviltä.

Työssäkäyntialueen sisällä työssäkäynti on mahdollista asuinpaikkaa vaihtamatta. Työssäkäyntialueen sisällä henkilö on velvollinen itse järjestämään työmatkansa, eivätkä työmatkavaikeudet, kuten julkisten kulkuyhteyksien tai oman kulkuneuvon puuttuminen ole päteviä syitä kieltäytyä ottamasta vastaan työtä. Työn vastaanottaminen työssäkäyntialueen ulkopuolelta puolestaan edellyttää lähtökohtaisesti asuinpaikan vaihtoa. Jokaiselle turvattu perusoikeus on oikeus vapaasti valita asuinpaikkansa. Tästä syystä työn vastaanottovelvollisuus työttömyysturvan menettämisen uhalla on näissä tapauksissa huomattavasti rajoitetumpaa kuin työssäkäyntialueen sisällä. Vastaanottovelvollisuutta ei ole lainkaan, jollei työ ole kokoaikainen ja pysyväisluonteinen. Lisäksi uudelta paikkakunnalta tulee olla saatavissa kohtuullisin ehdoin asunto eikä siellä saa olla saatavissa kyseessä olevaan työpaikkaan sopivaa työvoimaa. Henkilöllä on lisäksi aina oikeus kieltäytyä, jos muuttamista on pidettävä hänen kielitaitoonsa nähden kohtuuttomana. Perheellisellä on lisäksi oikeus kieltäytyä painavasta henkilökohtaisesta syystä. Näitä syitä ovat esimerkiksi puolison tai lasten työ tai paikkakuntaan sidottu opiskelu ja hankittu omistusasunto.

Työssäkäynnin yleisyyden määrittely ja säännöksen muukin soveltaminen kuuluu työvoimatoimikunnan toimivaltaan. Työministeriö on tehnyt selvityksen työssäkäyntialueen soveltamiskäytännöstä kaikissa työvoimatoimikunnissa. Selvityksen mukaan työssäkäyntialueiden määrittelyssä ilmeni epäyhtenäisyyttä ja osassa työvomatoimikuntia työssäkäyntialueiksi määriteltiin erittäin suppeita alueita. Erityisen epäyhtenäinen tilanne oli arvioitaessa niitä erityisiä syitä, joiden perusteella eräillä ammattiryhmillä on tavanomaista laajempi työssäkäyntialue. Valtaosa työvoimatoimikunnista ilmoitti, ettei säännös tältä osin ollut koskaan tullut sovellettavaksi tai ettei minkään ammattiryhmän osalta edellytetä laajempaa liikkuvuutta.

Hallintomenettelylain soveltaminen

Hallitusmuodon 16 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Säännös velvoittaa viranomaisen toimimaan hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti asian käsittelemisessä. Hallintomenettelylain (598/1982) 3 §:n mukaan viranomaisia, joissa hallintomenettelylakia sovelletaan ovat valtion, kuntien ja kuntainliittojen viranomaiset sekä muun muassa Kansaneläkelaitoksen toimielimet. Sen sijaan työttömyyskassa ei ole hallintomenettelylaissa tarkoitettu viranomainen. Työttömyyskassat ovat kuitenkin soveltuvin osin noudattaneet hallintomenettelylaissa säädettyjä periaatteita, vaikka laissa ei siihen velvoittavaa säännöstä olekaan.

Työttömyysturvalaissa on vain muutamia työttömyyskassojen tai päivärahan hakijoiden menettelyä ohjaavia säännöksiä. Työttömyysturvalain 28 § koskee päivärahan hakemista. Lain 28 §:n 3 momentin mukaan ansioon suhteutettua päivärahaa on haettava asianomaiselta työttömyyskassalta, jolle kirjallinen hakemus on toimitettava. Selvittämisvelvollisuudesta on säännös pykälän 5 momentissa, jonka mukaan työttömyyspäivärahan hakija on velvollinen ilmoittamaan Kansaneläkelaitokselle tai työttömyyskassalle työttömyyspäivärahan myöntämiseksi ja maksamiseksi tarvittavat tiedot. Työttömyysturvalain 43 a § sisältää asia- ja kirjoitus- tai laskuvirheen korjaamista koskevat säännökset, jotka vastaavat hallintomenettelylain 26―28 §:n säännöksiä.

Työttömyysturvalain 33 §:n, sellaisena kuin se on laissa 665/1993, mukaan sosiaali- ja terveysministeriön tehtävänä on antaa yleiset ohjeet työttömyysturvan osalta yhdenmukaisen käytännön aikaansaaamiseksi perusturvassa ja ansioturvassa. Ministeriöllä on myös oikeus antaa työttömyyskassoille yhdenmukaisen käytännön aikaansaamiseksi sitovat määräykset menettelystä työttömyysturvaetuuksia myönnettäessä, maksettaessa ja takaisin perittäessä. Hyvän hallinnon vaatimuksia työttömyyskassoissa tapahtuvan käsittelyn osalta onkin ensisijaisesti pyritty turvaamaan sillä, että sosiaali- ja terveysministeriö on antanut työttömyysturvalain 33 §:ssä tarkoitettuja ohjeita ja määräyksiä.

2.1.Sovitellun päivärahan enimmäiskesto

Soviteltua päivärahaa koskevien muutosten seurauksena esimerkiksi jatkuvassa osa-aikatyössä korvaustaso osa-aikatyön palkka ja soviteltu päiväraha yhteenlaskien saattaa muodostaa kynnyksen kokoaikatyöhön hakeutumiselle. Nettokorvausaste eli työttömän ja työllistyneen käytettävissä olevien tulojen suhde saattaa matalapalkka-aloilla työskentelevillä lapsikorotuksetkin huomioon ottaen muodostua niin korkeaksi, ettei kokoaikatyöhön hakeutuminen tai muu lisätyöllistyminen ole kannattavaa. Työllistymisen näkökulmasta ongelmat lisääntyvät edelleen, jos otetaan huomioon päivähoidon kustannukset ja korvaus menetetystä vapaa-ajasta.

Sovitellun päivärahan enimmäismaksuaikaa koskevan säännöksen tarkoituksena onkin osaltaan estää tilanteita, joissa sovitellusta päivärahasta on muodostumassa pysyväisluonteinen palkkasubventio vajaata työaikaa tekevälle henkilölle. Sovitellun päivärahan enimmäiskestoa koskeva nykyinen sääntely, jota määräaikaisten lakien nojalla ei ole sovellettu viime vuosina, olisi kuitenkin joiltain osin ristiriidassa sovitellulle päivärahalle asetettujen muiden kannustavuustavoitteiden kanssa ja työmarkkinoilla tapahtuneiden muutosten kanssa.

Edellä olevan perusteella ehdotetaan, että soviteltua päivärahaa voitaisiin maksaa enintään 36 kuukaudelta. Myös enimmäismaksuajan uudelleen alkamista koskeva pääsääntö olisi ehdotuksessa sama kuin aikaisemmin: enimmäismaksuaikaa koskeva laskenta aloitettaisiin alusta, jos henkilö on työskennellyt yhdenjaksoisesti vähintään kuuden kuukauden ajan kokoaikatyössä. Kun kuitenkin eräillä aloilla kokoaikaisen työn tekemisen mahdollisuudet, osin sosiaaliturvaa koskevan sääntelynkin johdosta, ovat olennaisesti heikentyneet, ehdotetaan, että soviteltua päivärahaa voitaisiin maksaa uudelleen myös tilanteessa, jossa henkilö on sovitellun päivärahan enimmäismaksuajan täytyttyä työskennellyt vähintään työssäoloehdon täyttymisen edellyttämällä tavalla eli pääsääntöisesti vähintään 18 tuntia viikossa 43 viikon ajan. Jatkuvasti vajaata työaikaa tekevän kohdalla sääntely merkitsisi eräänlaista 10 kuukauden omavastuuaikaa kolmen vuoden välein. Muilta osin sovitellun päivärahan enimmäismaksuaikaa koskevat säännökset olisivat pääsääntöisesti aikaisemman lain mukaisia.

2.2.Myyntivoiton jaksotus

Työttömyysturvan tarkoituksena on työttömän työnhakijan toimeentulon turvaaminen ja työttömyydestä aiheutuneiden taloudellisten menetysten korvaaminen tai lieventäminen. Jos yritystoiminnan lopettamiseen liittyy yrityksen myynnistä saatua myyntivoittoa, ei henkilöllä voida katsoa olevan taloudellisen tuen tarvetta sinä aikana, jolle saatu myyntivoitto voidaan jaksottaa vakiintuneena pidettävän tulotason perusteella. Myyntivoiton jaksotusta koskevat säännökset ovat täyttäneet edellä esitetyn periaatteen, mutta ovat käytännössä osoittautuneet sekä soveltamisen että työttömyysturvan saajien kannalta monimutkaisiksi ja työläiksi verrattuna keskimäärin toteutuneiden jaksotusten pituuteen. Niin sanottuna jälkisuoja-aikana, jolloin työtön on palkansaajan ansioturvan säilyttäen voinut kokeilla yritystoimintaa enintään 18 kuukauden ajan, tehtävät myyntivoiton jaksotukset ovat tässä suhteessa erityisen ongelmallisia. Toisaalta perusturvassa jaksotukset ovat saattaneet muodostua kohtuuttoman pitkiksi.

Edellä todetun perusteella ehdotetaan, että myyntivoiton jaksotusta koskevien säännösten soveltamisen ulkopuolelle jäisivät lyhytkestoiset tai vähäiset yritystoiminnan harjoittamiset. Kohtuuttoman pitkien jaksotusten estämiseksi myyntivoiton jaksotukselle ehdotetaan kahden vuoden enimmäisaikaa, joka on sama kuin yrittäjän työssäoloehto. Lisäksi perusturvassa jaksotusperusteena voitaisiin ehdotuksen mukaan käyttää peruspäivärahan määrää, jos se on työtuloa suurempi. Ehdotetut muutokset eivät muuta myyntivoiton jaksotuksen perusperiaatetta, vaan jaksotus kohdistuisi jatkossa aikaisempaa paremmmin erityisesti niihin tilanteisiin, joissa yritystoimintaa harjoittaneen henkilön yritysomaisuuden myyntivoitolla on olennaista merkitystä työttömyysaikaisen toimeentulon kannalta.

2.3.Päätoiminen opiskelu

Esityksessä ehdotetaan oikeus työttömyysetuuksiin lukio-opintojen ajalta sovitettavaksi yhteen opintotukea koskevien säännösten kanssa. Lukio-opiskelu olisi päätoimista, kun sen oppimäärän mukainen laajuus olisi vähintään 75 kurssia. Lukio-opiskelu sisäoppilaitoksessa olisi kuitenkin aina päätoimista. Vastaavasti muu aikuisille tarkoitetun oppimäärän mukainen opiskelu olisi sivutoimista, eikä olisi esteenä työttömyysetuuden saamiselle.

2.4.Työssäkäyntialue

Käytännön yhdenmukaistamiseksi ja lain soveltamisen ennalta arvattavuuden lisäämiseksi ehdotetaan, että työssäkäyntialueet määriteltäisiin kuntakohtaisesti työministeriön antamalla määräyksellä. Lähtökohtaisesti työssäkäyntiä pidettäisiin laissa tarkoitetulla tavalla yleisenä, jos kyseisellä paikkakunnalla käy töissä noin viisi prosenttia työttömän kotikunnan työvoimasta. Mainitusta prosenttimäärästä poikettaisiin kuitenkin alaspäin muun muassa tilanteissa, jossa kunnan työvoiman määrä on erittäin suuri. Lisäksi työministeriön määräyksessä määriteltäisiin ammattialat, joilla edellytetään tavanomaista laajempaa alueellista liikkuvuutta. Määräys valmisteltaisiin niin sanottujen pendelöintitietojen perusteella yhteistyössä työmarkkinaosapuolten ja työvoima- ja elinkeinokeskusten kanssa. Määräyksen ajantasaisuuden turvaamiseksi sitä tarkistettaisiin vuosittain.

Ehdotuksessa ei puututtaisi velvollisuuteen ottaa vastaan työtä työssäkäyntialueen ulkopuolelta. Ehdotuksella ei myöskään ole tarkoitus muuttaa periaatetta, jonka mukaan työttömältä edellytetään päivittäisen työssäkäynnin järjestämistä samassa laajuudessa kuin kotipaikkakuntansa työssäkäyviltä. Periaatetta kuitenkin täsmennettäisiin rinnastamalla niihin paikkakuntiin, joilla henkilön kotipaikkakunnalta yleisesti käydään töissä, sellaiset paikkakunnnat, joissa päivittäinen työssäkäynti on vastaavassa ajassa ja vastaavin kustannuksin mahdollista.

2.5.Hallintomenettelylain soveltaminen

Työttömyysetuusasioiden käsittelyä työttömyyskassoissa koskevat työttömyysturvalain menettelysäännökset ovat varsin puutteelliset. Laista puuttuvat muun muassa säännökset asianosaisten kuulemisesta, asiakirjoissa olevan puutteen korjaamisesta ja päätösten perustelemisesta. Työttömyyskassoissa on sosiaali- ja terveysministeriön antamiin ohjeisiin ja määräyksiin perustuen soveltuvin osin noudatettu hallintomenettelylain periaatteita, vaikka laissa ei ole siihen velvoittavaa säännöstä. Vaikka työttömyyskassa ei ole viranomainen käsitteen varsinaisessa merkityksessä, se hoitaa julkisoikeudellista tehtävää käsitellessään lakisääteistä työttömyysturvaa koskevia asioita. Työttömyysetuuksien hakijoiden yhdenmukaisen kohtelun varmistamiseksi ja oikeusturvan lisäämiseksi tulisi laissa olla työttömyyskassoja koskevat säännökset työttömyysetuuksien käsittelyssä noudatettavista keskeisistä periaatteista.

Edellä esitetyn perusteella ehdotetaan, että työttömyysturvalakiin lisättäisiin säännös työttömyyskassan velvollisuudesta kuulla asianosaista, minkä lisäksi laissa viitattaisiin soveltuvin osin hallintomenettelylain periaatteisiin, jotka koskevat asianosaisen neuvontaa, asianosaisen oikeutta käyttää asiamiestä ja avustajaa, asiakirjassa olevan puutteen poistamista, työttömyyskassan toimihenkilön esteellisyyttä sekä päätöksen sisältöä ja perustelemista.

1.1.Laki työttömyysturvalain muuttamisesta

3 §. Toimeenpanoelimet. Pykälään sisältyvät säännösviittaukset korjataan vastaamaan esityksen muita ehdotuksia.

5 §. Työttömyyspäivärahaoikeuden rajoitukset. Pykälän 1 momentin 14 kohtaan sisältyvää myyntivoittoa koskevaa pääsääntöä ehdotetaan muutettavaksi kaavamaisemmaksi. Samalla ehdotetaan, että pykälään lisättäisiin uusi 5 momentti, jossa säädettäisiin niistä tilanteista, joissa myyntivoiton jaksotusta ei tehtäisi.

Pykälän 1 momentin 14 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että perusturvassa jaksotusperusteena voitaisiin käyttää työtulon ohella peruspäivärahan määrää. Jaksotusperusteena käytettäisiin peruspäivärahassa ja työmarkkinatuessa peruspäivärahan määrää, jos sen määrä kuukaudessa on suurempi kuin työtulo. Käytännössä muutos koskisi joitakin työmarkkinatuella olevia yritystoimintaa harjoittaneita henkilöitä.

Käyttöomaisuuden käsitettä myyntivoiton jaksotuksessa ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että käyttöomaisuudella ja muilla pitkäaikaisilla sijoituksilla tarkoitettaisiin samaa kuin kirjanpitolain (1336/1997) mukaisen taseen pysyviin vastaaviin kuuluvalla omaisuudella.

Yrityksen myyntivoittoon lasketaan myös kuuden kuukauden aikana ennen yrityksen lopettamista käyttöomaisuudesta tai muista pitkäaikaisista sijoituksista saatu myyntivoitto. Näin tehdään myös silloin, kun omistaja on nostanut myyntivoiton yksityiskäyttöön. Jos myynnistä saadut rahat sisältyvät yrityksen rahoitusomaisuuteen, myynnistä saatuja rahoja ei otettaisi enää huomioon myyntivoittoa laskettaessa, jotta myydyn omaisuuden arvo ei tulisi lasketuksi kahteen kertaan.

Pykälän 5 momentissa säädettäisiin tilanteista, joissa yritysomaisuuden myyntivoittoa ei jaksotettaisi. Myyntivoiton jaksottamiselle ehdotetaan säädettäväksi kahden vuoden enimmäisaika. Voimaantulosäännöksen mukaisesti 24 kuukauden enimmäisaikaa sovelletaisiin myös niihin jaksotuksiin, jotka ovat kulumassa lain voimaantullessa. Jaksotus lakkautettaisiin siihen päivään, kun se on kestänyt 24 kuukautta.

Pienimuotoinen yritystoiminta ehdotetaan jätettäväksi myyntivoiton jaksotuksen ulkopuolelle. Sen mukaisesti sekä niin sanottuna jälkisuoja-aikana päättyneen yritystoiminnan mahdollinen myyntivoitto että liikevaihdoltaan vähäisen yritystoiminnan myyntivoitto jäisi jaksotuksen ulkopuolella.

Jälkisuoja-aikaa laskettaessa noudatetaan työttömyysturvalain soveltamisessa omaksuttua kantaa, jonka mukaan yritystoiminnan katsotaan alkavan, kun varsinainen taloudellinen ja tuotannollinen toiminta alkaa. Mikäli yritystoiminnan valmisteluun liittyy poikkeuksellisen työllistäviä seikkoja, yritystoiminnan voidaan katsoa olevan päätoimista jo ennen varsinaisen yritystoiminnan alkamista. Yritystoiminnan katsotaan päättyneen, kun se on todisteellisesti lopetettu. Tällaisia tilanteita ovat konkurssimenettelyn alkaminen, yrityksen vapaaehtoinen purkaminen tai myynti sekä tilanteet, joissa henkilö ei yrittäjäriskiin kuulumattomasta syystä, esimerkiksi terveydellisistä syistä johtuen, voi jatkaa yritystoimintaa. Jälkisuoja-aikaa laskettaessa yritystoiminnan ei siis voida katsoa päättyneen, jos toiminta on vain keskeytetty.

Yritysomaisuuden myyntivoittoa ei ehdotuksen mukaan jaksotettaisi, jos yrityksen viimeisen tilikauden taseen loppusumma vähennettynä yritystoiminnan veloilla on enintään 10.000 euroa eli noin 60.000 markkaa. Tässä niin sanotussa tasevertailussa ei oteta huomioon käyttöomaisuudesta tai muista pitkäaikaisista sijoituksista kuuden kuukauden aikana ennen lopettamista saatua myyntivoittoa. Osaomistajan saaman myyntivoiton tasevertailu suoritettaisiin siten, että jaksotettavan myyntivoiton rajana pidettäisiin osaomistajuutta vastaavaa suhteellista osuutta mainitusta enimmäismäärästä.

Taseen loppusumma tarkoittaisi yrityksen lopettamista edeltäneen viimeisen tilikauden taseen loppusummaa. Tästä summasta vähennettäisiin yritystoimintaan kohdistuva vieras pääoma eli lyhyt- ja pitkäaikaiset velat. Yrityksen varallisuusasemaa määriteltäessä noudatetaan kirjanpitolakia.

Jos yrityksellä ei ole tasetta sen vuoksi, että yrityksellä ei ole velvollisuutta pitää kahdenkertaista kirjanpitoa, kuten on laita ammatinharjoittajilla ja maanviljelijöillä, tai tasetta ei muusta syystä ole tosiasiallisesti laadittu, taseen loppusumma tarkoittaisi yrityksen omaisuusluettelosta ilmeneviä varoja. Varoista vähennettäisiin yritystoimintaan kohdistuva vieras pääoma eli velat. Omaisuusluettelo laaditaan viimeisimmän tilikauden päättyessä vallinneiden olosuhteiden mukaisena. Omaisuusluetteloon on liitettävä kirjanpitolain 7 luvun 4 §:n 2 momentin mukainen eritelty luettelo täydennettynä rahoitusomaisuutta koskevilla tiedoilla. Niin ikään luettelosta on käytävä ilmi käyttöomaisuudesta tai muista pitkäaikaisista sijoituksista saatu myyntivoitto, joka on saatu kuuden kuukauden aikana ennen yrityksen lopettamista. Yllä kerrotun mukaisesti näitä summia ei kuitenkaan oteta huomioon tasevertailussa.

5 b §. Päätoiminen opiskelija. Ehdotuksen mukaan lukio-opiskelu olisi päätoimista, kun sen oppimäärän mukainen laajuus olisi vähintään 75 kurssia. Muu aikuisille tarkoitetun oppimäärän mukainen opiskelu olisi sivutoimista, eikä se olisi esteenä työttömyysetuuden saamiselle.

10 §. Työssäkäyntialue. Pykälän mukaan työministeriöllä olisi oikeus antaa määräys työttömyysturvalain mukaisista työssäkäyntialueista. Määräys tarkistettaisiin vuosittain. Pykälään sisältyvää työssäkäyntialueen yleistä määrittelyä ehdotetaan samalla täsmennettäväksi siten, että niihin paikkakuntiin, joilla henkilön asuinpaikkakunnalta yleisesti käydään töissä, rinnastettaisiin sellaiset paikkakunnnat, joissa päivittäinen työssäkäynti on vastaavassa ajassa ja vastaavin kustannuksin mahdollista. Arvion perusteena käytettäisiin paikkakunnalla tavanomaisesti työmatkoilla käytettyä matkustustapaa.

11 a §. Määräajan laskeminen. Työstä kieltäytymisestä ilman pätevää syytä ja vastaavasta menettelystä seuraavia korvauksettomia määräaikoja ja työssäolovelvoitteita pidennettiin vuoden 1998 alusta voimaan tulleella lailla työttömyysturvalain muuttamisesta (1401/1997) . Aiemmat kolmen, kuuden ja kahdeksan viikon määräajat muutettiin kuukauden, kahden ja kolmen kuukauden mittaisiksi. Muutoksenhakuelimissä määräaikojen laskennassa on sovellettu säädettyjen määräaikain laskemisesta annetun lain (150/1930) mukaisia periaatteita, vaikkei asiassa olekaan kysymys kyseisessä laissa tarkoitetusta määräajasta, joka on säädetty noudatettavaksi tuomioistuimessa tai viranomaisen luona. Soveltamiskäytäntö johtaa siihen, että päivärahan menetysaika on riippuvainen siitä ajankohdasta, milloin työnhakijan menettely on tapahtunut. Yhdenvertaisuuden turvaamiseksi ja atk-järjestelmän avulla tapahtuvan työvoimapoliittisen lausunnonannon joustavuuden varmistamiseksi ehdotetaan työttömyysturvalain 11 a §:ksi säännöstä, jonka mukaan korvauksettomia määräaikoja ja työssäolovelvoitteita laskettaessa kuukauteen katsotaan sisältyvän 30 päivää. Laskentatapaa sovellettaisiin myös työmarkkinatuen odotusaikaan ja muihin työmarkkinatuesta annetun lain mukaisiin määräaikoihin. Asiasta ehdotetaan säädettäväksi mainitun lain 22 §:n uudessa 2 momentissa.

19 §. Sovitellun päivärahan kesto. Soviteltua päivärahaa maksettaisiin enintään 36 kuukauden ajalta. Laskennassa otettaisiin mukaan kaikki ne kuukaudet, joilta soviteltua päivärahaa on maksettu riippumatta sovitellun päivärahan määrästä. Muunnettaessa maksettuja sovittelujaksoja kuukausiksi käytetään muuntokertoimena maksupäiviä, jolloin kuukauteen katsotaan sisältyvän keskimäärin 21,5 maksupäivää. Aikaisemman lain 19 §:n 3 momentista poiketen myös sellaiset sovitellut päivärahat, jotka osaksi tai kokonaan ovat perustuneet sivutyöstä saatuun tuloon, laskettaisiin mukaan sovitellun päivärahan enimmäismaksuaikaan.

Enimmäismaksuajan jälkeenkin voitaisiin soviteltua päivärahaa maksaa 17 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella eli tilanteessa, jossa henkilö on työttömänä vastaanottanut vähemmän kuin kuukauden kestävän kokoaikatyön. Poikkeus on tarpeen sen johdosta, että tarjotusta kokoaikatyöstä ei ole mahdollista kieltäytyä tulovertailun perusteella siten kuin on säädetty osa-aikatyön osalta 7 a §:n 1 momentissa.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin sovitellun päivärahan enimmäismaksuajan uudelleen laskemisesta. Pääsääntö olisi sama kuin aikaisemman lain 19 §:n 4 momentissa. Sen mukaan enimmäismaksuajan laskenta aloitetaan alusta, jos henkilö on työskennellyt yhdenjaksoisesti kuuden kuukauden ajan kokoaikatyössä. Kokoaikatyö määriteltäisiin 17 §:n 2 tai 3 momentin säännösten mukaisesti. Oikeus saada enimmäismaksuajan jälkeen uudelleen soviteltua päivärahaa edellytti aikaisemmin kaikissa tilanteissa kokoaikatyön tekemistä. Tältä osin ehdotetaan aikaisempaa lievempää sääntelyä: oikeus soviteltuun päivärahaan sen enimmäiskeston tultua täyteen alkaisi uudelleen, kun henkilö on sovitellun päivärahan enimmäiskeston päättymisen jälkeen työskennellyt siinä määrin, että se oikeuttaisi työssäoloehtoon. Tämä tarkoittaa käytännössä yleensä vähintään 43 viikkoa sellaista työtä, jossa työaika on kunakin viikkona vähintään 18 tuntia.

Pykälän 3 momentti vastaa aikaisemman lain 4 momenttia lukuunottamatta edellä 1 momentin kohdalla todettua sivutyötä koskevaa poikkeusta. Pykälän 4 momentti on samansisältöinen kuin aikaisempi 6 momentti.

28 §. Päivärahan hakeminen. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 7 momentti, johon otettaisiin asian käsittelyä työttömyyskassassa koskevat uudet säännökset. Siinä luetellaan ne hallintomenettelylain säännökset, joiden periaatteita työttömyyskassojen on soveltuvin osin noudatettava työttömyysturva-asioita käsitellessään. Säännöksessä viitattaisiin hallintomenettelylain 4, 6, 6 a, 8―12, 16―18, 20, 21, 23, ja 24 §:ään. Kyseiset hallintomenettelylain säännökset koskevat muun muassa neuvontaa, asianosaisen oikeutta käyttää asiamiestä, asiakirjassa olevan puutteen poistamista, työttömyyskassan toimihenkilön esteellisyyttä sekä päätöksen sisältöä ja perustelemista. Lisäksi momentissa säädettäisiin erikseen asianosaisen kuulemisesta, koska sen sisältö poikkeaisi hallintomenettelylain mukaisesta kuulemisesta.

Päätöksenteko työttömyyskassassa on massaluonteista eli päivittäin käsiteltävien asioiden määrä on suuri. Hallintomenettelylain kuulemista koskeva säännös ei siten suoraan sovellu työttömyyskassojen toimintaan. Tämän vuoksi työttömyyskassan suorittaman kuulemisen käyttöala rajattaisiin varsin suppeaksi. Asianosaiselle olisi varattava tilaisuus tulla kuulluksi, jos se on hänen etunsa vuoksi ilmeisen tarpeellista.

Asianosaisen kuulemisella tarkoitetaan sitä, että työttömyyskassa varaa ennen päätöksentekoa asianosaiselle mahdollisuuden ottaa kantaa niihin seikkoihin, jotka vaikuttavat asian ratkaisuun. Kuulemisvelvollisuus täyttyisi yleensä siten, että asianosaisen mielipidettä tiedusteltaisiin erikseen niistä seikoista, joihin ratkaisu olennaisesti perustuu.

Kuulemista olisi pidettävä tarpeellisena silloin, kun päivärahan hakijan antamien tietojen kanssa on esitetty ristiriitaista tietoa päivärahan määrittelyä koskevista seikoista. Kuulemisvelvollisuus koskisi nykykäytännön mukaisesti tilanteita, joissa on kysymys aiheettomasti maksetun etuuden takaisinperimisestä tai toimenpiteestä, jota päivärahan hakija ei ole voinut kohtuudella tietää.

Lisäksi kuulemista olisi pidettävä tarpeellisena silloin, kun on kysymys työttömyyskassan jäsenyydestä. Jäsenyysasiassa kuulemista olisi pidettävä tarpeellisena muun muassa silloin, kun työttömyyskassa työttömyyskassalain 4 §:n mukaisesti erottaa jäsenyydestä sen, joka on pysyvästi siirtynyt pois ammatista tai työalalta, joka kuuluu kassan toiminnan piiriin. Työttömyyskassalain 4 §:n 1 momentin mukaan työttömyyskassan hallitus kuulee nykyisin jäsentä, ennenkuin se päättää, antaako huomautuksen tai varoituksen taikka erottaako jäsenyydestä sen, joka on esimerkiksi vilpillisesti ilmoittanut väärin päivärahan saantiin vaikuttavan seikan.

Hallintomenettelylain neuvontaperiaate toteutettaisiin viittaamalla lain 4 §:ään. Työttömyyskassan olisi sen mukaisesti tarvittaessa annettava neuvoja asianomaiselle siitä, miten asia pannaan vireille ja miten asiaa käsiteltäessä olisi toimittava. Neuvontaa tarvitaan itse vireillepanossa, etenkin täydennettäessä asiakirjoja.

Hallintomenettelylain 6 § koskee asiamiehen ja avustajan käyttöä, mikä olisi pääsääntöisesti sallittua työttömyysturva-asiassa. Asiamiehen ja avustajan käyttöä rajaa se, että työttömyysturvalain mukaan hakijan on itse allekirjoitettava työttömyyspäivärahahakemus. Hallintomenettelylain 6 a § koskee asiamiehen ja avustajan salassapitovelvollisuutta.

Säännöksessä viitattaisiin myös hallintomenettelylain 8 §:ään, jonka mukaan työttömyyskassa olisi velvollinen viran puolesta siirtämään asian toimivaltaiselle viranomaiselle, jos asiakirjan viranomaiseen jättänyt henkilö on tässä erehtynyt. Asian siirtoa koskeva säännös velvoittaisi työttömyyskassaa toimimaan hyvän palveluperiaatteen mukaisesti ja suorittamaan kohtuulliseksi katsottavat toimenpiteet asiakirjan siirtämiseksi. Työttömyyskassan toiminta tässä suhteessa käsittelyn massaluontoisuudesta johtuen ei voisi olla hallintomenettelylaissa säänneltyä perinpohjaista selvittämistä, vaan työttömyyskassa siirtäisi asiakirjan, kun on selvästi tiedossa toimivaltainen viranomainen. Siirrosta on ilmoitettava sille, joka on toimittanut asiakirjan työttömyyskassaan. Asian siirtämistä on tapahtunut vähän työttömyyskassoissa.

Työttömyyskassan olisi hallintomenettelylain 9 §:n mukaisesti varattava pääsääntöisesti asiakirjan toimittaneelle tilaisuus poistaa asiakirjassa oleva puute. Työttömyyskassan olisi näin meneteltävä, jos hakemuksesta puuttuu tieto tai sitä ei ole täytetty oikein, esimerkiksi hakemuksesta puuttuu allekirjoitus. Neuvontavelvollisuus olisi otettava huomioon myös täydentämistilanteessa. Työttömyyskassa voisi harkintansa mukaan hyväksyä myös suullisen täydentämisen.

Hallintomenettelylain 10 ja 11 § koskevat esteellisyyttä ja sen vaikutusta. Tältä osin ehdotettuun pykälään sisältyy poikkeussäännös, jonka mukaan työttömyyskassan toimihenkilö ei olisi esteellinen käsittelemään työttömyyspäiväraha-asiaa, joissa työttömyyskassa on työnantajan asemassa. Tämä mahdollistaisi työttömyyskassan oman henkilökunnan työttömyyspäiväraha-asioiden käsittelyn.

Hallintomenettelylain 12 §:n mukaan selvityspyynnön tulee olla sisällöltään sellainen, että se itsessään täyttäisi palveluperiaatteen ja neuvonnan edellytykset. Pelkkä kehotus hakemuksen täydentämiseen ei riittäisi, vaan työttömyyskassan pitäisi yksilöidä selvityspyyntö. Työttömyyskassan olisi tarvittaessa asetettava asianosaiselle kohtuullinen määräaika asiakirjassa olevan puutteen poistamista varten. Määräajasta säännellään hallintomenettelylain 21 §:ssä.

Hallintomenettelylain 17 § koskee selvittämisvelvollisuutta. Säännös jakaa selvittämisvelvollisuuden viranomaiselle ja asianosaiselle sääntelemättä välittömästi todistustaakan jakoa. Viranomaisella on yleinen velvollisuus huolehtia siitä, että asian ratkaisemiseksi tarvittava aineisto hankitaan. Viranomaisen velvollisuuden rinnalla asianosaisella on velvollisuus selvittää vaatimuksensa perusteet. Työttömyysturvalain 28 §:n 5 momentin mukaan työttömyyspäivärahan hakija on velvollinen ilmoittamaan työttömyyskassalle työttömyyspäivärahan myöntämiseksi ja maksamiseksi tarvittavat tiedot. Juuri asianosaisella on yleensä parhaat edellytykset selvittämiseen, koska hän tuntee tosiasialliset olosuhteet. On myös luonnollista, että asianosainen toimii tehokkaasti edistääkseen omaa etuaan. Hakemusasiassa voidaan yleensä edellyttää, että hakija esittää vaaditut tiedot tosiasioita vastaavasti.

Hallintomenettelylain 18 § koskee asianosaisen suullista lausumaa. Jos työttömyyspäivärahan hakija asian vireillä ollessa haluaa esittää suullisesti vaatimuksen tai selvityksen, hänelle olisi mahdollisuuksien mukaan varattava siihen tilaisuus. Työttömyyspäivärahan valmisteluun liittyy usein päivärahan määrittelyssä huomioon otettavien tietojen kokoamista. Hallintomenettelylain 20 §:n mukaan muun muassa suullisesti esitetty vaatimus, joka saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun, on merkittävä asiakirjaan. Saatu selvitys tulisi siten merkitä valmistelussa muodostettuun asiakirjanippuun.

Hallintomenettelylain 23 ja 24 § koskevat päätöksen sisältöä ja perustelemista. Niiden mukaan päätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia muuten on ratkaistu. Päätös on perusteltava ilmoittamalla sen perusteena olevat pääasialliset tosiseikat ja määräykset. Perustelut voidaan kuitenkin jättää esittämättä, jos perusteleminen on ilmeisen tarpeetonta.

Työttömyysturvassa päätöksen perustelut sisältäisivät nykyisen käytännön mukaisesti tiedot sovellettavasta lainkohdasta sekä asian ratkaisuun vaikuttavista tosiseikoista. Työttömyyspäivärahapäätöksen perustelujen tarkoituksena on välittää hakijalle riittävää tietoa siitä, miten ja millä perusteilla työttömyyskassa on hänen asiansa ratkaissut.

Työttömyyskassa joutuu vuosittain antamaan tuhansia myönteisiä ja kielteisiä päätöksiä. Suuri osa päätöksistä on "massaluonteisia" eikä niihin liity yksityiskohtaista juridista harkintaa. Edellä mainitusta syystä johtuen työttömyyskassojen osalta on yleensä pidettävä riittävänä, että työttömyyskassan päivärahapäätöksestä ilmenee peruste, jolla etuus on myönnetty tai evätty sekä sovellettu lainkohta. Esimerkiksi kielteisissä työvoi-mapoliittisissa päätöksissä, joissa työttömyyskassa on noudattanut työvoimaviranomaisen sitovaa lausuntoa ja jossa hylkäysperuste on parhaiten työvoimaviranomaisen ja hakijan tiedossa, ei työttömyyskassan päätöksessä voida edellyttää laajempaa yksityiskohtaista perustelemista, mitä työvoimapoliittisesta lausunnosta ilmenee.

Jos työttömyyskassan antama kirjallinen päätös on yksittäistapauksessa perusteluiltaan niukka, on hallintomenettelylain periaatteiden mukaista, että työttömyyskassa päätöksen saaneen hakijan ottaessa yhteyttä selvittää hakijalle yksityiskohtaisemmin annetun päätöksen perusteet ja sovelletut lainkohdat.

43 c §. Työttömyysturva-asiamies. Työvoimapiirien tilalla on nykyisin työvoima- ja elinkeinokeskukset.

1.2.Laki työmarkkinatuesta annetun lain muuttamisesta

Lain 20 §:n 1 momenttiin ja 39 §:ään ehdotetaan tehtäväksi esityksestä johtuvat tekniset muutokset. Lain 22 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin määräaikojen laskemisesta samalla tavoin kuin on ehdotettu työttömyysturvalain 11 a §:ssä.