Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi sähköisen viestinnän palveluista annetun lain sekä Liikenne- ja viestintävirastosta annetun lain 3 §:n muuttamisesta
- Hallinnonala
- Liikenne- ja viestintäministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 170/2022
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi sähköisen viestinnän palveluista annettua lakia sekä Liikenne- ja viestintävirastosta annettua lakia. Esityksen tavoitteena on tehdä vaadittavat lainsäädäntömuutokset, jotta Galileo-satelliittipaikannusjärjestelmän niin sanottu julkisesti säännelty satelliittipalvelu on mahdollista ottaa Suomessa kansallisesti käyttöön vuoden 2025 aikana
Lakiin lisättäisiin säännökset julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomaisesta ja sen tehtävistä, palvelun tarjoamisesta ja käyttämisestä sekä palveluun liittyvän teknologian valmistuksesta ja vientivalvonnasta. Suomen Erillisverkot Oy:lle annettaisiin oikeus toimia julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajana. Puolustusvoimat voisi tarjota vastaavaa palvelua maanpuolustuksen tarpeisiin.
Liikenne- ja viestintävirastolle säädettäisiin nykyistä laajempi toimivaltuus tehdä tarkastuksia satelliittipalvelun tarjoajaan, käyttäjään ja teknologian valmistajaan sekä Puolustusvoimiin, silloin kun se tarjoaa palvelua maanpuolustuksen tarpeisiin.
Esityksessä ehdotetaan myös tietoyhteiskuntamaksun korottamista Liikenne- ja viestintävirastolle sijaintitietopalvelusta aiheutuvien vuosittaisten toiminta- ja ylläpito-kustannusten kattamiseksi.
Liikenne- ja viestintävirastosta annettua lakia muutettaisiin siten, että jatkossa viraston Kyberturvallisuuskeskus vastaisi osaltaan julkisesti säännellyn palvelun järjestämisestä.
Esitys liittyy valtion vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023.
PERUSTELUT
1Asian tausta ja valmistelu
1.1Tausta
1.1.1Julkisesti säännelty satelliittipalvelu
Satelliittipaikannusjärjestelmien tuottamasta sijainti- ja aikatiedosta on tullut merkittävä osa suomalaisen yhteiskunnan arkea. Kuluttajasovellusten lisäksi monet yhteiskunnan keskeisistä toiminnoista tukeutuvat satelliittipaikannusjärjestelmiin. Esimerkiksi viranomaisten hälytystehtävien hoitaminen, sähköverkot, pankkipalvelut ja tietoliikenneverkot tarvitsevat toimiakseen satelliittipaikannusjärjestelmien tarkkaa sijainti- tai aikatietoa.
Euroopan unionin (EU) Avaruusohjelmavirasto (EUSPA) on arvioinut, että satelliittipaikannusteknologiaa hyödyntävien tuotteiden ja palveluiden markkina kasvaa tulevina vuosina nopeasti. Avaruusohjelmavirasto ennustaa maailmanlaajuisten markkinoiden kasvavan vuoteen 2029 mennessä 325 miljardiin euroon, josta laitemyynnin osuus olisi noin 95 miljardia euroa. Vuonna 2019 maailmassa oli käytössä yli 6 miljardia satelliittipaikannusvastaanottimen sisältävää laitetta. Vuonna 2029 vastaavia laitteita arvioidaan olevan käytössä jo yli 10 miljardia.
EU:n Galileo-satelliittipaikannusjärjestelmä on maailmanlaajuinen ja ainoa siviilihallinnassa oleva satelliittipaikannusjärjestelmä, jonka on tarkoitus valmistuttuaan olla rinnakkainen Yhdysvaltojen ylläpitämän maailmanlaajuisen paikallistamisjärjestelmän ( Global Positioning System,GPS ), Venäjän Glonass- ja Kiinan Beidou-satelliittijärjestelmien kanssa. Toisin kuin muut paikannusjärjestelmät, Galileo-järjestelmä on EU:n jäsenvaltioiden hallinnassa ja niiden rahoittama. Siksi järjestelmän käyttöön ei maailman kriisitilanteissa liity EU:n jäsenvaltioiden näkökulmasta ennakoimattomia turvallisuus- tai kauppapoliittisia epävarmuustekijöitä.
Galileo-järjestelmä tuottaa EU:n jäsenvaltioiden käyttöön useita erilaisia sijainti- ja aikapalveluita. Suurin osa palveluista on avoimia eli kenen tahansa käytettävissä. EU:n jäsenvaltioissa on kuitenkin yhteiskuntien häiriöttömän toiminnan, turvallisuuden, maanpuolustuksen ja huoltovarmuuden kannalta keskeisiä toimijoita, joille Galileo-järjestelmän tuottama avoin signaali ei ole riittävä. Nämä toimijat tarvitsevat käyttöönsä satelliittipaikannuspalvelun, joka on toimintavarma myös kriisi- ja poikkeusoloissa. Lisäksi jäsenvaltiot haluavat, että kansallisen turvallisuuden ja huoltovarmuuden kannalta kriittisissä järjestelmissä tukeudutaan järjestelmiin, joiden kehitykseen ja käyttöön voidaan kansallisesti osallistua.
Galileon yksi erityispalvelu on julkisesti säännelty satelliittipalvelu ( Public Regulated Service , jäljempänäPRS taiPRS-palvelu ), joka tuottaa teknisesti ja toiminnallisesti varmistettua jatkuvaa sijainti- ja aikatietoa, jolla varmistetaan yhteiskunnan elintärkeiden, satelliittinavigoinnista riippuvien toimintojen häiriötöntä jatkumista kaikissa olosuhteissa, myös kriisitilanteissa. PRS-palvelun käyttöönotto merkitsee, että EU:n jäsenvaltioiden viranomaistoimijat ja muut yhteiskunnan toiminnan kannalta kriittiset toimijat ovat jatkossa riippumattomia Euroopan ulkopuolisista sijainti- ja aikajärjestelmistä.
PRS-palvelu perustuu Galileo-satelliittien lähettämien signaalien vastaanottoon. Se on varattu yksinomaan julkishallinnon valtuuttamille käyttäjille, joille on turvattava häiriötön ja oikea sijainti- ja paikkatieto kaikissa olosuhteissa. PRS-palvelu pyrkii antamaan valtuutetuille käyttäjille luotettavan signaalin häiriöistä, häirinnästä ja harhautuksesta huolimatta ( niin sanottu jatkuvuuslupaus ). Tämä perustuu siihen, että PRS-palvelun signaali on salattu ja signaalin lähetysteho on avointen palveluiden lähetystehoa suurempi. PRS-palvelu sietää sekä tahallista kybervaikuttamista että tahattomia häiriöitä avoimia palveluita paremmin. PRS-palvelun käyttöönotto on EU:n jäsenvaltioiden lähivuosien merkittävin yhteinen kyberturvallisuushanke. PRS-palvelun käyttöönottoaikataulu on EU:ssa useasti siirtynyt eteenpäin. Tähän ovat vaikuttaneet EU:n Galileo-satelliittipaikannusohjelman kehittämiseen liittyneet tekniset haasteet muun muassa ohjelmaa tukevan maa-asemajärjestelmien rakentamisessa. Syksyn 2022 tietojen mukaan palvelu olisi EU:ssa operatiivisessa käytössä vuonna 2025, jolloin palvelu otettaisiin myös Suomessa käyttöön.
Suomessa hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta linjasi kokouksessaan 24.11.2020 [1] liikenne- ja viestintäministeriön esittelystä, että Suomi ottaa kansallisesti käyttöönsä Galileo-järjestelmän PRS-palvelun. Liikenne- ja viestintäministeriö oli valmistellut käyttöönottolinjausta useamman vuoden ajan yhteistyössä seitsemän muun ministeriön (maa- ja metsätalousministeriön, oikeusministeriön, puolustusministeriön, sisäministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön ja valtiovarainministeriön) kanssa.Kun talouspoliittinen ministerivaliokunta puolsi PRS-palvelun käyttöönottoa Suomessa, valiokunta puolsi samalla liikenne- ja viestintäministeriön esitystä PRS-palvelun tulevista kansallisesti valtuutetuista käyttäjäryhmistä, palvelun kansallista käyttöönottomallia, käyttömaksuille perustuvaa palvelun käyttövaiheen rahoitusmallia sekä sen hetkistä parasta mahdollista ministeriöiden asiantuntijoiden arviota palvelun tulevien vuosien käyttäjämääristä ja valtiontalouden kokonaismäärärahavaikutuksista. Talouspoliittisen ministerivaliokunnan päätöksen mukaisesti Suomen Erillisverkot Oy olisi julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoaja. Yhtiön suorittama tehtävä on julkinen hallintotehtävä ja julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla.
Talouspoliittinen ministerivaliokunta huomioi PRS-palvelun käyttöönottoa puoltaessaan, että EU:n jäsenvaltiot eivät erikseen maksa EU:lle käyttömaksuja Galileo-järjestelmän palveluiden käytöstä. Jäsenvaltiot kuitenkin rahoittavat EU:n ja Euroopan avaruusjärjestön (ESA) avaruus- ja satelliittihankkeita. Esimerkiksi Suomi on vuoden 2022 loppuun mennessä rahoittanut Galileo-järjestelmää yhteensä noin 480 miljoonalla eurolla. Vuosittain Suomi rahoittaa Galileo-järjestelmää noin 30 miljoonaa eurolla. Suomen kannalta on järkevää kansallisesti hyödyntää kaikki Galileo-järjestelmän sijainti- ja aikapalvelut. Näistä palveluista nimenomaisesti varmennettu PRS-palvelu tuo Galileo-järjestelmän palveluista eniten lisäarvoa suomalaisille ja suomalaiselle yhteiskunnalle.
Talouspoliittinen ministerivaliokunta puolsi päätelmissään myös perusteluita PRS-palvelun kansalliselle käyttöönotolle. PRS-palvelun käyttöönotto tukee Suomessa yhteiskunnan turvallisuusstrategian (YTS) kokonaisturvallisuuden tavoitteita, kansallisen kyberturvallisuuden varmistamista ja Suomen kansallista huoltovarmuutta. Valtioneuvoston päätöksessä huoltovarmuuden tavoitteista (1048/2018) todetaan, että Suomen huoltovarmuustoiminnan painopistettä suunnataan lähivuosina kriittisen infrastruktuurin toimintakyvyn varmistamiseen. Turvatut paikannus- ja aikajärjestelmät ovat päätöksen mukaan yksi huoltovarmuustoiminnan painopisteistä.
Suomen tavoitteena on ottaa PRS-palvelu kansallisesti käyttöön mahdollisimman laaja-alaisesti. Tämä tarkoittaa, että PRS-palvelulla tulee olla julkishallinnon käyttäjien lisäksi mahdollisimman kattavasti ja laaja-alaisesti käyttäjinä myös huoltovarmuuskriittisiä yrityksiä. Vain näin voidaan saavuttaa PRS-palvelun kansalliselle käyttöönotolle asetetun kyberturvallisuustavoitteen toteutuminen, jonka mukaan yhteiskunnan häiriöttömän toiminnan kannalta kriittisillä toimijoilla on kuluvan vuosikymmenen loppuun mennessä käytettävissään varmennetut ja Euroopan ulkopuolisista paikannusjärjestelmistä riippumattomat sijainti- ja aikapalvelut. PRS-palvelun odotetaan tuolloin saavuttavan Suomessa sen ensivaiheen käyttöönoton tavoitteellisen käyttäjämäärän, joka on 63 000 palvelun käyttäjää.
Suomessa PRS-palvelun tulevia julkishallinnon käyttäjäryhmiä olisivat esimerkiksi poliisi, Tulli, Rajavartiolaitos, Rikosseuraamuslaitos ja pelastustoimi. Viranomaiskäytössä PRS-palvelun tuottamaa sijaintitietoa tullaan hyödyntämään esimerkiksi johtamisjärjestelmissä tilannekuvan muodostamiseen ja liikkuvien yksiköiden koordinointiin. Puolustusvoimat tulee olemaan yksi Galileo-järjestelmän PRS-palvelun käyttäjäryhmä. Puolustusvoimat tulee käyttämään PRS-palvelua omissa maanpuolustukseen ja muihin tehtäviinsä liittyvien aika- ja paikannuspalveluiden toteuttamisessa.
PRS-palvelua käyttäviä, kansallisen huoltovarmuuden kannalta kriittisiä yrityksiä olisivat esimerkiksi energiasektori, teleyritykset, pankit sekä liikenne- ja logistiikka-ala. Nämä yritykset vastaavat Suomen huoltovarmuuden kannalta kriittisistä toiminnoista, kuten tietoliikenneverkoista, energiansiirtojärjestelmistä sekä pankki- ja maksujärjestelmistä sekä kuljetuksista. Nämä järjestelmät tarvitsevat toimiakseen muun muassa eri toimiyksiköiden välistä sisäistä tahdistusta eli tarkkaa aikasynkronointia. Tätä tarkkaa aikasynkronointia voidaan toteuttaa erilaisten signalointijärjestelmien, kuten valokuituverkkojen ja atomikellojen avulla, mutta tulevaisuudessa erityisesti PRS-palvelun tarjoamaan varmennettuun ja luotettavan aikatietoon tukeutuen.
Tulevaisuudessa varmennetun paikannus- ja aikatiedon tarpeen odotetaan edelleen kasvavan sekä julkishallinnossa että kriittisen infrastruktuurin yrityksissä. Tähän kehitykseen vaikuttaa erityisesti uuden sukupolven 5G-matkaviestinverkojen käyttöönotto sekä esimerkiksi liikenne- ja logistiikka-alan odotettu automatisoituminen.
Kansallinen PRS-palvelun käyttöönottohanke jaetaan kahteen vaiheeseen: investointi- ja tuotantovaiheeseen. PRS-palvelun investointi- eli rakentamisvaihe ajoittuu vuosille 2021–2024, jolloin rakennetaan palvelun käytön edellyttämä infrastruktuuri. PRS-palvelun tuotanto- eli käyttövaiheen on tarkoitus käynnistyä Suomessa vuonna 2025. Jotta Liikenne- ja viestintävirasto voisi PRS-vastuuviranomaisena tehdä investointi- ja tuotantovaiheen edellyttämiä hankinta- ja palvelusopimuksia Suomen Erillisverkot Oy:n kanssa, olisi yhtiö nimettävä lailla PRS-palvelun palveluoperaattoriksi. Lakiin olisi tehtävä myös muut tarvittavat muutokset PRS-palvelun kansallisen käyttöönoton mahdollistamiseksi.
1.1.2Tietoyhteiskuntamaksu
Hallituksen esityksessä ehdotetaan PRS-palveluun liittymättömänä ehdotuksena sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 289 §:n mukaisen tietoyhteiskuntamaksun korottamista Liikenne- ja viestintävirastolle sijaintitietopalvelusta aiheutuvien vuosittaisten toiminta- ja ylläpitokustannusten kattamiseksi. Verkkoinfrastruktuurin yhteisrakentamisesta ja -käytöstä annetun lain (276/2016, jäljempänä YRL ) 5 §:n mukaan Liikenne- ja viestintäviraston tehtävänä on huolehtia, että tarjolla on helppokäyttöinen ja tietoturvallinen keskitetty tietopiste, jonka kautta annetaan ilman aiheetonta viivytystä digitaalisessa muodossa tiedot verkkojen fyysisestä infrastruktuurista, suunnitelluista rakennustöistä, rakentamiseen liittyvistä lupamenettelyistä sekä kaapeleiden, putkien ja niihin verrattavien aktiivisten verkon osien sijainneista. Sijaintitietopalvelu on kaikkien käytettävissä oleva palvelu, joka on erityisesti kohdistettu maanrakennustöitä suunnitteleville ja niihin alkaville, kuten suunnittelijoille, sähkö- ja teleyrityksille, maanrakennusyrityksille, kaivinkoneyrityksille sekä sähkö- ja teleurakoitsijoille. Sijaintitietopalveluun tullaan kokoamaan tieto viestintä-, sähkö-, kaukolämpö-, kaukojäähdytys-, kaasu-, vesihuolto- ja liikenneverkkojen fyysisten infrastruktuurien sijainneista joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta.
Yhteisrakentamista koskevan hallituksen esityksen ( HE 116/2015 vp ) mukaan keskitetyn tietopisteen toimintaan liittyvien tietojärjestelmien ja palveluiden hankinta ja ylläpito aiheuttavat Viestintävirastolle (nykyisin Liikenne- ja viestintävirasto) vuosittain arviolta enintään 500 000 euron kustannukset, jotka on tarkoitus kattaa tasaosuuksin teleyrityksiltä perittävällä tietoyhteiskuntamaksulla, energiayhtiöiltä perittävillä sähkö- ja maakaasuverkkomaksuilla ja Liikenneviraston määrärahoista maksettavalla osuudella. Vuodelta 2016 kustannukset olisivat puolet edellä mainitusta summasta ja Viestintävirasto vastaisi myös Energiaviraston vastuulle kuuluvasta osuudesta. Vuodesta 2017 lähtien noudatettaisiin kustannusten tasajakoa Viestintäviraston, Energiaviraston ja Liikenneviraston kesken. Hallituksen esityksessä tietoyhteiskuntamaksua tai Liikenneviraston määrärahoja ei ehdotettu korotettavaksi, mutta esityksessä todettiin, että tarvittaessa korotustarve arvioidaan uudelleen toteutuneiden kustannusten perusteella. Vuonna 2015 arvioitu 500 000 euroa riittää vain olemassa olevan verkkotietopisteen toiminta- ja ylläpitokustannusten kattamiseen. Sijaintitietopalvelun toiminta- ja ylläpitokustannukset tulevat myös olemaan merkittävästi verkkotietopisteen toiminta- ja ylläpitokustannuksia suuremmat johtuen palveluun rakennettavasta korkeammasta tietoturvallisuuden tasosta ja sen ylläpitämisestä. Sijaintitietopalvelu tulee sisältämään turvallisuusluokiteltavaa tietoa, jonka suojaaminen vaatii muun muassa korotetun tietoturvatason palvelinympäristöä sekä tietojärjestelmiä ja tietoliikenneyhteyksiä. Palvelun ylläpitäminen ja kehittäminen tulee myös tehdä korotetun tietoturvatason ympäristöstä käsin.
Sijaintitietopalvelu on suunniteltu toteutettavaksi siten, että se olisi tuotantokäytössä vuoden 2023 alkupuolella. Sijaintitietopalvelun rakentamiskustannukset, noin 2,5–3,0 miljoonaa euroa, katetaan Liikenne- ja viestintäviraston budjetista, mutta toiminta- ja ylläpitokustannukset on tarkoitus rahoittaa YRL:n perusteluiden mukaisesti Liikenne- ja viestintäviraston, Energiaviraston ja Väyläviraston yhteisrahoituksella siten, että jokainen vastaisi rahoituksesta 1/3-osuudella. Sijaintitietopalvelun toiminta- ja ylläpitokustannusten on arvioitu olevan 1 200 000 euroa vuodessa, jolloin jokaisen edellä mainitun viraston kannettavaksi tulisi 400 000 euroa vuodessa. Energiavirasto on korottanut vuoden 2022 alusta sähkö- ja maakaasuverkkomaksuja vastaamaan Energiaviraston kasvavaa työmäärää sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnassa ja rahoittaakseen Liikenne- ja viestintäviraston ylläpitämää sijaintietopalvelutoimintaa sähköverkonhaltijoiden osuuden osalta, mikä on kolmasosa toiminnan kokonaiskustannuksista ( HE 150/2021 vp ). Energiaviraston osuuden Liikenne- ja viestintävirasto laskuttaa vuosittain ja Väyläviraston osuus veloitetaan budjettisiirrolla. Sijaintitietopalvelun rahoitus kerättäisiin erillään verkkotietopisteen rahoituksesta eli sijaintitietopisteen rahoittamisella ei tulisi olemaan vaikutuksia verkkotietopisteen olemassa olevaan rahoitukseen. Verkkotietopisteen ylläpitämisen ja kehittämisen Liikenne- ja viestintävirastolle aiheutuvat kustannukset katetaan jo nyt tietoyhteiskuntamaksutuloista. Verkkotietopisteen vuosittaiset kustannukset ovat tällä hetkellä 501 000 euroa ja rahoitus kerätään tasaosuuksin Liikenne- ja viestintävirastolta, Energiavirastolta ja Väylävirastolta.
Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 241 §:n mukaan ennen maanrakennustyöhön, metsätyöhön, vesirakennustyöhön taikka muuhun telekaapeleita mahdollisesti vaarantavaan työhön ryhtymistä työn suorittajan on vaurioiden välttämiseksi selvitettävä, sijaitseeko työalueella telekaapeleita. Lainkohdan mukaan teleyrityksen on annettava maksutta tietoja kaapeleiden sijainnista sekä annettava työn suorittajalle vaaran välttämiseksi tarpeelliset tiedot ja ohjeet. Sähkömarkkinalaissa (588/2013) on 110 §:ssä vastaava säännös sähköverkkoyhtiöiden osalta.
Verkkoinfrastruktuurin yhteisrakentamisesta ja -käytöstä annetun lain mukainen keskitetty tietopiste toteutetaan siten, että se muodostuu jo olemassa olevasta verkkotietopisteestä ja kehitettävästä sijaintitietopalvelusta. Liikenne- ja viestintävirasto on parhaillaan hankkimassa sijaintitietopalvelua, johon verkkoinfrastruktuurin yhteisrakentamisesta ja -käytöstä annetun lain mukaisesti tultaisiin jatkossa keräämään ja josta olisi jatkossa keskitetysti saatavilla tiedot olemassa olevien verkkojen fyysisestä infrastruktuurista sekä kaapeleiden, putkien ja niihin verrattavien aktiivisten verkkojen osien sijainneista. Sijaintitietopalvelu tulee ainakin alkuvaiheessa toimimaan erillään jo olemassa olevasta verkkotietopisteestä, mistä tällä hetkellä on saatavilla vain tiedot suunnitelluista rakennustöistä ja rakentamiseen liittyvistä lupamenettelyistä. Sijaintitietopalvelun kehittämisestä ja palvelun järjestelmien rakentamisesta aiheutuvat investointikustannukset Liikenne- ja viestintävirasto kattaa olemassa olevan budjetin sisäisillä järjestelyillä. Sijaintitietopalvelun ylläpitoon ja jatkokehittämiseen ei ole kohdennettu budjettirahoitusta.
1.2Valmistelu
Esitys on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä yhteistyössä Liikenne- ja viestintäviraston kanssa.
Keväällä 2021 laadittiin arviomuistio PRS-palvelun lainsäädäntökehyksestä (jäljempänä arviomuistio)https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/b888c5c5-4888-4616-abfa-1a0d800702e2/b5197ee6-e398-4b21-b6b3-527076b978b2/LAUSUNTOPYYNTO_20211112110642.PDF[2] . Arviomuistio oli lausunnoilla syksyllä 2021 ja siitä saatiin 16 lausuntoa https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/b888c5c5-4888-4616-abfa-1a0d800702e2/7acbcfc8-9597-47a3-b908-8b6df44bcb08/YHTEENVETO_20220204134139.pdf . [3] Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota muun muassa julkisen vallan käytön yksityistämiseen, tietosuojaan liittyvän tarpeen arvioimiseen, käsitteiden määrittelemiseen, palvelun rakenteen tarkempaan kuvaamiseen, käyttäjien vaikutusmahdollisuuksien huomioimiseen sekä rahoituskysymysten laajempaan tarkasteluun. Lausunnoissa todettiin, ettei yleiseen tietosuoja-asetukseen ole pääsääntöisesti tarpeen viitata. Perusvalmistelussa olisi kuitenkin syytä arvioida henkilötietojen käsittelyä laajemmin.Rahoituskysymysten osalta hinnoittelua suositettiin omakustannusperusteiseksi (pois lukien lisäarvopalvelut) ja periaatteiden kirjaamista hallituksen esitykseen. Lisäksi rahoitus tulisi mitoittaa kattamaan kustannukset. Mahdollisuutta kohtuulliseen voittomarginaaliin kannatettiin, mutta kyse ei voisi kuitenkaan olla markkinaperusteisesta liikevoitosta. Esille nousi myös käyttäjäryhmiä koskevan määritelmän sekä rikoslakiviittauksen tarkentaminen. Lausunnonantajat pitivät kokonaisuutta perusteltuna ja toteuttamiskelpoisena. Myös PRS-palvelun kansallisen käyttöönoton tärkeys nousi esiin lausunnoissa.
Hallituksen esitystä valmisteltaessa on kuultu kahdenvälisin keskusteluin julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta annetusta laista (10/2015, jäljempänäturvallisuusverkkolaki ) vastaavaa valtiovarainministeriötä, PRS-palvelun tulevaa käyttäjäkuntaa edustavaa sisäministeriötä ja sen hallinnonalaa sekä puolustusministeriötä ja Puolustusvoimia. Lisäksi on kuultu Suomen Erillisverkot Oy:tä sekä tämän omistajaohjauksesta vastaavaa valtioneuvoston kanslian omistajaohjausyksikköä.
Esitystä valmisteltaessa on pyydetty luonnoksesta hallituksen esitykseksi lausunnot eri sidosryhmiltä. Esityksen lausuntopalauteosuudessa on lueteltu lausunnonantajat ja kirjattu yleiset huomiot lausunnoista.
Valmistelun aikana on ylläpidetty hankeikkunaa valtioneuvoston Hankkeet-palvelussa [4] . Sivustolla on tiedotettu hankeen etenemisestä sekä julkaistu hankkeeseen liittyviä materiaaleja.2EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö
Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat aiemmin voimassa olleen neuvoston asetuksen (EY) N:o 876/2002 Galileo-yhteisyrityksen perustamisesta nojalla 25.10.2011 päätöksen julkisesti säännellyn palvelun käyttöehdoista Galileo-ohjelman mukaisesti perustetussa maailmanlaajuisessa satelliittipaikannusjärjestelmässä (1104/2011/EU, jatkossa PRS-päätös ), jotta voitaisiin varmistaa, että PRS-palvelua hallinnoidaan tuloksellisella tavalla. PRS-palvelun käyttömahdollisuutta EU:n jäsenvaltioissa ohjataan PRS-päätöksellä, jossa ovat säännökset PRS-palvelun käytön yleisistä periaatteista ja EU:ssa erikseen annettujen turvallisuussääntöjen soveltamisesta. PRS-päätöksen mukaan jäsenvaltioilla on oikeus käyttää PRS-palvelua rajattomasti. Jäsenvaltiot eivät myöskään maksa PRS-palvelun käytöstä EU:lle käyttömaksuja. Jäsenvaltiot päättävät itse, ottavatko ne PRS-palvelun kansallisesti käyttöönsä. Samoin jäsenvaltiot päättävät itsenäisesti, mitkä kansalliset toimijat voivat kussakin jäsenvaltioissa olla PRS-palvelun käyttäjiä. PRS-palvelua käyttävien jäsenvaltioiden on nimettävä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomainen (competent PRS authority) .
PRS-päätöksen nojalla on annettu salassa pidettävä komission delegoitu päätös C(2015)6123 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1104/2011/EU täydentämisestä siltä osin kuin on kyse yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, joita PRS-vastuuviranomaisten on noudatettava ( jatkossa komission delegoitu päätös ). Kukin kansallinen PRS-vastuuviranomainen vastaa siitä, että PRS-palvelun käyttö on jäsenvaltiossa yhteisten vähimmäisvaatimusten mukaista, mukaan lukien PRS-palvelun käyttöoikeudet ja kansallisten käyttäjäryhmien määrittely, PRS-salausavaimien hallinta, annetut turvallisuussäännöt ja riskien hallinta. PRS-palvelun kansallisessa käytössä noudatettavia ja kansallisten PRS-vastuuviranomaisten valvomia vähimmäisvaatimuksia tarkennetaan PRS-päätöksen liitteessä.
PRS-päätöksen mukaan jäsenvaltioiden on myös luotava erillinen valtuutusmenettely, jolla PRS-palveluun kansallisesti oikeutetut käyttäjäryhmät nimetään. PRS-päätöksen mukaan PRS-palvelu on varattu yksinomaan jäsenvaltioiden julkishallintojen valtuuttamille käyttäjille, jotka ovat saaneet kansalliselta PRS-viranomaiselta luvan pitää hallussaan tai käyttää PRS-vastaanottimia. Jäsenvaltioiden on lisäksi säädettävä kansallista PRS-viranomaista koskevan PRS-päätöksen mukaisesti annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista. Niiden tulee olla tehokkaita, oikea-suhtaisia ja varoittavia, ja PRS-päätöksen johdanto-osan perusteella niillä olisi otettava huomioon ainakin palvelun luvattoman ja vihamielisen käytön mahdollisuudet.
3Nykytila ja sen arviointi
3.1Julkisesti säännelty satelliittipalvelu
Kansallinen PRS-palvelua koskeva sääntely on Liikenne- ja viestintävirastosta annetussa laissa (935/2018, jäljempänävirastolaki ) sekä sähköisen viestinnän palveluista annetussa laissa (917/2014, jäljempänä viestintäpalvelulaki ).
Virastolain 3 §:n 1 momentissa todetaan, että Kyberturvallisuuskeskus toimii julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomaisena. Saman pykälän 3 momentissa todetaan lisäksi, että Liikenne- ja viestintävirasto voi tuottaa Kybertuvallisuuskeskuksen tehtäviin perustuvia julkisoikeudellisia tai liiketaloudellisin perustein hinnoiteltavia suoritteita ja tehdä niiden tuottamista koskevia sopimuksia.
Viestintäpalvelulain 32 a luku koskee julkisesti säänneltyä satelliittipalvelua. Luku sisältää kolme pykälää liittyen PRS-palvelun tarjoamiseen, satelliittiteknologian valmistamiseen sekä vientivalvontaan. Tämän lisäksi viestintäpalvelulain 304 §:ssä ( Liikenne ja viestintäviraston erityiset tehtävät ), on todettu Liikenne- ja viestintäviraston rooli PRS-palvelun vastuuviranomaisena ja 325 §:ssä ( Liikenne- ja viestintäviraston tarkastusoikeus ) säädetään Liikenne- ja viestintäviraston oikeudesta tehdä satelliittipalveluteknologiaa valmistavaan tai käyttävään yritykseen tarkastus sen selvittämiseksi, noudattaako yritys PRS-palvelua koskevaa sääntelyä.
PRS-päätös samoin kuin komission delegoitu päätös ovat suoraan sovellettavaa oikeutta ja voimassa sellaisenaan. Niitä ei siis tarvitse panna täytäntöön kansallisella lainsäädännöllä. PRS-päätös edellyttää kuitenkin rangaistussäännösten määrittämistä, jos kansallista lainsäädäntöä luodaan.
Kansallista lainsäädäntöä edellyttää Suomen Erillisverkot Oy:n asema PRS-toiminnassa. Talouspoliittisen ministerivaliokunnan marraskuussa 2020 tekemän päätöksen mukaisesti Suomen Erillisverkot Oy tai sen tytäryhtiö tulee toimimaan julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajana. Yhtiön asema tulee kirjata lakiin, sillä sen suorittama tehtävä on julkinen hallintotehtävä ja julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n nojalla antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Yhtiön rooli julkisen hallintotehtävän hoitajana edellyttää lisäksi viittaukset rikosoikeudelliseen virkavastuuseen sekä vahingonkorvauslakiin.
Yleinen lakikielen ymmärrettävyys ja viranomaisen velvollisuus asiallisen, selkeän ja ymmärrettävän kieltä käyttämiseen edellyttävät lisäksi, että PRS-palvelua koskevassa sääntelykokonaisuudessa täsmennetään Liikenne- ja viestintäviraston roolia vastuuviranomaisena sekä tuodaan esiin, mitä tämä rooli pitää sisällään. PRS-palvelun teknologian ja vientivalvonnan osalta nykysääntely koetaan riittäväksi.
Nykysääntelyssä on maininta käyttäjäryhmistä, joille PRS-palvelua voidaan tarjota, mutta tätä sääntelyä ei voida pitää riittävänä silloin, kun palvelu on otettu käyttöön Suomessa. PRS-palvelun käyttövaltuuksien myöntämisen edellytykset on säädettävä laissa, koska kyseessä on hallinnollinen päätös, josta on oltava oikeus myös valittaa. Myös Liikenne- ja viestintäviraston tarkastusoikeutta koskeva pykälä kaipaa täsmentämistä.
Virastolakiin tulisi tehdä kirjaus siitä, että Liikenne- ja viestintäviraston Kyberturvallisuuskeskus vastaa osaltaan PRS-palvelun järjestämisestä.
3.2Tietoyhteiskuntamaksu
Nykytilanteessa olemassa olevat tiedot fyysisen infrastruktuurin, kaapeleiden, putkien ja niihin verrattavien aktiivisten verkkojen osien sijainneista ovat hajallaan usealla toimijalla, ja joltakin osin ne saattavat myös sijaita Suomen ulkopuolella. Kattava tietojensaanti on työlästä ja epävarmaa, koska esimerkiksi kaivajalla ei ole varmuutta, onko hän kysynyt tietoja kaikista tarpeellisista paikoista. Nykyisin verkkoinfrastruktuurin omistajat maksavat yksityisille sijaintitietopalveluille, kuten esimerkiksi Verkkoselvitys.fi:lle, sijaintitietopyyntöjen käsittelystä ja verkkoinfrastruktuurin sijaintitietojen ylläpidosta eli esimerkiksi teleyritykset ovat ulkoistaneet viestintäpalvelulain 241 §:n 2 momentin mukaisen sijaintitietopyyntöjen käsittelyn.
Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 36 luku sisältää säännökset viranomaismaksuista. Lain 289 §:n mukaan ilmoituksenvaraista tai toimiluvanvaraista toimintaa harjoittava teleyritys on velvollinen suorittamaan Liikenne- ja viestintävirastolle vuotuisen tietoyhteiskuntamaksun, jolla katetaan Liikenne- ja viestintävirastolle viestintäpalvelulaissa säädettyjen teleyrityksiä koskevien tehtävien hoitamisesta aiheutuvat kustannukset, numerointiin liittyviä tehtäviä lukuun ottamatta. Tietoyhteiskuntamaksua ei peritä televisio- tai radiotoiminnan taikka televisio-ohjelmien tai radio-ohjelmien edelleen lähettämisen liikevaihdosta. Tietoyhteiskuntamaksu on 0,12 prosenttia teleyrityksen Suomessa harjoittaman teletoiminnan liikevaihdosta maksun määräämistä edeltävältä tilikaudelta. Jos liikevaihto on kuitenkin alle 300 000 euroa, maksuvelvollisuutta ei ole. Maksun määräytymisen perusteena olevasta liikevaihdosta säädetään tarkemmin lain 290 §:ssä. Suomessa on yli 320 teletoimintailmoituksen tehnyttä yritystä. Vuonna 2021 tietoyhteiskuntamaksu määrättiin 109 teleyritykselle, joiden maksun perusteena oleva liikevaihto vuonna 2020 oli vähintään lain määrittämä 300 000 euroa. Vuonna 2021 tietoyhteiskuntamaksujen tuotto oli noin 3,8 miljoonaa euroa.
4Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on säätää sellaiset säännökset, jotka mahdollistavat PRS-palvelun kansallisen käyttöönoton Suomessa. Suomen kansallisen käyttöönottomallin kannalta keskeistä on, että Suomen Erillisverkot Oy:lle voitaisiin antaa julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävä. PRS-palvelun tarjoaminen on katsottava sellaiseksi julkisesti hallintotehtäväksi, josta on perustuslain 124 §:n mukaan säädettävä lailla tai lain nojalla. Lisäksi on tarpeen säätää tarkemmin Liikenne- ja viestintäviraston tehtävistä ja vastuista liittyen PRS-palvelun kansalliseen järjestämiseen.
Tietoyhteiskuntamaksun korotuksen tavoitteena on kattaa Liikenne- ja viestintäviraston osuus sijaintitietopalvelusta aiheutuvista vuosittaisista toiminta- ja ylläpitokustannuksista.
5Ehdotukset ja niiden vaikutukset
5.1Keskeiset ehdotukset
5.1.1Julkisesti säännelty satelliittipalvelu
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sähköisen viestinnän palveluista annettua lakia sekä lakia Liikenne- ja viestintävirastosta. Tavoitteena on tehdä vaadittavat lainsäädäntömuutokset, jotta PRS-palvelu voidaan ottaa kansallisesti käyttöön vuoden 2025 aikana.
PRS-kokonaisuus ehdotetaan järjestettäväksi mallilla, jossa PRS-vastuuviranominen (Liikenne- ja viestintävirasto) olisi PRS-palveluun liittyvässä järjestämisvastuussa, mikä tarkoittaa, että se vastaisi PRS-palvelun kansallisesta järjestämisestä ja toimisi siihen liittyvänä vastuuviranomaisena. PRS-palvelun kansallinen palvelutarjonta siirrettäisiin lailla Suomen Erillisverkot Oy:n hoidettavaksi. Lisäksi Puolustusvoimat voisi tarjota palvelua maanpuolustuksen tarpeisiin.
PRS-palvelun sääntelykehys muodostuisi EU-sääntelystä, nyt esitettävästä viestintäpalvelulakiin ja virastolakiin sisältyvästä kansallisesta sääntelystä sekä sitä täydentävästä alemman asteisesta sääntelystä, valtioneuvoston asetuksesta sekä liikenne- ja viestintäviraston määräyksistä. PRS-käyttövaltuus myönnettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston päätöksellä, ja lupa PRS-palvelun teknologian vientiin ulkoministeriön lupapäätöksellä.
PRS-palvelu rahoitettaisiin valtion budjetista. Liikenne- ja viestintävirastolle osoitettaisiin määräraha PRS-palvelun järjestämistä ja PRS-vastuuviranomaisen tehtäviä varten. Tällä määrärahalla katettaisiin PRS-vastuuviranomaisen toiminnot, joita olisivat esimerkiksi hallinnolliset ja tarkastustoimintaan tarvittavat henkilöstökulut sekä palvelun tarjonnan tilaamiseksi Suomen Erillisverkot Oy:ltä tarvittava rahoitus. Osan tästä palvelunhankintakustannuksesta PRS-vastuuviranomainen saisi takaisin palvelun käyttäjien käyttäjämaksuista, jotka olisivat kuitenkin alle omakustannushinnan. Näin olleen se osa, jota ei saataisi katetuksi käyttäjämaksuilla, jäisi PRS-vastuuviranomaisen kannettavaksi. Suomen Erillisverkot Oy ei saisi tehdä liiketaloudellista voittoa PRS-palvelun tarjoamisen avulla eli PRS-vastuuviranomainen tilaisi sen yhtiöltä omakustannushintaan. Tulevien vuosien budjettipäätöksissä olisi varmistettava riittävä rahoitus PRS-vastuuviranomaiselle tehtävän hoitamiseksi.
Esityksessä ehdotetaan, että viestintäpalvelulaissa säädettäisiin voimassa olevaa lakia vastaavalla tavalla julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomaisesta (Liikenne- ja viestintävirasto) ja PRS-palveluun liittyvän teknologian valmistuksesta ja vientivalvonnasta.
Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi PRS-vastuuviranomaisen tehtävistä sekä PRS-palvelun tarjoamisesta ja käyttämisestä. Suomen Erillisverkot Oy:lle annettaisiin tehtävä toimia julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajana. Sitä koskisivat muun muassa julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liittyvät rikosoikeudellinen virkavastuu sekä vahingonkorvausvastuu. Yhtiön olisi toiminnassaan erotettava PRS-palvelu toiminnallisesti ja taloudellisesti muusta toiminnastaan. Sillä ei olisi oikeutta tehdä PRS-palvelun tarjoamisella liiketaloudellista voittoa. Se voisi tuotannossaan käyttää alihankkijaa. Lisäksi Puolustusvoimat voisivat tarjota PRS-palvelua maanpuolustuksen tarpeisiin.
PRS-palvelua voisivat käyttää viranomaiset sekä huoltovarmuuskriittiset yritykset, jotka kuuluvat liikenne- ja viestintäministeriön käyttäjäryhmäpäätöksessä mainittuihin luokkiin ja olisivat saaneet käyttövaltuutuksen Liikenne- ja viestintävirastosta. Muiden kuin viranomaishakijoiden olisi esitettävä käyttötapauskuvaus, jossa hakija antaa selvityksen sen käyttötarpeesta sekä sen mahdollisuuksista palvelun turvalliseen ja asianmukaiseen käyttöön. Lisäksi käyttötapauskuvauksessa hakija selvittää, miksi ja miten se katsoo, että sen PRS-palvelun käyttö edistää Suomen kokonaisturvallisuutta.
Liikenne- ja viestintäviraston oikeutta tehdä PRS-palveluun liittyvä tarkastus ehdotetaan laajennettavaksi. Virastolla olisi oikeus tehdä tarkastus nykysääntelyä laajemmin PRS-palvelun tarjoajaan, käyttäjään ja valmistajaan sekä Puolustusvoimiin silloin, kun se tarjoaa PRS-palvelua maanpuolustuksen tarpeisiin. Tarkastuksessa selvitettäisiin PRS-lainsäädännön ja käyttövaltuutuksen ehtojen noudattamista. Tarkastus tulisi tehdä ensisijaisesti tietopyynnöllä, mutta myös tarkastuksen kohteen tilojen ja asiakirjojen tarkastaminen mahdollistettaisiin.
Liikenne- ja viestintävirastosta annetun lain Liikenne- ja viestintäviraston Kyberturvallisuuskeskuksen tehtäviä koskevaa 3 §:ää siten, että Kyberturvallisuuskeskus vastaisi osaltaan julkisesti säännellyn satelliittipalvelun järjestämisestä.
5.1.2Tietoyhteiskuntamaksu
Esityksessä ehdotetaan katettavaksi Liikenne- ja viestintäviraston osuus sijaintitietopalvelun toiminta- ja ylläpitokustannuksista sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 289 §:n mukaista tietoyhteiskuntamaksua korottamalla 0,015 prosenttiyksiköllä 1.1.2023 alkaen, jolloin tietoyhteiskuntamaksu olisi 0,135 prosenttia tietoyhteiskuntamaksunalaisen teleyrityksen Suomessa harjoittamasta teletoiminnan liikevaihdosta maksun määräämistä edeltävältä tilikaudelta. Tietoyhteiskuntamaksujen arvioitu tuotto on noin 4 miljoonaa euroa. Ehdotettu tietoyhteiskuntamaksun korotus nostaisi tuoton arviolta noin 4,4 miljoonaan euroon vuodesta 2023 alkaen, mikäli teleyritysten liikevaihdon kasvu pysyy nykyisenkaltaisena.
5.2Pääasialliset vaikutukset
5.2.1Julkisesti säännelty satelliittipalvelu
Vaikutukset valtiontalouteen
Suomen kansallinen PRS-palvelun toteutussuunnitelma perustuisi talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle vuonna 2020 esitettyyn PRS-palvelun toteutussuunnitelmaan ja ministerivaliokunnan päätelmissään hyväksymiin linjauksiin [5] , mitä tulee esimerkiksi palvelun kansalliseen toteutukseen, palvelun tuleviin käyttäjäryhmiin ja palvelun toteutuksen arvioituihin määrärahavaikutuksiin. Ministerivaliokunnan hyväksymissä päätelmissä todetaan, että PRS-palvelun käyttöönotto tukisi YTS:n kokonaisturvallisuuden tavoitteita, kansallisen kyberturvallisuuden varmistamista ja Suomen huoltovarmuutta. Näihin tavoitteisiin päästäisiin, jos julkishallinnon käyttäjäryhmät ja huoltovarmuuskriittiset infrastruktuurikäyttäjäryhmät ottaisivat PRS-palvelun mahdollisimman laajasti ja laaja-alaisesti käyttöönsä. Ministerivaliokunnan päätelmissä tavoitteeksi asetettiin, että PRS-palvelulla olisi kuluvan vuosikymmenen lopussa noin 63 000 käyttäjää.PRS-palvelun suurin käyttäjäryhmä olisivat ne vähintään 45 000 julkishallinnon käyttäjää ja huoltovarmuuskriittistä infrastruktuurikäyttäjää, jotka hyödyntävät PRS-palvelua tulevaan laajakaistaiseen viranomaisviestintäpalveluun, niin sanottuun Virve 2 -palveluun integroituna palveluna. PRS-palvelun käyttöönotto edellyttää näin ollen, että liikenne-ja viestintäministeriön hallinnonala koordinoisi PRS-palvelun käyttöönottoa Virve 2 -palvelun käyttöönotosta vastaavan valtiovarainministeriön kanssa. PRS-palvelua voitaisiin käyttää myös muissa valtion, hyvinvointialueiden sekä kuntien viranomaisten käyttämissä päätelaitteissa, joita tarjoaa esimerkiksi Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori sekä yksityiset viestintäteknologia-alan palvelujen tarjoajat.
Suomessa PRS-palvelun käyttö edellyttää kansallisen teknisen perusinfrastruktuurin ja palvelun käytön edellyttämän operointirakenteen luomista. Suomen kansallinen perusinfrastruktuuri ja operointirakenne on tehtävä PRS-päätöksessä asetettujen määräyksenmukaisuuden ja tietoturvallisuuden vaatimuksenmukaisuuden vaatimuksia vastaavasti sekä palvelun käytöstä annetun turvallisuussäännöstön rajoissa. Suomi suunnittelee PRS-palvelun käyttöönottamista yhtenä ensimmäisistä EU:n jäsenvaltioista. Suomen kansalliselle käyttöönottomallille ei ole olemassa esikuvia. PRS-palvelun käyttöönotossa on näin ollen kyse uutta luovasta teknologiahankkeesta.
Liikenne- ja viestintäministeriö on arvioinut PRS-palvelun investointi- eli rakentamisvaiheen valtiontaloudellisia kustannusvaikutuksia. Talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle esitettiin vuonna 2020 yhteistyössä muiden hallinnonalojen kanssa tehdyt ja parhaaseen asiantuntija-arvioon perustuvat laskelmat. Ministerivaliokunnan päätelmien mukaisesti Liikenne- ja viestintävirasto toteuttaa PRS-palvelun investointivaiheessa keskitetysti palvelun kansallisen käytön edellyttämän yhteisen infrastruktuurin ja operointirakenteen rakentamisen. Liikenne- ja viestintäviraston toimintamenomomentille 31.01.02 osoitettaisiin vuosina 2021–2025 16,5 miljoonaa euroa rakentamisvaiheen kustannusten kattamiseen.
PRS-palvelun rakentamisvaiheessa vuosina 2021–2025 aiheutuisi erityisesti PRS-palvelun käyttäjähallinnonaloille myös niin sanottuja sisäisiä investointikustannuksia, jotka on arvioitu kokonaisuudessaan 2 000 000 euroksi. Jokainen hallinnonala vastaisi itse näiden sisäisen investointikulujensa kattamisesta. PRS-palvelun investointivaiheen hallinnonalojen yhteenlasketut määrärahatarpeet olisivat näin ollen kaikkiaan 18,5 miljoonaa euroa, johon sisältyvät edellä todetut ja Liikenne- ja viestintävirastolle osoitettavat 16,5 miljoonaa euroa.
PRS-palvelun tuotantovaiheessa merkittävin julkishallinnon käyttäjähallinnonalojen kuluerä olisi palvelun käytöstä perittävän asiakashinnan kattaminen. Muita käyttäjähallinnonalojen niin sanottuja sisäisiä kustannuksia olisivat lähinnä palvelun käytössä tarvittavien itsenäispäätelaitteiden hankintakulut ja palvelun niin sanotusta pääkäyttäjätoiminnasta aiheutuvat kulut. Pääkäyttäjät huolehtivat omalla hallinnonalallaan muun muassa loppukäyttäjien ohjauksesta ja käyttäjähallinnasta. Käyttäjähallinnonalat kohdentaisivat vähäisessä määrin myös uudelleen jo olemassa olevia määrärahoja ja henkilöstöresursseja PRS-palvelun toteutukseen. Uudelleen kohdentaminen liittyisi esimerkiksi Virve-palvelun pääkäyttäjätoimintojen kohdentamiseen myös PRS-palvelua tukevaksi.
Toisin kun syksyllä 2020 talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle esitettiin, PRS-palvelun käytön eli palvelun tuotantovaiheen on tarkoitus käynnistyä Suomessa vuoden 2025 aikana. PRS-palvelun yhteisen infrastruktuurin ja operaatiorakenteen vuotuiset käyttökulut ovat tuotantovaiheessa arvioitu noin 3 100 000 euroksi. Näihin käyttökuluihin sisältyvät julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajana toimivan Suomen Erillisverkot Oy:n ja Liikenne- ja viestintäviraston yhteydessä toimivan PRS-vastuuviranomaisen vuosittaiset PRS-palvelun toimintakulut.
Talouspoliittisen ministerivaliokunnan vuoden 2020 päätelmien mukaisesti PRS-palvelun tuotantovaiheen kustannusten kattamisperiaatteena olisi käyttäjä maksaa -periaate. PRS-vastuuviranomainen eli Liikenne- ja viestintävirasto perisi PRS-palvelun käyttäjiltä asiakasmaksut. Perittävillä asiakasmaksuilla katettaisiin osa julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajana toimivan Suomen Erillisverkot Oy:n PRS-palvelutuotannon kustannuksista. Kilpailu- ja kuluttajaviraston linjausten mukaisesti perittävät asiakasmaksut olisivat saman suuruiset sekä julkishallinnon että yksityisille käyttäjille. Jokainen PRS-palvelun käyttäjähallinnonala vastaisi omien julkishallinnon käyttäjäryhmiensä asiakasmaksujen kattamisesta.
PRS-palvelun omakustannehintaa alemmalla asiakasmaksuhinnoittelulla halutaan talouspoliittisen ministerivaliokunnan päätelmien mukaisesti tukea sitä, että PRS-palvelulla olisi asetun kansallisen kyberturvallisuustavoitteen mukaisesti kuluvan vuosikymmenen loppuun mennessä riittävän laajasti ja laaja-alaisesti julkishallinnon ja kriittisen infrastruktuurin käyttäjiä. PRS-palvelun asiakasmaksutaso on asetettu tasolle, joka vastaa tulevien käyttäjäryhmien arvioitua maksuhalukkuustasoa. PRS-palvelun käyttäjiltä perittävät alle omakustannehintaiset asiakasmaksut eivät riitä kattamaan palvelun vuosittaisia, edellä todettuja, 3 100 000 euron toimintakustannuksia. Asiakasmaksujen ja toimintakustannusten erotus on tarkoitus kattaa Liikenne- ja viestintäviraston toimintamenomomentille vuosittain osoitettavalla riittävällä määrärahalla, niin kutsutulla subventiolla, joka ei rasita Liikenne- ja viestintäviraston budjettia. Tärkeää on, että PRS-viranomaiselle osoitettavat määrärahat riittävät sekä palvelun järjestämiseen eli sen tilaamiseen PRS-palvelun tarjoajalta että PRS-vastuuviranomaiselle kuuluvien tehtävien hoitamiseen. Vuosittaisen subvention edellyttämä määrärahatarve riippuu PRS-palvelun käyttäjämäärästä, mutta subvention tarve ei kuitenkaan poistu lähitulevaisuudessa millään PRS-palvelulle saatavalla käyttäjämäärällä.
Syksyn 2020 ministerivaliokunnan päätelmissä todetaan, että vuoden 2028 tavoitetilassa PRS-palvelun käyttäjämäärä olisi noin 63 000 käyttäjää. Päätelmien liitteessä 1 todetaan, että tämän käyttäjämäärän oletetaan olevan PRS-palvelun kansallisen toteuttamisen ensimmäisen vaiheen kypsymäpisteen mukainen käyttäjämäärä. Ensi vaiheen tavoitteen mukaisella 63 000 käyttäjämäärällä saavutetaan PRS-palvelun käyttöönotolle asetettu kansallinen kyberturvallisuustavoite. Liikenne- ja viestintäviraston arvion mukaan tavoitteen mukainen käyttäjämäärä mahdollistaa myös sen, että PRS-palvelu on kansallisesti toteutettavissa valtiontaloudellisesti mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla.
Päätelmien liitteessä käyttäjämääräarvion lähtökohtana on oletus, että PRS-palvelun tuotantovaiheen käynnistyessä vuonna 2024 markkinoilla olisi saatavilla PRS-kykyisiä Virve 2 -päätelaitteita. Julkishallinnon käyttäjien määrä ja sen arvioitu kehitys perustuvat Liikenne- ja viestintäviraston kesällä 2020 ministeriöiden hallinnonaloilta saamiin tietoihin. Hallinnonalojen käyttäjämäärien arviot ovat parhaan käsityksen mukaan tehtyjä asiantuntija-arvioita.
Tulevina vuosina julkishallinnon PRS-palvelun käyttäjämäärään odotetaan vielä kasvavan muun muassa, kun puolustushallinto tulevina vuosina integroi palvelun omiin tukijärjestelmiinsä. Päätelmien liitteessä esitetyssä puolustushallinnon käyttäjien määrässä on huomioitu ainoastaan ne käyttäjät, jotka käyttävät PRS-palvelua Virve-palveluun integroituna palveluna. Puolustushallinnon lopullinen käyttäjämäärä tulee tulevina vuosina huomattavasti kasvamaan tässä ilmoitetusta käyttäjämäärästä. Huoltovarmuuskriittisten infrastruktuurikäyttäjien määrä ja sen kehitys perustuvat kesällä 2020 Liikenne- ja viestintäviraston ja Huoltovarmuuskeskuksen yhdessä tekemään arvioon.
2024 6 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | |
liikenne- ja viestintäministeriö 7 | 5 755 | 5 755 | 5 755 | 6 355 | 6 355 |
oikeusministeriö | 0 | 950 | 950 | 1 700 | 1 700 |
puolustusministeriö 8 | 4 700 | 4 700 | 4 700 | 4 700 | 4 700 |
sosiaali- ja terveysministeriö | 450 | 6 730 | 6 730 | 6 730 | 6 730 |
sisäministeriö | 19 060 | 21 885 | 24 705 | 27 080 | 27 945 |
valtiovarainministeriö | 100 | 50 | 900 | 1 000 | 1 000 |
Muut 9 | 3 479 | 11 300 | 12 240 | 13 200 | 14 185 |
Yhteensä | 33 544 | 51 880 | 55 980 | 61 370 | 62 615 |
Taulukko 1: PRS-palvelun käyttäjämäärä sekä arvioitu käyttäjämäärän kehitys vuosina 2024-2028.
6[6]7[7]8[8]9[9]PRS-palvelun toteutuksen kustannusvaikutuksia on palvelun tulevilla käyttäjähallinnonaloilla arvioitu muun muassa aikaisempien, vastaavien järjestelmäintegraatioiden toteutumien perusteella. PRS-palvelun tuotantovaiheen vuosittaiset hallinnonalakohtaiset määrärahatarpeet riippuvat erityisesti siitä, miten PRS-palvelun käyttäjämäärä tulevina vuosina kehittyy.
PRS-palvelun käyttöönotto on EU:n suurin ja merkittävin yhteinen kyberturvallisuushanke. Suurien, uutta teknologiaa luovien teknologiakehittämishankkeiden toteutumiseen liittyy aina myös riskejä. PRS-palvelun toteuttamisessa nämä riskit liittyvät muun muassa siihen, miten eurooppalaiset PRS-päätelaitemarkkinat ja niiden valmistuksessa tarvittavien teknologiakomponenttien valmistus tulevat Euroopassa tulevina vuosina kehittymään. PRS-päätelaitteiden tekninen kyvykkyys sekä niiden saatavuus ja tuleva hintakehitys taas vaikuttavat siihen, miten ja missä aikataulussa jäsenvaltioiden tulevat palvelun eri käyttäjäryhmät pystyvät ottamaan PRS-palvelun haluamallaan käyttötavalla käyttöönsä.
PRS-palvelun operatiivisen käytön on tarkoitus alkaa EU:ssa vuoden 2025 aikana. Suomessa PRS-palvelun on tarkoitus käynnistyä vuonna 2025. Suomen kansallinen PRS-palvelun käyttöönottoaikataulu merkitsee näin ollen, että Suomi olisi ensimmäisiä EU:n jäsenvaltiota, joka ottaa PRS-palvelun kansallisesti käyttöönsä. Tästä seuraa, että Suomen kansalliseen käyttöönottoaikatauluun liittyy sekä mahdollisuuksia että myös edellä mainittuja, asian kansallisessa valmistelussa tiedostettuja riskejä.
Kuten muissakin EU-jäsenvaltioissa, niin myös Suomessa PRS-palvelun käyttöönotto on uutta luovan teknologian kehittämishanke. Siksi myös PRS-palvelun toteuttamiseen liittyy epävarmuuksia, jotka on valmistelussa tiedostettava, mutta joiden ei tulisi estää Suomen kansallisen turvallisuuden kannalta merkittävän hankkeen eteenpäinvientiä. Erityisesti nämä epävarmuudet liittyvät kansallisen käyttäjämäärätavoitteen ajalliseen toteutumiseen, ja tätä kautta palvelun käyttöönoton valtiontaloudellisten määrärahavaikutusten lopulliseen ajoittumiseen.
Liikenne- ja viestintäministeriö on yhdessä muiden ministeriöiden kanssa vuoden 2020 syksyllä arvioinut PRS-palvelun kansallisen käyttöönoton käyttäjämääräkehitystä ja käyttöönoton hallinnonalakohtaisia kustannusvaikutuksia vuosina 2025–2028. Tuolloin talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle esitetyt PRS-palvelun kansallisen toteutuksen hallinnonalakohtaiset käyttäjämäärätavoitteet ja hallinnonalakohtaiset kustannusvaikutukset olivat parhaan käsityksen mukaan ministeriöissä tehtyjä asiantuntija-arvioita. Liikenne- ja viestintäministeriö pitää tuolloin tehtyjä arvioita edelleen perusteltuina ja PRS-palvelun käyttöönoton tässä vaiheessa parhaina mahdollisina asiantuntija-arvioina odotettavissa olevasta kehityksestä.
PRS-palvelun Suomen kansallisessa toteutuksessa tullaan tulevina vuosina etenemään niin sanotusti asiakaslähtöisesti eli ottaen huomioon palvelun tulevien käyttäjäryhmien käyttötavat ja -tarpeet sekä näihin tarpeisiin soveltuvan päätelaiteteknologian saatavuuden. Tämä tarkoittaa, että vuonna 2020 talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle tehdyt käyttäjämäärä- ja määrärahatarvearviot tulevat yhteistyössä ministeriöiden hallinnonalojen kanssa täsmentymään ja konkretisoitumaan tulevina vuosina, ja konkretisoituvat lopulta täsmällisiksi käyttäjämäärä- ja määrärahatavoitteiksi vuosittaisissa talousarvioesityksen valmisteluissa. PRS-palvelun kansallisen toteutuksen yleinen päämääränä on, että kuluvan vuosikymmenen lopussa julkishallinnon toimijoiden lisäksi myös muut yhteiskunnan kriittiset toimijat ovat ottaneet kansalliselle käyttöönotolle asetetun kyberturvallisuustavoitteen mukaisesti Suomessa riittävän laajasti käyttöönsä PRS-palvelun varmennetut sijainti- ja aikapalvelut. Tämä tavoite saavutettaisiin PRS-palvelun kansallisessa toteutuksessa tulevina vuosina vaiheittain edeten.
Yhteiskunnalliset vaikutukset
Digitaalisen yhteiskunnan perustoiminnot rakentuvat merkittäviltä osiltaan paikannussatelliiteista saatavien sijainti- ja aikatiedon varaan. Erityisesti suomalaisen yhteiskunnan toimivuudesta ja turvallisuudesta vastaavien julkishallinnon toimijoiden ja kriittisen infrastruktuurin yritysten operatiivinen toiminta perustuu jo nyt aika- ja sijaintitietoon, ja tämä riippuvuus vain kasvaa tulevaisuudessa.
Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala on tehnyt PRS-palvelun kansalliseen käyttöönottopäätökseen liittyen erilaisia taustaselvityksiä, muun muassa riskiarviointeja, palvelun käyttöönoton tulevista hyödyistä. Näiden selvitysten perusteella Suomi tulee maantieteellisestä asemastaan, maantieteellisestä laajuudestaan ja laajoissa merialueistaan johtuen hyötymään kaikista EU:n jäsenvaltioista eniten PRS-palvelun käyttöönotosta.
Aikatiedon väärentäminen ja tietojärjestelmien sisäisen tahdistuksen (synkronoinnin) sotkeminen ovat tulevaisuudessa suomalaisen yhteiskunnan kannalta merkittäviä kyberturvallisuusriskejä. Paikannussatelliittijärjestelmien käytettävyyteen liittyvät häiriöt vaikuttavat näin ollen poikkeuksellisen nopeasti ja laajasti modernin yhteiskunnan toimintoihin. Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalan taustaselvitysten perusteella jo yksikin laaja-alainen paikannusjärjestelmän toimintahäiriötilanne, tai sen laaja-alainen ja pitkäkestoinen häirintätapaus, aiheuttaisi suomalaiselle yhteiskunnalle vähintään kymmeniin miljooniin euroihin nousevat seurannaisvaikutukset. Vastaavasti PRS-palvelun käyttöönotto maksaa kokonaistaloudellisesti itsensä takaisin, jos sen avulla saadaan estettyä yksikin sijainti- ja aikapalvelun toimimattomuudesta johtuva suurempi onnettomuus tai muu merkittävä yhteiskunnallinen häiriötilanne.
Suomen valtiohallinnon viranomaisten tiedossa on, että Yhdysvallat, Kiina ja Venäjä ovat testanneet toistensa hallinnassa olevien satelliittipaikannusjärjestelmien häirintää, ja samalla toistensa reagointia, kun nämä ovat havainneet tulleensa häirityiksi. Esimerkiksi vuonna 2018 amerikkalaista GPS-satelliittipaikannusjärjestelmään kohdistettiin Pohjois-Atlantin puolustusliiton ( North Atlantic Treaty Organization, NATO ) Pohjois-Norjassa järjestetyn sotaharjoituksen aikana merkittävää häirintää. Tämä häirintä aiheutti Pohjois-Suomessa vakavaa häiriötä erityisesti lennonvarmistusjärjestelmän luotettavalle toiminnalle, ja tätä kautta turvallisuusuhkaa siviililentoliikenteelle.
Ilman eurooppalaisen Galileo-järjestelmän varmennetun ja häiriösietoisen PRS-palvelun käyttömahdollisuutta Suomi jäisi valtiollisella tasolla mahdollisten Yhdysvaltojen, Kiinan tai Venäjän suurvaltapoliittisten konfliktien sijaiskärsijäksi tilanteessa, jossa suurvaltojen satelliittipaikannusjärjestelmiin kohdistettaisiin keskinäistä häirintää tai niitä hallinnoiva valtio päättäisi itse heikentää niiden laatua. Pahimmassa tapauksessa mikään suurvaltojen ylläpitämistä järjestelmistä ei olisi käytettävissä. Tällä olisi erityisesti Suomen maantieteellisen laajuuden huomioon ottaen vakavat ja syvälle menevät seurannaisvaikutukset.
Viranomaisvaikutukset
PRS-palvelun käyttöönoton odotetaan parantavan Suomen julkishallinnon ja kriittisen infrastruktuurin yritysten palvelutuotannon luotettavuutta ja turvallisuutta. Tämän seurauksena kansalaisten arjessaan tarvitsemien turvallisuus-, terveys- ja muiden yhteiskunnan häiriöttömän toiminnan kannalta tärkeiden palveluiden saatavuuden ja käytettävyyden odotetaan myös parantuvan.
Esimerkiksi poliisi- ja pelastustoimen, ja osin sosiaalitoimen, kyky suoriutua kiireisistä tehtävistään laskisi välittömästi asetettujen vaatimusten alapuolelle, jos näillä viranomaisilla ei olisi käytettävissään tarkkaa sijaintitietoa. Vasteajat saapua hälytyskohteisiin moninkertaistuisivat erityisesti kaupunkialueilla, joilla ajoneuvojen suunnistaminen kohteisiin on jo pitkään perustunut satelliittipaikannuksen käyttöön. Haja-asutusalueilla taas korostuu erityisesti onnettomuus- tai muissa ihmishenkiä uhkaavissa tilanteissa tarkan paikannustiedon merkitys. Myös rikolliset saattavat pyrkiä häiritsemään viranomaisten nykyisin käyttämiä satelliittipaikannusjärjestelmiä, jotta voisivat estää itseensä kohdistuvat viranomaisten vastatoimenpiteet.
Edellä mainittujen viranomaisten lisäksi myös muut viranomaiset, kuten Rajavartiolaitos ja Tulli, hyödyntävät jo nyt laajasti satelliittipaikannusta sekä maa- että merirajoilla. Esimerkiksi merialueilla liikkuvien alusten navigoinnissa on satelliittipaikannus keskeisessä asemassa. Satelliittipaikantimia käytetään muun muassa todentamaan erilaisten kuljetusketjujen aukottomuus ja todenmukaisuus sekä selvittämään esimerkiksi huumeiden salakuljetukseen liittyviä reittejä. Kaikki nämä viranomaistoiminteet ovat alttiita satelliittipaikannusjärjestelmiin kohdistuville häirinnälle tai häiriöille. Näin tapahtui esimerkiksi vuonna 2017, kun 600 Mustallamerellä seilannutta alusta joutui GPS-satelliittipaikannusjärjestelmän harhautuksen kohteeksi. Alukset kadottivat häirintään liittyvien valepaikannussignaalien seurauksena todellisen sijaintitietonsa.
Suomalainen yhteiskunta rakentuu poikkeuksellisen vahvasti viranomaisten ja yksityissektorin yhteistyölle. Kriisitilanteissa tämä on suomalaisen yhteiskunnan vahvuustekijä. Suomessa huoltovarmuuskriittiset yritykset vastaavat monista aikaisemmista viranomaistoiminnoista.
Yhteiskunnan digitalisaation edetessä kriittisen infrastruktuurin yritykset ovat ottaneet tarkan aika- ja paikkatiedon oleelliseksi osaksi kriittisiä toimintojaan. Esimerkiksi sähköverkkotoimijat kykenevät reagoimaan myrskyvahinkoihin aikaisempaa tehokkaammin satelliittipaikanteisten apuvälineiden, kuten droonien avulla. Logistiikka-alan automatisoidut toiminnot esimerkiksi satamissa ovat hyvin riippuvaisia satelliittipaikannussignaalin saatavuudessa. Samoin valtakunnallisesti kriittisten tieto- ja viestintäjärjestelmien aikasynkronointiin käytetään paikannussatelliiteista saatavaa aikatietoa. Mikäli tulevaisuuden tieto- ja viestintäjärjestelmien aikasignaali jäisi varmentamatta, se vaarantaisi paitsi televerkkojen niin myös pankkijärjestelmien ja sähköverkkojen toimintavarmuuden ja asettaisi ne otolliseksi kohteeksi satelliittiyhteyksien häirinnän muodossa esiintyville kyberuhkille.
Tulevaisuudessa liikenne- ja logistiikka-alan odotetaan olevan Suomessa yksi PRS-palvelun käyttäjäryhmä. Autonomisen liikenteen lisääntyessä eri liikennemuodoissa satelliittipaikannuksen varmuudelle asetettavat vaatimukset tulevat nousemaan yhdeksi keskeisimmistä tavoitteista.
Julkisen talouden suunnitelmaa (JTS) koskevassa kehyspäätöksessä on vuosille 2022–2025 varattu Liikenne- ja viestintäviraston toimintamenomomentille 31.01.02 PRS-palvelun kansallisten infrastruktuurikulujen kattamiseen vuodelle 2023 7 120 000 euroa ja vuodelle 2024 2 200 000 euroa. Suunnitelmaa koskevassa kehyspäätöksessä on vuosille 2023–2026 varattu Liikenne- ja viestintäviraston toimintamenomomentille 31.01.02 samojen edellä mainittujen tuotantovaiheen Suomen Erillisverkot Oy:n operointihenkilöstön kulujen kattamiseen vuodelle 2024 osoitettu lisäyksenä 950 000 euroa eli yhteensä 3 150 000 euroa vuodelle 2024 sekä lisäksi vuodelle 2025 2 530 000 euroa ja vuodelle 2026 1 930 000 euroa Liikenne- ja viestintävirastolle PRS-palvelun operoinnista aiheutuvien kustannusten kattamiseen.
PRS-palvelun operoinnista aiheutuviin kustannuksiin sisältyisivät Liikenne- ja viestintäviraston taseessa olevien PRS-palvelun käytön edellyttävien tietojärjestelmien ylläpito- ja huoltokulut ja järjestelmien mahdollisesti tarvitsemat korvausinvestoinnit. PRS-palvelun tuotantovaiheessa Liikenne- ja viestintävirasto toimisi PRS-palvelun vastuuviranomaisena. Liikenne- ja viestintävirasto vastaisi muun muassa PRS-palvelun kansallisen käytön ohjauksesta ja valvonnasta, yhteydenpidosta Galileon 14 turvallisuuden valvontakeskukseen sekä palvelun käyttäjien valtuuttamisesta ja hallinnoimisesta. Liikenne- ja viestintävirastolle annettaisiin oikeus periä PRS-palvelun käyttäjältä korvaus palvelun käytöstä. Lisäksi Liikenne- ja viestintävirasto vastaisi viraston toimintamenomomentille 31.01.02 vuosittain osoitettavan asiakasmaksujen subventointiin tarkoitetun määrärahan osoittamisesta Suomen Erillisverkot Oy:n PRS-palvelutoiminnan kulujen kattamiseen. Kerättäviä asiakasmaksuja ei käytettäisi Liikenne- ja viestintäviraston PRS-toiminnan henkilöstökulujen, eikä myöskään viraston taseessa olevien PRS-palvelun tietojärjestelmistä aiheutuvien kulujen kattamiseen. Kun PRS-palvelulla olisi tavoitteeksi asetetut noin 63 000 käyttäjää, Liikenne- ja viestintävirastolle PRS-palvelun käytön hallinnoimisesta aiheutuva henkilöstövaikutus olisi 9 henkilötyövuotta.
Kehyspäätöksessä on vuosille 2023–2026 Liikenne- ja viestintäviraston toimintamenomomentille 31.01.02 osoitettu PRS-palvelun viranomaistehtäviin lisäyksenä vuosittain 240 000 euroa siten, että viraston tehtäviin on varattuna kehyspäätöksessä vuosille 2023-2026 vuosittain 440 000 euroa. Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala tulee yhteistyössä valtiovarainministeriön ja tulevien PRS-palvelun käyttäjähallinnonalojen kanssa vielä tarkentamaan PRS-palvelun tuotantovaiheen tulevia vuosittaisia määrärahatarpeita vuoden 2024 talousarvioesitykseen sekä vuosien 2025–2027 julkisen talouden suunnitelmaan. Kuten edellä kohdassa Vaikutukset valtiontalouteen (erityisesti s. 16–17) kuvataan, PRS-palvelun lopulliseen käyttäjämääräkehitykseen vaikuttavat useat seikat, ja tästä johtuen tuotantovaiheen määrärahatarpeiden arviointi sekä vuosittainen subventio-osuus käyttömaksuissa on mahdollista arvioida tarkemmin vasta, kun PRS-palvelun kansallinen käyttöönottoajankohta myöhemmin varmistuu.
Vaikutukset elinkeinoelämään ja kuluttajiin
Suomen kansallisen avaruusstrategian tavoitteena on, että vuonna 2025 Suomi on maailman houkuttelevin ja ketterin avaruusliiketoimintaympäristö, josta hyötyvät kaikki täällä toimivat yritykset. Tätä tavoitetta tukemaan on liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala valmistellut satelliittipaikannusjärjestelmien tehokasta hyödyntämistä Suomessa edistävän toimenpideohjelman vuosille 2021–2025. Toimenpideohjelmassa on asetettu tuleville vuosille tavoitteita, jotka liittyvät kansainväliseen yhteistyöhön osallistumiseen satelliittipaikannusjärjestelmien kehittämisessä, Suomen kansallisen valmiuden rakentamiseen ja osaamisen ylläpitämiseen sekä paikannusjärjestelmien tarjoamien palveluiden käytön omaksumiseen Suomessa loppukäyttäjäsovelluksien osana.
Suomen kansallisten tavoitteiden mukaisesti vuonna 2025 Suomen on tarkoitus olla aktiivinen toimija eurooppalaisessa avaruusyhteisössä, minkä seurauksena on satelliittipaikannustoimialan yritystoiminta Suomessa myös vahvistunut. Lisäksi satelliittijärjestelmien tuottamaa tietoa hyödyntävien tuotteiden ja palveluiden tarjonta loppukäyttäjille on Suomessa yleistynyt.
Suomen kansallisen avaruusstrategian painopiste on liiketoimintamahdollisuuksien hyödyntämisessä. Tätä tavoitetta tuetaan julkisesti rahoitetulla avaruustutkimuksella ja investoinneilla. Pyrkimyksenä on varmistaa, että liiketoimintahyödyt palautuvat Suomeen pitkällä aikavälillä ja että alan liiketoimintaekosysteemi kehittyy Suomeen.
Suomalaisilla elektroniikka-alan yrityksillä on mahdollisuudet päästä osallistumaan käynnistymässä olevaan PRS-palvelun laite-ja sovellusvalmistukseen. Euroopan komissio on vuonna 2021 arvioinut, että EU:n PRS-vastaanotinmarkkinoiden arvo on vuonna 2030 129 miljoonaa euroa. PRS-vastaanottimella tarkoitetaan laitteita, joilla PRS-palvelun käyttäjät vastaanottavat ja hyödyntävät PRS-palvelun tuottamaa varmennettua satelliittisignaalia.
Suomessa PRS-palvelun käyttöönotto avaa näin ollen suomalaiselle elektroniikkateollisuudelle uusia mahdollisuuksia osallistua PRS-palvelun käyttöönoton myötä syntyville eurooppalaisille laite- ja sovellusmarkkinoille. PRS-laitteiden valmistus on poikkeuksellisen tiukasti turvallisuussäänneltyä toimintaa ja edellyttää aina erillistä, eurooppalaisten satelliittipaikannusjärjestelmien turvallisuusjärjestelyjen hyväksyntälautakunnan lupaa. Suomessa kansallinen PRS-viranomainen tukee ja edistää suomalaisten yritysten mahdollisuutta saada vaadittu hyväksyntälautakunnan lupa.
Edellä mainitun luvan lisäksi yritysten mukaan pääsy EU:n rahoittamiin PRS-kehitysohjelmiin riippuu kansallisesta valmiudesta, jonka jäsenvaltio pystyy kehitysohjelmien hakuprosessissa osoittamaan. Yksittäisten PRS-kehitysohjelmien EU-rahoitus on tyypillisesti kymmeniä miljoonia euroja. Suomen valtiohallinto tulee tulevina vuosina tukemaan niitä suomalaisia yrityksiä, joilla on halukkuutta osallistua EU-rahoitteisiin PRS-kehitysohjelmiin. Kehitysohjelmien kautta yrityksillä on mahdollisuus päästä osallistumaan itse PRS-tuotekehitykseen, ja myöhemmin valmistukseen ja markkinoille pääsyyn. PRS-palvelun kansallisella käyttöönotolla annetaan näin ollen vahva viesti suomalaisille paikannus-teknologiaa kehittäville ja hyödyntäville yrityksille.
Koska PRS-palvelun on tämänhetkisen tiedon mukaan tarkoitus olla EU:ssa täydessä operatiivisessa käytössä vuoden 2025 alussa, PRS-palvelun eurooppalaiset laite- ja sovellusmarkkinat ovat vasta syntymässä. Tästä syystä ei ole vielä mahdollista tehdä arviota, mitkä ovat suomalaisten elektroniikkayritysten lopulliset mahdollisuudet osallistua esimerkiksi PRS-laitevalmistukseen. Samoin ei vielä ole mahdollista arvioida PRS-palvelun kansallisen käyttöönoton välittömiä ja välillisiä työllisyysvaikutuksia. Työllisyysvaikutuksia arvioitaessa on huomioitava, että PRS-palvelun käyttöönoton tarkoituksena on ennemminkin tehostaa ja parantaa palvelun julkishallinnon käyttäjäryhmien ja huoltovarmuuskriittisten yrityskäyttäjien toimintaa kuin lisätä käyttäjäryhmien välitöntä henkilöstötarvetta.
Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala on vuosien 2021 ja 2022 aikana järjestänyt useita tilaisuuksia suomalaiselle elektroniikkateollisuudelle PRS-palvelun tulevasta käyttöönotosta EU:ssa. Tilaisuuksien ja niistä seuranneiden yhteydenottojen perusteella Suomessa on useita alan yrityksiä, jotka ovat vakavasti kiinnostuneita osallistumaan PRS-teknologian tuotekehitykseen ja valmistukseen.
Suomen omat, PRS-palvelun kansallisen käyttöönoton edellyttämät, infrastruktuuri- ja laiteinvestoinnit voidaan jakaa kahteen ryhmään. Vuosien 2023–2025 aikana tullaan luomaan PRS-palvelun käytön edellyttämä kansallinen infrastruktuuri. Samanaikaisesti pyritään valtiohallinnon toimesta edistämään Suomessa vuoden 2025 aikana käynnistyvän PRS-palvelun käytön edellyttämien kansallisten vastaanotinmarkkinoiden syntymistä. Sekä infrastruktuurin edellyttämissä laitehankinnoissa, että vastaanotinten hankinnoissa pyritään saavuttamaan mahdollisimman suuri kotimaisuusaste.
Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala lähetti huhtikuussa 2022 suomalaisille elektroniikka-alan yrityksille ensimmäisen tietopyynnön (niin sanottu RFI-kirje ). Tietopyynnössä yrityksiä pyydettiin ilmaisemaan kiinnostuksensa osallistua PRS-palvelun kansallisen käyttöönoton edellyttämän infrastruktuurin järjestelmävalmistukseen. Tämän PRS-palvelun käytön edellyttämä infrastruktuuri-investointi tullaan kattamaan keskitetysti liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalan toimesta, ja investointien kokonaisarvo tulee vuosina 2023–2025 olemaan noin 16,5 miljoonaa euroa.
Vuosien 2022-2025 aikana liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala pyrkii yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön ja valtiovarainministeriön hallinnonalojen kanssa edistämään PRS-palvelun käytön edellyttämien kansallisten vastaanotinmarkkinoiden syntymistä. Suomessa käytettävien PRS-vastaanotinten tuotekehitykseen ja valmistukseen osallistuvat suomalaiset yritykset saavat samalla kokemusta, jota ne voivat sitten hyödyntää pyrkiessään eurooppalaisille PRS-laitemarkkinoille. Asiasta on jo käynnistetty erilaisia hankkeita. Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala on arvioinut vuodesta 2025 eteenpäin Suomen kansallisten PRS-vastaanotinmarkkinoiden vuosittaiseksi arvoksi noin 2–4 miljoonaa euroa.
PRS-palvelua koskevilla ehdotuksilla ei ole välittömiä vaikutuksia kuluttajiin tai heidän asemaansa, sillä PRS-palvelu on suunnattu viranomaiskäyttäjille ja valtuutetuille muille käyttäjille, jotka eivät kuitenkaan ole yksittäisiä kuluttajia vaan organisaatiota. Kuluttajille ja kansalaisille PRS-palvelun hyödyt näkyvät ennen kaikkea kyberturvallisuuden sekä aika- ja sijaintiriippuvaisten palveluiden häiriösietoisuuden lisääntymisenä. Käytännössä tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että sairaankuljetus tai pelastushenkilöstö saapuu kohteeseen yhä varmemmin ja täsmällisemmin kaikissa olosuhteissa. Myös esimerkiksi pankkien tai energiasektorin toimijoiden palvelut ovat käytettävissä myös sellaisissa kriisitilanteissa, joissa nykyiset järjestelmät kärsisivät esimerkiksi harhautuksesta. Toisaalta PRS-palvelu aiheuttaa kansalaisten näkökulmasta verotulojen menetyksen, sillä palvelu kustannetaan verovaroin.
5.2.2Tietoyhteiskuntamaksua koskevat taloudelliset vaikutukset
Suomessa on tällä hetkellä 322 teletoimintailmoituksen tehnyttä teleyritystä. Teleyritysten määrä on kasvanut muutamilla kymmenillä viimeisten vuosien aikana. Vuonna 2021 tietoyhteiskuntamaksu määrättiin 109 teleyritykselle, joiden maksun perusteena oleva liikevaihto vuonna 2020 oli vähintään lain määrittämä 300 000 euroa. On odotettavissa, että tietoyhteiskuntamaksun alaisten teleyritysten määrä ei merkittävästi muutu tulevina vuosina, jolloin ehdotettu tietoyhteiskuntamaksun korotus kohdistuisi reiluun 100 teleyritykseen.
Yksittäisen tietoyhteiskuntamaksunalaisen teleyrityksen osalta ehdotetun tietoyhteiskuntamaksun korotuksen euromääräinen vaikutus on sitä suurempi mitä suurempi on teleyrityksen teletoiminnan liikevaihto. Teleyritys, jonka liikevaihto on alle 300 000 euroa, on vapautettu tietoyhteiskuntamaksusta eikä ehdotetulla tietoyhteiskuntamaksun korotuksella olisi vaikutusta niihin jatkossakaan, ellei niiden liikevaihto kasva yli 300 000 euron. Vuonna 2020 Suomen kolmen suurimman teleyrityksen DNA Oyj:n, Elisa Oyj:n ja Telia Finland Oyj:n liikevaihdot kattoivat teleyritysten yhteenlasketusta liikevaihdosta noin 90 prosenttia. Ei ole odotettavissa, että tämän osalta vuonna 2021 olisi tapahtunut suurta muutosta tai kolmen suurimman teleyrityksen suhteellinen asema muihin teleyrityksiin muuttuisi liikevaihdolla mitattuna merkittävästi tulevien vuosien aikana, jolloin euromääräisesti merkittävin osa ehdotetusta tietoyhteiskuntamaksun korotuksesta eli yhteensä noin 350 000–370 000 euron lisäkustannus kohdistuisi näihin kolmeen teleyritykseen. Muihin, noin sataan tietoyhteiskuntamaksun alaisiin teleyrityksiin tietoyhteiskuntamaksun korotuksen lisäkustannusvaikutus olisi yhteensä noin 30 000–50 000 euroa. Tämä tarkoittaisi näille yrityksille muutamia satoja tai tuhansia euroja vuosittaisia lisäkustannuksia per teleyritys riippuen yrityksen liikevaihdosta.
Tietoyhteiskuntamaksua sovelletaan myös Ahvenanmaalla toimivaan viiteen teleyritykseen. Liike-vaihdolla mitattuna suurimat toimijat ovat Ålands Telekommunikation Ab eli Ålcom, Ålands Telefonandelslag ja Mariehamns Telefon Ab. Tietoyhteiskuntamaksun korotuksen lisäkustannusvaikutus Ahvenanmaan teleyritysten osalta on yhteensä selvästi alle 4 000 euroa vuodessa. Yrityskohtaisesti korotuksen vaikutus on reilusta 100 eurosta alle 2 000 euroon liikevaihdon mukaisesti.
Sijaintitietopalvelusta hyötyvät kaivajat, suunnittelijat ja muut maanalaisen infrastruktuurin sijaintitiedon tarvitsijat, koska kaikki tiedot ovat keskitetysti saatavilla sijaintitietopalvelusta. Keskitetyllä palvelulla vähennetään myös kaivuvahinkoja, jolloin verkkojen toimintavarmuus paranee, kaivutyöt sekä suunnittelu tehostuvat ja kustannukset pienenevät. Infrastruktuurin omistajat, kuten teleyritykset, hyötyvät sijaintitietopalvelusta ja pidemmällä aikavälillä sijaintitietopalvelu voi myös alentaa niiden kustannuksia, koska teleyrityksillä olisi mahdollisuus luopua jopa kokonaan ulkoistamiensa palvelujen ostamisesta. Sijaintitietopalvelun käytöstä ei peritä maksua tietoja pyytäviltä tai verkkoinfrastruktuuria omistavilta yrityksiltä, jotka toimittavat sijaintitiedot omasta infrastruktuuristaan palveluun saataville. Tämä vastaa tietoja pyytävien osalta nykyistä tilannetta eli tietoja pyytäviltä, esimerkiksi tieosuuskunnilta, ei peritä maksua sijaintitietojen pyytämisestä, sillä maanrakennustyöhön, metsätyöhön ja vesirakennustyöhön ryhtyvä on velvoitettu selvittämään infrastukuurin sijainnit ennen työn aloittamista.
Ehdotetulla tietoyhteiskuntamaksun korotuksella ei odoteta olevan suoria vaikutuksia loppukäyttäjien maksamiin viestintäpalvelujen liittymä- ja palvelumaksuihin. Korotuksen vaikutus mobiili- ja kiinteän verkon liittymämäärällä jaettuna olisi noin 3–4 senttiä per maksun alaisten yritysten liittymä, mutta nykyisessä kilpailutilanteessa ei ole todennäköistä, että teleyritykset nostaisivat hintoja täysimääräisesti tietoyhteiskuntamaksun korotuksen seurauksena. Maksukorotus voi ehkä rajoittaa palvelujen tarjoushinnoittelun mahdollisuuksia toimialan hintakilpailussa.
Liikenne- ja viestintävirastolle tietoyhteiskuntamaksun korotus lisää tuottoja vuosittain arviolta 400 000 euroa. Tuotto käytetään sijaintitietopalvelun toiminta- ja ylläpitokuluihin. Vuoden 2023 valtion talousarvioehdotuksessa tietoyhteiskuntamaksutulot tuloutettaisiin momentille 11.19.04 Eräät viestinnän maksut ja Liikenne- ja viestintäviraston toiminnan rahoittamiseen osoitettaisiin Liikenne- ja viestintäviraston toimintamenomomentille 31.01.02 sijaintitietopalvelun toiminta- ja ylläpitokuluihin 0,4 miljoonan euron määräraha. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan tietoyhteiskuntamaksu on valtiosääntöoikeudellisesti vero. Tämä merkitsisi aiemmin nettobudjetoidun maksun muuttamista bruttobudjetoiduksi veroksi. Esityksessä lähdetään kuitenkin siitä, että maksu on edelleen veroluonteinen maksu, jolla katetaan Liikenne- ja viestintävirastolle aiheutuneet kustannukset.
6Muut toteuttamisvaihtoehdot
6.1Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
PRS-palvelun odotetaan kuluvan vuosikymmenen loppuun mennessä saavuttavan Suomessa sen ensivaiheen käyttöönoton tavoitteellisen käyttäjämäärän, joka on 63 000 palvelun käyttäjää. PRS-palvelun käyttäjät tulevat tarvitsemaan muun muassa erilaisia tukipalveluita. Lisäksi PRS-palvelun käytännön operointi edellyttää palvelun käyttäjien edellyttämää palvelutuotantoa sekä siihen liittyvää muun muassa PRS-päätelaitteiden hankinta- ja huoltotoimintaan liittyviä palveluita. Suomi voi EU:n jäsenvaltiona PRS-päätöksen ja turvallisuussäännöstön rajoissa itsenäisesti päättää, miten kansallisesti toteuttaa PRS-palvelun käyttöönoton. Suomen PRS-palvelun kansallisessa toteutusmallissa PRS-palvelun tarjoaja vastaisi näistä PRS-palvelun käytännön toteutukseen liittyvistä tehtävistä.
Liikenne- ja viestintäministeriö on osana PRS-palvelun kansallista toteutusta tarkastellut, miten PRS-palvelun tarjoajan tehtävä voitaisiin Suomessa tarkoituksenmukaisemmalla tavalla toteuttaa. Tarkastelun lähtökohtana on ollut arvio, että PRS-palvelun tarjoajan tehtävää on pidettävä perustuslain 124 §:n mukaisena julkisena hallintotehtävänä ja että se näin ollen voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Liikenne- ja viestintäministeriö on lisäksi huomioinut arvioinneissaan lain arviointimuistiosta saamansa lausunnot, joiden mukaan Suomen oikeuskäytännössä on pidetty tehtävän edelleen siirtämisen mahdollisuutta arvioidessa merkityksellisenä siirrettävän tehtävän teknisluonteisuutta, viranomaisvalvonnan ulottuvuutta ja alihankkijaan kohdistuvia laatu- ja muita vaatimuksia.
PRS-palvelun tarjoajan tehtävästä on tarkoitus säätää lain 271 b §:ssä. Liikenne- ja viestintäministeriö pitää PRS-palvelun tarjoajan tehtävää teknis-operatiivisena, PRS-palvelun käytön palvelutuotantoon, käyttäjien tukipalveluun sekä palvelun käytön edellyttämään laitehankintoihin ja huoltotoimintaan liittyvänä palvelutehtävänä, jota lain 271 a §:ssä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomaiseksi määritelty ja PRS-palvelun kansallisesta järjestämisvastuussa oleva Liikenne- ja viestintävirasto valvoisi antamalla tarvittaessa tarjoajalle tarkempia määräyksiä, mukaan lukien antamalla tarjoajan omaan ja mahdollisten alihankkijoiden palvelutuotantoon kohdistuvia laatu- ja muita vaatimuksia.
Liikenne- ja viestintäministeriö on esityksen valmistelussa tarkastellut kolmea mahdollista ratkaisuvaihtoehtoa järjestää julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävä. Tarkastelluissa vaihtoehdoissa joko Liikenne- ja viestintävirasto, kaupallinen palveluoperaattori tai Suomen Erillisverkot Oy toimisivat julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajana.
Unionilainsäädäntö edellyttää, että jos jäsenvaltio ottaa käyttöönsä PRS-palvelun, sen on nimettävä kansallinen PRS-vastuuviranomainen. Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 304 §:ssä Suomen kansalliseksi PRS-vastuuviranomaiseksi on nimetty Liikenne- ja viestintävirasto. Kansallisena PRS-vastuuviranomaisena viraston keskeisin tehtävä on valvoa, että PRS-palvelua toteutetaan EU:n säännöstössä jäsenvaltioiden kansalliselle PRS-palvelun toteutukselle asetettujen määräyksenmukaisuuden ja tietoturvallisuuden vaatimuksenmukaisuuden vaatimuksia vastaavasti. Tästä Liikenne- ja viestintäviraston yleisestä viranomaisvalvontatehtävästä johtuen PRS-palvelun tarjoajan tehtävä ei luontevasti sovellu virastolle. PRS-palvelun tarjoajan tehtävä edellyttäisi Liikenne- ja viestintävirastolta myös merkittävää viraston nykyresursseihin liittyvää uutta panostusta ja osaamisen kehittämistä. Tästäkään syystä liikenne- ja viestintäministeriö ei pidä perusteltuna ja kustannustehokkaana vaihtoehtona, että Liikenne- ja viestintävirasto ottaisi vastatakseen PRS-palvelun tarjoajan tehtävästä.
Lain 271 a §:ään ehdotettavalla muutoksella PRS-palvelu on tarkoitus määritellä korkean tietoturvan suojatuksi palveluksi. Korkean tietoturvan palvelulla viitataan niihin turvallisuusvaatimuksiin, jotka EU asettaa PRS-palvelulle suhteessa muihin Galileon palveluihin ja toisaalta siihen, miten palvelun kansallinen osio on syytä toteuttaa. EU:n edellä mainitut jäsenvaltioiden kansalliselle PRS-palvelun toteutukselle asetetut määräyksenmukaisuuden ja tietoturvallisuuden vaatimuksenmukaisuuden vaatimukset eivät näin olleen mahdollista sitä, että PRS-palvelun tarjoajan tehtävää hoitaisi Suomessa kaupallinen operaattori.
Liikenne- ja viestintäministeriö on päätynyt siihen, että lain 271 b §:ssä Suomen Erillisverkot Oy nimettäisiin vastaamaan julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävästä. Yhtiön valintaa tehtävään voidaan perustella erityisesti seuraavilla neljällä seikalla. Ensinnäkin, se on täysin (100 %) valtion omistama yritys. Sen nykyisistä tehtävistä Virve-palveluoperaattorina on säädetty viestintäpalvelulaissa ja turvallisuusverkkolaissa. Suomen Erillisverkot Oy:n valtion erityisyhtiönä täyttää myös kansalliselta PRS-palvelun tarjoajalta edellytettävät EU:n turvallisuussäännöstön vaatimukset ja voi näin olleen toimia korkean tietoturvan suojatun PRS-palvelun tarjoajana.
Toiseksi, PRS-palvelun käyttäjäryhmät ovat pitkälti samat kuin nykyisessä Virve- ja tulevassa Virve 2 -palvelussa. Suomen Erillisverkot Oy toimii jatkossakin molemmissa Virve-palveluissa palveluoperaattorina. Tästäkin syystä ovat kaikki valmistelussa mukana olleet ministeriöt ilmaisseet liikenne- ja viestintäministeriölle tukevansa sitä, että yhtiö nimettäisiin myös julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävään.
Kolmanneksi, Suomen Erillisverkot Oy:llä on Virve-palveluoperaattorin tehtävästä saatua tietämystä ja osaamista, jota se voi hyödyntää PRS-palvelun julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävässä. Tarjoajan tehtävä edellyttää 24/7-operointivalmiutta. Yhtiö vastaa tällä hetkellä Virve-palvelun ympärivuorokautisesta operoinnista. Se olisi PRS-palvelun tarjoajana kykenevä vastaamaan myös muista palvelun toimintaedellytyksistä, kuten erityisesti jatkamaan PRS-palvelutuotantoaan keskeytyksettä (mahdollisimman pitkään) normaaliolojen vakavissa häiriötilanteissa ja myös valmiuslain (2011/1552) tarkoittamissa poikkeusoloissa. Yhtiöllä on myös Virve-palvelutuotannosta saatua kokemusta, jota se voi hyödyntää PRS-palveluun liittyvässä materiaalihallinnossa sekä laitteiston ylläpito-, hankinta- ja huoltotoiminnassa.
Neljänneksi, kun Suomen Erillisverkot Oy toimii sekä Virve-palveluoperaattorina että PRS-palvelun tarjoajana, ratkaisulla voidaan saavuttaa merkittäviä valtiontaloudellisia kustannussäästöjä.
Esityksen lausuntopalautteen pohjalta jatkovalmistelussa on harkittu vaihtoehtoa, jossa Suomen Erillisverkot Oy keräisi asiakasmaksut ja kattaisi niillä PRS-palvelun tarjoamisesta koituvia kulujaan. Jos yhtiö keräisi käyttömaksut, voitaisiin saavuttaa synergiaetuja PRS- ja Virve-palveluiden liittymien hallinnoinnissa. Lisäksi sen voitaisiin nähdä selkeyttävän hallinnollisesti Liikenne- ja viestintäviraston ja yhtiön tehtäviä ja vastuita. Yhtiön kerätessä asiakasmaksut viraston sijaan kannustaisi se yhtiötä PRS-palvelun käytön edistämiseen Suomessa sekä palvelun ja sen laadun kehittämiseen.
Esitettäväkäsi valittua mallia, jossa Liikenne- ja viestintävirasto perisi asiakasamaksut, perustellaan niin kutsutun järjestämisvastuun käsitteen kautta. Virastolla olisi esitetyn lainsäädännön nojalla vastuu PRS-kokoanisuuden järjestämisestä, kun taas yhtiöllä olisi lailla delegoitu ainoastaan PRS-palvelun tarjoajan tehtävä. Viraston olisi täten vastattava myös palvelun tuotantovaiheessa PRS-palvelun käyttäjiltä perittävät asiakasmaksujen keräämisestä, ja budjetoitava ne asianmukaisesti viraston toimintamenomomentille.
Mikäli yhtiö keräisi PRS-palvelun asiakasmaksut suoraan omaan taseeseensa, olisi se vastoin järjestämisvastuun periaatetta, ja olisi tästä seuraten myös mahdollisesti EU:n valtiontukisääntöjen kannalta ongelmallista. Suomen Erillisverkot Oy erityistehtäväyhtiöroolistaan huolimatta ja sen rinnalla myös markkinoilla kaupallisesti toimiva osakeyhtiö. Juuri tämä saattaisi olla EU-valtiontukisääntelyn näkökulmasta ongelmallista. Kun sekä kerättävät asiakasmaksut että tarvittavat vuosittaiset käyttömaksujen subventio-osuudet osoitetaan molemmat suoraan Liikenne- ja viestintäviraston toimintamenomomentille, ei olisi järjestämisvastuuseen tai EU:n valtiontukisäännöstöön liittyviä ongelmia, kun yhtiö olisi ainoastaan PRS-palvelun tuottaja.
6.2Muiden jäsenvaltioiden suunnittelemat tai toteuttamat keinot
EU:n jäsenvaltiot voivat PRS-päätöksen ja turvallisuussäännöstön rajoissa itsenäisesti päättää, miten kansallisesti toteuttavat PRS-palvelun käyttöönoton. Jäsenvaltiot arvioivat PRS-palvelun käyttöönottotarvetta ja tulevia käyttäjäryhmiään omien kansallisten riskienarviointiensa ja tarpeidensa pohjalta. Näihin tarpeisiin vaikuttavat myös jäsenvaltion koko, maantieteellinen sijainti sekä julkishallinnon rakenteet. Näistä syistä jäsenvaltioiden kansallisten käyttöönottomallien vertailu ei ole perusteltua.
EU:n 27 jäsenvaltiosta 18 jäsenvaltiota on perustanut kansallisen PRS-viranomaisen, mikä tarkoittaa, että suurin osa jäsenvaltiosta on sitoutunut PRS-palvelun kansalliseen käyttöönottoon. Eri maissa PRS-viranomaisvastuu sijoittuu eri hallinnonaloille. Esimerkiksi Alankomaiden PRS-viranomaisvastuu sijoittuu infrastruktuuri- ja vesiasiain ministeriöön, kun taas Italialla ja Ranskalla PRS-viranomaisvastuu on puolustushallinnolla. Suomen tapaan Saksassa vastuu on liikenne- ja viestintäasioista vastuussa olevalla hallinnonalalla. Kansallisen PRS-viranomaisen perustaneita jäsenvaltioita on useita, edellä mainittujen lisäksi esimerkiksi Espanja, Ruotsi, Tšekin tasavalta ja Viro. Kansallisen PRS-lainsäädännön valmistelu on aloitettu ainakin Belgiassa, Espanjassa, Itävallassa, Romaniassa ja Saksassa. Ranska puolestaan on saattanut voimaan kansalliset PRS-säännöksensä.
7Lausuntopalaute
Liikenne- ja viestintäministeriö pyysi lausuntoja luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle sähköisen viestinnän palveluista annetun lain sekä Liikenne- ja viestintävirastosta annetun lain muuttamisesta. Esitys koskee PRS-palveluun liittyvän kansallisen lainsäädännön uudistamista sekä tietoyhteiskuntamaksun korottamista. Lausuntokierros järjestettiin 2.5.2022–13.6.2022.
Lausunnon antoivat oikeusministeriö, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, sisäministeriö hallinnonaloineen (yhteinen lausunto), Ahvenanmaan maakuntahallitus, Tietosuojavaltuutettu, Oikeuskanslerinvirasto, Poliisihallitus, Suojelupoliisi, Väylävirasto, Liikenne- ja viestintävirasto, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Maanmittauslaitos, Suomen Erillisverkot Oy (jäljempänä Erillisverkot), Liikenteenohjausyhtiö Fintraffic Oy, Telia Finland Oyj (jäljempänä Telia), Finanssiala ry, Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto (jäljempänä FiCom ry) ja Teknologiateollisuus ry. Lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö, valtioneuvoston kanslia, Tulli, Ilmatieteenlaitos, Senaatti-kiinteistöt ja Business Finland Oy ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa asiassa.
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun osalta yleisesti ottaen lausunnonantajat kannattivat hanketta erityisesti viimeaikaiset GPS-häirintätapaukset huomioiden. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota PRS-sääntelykokonaisuuteen, ja sen osalta kehotettiin selventämään eri säädöstasojen ja –instrumenttien suhde toisiinsa. Suomen Erillisverkot Oy:tä koskevaa sääntelyä pääasiassa kannatettiin. Erityisesti pidettiin hyvänä yhtiölle asetettavaa taloudellista ja toiminnallista erottamisvaatimusta sekä kieltoa tehdä liiketaloudellista voittoa. Tietosuojaa ja julkisen hallintotehtävän siirtämistä koskevia säätämisjärjestysperusteluita kehotettiin täydentämään, samoin kuin rahoitusmallin, taloudellisten vaikutusten sekä valtiontalousvaikutusten arviointia ja kuvausta.
Lausuntopalautteen johdosta esitettyä sääntelyä on pyritty selkeyttämään luopumalla Erillisverkkojen ja Liikenne- ja viestintäviraston välisestä sopimuksesta eli julkinen hallintotehtävä (PRS-palvelun tarjoajana toimiminen) siirrettäisiin yhtiön hoidettavaksi suoraan lailla, ehdotettavan 271 b §:n nojalla, jossa myös säädettäisiin siitä, mitä tehtävä pitää sisällään. Viittauksista Liikenne- ja viestintäviraston ohjeistukseen on luovuttu. Valtioneuvosto voisi antaa lakia täydentävän asetuksen sekä Liikenne- ja viestintävirasto määräyksen. Sääntelyn selkeyttämiseksi osa ehdotettavista pykälistä on jaettu kahdeksi pykäläksi.
PRS-käyttövaltuuden hakemista ja käyttämistä koskevasta 271 e §:stä on poistettu hallintolain kanssa päällekkäiset säännökset ja lisätty mahdollisuus huomautuksen ja varoituksen antamiseen. Liikenne- ja viestintäviraston tarkastusoikeutta koskevaan pykälään on lisätty säännös siitä, että jos tarkastuksen tavoite voidaan saavuttaa tietopyynnöllä, olisi tätä keinoa käytettävä ensisijaisesti. Viittaukset rikoslakiin ja säännös rikosoikeudellisesta virkavastuusta on korjattu vastaamaan vakiintunutta viittaustekniikkaa.
Esityksen perusteluja on täydennetty ja selkeytetty säätämisjärjestyksen osalta. Todetaan, että PRS-toimintaan ei liity henkilötietojen käsittelyä, eikä PRS-palvelun avulla teknisesti saatavissa olevaa käyttäjän sijaintitietoa tallenneta tai muutoin käsitellä. Myös esityksen arvioita ja perusteluita valtiontaloudellisista vaikutuksista sekä viranomaisvaikutuksista on täydennetty.
Tietoyhteiskuntamaksun osalta lausunnonantajat pitivät sijaintitietopalvelua tärkeänä, vaikkakin kahta rinnakkaista järjestelmää kyseenalaistettiin. Sijaintitietopalvelun rahoittamista tietoyhteiskuntamaksun korottamisella sekä kannatettiin että vastustettiin. Jatkovalmistelussa kehotettiin harkitsemaan, pitäisikö avoimen palvelun sijaan pääsy sijaintitietoon myöntää tarveperustaisesti. Säätämisjärjestysperusteluita pyydettiin täydentämään.
Lausuntopalautteen johdosta on korjattu tietoyhteiskuntamaksun vuosittainen arvioitu tuottokertymä 3,8 miljoonasta eurosta 4 miljoonaan euroon, jolloin ehdotettu korotus nostaisi tuoton arviolta 4,4 miljoonaan euroon. Lisäksi on täydennetty säätämisjärjestysperusteluita sekä vaikutuksia valtion talousarvioon.
8Säännöskohtaiset perustelut
8.1Laki sähköisen viestinnän palveluista
3 §. Määritelmät. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi määritelmä, kohta 4 a. Ehdotetaan, että julkisesti säännellyllä satelliittipalvelulla tarkoitettaisiin voimassaolevan lain 271 a §:n alkuosaa vastaavasti korkean tietoturvan suojattua palvelua, joka toteutetaan Galileo-ohjelman mukaisesti satelliittipaikannusjärjestelmällä. Korkean tietoturvan suojatulla palvelulla viitataan PRS-palvelun luonteeseen suljettuna, vain tietylle valtuutetuille käyttäjille suunnattuna palveluna, jonka käytöstä ja käyttäjäryhmistä säädetään EU:ssa annetulla säännöstöllä ja joka sietää avoimia satelliittipalveluita paremmin häiriöitä, häirintää, harhautusta ja kybervaikuttamista.
271 a §.Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomainen. Voimassa olevassa 271 a §:ssä säädetään julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoamisesta. Säännöksen mukaan julkisesti säännellyllä satelliittipalvelulla tarkoitetaan korkean tietoturvan suojattua palvelua, joka toteutetaan Galileo-ohjelman mukaisesti satelliittipaikannusjärjestelmällä. Pykälässä säädetään myös palvelun käyttäjistä. Palvelua voidaan tarjota 250 §:ssä tarkoitetuille käyttäjäryhmille sekä muille yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeisille toimijoille. Liikenne- ja viestintäministeriö päättää niistä käyttäjäryhmistä, joilla on oikeus käyttää palvelua. Lisäksi säännöksessä valtuutetaan Liikenne- ja viestintävirasto antamaan satelliittipalveluteknologian valmistusta, hankintaa, avaintenhallintaa ja käyttöä koskevia tarkempia määräyksiä. Pykälästä esitetään siirrettäväksi tekstiä uuteen 271 e §:ään, joka koskisi PRS-palvelun käyttämistä. Pykälän otsikko muutettaisiin ehdotettua sisältöä vastaavaksi.
Ehdotetaan, että pykälän 1 momentissa säädettäisiin voimassa olevaa pykälää vastaavalla tavalla Liikenne- ja viestintäviraston tehtävästä vastata PRS-palvelun kansallisesta kokonaisuudesta Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1104/2011/EU, joka koskee PRS-palvelun käyttöehtoja Galileo-ohjelman mukaisesti perustetussa maailmanlaajuisessa satelliittinavigointijärjestelmässä mukaisesti, josta käytettään jatkossa nimitystä PRS-päätös . PRS-vastuuviranomaisen tehtäviin kuuluvat esimerkiksi PRS-palvelun vastaanotinten ja -turvamoduulien kehittämiseen, valmistukseen ja käyttöön liittyvä ohjaus- ja valvontatehtävä, yhteydenpito Galileon turvallisuuden valvontakeskuksen kanssa sekä valtuutettujen käyttäjien tekninen ryhmittely niiden hallinnoimiseksi.
PRS-päätöksessä käytetään nimitystä competent PRS authority . Suomessa tästä viranomaisesta on päädytty käyttämään nimitystä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomainen tai PRS-vastuuviranomainen . Jokaisessa PRS-palvelua käyttävässä maassa on oma PRS-vastuuviranomaisensa, joten joissakin yhteyksissä on tarpeen ilmaista, että kyseessä on Suomen kansallinen PRS-vastuuviranomainen. Kansallisella kokonaisuudella tarkoitettaisiin sitä osaa PRS-palvelusta, joka edellä mainituissa EU-säädöksissä osoitetaan kansallisten PRS-viranomaisten vastuulle.
Lain 304 §:n 12 kohdan mukaan sen lisäksi, mitä muualla viestintäpalvelulaissa säädetään, Liikenne- ja viestintäviraston tehtävänä on toimia julkisesti säännellyn palvelun käyttöehdoista Galileo-ohjelman mukaisesti perustetussa maailmanlaajuisessa satelliittinavigointijärjestelmässä tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1104/2011/EU mukaisena julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomaisena. Tämä säännös ehdotetaan kumottavaksi myöhemmin esitettävällä tavalla ehdotetun 271 a §:n kanssa päällekkäisenä. Virastolain 3 §:ää ehdotetaan täydennettäväksi siten, että viraston Kyberturvallisuuskeskukselle osoitettaisiin tehtävä vastata osaltaan PRS-palvelun järjestämisestä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston oikeudesta periä PRS-palvelun käyttäjältä korvaus palvelun käytöstä. Maksun suuruudesta säädettäisiin valtion maksuperustelaissa (150/1992) . Talouspoliittisen ministerivaliokunnan päätöksen valmistelussa on esitetty, että PRS-palvelun käyttömaksu olisi käyttäjille omakustannushintaa alempi. Valtion maksuperustelain 6 §:n mukaan viranomaisen suoritteesta perittävän maksun lähtökohtaisesta omakustannusarvoa vastaavasta hinnasta voidaan poiketa perustellusta syystä. Saman lain 7 §:n mukaan valtion talousarviossa voidaan osoittaa määräraha liiketaloudellisin perustein hinnoiteltujen suoritteiden hintojen alentamiseksi, mikä onkin suunniteltu tehtäväksi myös PRS-palvelun käyttömaksujen alentamiseksi alle omakustannusarvon. Mainitun lain 8 §:n mukaan asiasta päätetään asianomaisen ministeriön asetuksella.
Ehdotetaan, että voimassaolevan pykälän valtuutussäännöstä täsmennettäisiin ja siirrettäisiin se uudeksi 3 momentiksi. Ehdotetaan, että Liikenne- ja viestintävirasto voisi antaa tarkempia määräyksiä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoamisesta ja käyttämisestä sekä käyttövaltuuksien, salausavainten ja asiaankuuluvien turvallisuusluokiteltujen tietojen hallinnasta, teknisistä vaatimuksista, turvallisuutta, varautumista, valmiutta ja jatkuvuutta koskevista vaatimuksista, laitetiloista ja laitteista sekä palvelun tuottamista tukevista tietojärjestelmistä. Koska kysymys on laissa säädettyä tarkentavista ja ennen kaikkea teknisistä yksityiskohdista määräämisestä, katsotaan, että Liikenne- ja viestintävirasto PRS-palvelun vastuuviranomaisena olisi tarkoituksenmukainen taho antamaan asiaa koskevan alemman asteisen säädöksen.
271 b §.Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoaminen. Voimassaolevassa 271 b §:ssä säädetään satelliittipalveluteknologian valmistuksesta, ja pykälä ehdotetaan siirrettäväksi uudeksi 271 f §:ksi. Ehdotettavassa 271 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoamisesta. Pykälän otsikko muutettaisiin ehdotettua sisältöä vastaavaksi.
Ehdotetaan, että 1 momentissa säädettäisiin Suomen Erillisverkot Oy:n tehtävästä vastata julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävästä, ja sitä kutsuttaisiin julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajaksi . Edellä viitatussa talouspoliittisen ministerivaliokunnan päätöksessä käytetään käsitettä palveluoperaattori, mutta on harkittu lain selkeyden vuoksi parhaaksi käyttää käsitettä palvelun tarjoaja. Turvallisuusverkkolaissa käytetty käsite palvelun tuottaja ei sovi tähän yhteyteen, koska selkeää ”tuottajaa” ei ole, sillä osa PRS-palvelun ”tuottamisesta” tapahtuisi EU:ssa, osa Liikenne- ja viestintävirastossa ja osa Suomen Erillisverkot Oy:ssä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävistä. Momentin 1 kohdan mukaan PRS-palvelun tarjoajan on tarjottava, ylläpidettävä ja kehitettävä PRS-palvelun kansalliset infrastruktuuripalvelut. PRS-palvelun infrastruktuuripalveluilla tarkoitetaan tietojärjestelmiä, joiden välityksellä satelliitista saatavaa PRS-signaalia kyetään hyödyntämään. Momentin 2 kohdan mukaan PRS-palvelun tarjoajan olisi edelleen vastattava PRS-palvelun käyttövaltuuksien hallinnasta sekä salausavainten ja muiden asiaankuuluvien turvallisuusluokiteltujen tietojen välittämisestä pääkäyttäjille. Pääkäyttäjiä ovat käyttäjäorganisaatiot. Salausavain taas on kryptologinen elementti, jolla salattuna välitetty tieto saadaan tulkittua.
PRS-päätöksen 4 artiklan mukaan satelliittipalveluun liittyviä EU:n turvallisuusluokiteltuja tietoja käsittelevien luonnollisten ja oikeushenkilöiden tulee noudattaa neuvoston päätöstä turvallisuusluokiteltujen tietojen suojaamista koskevista turvallisuussäännöistä (2013/488/EU). Neuvoston päätös turvallisuussäännöistä on kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain (588/2004) 2 §:n mukainen kansainvälinen tietoturvallisuusvelvoite ja EU:n turvallisuusluokiteltu tieto edellä mainitun lain mukaista erityissuojattavaa tietoaineistoa. Lain 6 §:n mukaan erityissuojattava tietoaineisto on pidettävä salassa, jollei kansainvälisestä tietoturvallisuusvelvoitteesta muuta johdu. Lakia sovelletaan sen 1 §:n mukaan viranomaisiin sekä elinkeinonharjoittajiin sekä elinkeinonharjoittajan palveluksessa olevaan muun muassa silloin, kun elinkeinonharjoittaja on sopimusosapuolena turvallisuusluokitellussa sopimuksessa. Näin ollen turvallisuussääntöjen vähimmäisvaatimuksia ja perusperiaatteita noudatetaan Suomessa silloin, kun käsitellään EU:n turvallisuusluokiteltua tietoa. PRS-päätöksen vaatimus turvallisuussääntöjen noudattamisesta on näin ollen jo Suomessa voimassaolevaa sääntelyä.
Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan PRS-palvelun tarjoajan varautumisvelvollisuudesta. Sen olisi huolehdittava osaltaan PRS-palvelun valmiussuunnittelusta sekä etukäteisvalmisteluin ja muilla toimenpiteillä varauduttava huolehtimaan toiminnan mahdollisimman häiriöttömästä jatkumisesta poikkeusoloissa ja normaaliolojen häiriötilanteissa. Valmiussuunnittelun keinoin varaudutaan siihen, että yhteiskunta pysyy toimintakykyisenä normaaliolojen häiriötilanteissa tai poikkeusoloissa.
Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi PRS-palvelun tarjoajalle osoitetusta niin kutsutusta erottamisvaatimuksesta, jonka mukaan PRS-palvelun tarjoajan on erotettava PRS-toiminta toiminnallisesti ja taloudellisesti muusta toiminnastaan. Turvallisuusverkkolain 6 §:n 2 momentissa säädetään vastaavasta erottamisvaatimuksesta, jonka mukaan Suomen Erillisverkot Oy:n on erotettava turvallisuusverkkolaissa tarkoitettu toiminta hallinnollisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti muusta toiminnastaan. Tässä ehdotuksessa kuitenkaan hallinnollinen erottamisvaatimus ei ole tarpeen, koska PRS-toiminta toteutettaisiin osana yhtiön emoyhtiötä. Näin ollen myöskään turvallisuusverkkolain 6 §:n 1 momenttia vastaava mahdollisuus toiminnan järjestämiseen tehtävän hoitamiseen tarkoitetussa tytäryhtiössä ei ole tarpeen. On myös huomattava, että julkisen hallintotehtävän siirtämistä koskevan perustuslain 124 §:n ja siihen liittyvän perustuslakivaliokunnan käytännön valossa mahdollisuutta järjestää PRS-palvelun tarjoaminen tytäryhtiön kautta, ei tule ”varmuuden vuoksi” lakiin kirjata. Aiheesta on tarkemmin luvussa 13 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys .
PRS-toiminta olisi toteutettava siten, että se olisi taloudellisesti ja toiminnallisesti erotettava yhtiön muista toiminnoista, esimerkiksi Virve-toiminnoista. Taloudellisella erottamisella tarkoitetaan toimintojen kirjanpidon eriyttämistä esimerkiksi siten, että PRS-toimintaan osoitettua määrärahaa ei voida käyttää esimerkiksi Virve-palvelutuotantoon. Toiminnallinen erottaminen puolestaan tarkoittaa esimerkiksi henkilöstön varaamista PRS-toimintoihin kaikissa tilanteissa. Käytännössä tämä voisi tarkoittaa sitä, että jos turvallisuusverkkolain 6 §:n 2 momentin mukaisesti turvallisuusverkkotoimintaan erotettu henkilöstö ei ole käytettävissä esimerkiksi Virve-palvelutuotantoon, ei henkilöstöä voitaisi korvata PRS-palvelun tarjoamiseen varatusta henkilöstöstä siten, että se vaarantaa PRS-palvelun tarjoajan tehtävien toteutumisen. Toimintojen erottaminen olisi tärkeää, jotta PRS-palvelun käyttäjät pystyvät luottamaan palvelun käytettävyyden säilymiseen myös niissä tilanteissa, joissa palveluntarjoajan muut palvelut olisivat tilapäisesti poissa käytöstä. Tarjoajan olisi varauduttava tällaisiin tilanteisiin etukäteissuunnittelulla sekä osoittamalla PRS-palveluun sen käytön edellyttämät riittävät toiminalliset resurssit, mukaan lukien henkilöresurssit. Erottamisvaatimus olisi näin kiinteästi yhteydessä edellä 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettuun valmiussuunnitteluun.
Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäviksi siitä, ettei PRS-palvelun tarjoajan tarkoituksena olisi tuottaa liiketaloudellista voittoa PRS-palvelun tuottamisella. PRS-palvelun kansallisella käyttöönotolla tuetaan yhteiskunnan turvallisuusstrategiassa asetettuja kokonaisturvallisuuden tavoitteita ja se on osa Suomen kansallisen kyberturvallisuuden varmistamista. PRS-palvelulle halutaan saada Suomessa mahdollisimman laaja, kansallisesti erikseen nimetyt ja valtuutetut julkishallinnon ja huoltovarmuuskriittiset infrastruktuurikäyttäjät käsittävä käyttäjäkunta. Lisäksi PRS-palvelun tarjoajan tehtävä on julkinen hallintotehtävä. Näistä syistä pidetään tehtävän itsekannattavuutta eli omakustannusperiaatetta lähtökohtaisesti parempana kuin PRS-palvelun tarjoajalle annettavaa oikeutta kohtuulliseen tuotto-odotukseen.
Pykälän 5 momentissa säädettäisiin Puolustusvoimien oikeudesta tarjota, ylläpitää ja kehittää julkisesti säännellyn satelliittipalvelun infrastruktuuripalveluja maanpuolustuksen tarpeisiin sekä vastata niihin liittyvästä käyttövaltuuksien, salausavainten ja asiaankuuluvien turvallisuusluokiteltujen tietojen hallinnasta sekä salausavainten ja asiaankuuluvien turvallisuusluokiteltujen tietojen välittämisestä PRS-palvelun käyttäjille.
Pääsääntöisesti vastuunjako Suomen Erillisverkot Oy:n ja Puolustusvoimien välillä perustuisi niiden palvelemiin loppukäyttäjätahoihin. Puolustusvoimat palvelisi pääsääntöisesti sellaisia maanpuolustuksellisia loppukäyttäjätarpeita, joissa hyödynnetään Puolustusvoimien operoimia erillisiä vastaanottimia esimerkiksi aseteknologiassa. Yhtiö puolestaan palvelisi siviilitoimijoita sekä sellaisia puolustushallinnon käyttäjä, jotka käyttävät yhtiön tuottamaa Virve-palvelua. Näin ollen siviilitoimijoiden palvelun tarjoaisi yhtiö, kun taas puolustushallinnon palvelut tarjoaisi joko Puolustusvoimat tai yhtiö esimerkiksi sen mukaan, käytetäänkö PRS-päätelaitteessa myös Virve 2 -palvelua.
Pykälän 6 momentissa säädettäisiin siitä, että PRS-palvelun kansalliseen palvelutuotantoon välittömästi kuuluvien laitetilojen ja laitteiden sekä kansallisen palvelutuotannon välittömästi käyttämien tietoliikenneyhteyksien olisi sijaittava Suomessa. PRS-palvelutuotantoon välittömästi kuuluvalla laitetilalla tarkoitetaan tilaa, jossa sijaitsevat PRS-palvelun kansallisen tietojärjestelmän aktiivilaitteet (palvelimet ja tietoliikennelaitteet). Säännös ei koskisi päätelaitteita, esimerkiksi Virve 2 –palvelun sisältäviä puhelimia, jotka voitaisiin viedä ulkomaille esimerkiksi virkatehtävän yhteydessä. Momentin toisen virkkeen mukaan PRS-palveluun liittyvät palvelut, hallinta ja valvonta olisi tuotettava Suomessa. Momentti koskisi niin PRS-palvelun tarjoajaa eli Suomen Erillisverkot Oy:tä kuin Puolustusvoimia silloin kun se tarjoaa PRS-palvelua maanpuolustuksen tarpeisiin.
PRS-palvelu olisi yksi yhteiskunnan kriittisistä palveluista ja sillä turvattaisiin satelliittipaikannukseen perustuva häiriötön sijainti- ja aikatieto niille viranomaistoimijoille ja yritykselle, joiden toiminta on siitä riippuvaista ja joiden vastuulla on varautuminen eriasteisiin yhteiskunnan häiriö- ja poikkeustilanteisiin. PRS-palvelun teknisen infrastruktuurin eli palvelinten ja tietoliikenneyhteyksien sijoittaminen Suomen alueelle antaa vastuuviranomaisille mahdollisuuden varmistua siitä, että palveluun kohdistuvat riskit ovat hallittavissa kansallisen keinovalikoiman kautta ja infrastruktuuriin ja sen sisältämiin tietoihin sovelletaan vain Suomen lakia.
Esityksen valmistelussa on harkittu mahdollistettavaksi PRS-palvelutuotannon ja -infrastruktuurin siirtäminen esimerkiksi poikkeusoloissa pois Suomen alueelta. Turvallisuusverkkolain 5 §:n 2 momentissa mahdollistetaan turvallisuusverkkoon välittömästi kuuluvien laitteiden ja palvelujen sijoittaminen myös Suomen ulkopuolelle, jos se on toiminnallisista syistä välttämätöntä. PRS-palvelun osalta tätä mahdollisuutta ei kuitenkaan esitetä säädettäväksi, sillä PRS-palvelu ei vielä ole käytössä yhdessäkään maassa, joten olisi ennenaikaista pohtia palvelutuotannon siirtämistä toiseen maahan. Asiaa tulisi tarkastella uudelleen siinä vaiheessa, kun PRS-palvelun käyttöönotto on Euroopassa laajamittaista ja esimerkiksi siirtoon liittyvät riskitekijät pystytään arvioimaan riittävällä tavalla.
PRS-palvelun tuottaminen ja hallinta sisältävät PRS-käytön edellyttämän salausavaintiedon jakamisen loppukäyttäjätahoille, käyttäjätietojen muutosten tai niiden tarpeiden välittämisen PRS-viranomaiselle sekä palvelun teknisen toimivuuden jatkuvan varmistamisen. PRS-vastuuviranomaisen valvontatehtävä koostuu päätelaitteiden turvallisen käytön ja hallussapidon varmistamisesta. Tämä koskee erityisesti avainnettuja itsenäispäätelaitteita ( controlled item ). Galileo-järjestelmää koskevassa turvallisuussäännöstössä ( EGNSS Programme Security Instructions ja sen liite Security Classification Guide ) ja sitä täydentävissä PRS-palvelua koskevissa ohjausasiakirjoissa määritellään kullekin palvelukomponentille turvallisuustasot, jotka pitää ottaa huomioon myös kansallisessa toteutuksessa.
Siltä osin kuin PRS-palvelu tulee käyttöön Ahvenanmaan maakunnassa, olisi kiinteän omaisuuden hallinnan ja käytön osalta otettava huomioon Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 61 §:ään sisältyvät valtion maata ja rakennuksia koskevat säännökset. Tällaista kiinteää omaisuutta ei kuitenkaan odoteta rakennettavaksi Ahvenanmaan maakuntaan.
Pykälän 7 momentissa säädetäisiin valtioneuvoston asetuksenantovaltuudesta. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä PRS-palvelun kansallisen tuotannon ylläpidosta ja käytön ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja tärkeysmäärittelystä. Asetuksenantovaltuus vastaisi osaltaan turvallisuusverkkolain 14 §:n 3 momenttiin sisältyvää säännöstä, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä turvallisuusverkon palvelutuotannon ja käytön ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja tärkeysmäärittelystä, minkä lisäksi asiasta voidaan antaa pykälän 4 momentin nojalla myös valtiovarainministeriön määräys.
PRS-palvelun luotettavuuden, ennustettavuuden sekä toimintavarmuuden näkökulmasta pidetään tärkeänä, että palvelun ylläpidosta ja käytön ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja tärkeysmäärittelystä voidaan säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella sen sijaan, että siitä säädettäisiin esimerkiksi Liikenne- ja viestintäviraston määräyksellä. Esitettävää valtioneuvoston asetuksenantovaltuutta perustellaan ennen kaikkea sillä, että se olisi säädöshierarkiassa samalla tasolla kuin turvallisuusverkkolain mukaisia palveluita koskeva valtuutus alemman asteisen sääntelyn antamiseen. Mikäli esimerkiksi PRS-palvelun ensisijaisuudesta määrättäisiin Liikenne- ja viestintäviraston määräyksellä mutta turvallisuusverkkolain mukaisten palveluiden tärkeys PRS-palveluita tärkeämmäksi valtioneuvoston asetuksella, olisi näiden mahdollinen ristiriita ratkaistava luonnollisesti valtioneuvoston asetuksen ensisijaisuudella. Koska valtuudessa on kysymys PRS-palvelun ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja tärkeysmäärittelystä, mitkä liittyvät keskeisesti sen asemaan kriittisenä ja myös kriisioloissa luotettavan palveluna, puoltaa se osaltaan alemman näistä säätämistä asetuksella, jonka antaa valtioneuvosto.
Koska PRS-palvelu ja Virve 2 -palvelu olisivat kiinteästi yhteydessä toisiinsa saman palveluoperaattorin, osin yhteisten käyttäjien ja yhteisten päätelaitteiden näkökulmasta, on turvallisuusverkkolain ja esitetyn sääntelyn mukaisissa palvelun ylläpidon ja käytön ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja tärkeysmäärittelyissä huomioitava molempien lakien ja palveluiden yhteensovittamistarpeet. Yhteensovittamisesta ei kuitenkaan nähdä tarpeelliseksi esittää säännöstä, sillä hallintolain 10 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa ja asian vaatimassa laajuudessa avustettava toista viranomaista tämän pyynnöstä hallintotehtävän hoitamisessa sekä muutoinkin pyrittävä edistämään viranomaisten välistä yhteistyötä. Tämän viranomaistoimintaa ohjaavan yleislain säännöksen katsotaan riittävällä tavalla varmistavan viranomaisten yhteistyön ja eri lakien nojalla annettavien säädösten välisen yhteensovittamisen.
271 c §.Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan henkilöstö . Voimassa olevan lain 271 c §:ssä säädetään vientivalvonnasta. Ehdotetaan, että vientivalvontaa koskevat säännökset siirrettäisiin uuteen 271 g §:ään, ja 271 c §:ssä säädettäisiin PRS-palveluntarjoajan henkilöstön nuhteettomuudesta sekä rikosoikeudellisesta virkavastuusta ja vahingonkorvausvastuusta. Pykälän otsikko muutettaisiin ehdotettua sisältöä vastaavaksi. Selvennykseksi huomautetaan, että pykälä koskisi vain PRS-palvelun tarjoajan henkilöstöä, sillä Puolustusvoimien henkilöstölle tehdään tarvittavat turvallisuusselvitykset sekä heitä koskevat virkavastuu ja vahingonkorvausvastuu määräytyvät muiden säädösten perusteella eikä niitä ole tarpeen toistaa nyt esitettävässä laissa. Yhtiön henkilöstön rikosoikeudellinen virkavastuu ja vahingonkorvauslain soveltuminen ovat tarpeen kirjata pykälään, koska rikoslaki ja vahingonkorvauslaki eivät ole hallinnon yleislakeja.
Pykälän mukaan PRS-palvelun tarjoajan palveluksessa olevalta henkilöltä, joka suoritta PRS-palveluun liittyviä tehtäviä, vaaditaan tehtävien edellyttämää nuhteettomuutta ja luotettavuutta, mikä voidaan selvittää turvallisuusselvityslain (726/2014) mukaisesti. Lisäksi PRS-palvelun tarjoajan palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyviä tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa.
271 d § . Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun alihankinta. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 271 d §, jossa säädettäisiin PRS-palvelun tarjoajan alihankinnasta. Selvyyden vuoksi korostetaan, että säännökset koskevat ainoastaan PRS-palvelun tarjoajaa, ei Puolustusvoimia, joka ei omassa palveluntarjonnassaan käyttäisi alihankkijoita.
Pykälän 1 momentin mukaan PRS-palvelun tarjoaja voisi käyttää tehtävässään alihankkijaa. Alihankinnan laajuuden tulisi rajoittua vain välttämättömään. PRS-palvelun tarjoamisen hallinnan, ohjauksen ja valvonnan olisi säilyttävä PRS-palvelun tarjoajalla, eikä PRS-palvelun turvallisuus tai palvelun tarjoamisen jatkuvuus saa vaarantua. Alihankkijan käyttämisestä olisi ilmoitettava etukäteen Liikenne- ja viestintävirastolle, jotta se voi toteuttaa alihankkijaa koskevat valvontavelvollisuutensa.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä, että PRS-palvelun tarjoaja vastaisi alihankkijan työstä kuin omastaan. PRS-palvelun tarjoajan olisi lisäksi varmistettava, että alihankkijalla on riittävät taloudelliset edellytykset, tekninen suorituskyky ja ammatillinen pätevyys alihankinnan toteuttamiseen. Sen olisi myös varmistettava, että alihankinta ei vaaranna kansallista turvallisuutta. Alihankkijan olisi täytettävä PRS-palvelun turvallisuutta, valmiutta, varautumista ja jatkuvuutta koskevat vaatimukset. Alihankkijan toimeksiantosopimuksessa olisi erityisesti varmistettava normaaliolojen häiriötilanteiden ja poikkeustilanteiden hallintamenettelyt. Tällä varmistetaan PRS-palvelun jatkuvuus kaikissa tilanteissa.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että alihankkijan palveluksessa olevaan henkilöön, joka suorittaa PRS-julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyviä tehtäviä, vaadittaisiin tehtävien edellyttämää nuhteettomuutta ja luotettavuutta, joka voidaan selvittää turvallisuusselvityslain mukaisesti. Alihankkijan palveluksessa olevaan henkilöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan PRS-palveluun liittyviä tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädettäisiin vahingonkorvauslaissa. Säännöksellä varmistettaisiin se, että PRS-palvelun tarjoajaa koskevia vaatimuksia noudatettaisiin riippumatta siitä, hoitaako PRS-palvelun tarjoaja tehtävän itse vai käyttääkö se alihankkijaa.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston määräyksenantovallasta, jonka nojalla virasto voisi antaa tarkempia määräyksiä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan alihankinnan käyttämisestä ja alihankkijasta.
271 e § . Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäminen. Lakiin lisättäisiin uusi 271 e §, jossa olisivat säännökset PRS-palvelun käyttäjistä ja käyttöoikeuden hakemisesta.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siitä, että PRS-palvelua voidaan tarjota viestintäpalvelulain 250 §:ssä tarkoitetuille käyttäjäryhmille sekä muille yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeisille toimijoille. Liikenne- ja viestintäministeriölle annettaisiin valtuus päättää niistä käyttäjäryhmistä, joilla on oikeus käyttää palvelua. Ehdotettu 1 momentti vastaisi voimassa olevassa 271 a §:ssä säädettyä.
Koska lain 250 §:ssä luetellut viranomaisverkkojen käyttäjät eivät vastaa täysin ennakoituja PRS-palvelun käyttäjiä, olisi pykälässä tarpeen mahdollistaa PRS-palvelun käyttäminen 250 §:ssä lueteltujen lisäksi myös muille yhteiskunnan häiriöttömän toiminnan ja huoltovarmuuden kannalta keskeisille suomalaisille julkishallinnon toimijoille ja huoltovarmuuskriittisille yrityksille, jotka toiminnassaan tarvitsevat Euroopan ulkopuolisista satelliittipaikannusjärjestelmistä riippumattomia häiriöttömiä ja varmistettuja aika- ja sijaintipalveluita. Näitä voisivat olla esimerkiksi 250 §:ssä mainittujen raideliikenteen turvallisuudesta vastaavien tahojen ohella myös muiden liikennemuotojen turvallisuudesta vastaavat toimijat sekä esimerkiksi pankki-, tietoliikenne- ja energiasektori. Nykyaikainen yhteiskunta tarvitsee toimiakseen aika- ja paikkapalveluita, joiden käyttötarve tulee tulevaisuudessa vain lisääntymään. Tästä syystä ei ole mahdollista vielä tyhjentävästi kuvata kaikkia mahdollisia tulevia PRS-palvelun käyttäjäryhmiä ja käyttäjiä. Tarvetta ja kehitystä tarkennetaan liikenne- ja viestintäministeriön tekemillä käyttäjäryhmäpäätöksillä.
Liikenne- ja viestintäministeriö on antanut 25.2.2019 toistaiseksi ainoan PRS-käyttäjäryhmäpäätöksen, jonka mukaan PRS-palvelun käyttöön ovat oikeutettuja PRS-viranomainen sekä PRS-testaustoimintaan osallistuvat tahot.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin PRS-palvelun käyttöön oikeuttavaan valtuutuspäätökseen liittyvästä hakemusmenettelystä. Ehdotetaan, että Liikenne- ja viestintävirasto voisi hakemuksesta valtuuttaa käyttämään PRS-palvelua Suomen valtion tai kunnan viranomaisen, laitoksen, liikelaitoksen tai muun julkisyhteisön taikka suomalaisen oikeushenkilön tai ulkomaisen elinkeinonharjoittajan Suomessa olevan sivuliikkeen. Tarkoituksena olisi, että hakijan määritelmää ei rajattaisi hakijan organisaatiomuotoon vaan tarvittaessa hakija voisi myös itse määritellä, onko sopiva hakija, esimerkiksi poliisin osalta Poliisihallitus vai yksittäinen poliisilaitos. Muita julkisyhteisöjä voisivat olla esimerkiksi perustettavat hyvinvointialueet, mikäli ne eivät organisaatiomuodoltaan istuisi muihin säännöksessä mainittuihin organisaatiomuotoihin. Säännöksen luetteloa ei siten ole tarkoitettu tyhjentäväksi. Tarkoituksena olisi myös, että yksityishenkilö tai viranomaisen taikka oikeushenkilön palveluksessa oleva yksittäinen työntekijä tai muu henkilö ei voisi itsenäisesti valtuutusta hakea, vaan sen tekisi aina työnantajana tai muuna määräysvaltaa omaavana oikeushenkilö tai viranomainen, vaikka tiedossa olisi, että palvelua tulisi käyttämään tietty organisaatiota edustava henkilö. PRS-palvelun käyttöoikeus olisi organisaatiokohtainen, ei henkilökohtainen. PRS-palvelun valtuutettua käyttäjää kutsuttaisiin julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjäksi .
Jotta hakija voisi valtuutuksen saada, sen tulee kuulua liikenne- ja viestintäministeriön päättämään käyttäjäryhmään. Jos hakija on muu kuin viranomainen, tulisi sen antaa käyttötapauskuvaus, joka on säännöksessä tarkoitettu hakijan antama selvitys sen PRS-palveluun liittyvästä käyttötarpeesta sekä sen mahdollisuuksista palvelun turvalliseen ja asianmukaiseen käyttöön. Lisäksi käyttötapauskuvauksessa hakija selvittää, miksi ja miten se katsoo, että sen julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttö edistää Suomen kokonaisturvallisuutta. Käyttötapauskuvauksessa hakija osoittaa valtuutuspäätöksen antavalle viranomaiselle perusteet siitä, millä perusteilla PRS-palvelun käyttömahdollisuutta tarvitaan ja miten PRS-palvelua on tarkoitus käyttää. Lisäksi hakijan käytöllä olisi oltava Suomen kokonaisturvallisuutta edistävä vaikutus. Hakijan olleessa viranomainen riittäisi ainoastaan hakemus ilman käyttötapauskuvauksen perusteluita.
Viranomaisliittymää hakiessaan on hakijan saatava viranomaisen puolto hakemukselleen. Viranomaisliittymän myöntää palveluoperaattorina toimiva Suomen Erillisverkot Oy. Toisin kuin Virve-hakemusprosessissa, jossa viestintäpalvelulain 250 §:n 2 momentin mukaisesti viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun tarjoaja myöntää yksittäiset viranomaisliittymät viranomaisille ja niiden esityksestä muille käyttäjille, PRS-käyttövaltuuden hakemisprosessiin ei esitetä vaatimusta viranomaisen puollosta, koska päätöksen käyttöoikeudesta tekee viranomainen (Liikenne- ja viestintävirasto), ei yksityinen taho. Hallintolain (434/2003) 10 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa ja asian vaatimassa laajuudessa avustettava toista viranomaista tämän pyynnöstä hallintotehtävän hoitamisessa sekä lain 31 §:n 1 momentin mukaan huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Näin ollen PRS-viranomaisen on tarvittaessa pyydettävä toiselta viranomaiselta lausuntoa hakemuksesta, jos asian riittävä ja asianmukainen selvittäminen sitä vaatii.
Viranomaisten yhteistyötilanteissa voisi olla tarpeen jakaa PRS-vastaanottimia osallistuvien viranomaisten ja mahdollisesti myös muiden yhteistyötahojen kesken. Tällöin olisi tärkeää huomioida se, että julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjä vastaa hallussaan olevista PRS-vastaanottimista ja -teknologiasta. Jos se väliaikaisesti luovuttaa PRS-vastaanottimen organisaatioonsa kuulumattomalle henkilölle, sen tulee varmistaa laitteen asianmukainen ja turvallinen käyttö. Tällainen käyttö tapahtuisi aina julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjäksi valtuutetun vastuulla. Selvyyden vuoksi todetaan, että PRS-laite itsessään ei sisällä turvallisuusluokiteltua tietoa mutta luonnollisesti on tärkeää, että laitteet pysyvät niiden käyttäjiensä hallinnassa.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin PRS-palvelun käyttöön oikeuttavasta valtuutuksesta. Ehdotetaan, että Liikenne- ja viestintävirasto voisi asettaa valtuutuspäätöksessään sellaisia rajoituksia ja ehtoja, jotka ovat tarpeen palvelun turvalliselle käytölle. Tällainen rajoitus tai ehto voisi koskea esimerkiksi käyttäjälle annettavaa koulutusta tai PRS-laitteiden käyttöä. Valtuutuspäätös voidaan antaa määräaikaisena, jos siihen on erityinen syy. Erityinen syy voisi olla esimerkiksi se, että PRS-palvelun käyttö liittyy hankintasopimukseen, joka on tehty määräaikaiseksi.
Momentissa kiellettäisiin Liikenne- ja viestintävirastoa valtuuttamasta PRS-palvelun käyttäjäksi sellaista hakijaa, jonka perustellusta syystä epäillään rikkovan valtuutuksen saatuaan PRS-palvelua koskevaa sääntelyä (unionilainsäädäntö, kansallinen lainsäädäntö, PRS-vastuuviranomaisen määräykset) tai valtuutuspäätökseen liitettyjä ehtoja taikka vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Perusteltu syy voisi olla esimerkiksi yrityksen tai sen taustalla vaikuttavien henkilöiden saamat rikostuomiot esimerkiksi tietomurtorikoksista tai muista vastaavista rikoksista. Hakemus voitaisiin evätä myös siitä syystä, että hakijan epäillään vaarantavan kansallista turvallisuutta. Tällöin hakemuksen epäämisen kynnyksenä olisi vaarantamisen ilmeisyys.
Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi PRS-palvelun käyttäjälle annettavasta huomautuksesta ja varoituksesta sekä PRS-palvelun käyttöön oikeuttavan valtuutuspäätöksen peruttamisesta. Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa huomautuksen tai varoituksen PRS-palvelun käyttäjälle, jos tämä rikkoo PRS-palvelua koskevaa sääntelyä tai Liikenne- ja viestintäviraston valtuutuspäätöstä.
Jos PRS-palvelun käyttäjä huomautuksesta tai varoituksesta huolimatta edelleen rikkoo PRS-palvelua koskevaa sääntelyä tai valtuutuspäätöstä, voisi Liikenne- ja viestintävirasto peruttaa valtuutuksen hallintolain mukaisesti väliaikaisesti tai pysyvästi. Valtuutus voitaisiin peruuttaa myös välttämättömässä tilanteessa maanpuolustuksen tai PRS-palvelun turvallisuuden vuoksi.
Ennen valtuutuksen peruuttamista olisi asianosaista kuultava. Hallintolain 34 §:n mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asia voidaan kuitenkin ratkaista asianosaista kuulematta, jos kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle. Liikenne- ja viestintävirasto voi valtuutuksen peruuttamista koskevassa päätöksessään määrätä, että päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää. Tämä on tarpeen peruutuksen tehokkaalle täytäntöönpanolle, koska muutoksenhaun takia peruuttaminen voisi muutoin viedä jopa vuosia. Valtuutuksen peruuttamista koskevassa menettelyssä noudatetaan hallintolakia.
Pykälän 5 momentissa säädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston määräyksenantovaltuudesta, jonka nojalla se voisi antaa tarkempia määräyksiä PRS-palveluun liittyvästä hakemusmenettelystä, hakemuksen sisällöstä ja muista hakemiseen liittyvistä asioista.
271 f § . Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun teknologian valmistus. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 271 f §, joka kuitenkin vastaisi pääasiassa voimassa olevan lain 271 b §:ssä säädettyä. Pykälällä pantaisiin täytäntöön PRS-päätöksen 5 artiklan 5 kohdassa jäsenvaltiolle asetetut velvoitteet.
Pykälässä ehdotetaan säädettävän siitä, että Suomen alueella oleva yritys saa valmistaa PRS-palvelun toteuttamiseen tarvittavaa teknologiaa vain eurooppalaisten satelliittipaikannusjärjestelmien turvallisuusjärjestelyjen hyväksyntälautakunnan luvalla. Teknologialla tarkoitettaisiin esimerkiksi laitteita, tekniikkaa ja ohjelmistoja. Lupaa haettaisiin kirjallisesti Liikenne- ja viestintäviraston kautta. Voimassa oleva lain mukaan satelliittipalveluteknologian valmistus myös viranomaisissa edellytti hyväksyntälautakunnan lupaa. Tämä ei vastaa hyväksyntälautakunnan lupatoimintaa, eikä PRS-päätöstä 5 artiklan 5 kohtaa. Näin ollen ehdotetaan, että vain yritykset tarvitsisivat hyväksyntälautakunnan luvan julkisesti säännellyn satelliittipalvelun teknologian valmistukseen.
271 g §.Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vientivalvonta. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 271 g §. Pykälä vastasi pääasiassa voimassaolevan lain 271 c §:ä, jossa säädetään PRS-palvelun vientivalvonnasta. Pykälällä pantaisiin täytäntöön PRS-päätöksen 5 artiklan 6 kohdassa ja 9 artiklassa jäsenvaltiolle asetetut velvoitteet.
Pykälän 1 momentin mukaan julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttöön, kehittämiseen ja valmistukseen liittyvän teknologian vienti EU:n ulkopuolelle on sallittua ainoastaan sellaisiin maihin, jotka on asianmukaisesti valtuutettu käyttämään satelliittipalvelua EU:n kanssa tehdyn sopimuksen nojalla, jollei muualla toisin säädetä. Komission delegoidun päätöksen artiklassa 15 säädetään lukuisista ehdoista, joita ei niiden suuren määrän ja lukuisten viittausten näkökulmasta ole perusteltua toistaa informatiivisena säännöksenä ehdotettavassa pykälässä. Viennin osalta edellytyksenä olisi ulkoministeriön myöntämä lupa. Ulkoministeriön olisi kuultava PRS-vastuuviranomaista eli Liikenne- ja viestintävirastoa ennen luvan myöntämistä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä, että PRS-palvelun käyttöön, kehittämiseen ja valmistukseen liittyvää teknologiaa saisi siirtää EU:n jäsenmaihin vain ulkoministeriön luvalla. Ulkoministeriön olisi kuultava Liikenne- ja viestintävirastoa ennen luvan myöntämistä.
Pykälän 3 momentin mukaisesti Tulli valvoisi PRS-teknologian vientiä, välitystä ja siirtoja. Tulli hoitaa monia tavaran maasta vientiin ja tuontiin liittyviä valvontatehtäviä, joten on tarkoituksenmukaista, että juuri Tulli hoitaisi – kuten nykyään – PRS-palveluun liittyvää vientivalvontaa, eikä esimerkiksi Liikenne- ja viestintävirasto, vaikka sille onkin annettu PRS-palveluun liittyviä muita valvontatehtäviä.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin siitä, että vienneissä tavaranhaltijan tulisi esittää edellä mainittu ulkoministeriön myöntämä lupa ilmoitettaessa tavaroita Tullille. Myös luvan mukaisten tavaroiden olisi tällöin oltava Tullin tarkastettavissa. EU:n sisäisissä siirroissa tavaranhaltijan tulee esittää ulkoministeriön myöntämä lupa Tullille tavaroiden poistuessa maasta rajatullitoimipaikassa. Myös luvan mukaisten tavaroiden on tällöin oltava Tullin tarkastettavissa.
289 §. Tietoyhteiskuntamaksu. Pykälässä säädetään tietoyhteiskuntamaksusta. Sen 1 ja 2 momentti ehdotetaan säilytettäväksi ennallaan. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tietoyhteiskuntamaksua korotettaisiin 0,015 prosenttiyksiköllä 1.1.2023 alkaen, jolloin tietoyhteiskuntamaksu olisi 0,135 prosenttia tietoyhteiskuntamaksunalaisen teleyrityksen Suomessa harjoittamasta teletoiminnan liikevaihdosta maksun määräämistä edeltävältä tilikaudelta. Tietoyhteiskuntamaksua ei peritä yrityksiltä, joiden Suomessa harjoittaman teletoiminnan liikevaihto on alle 300 000 euroa edeltävältä tilikaudelta. Tietoyhteiskuntamaksun korotuksen tarkoituksena on kattaa Liikenne- ja viestintävirastolle sijaintitietopalvelusta aiheutuvat vuosittaiset toiminta- ja ylläpitokustannukset verkkoinfrastruktuurin yhteisrakentamisesta ja -käytöstä annetun lain (276/2016) perusteluiden mukaisesti.
Ehdotetun tietoyhteiskuntamaksun korotuksen myötä maksukertymä lisääntyisi vuoden 2021 liikevaihtotietojen perusteella nykyisestä noin 400 000 euroa vuodessa, mikäli teleyritysten liikevaihdon kasvu pysyy nykyisenkaltaisena. Euromääräisesti merkittävin osa ehdotetusta tietoyhteiskuntamaksun korotuksesta eli noin 350 000–370 000 euroa kohdistuisi kolmeen suurimpaan teleyritykseen, DNA Oyj:n, Elisa Oyj:n ja Telia Finland Oyj:n. Teleyritysten osalta sijaintitietopyynnöistä suurin osa kohdistuu näiden kolmen verkkoinfraan ja niiden infrasta tulee eniten tietoa ylläpidettäväksi sijaintitietopalveluun. Siten on perusteltua, että ne kattavat suurimman osan myös kustannuksista. Muihin, noin sataan tietoyhteiskuntamaksunalaisiin teleyrityksiin tietoyhteiskuntamaksun korotuksen vaikutus olisi kokonaisuudessaan noin 30 000–50 000 euroa vuodessa eli muutamia satoja tai tuhansia euroja teleyritystä kohden yrityksen liikevaihdosta riippuen. Tietoyhteiskuntamaksua sovelletaan myös Ahvenanmaalla toimiviin teleyrityksiin, joiden osalta korotuksen vaikutus on reilusti alle 4 000 euroa vuodessa. Tietoyhteiskuntamaksujen arvioitu tuotto on noin 4 miljoonaa euroa. Ehdotettu tietoyhteiskuntamaksun korotus nostaisi tuoton noin 4,4 miljoonaan euroon vuodesta 2023 alkaen.
Koska tietoyhteiskuntamaksu määräytyy maksuvelvollisen tulojen mukaan eikä kustannusvastaavuusperiaatteen mukaisesti, on kyseessä veroluonteinen maksu, jonka perusteista on säädettävä lailla (ks. esim. PeVL 49/2006 vp, s. 2). Tietoyhteiskuntamaksun maksuvelvollisuus olisi edelleenkin sidoksissa teletoimintailmoitusvelvollisuuteen tai toimilupaan ( HE 98/2020 vp , s. 272).
Pykälän 4 momentti ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana, minkä seurauksena voimassa olevat 5 ja 6 momentti siirtyisivät nykyisessä sanamuodossaan 4 ja 5 momenteiksi.
304 §.Liikenne- ja viestintäviraston erityiset tehtävät. Pykälässä säädetään sellaisista Liikenne- ja viestintäviraston tehtävästä, joista ei säädetä muualla viestintäpalvelulaissa. 18-kohtaisesta luettelosta ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana 12 kohdassa säädetty PRS-vastuuviranomaisen tehtävä, sillä PRS-vastuuviranomaisen tehtävistä ehdotetaan säädettävän PRS-palvelua koskevan 32 a luvun 271 a §:ssä. Muutoksella selkeytettäisiin lakia poistamalla tarpeeton toisto. Voimassaolevan pykälän 13-18 kohdat siirtyisivät 12-17 kohdiksi. Samalla korjattaisiin suomenkielisen lakitekstin kirjoitusvirheet kohdissa 14 ja 15.
325 §. Tekninen turvallisuus- ja toimivuustarkastus sekä taloudellinen tarkastus. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi Liikenne- ja viestintäviraston oikeudesta tehdä teleyrityksessä tekninen turvallisuus- tai toimivuustarkastus taikka taloudellinen tarkastus. Pykälän PRS-palveluun liittyvää tarkastusoikeutta koskevat säännökset siirrettäisiin sääntelyn selkeyttämiseksi omaksi pykäläkseen, 325 a §:ksi. Teleyrityksiin kohdistuviin tarkastuksiin ei ehdoteta muutoksia. Niitä koskevan pykälän otsikko kuitenkin muutettaisiin.
Pykälän 1 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirastolla olisi oikeus tehdä teleyrityksessä tekninen turvallisuus- tai toimivuustarkastus taikka taloudellinen tarkastus viestintäpalvelulain ja sen nojalla annetuissa säännöksissä, määräyksissä ja päätöksissä asetettujen velvoitteiden valvomiseksi.
Pykälän 2 momentin mukaan teknisen turvallisuus- ja toimivuustarkastuksen kohteena voisi olla myös viranomaisverkko ja viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun tarjoaja.
Pykälän 3 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirastolla olisi oikeus teettää tekninen turvallisuus- ja toimivuustarkastus riippumattomalla asiantuntijalla. Asiantuntijaan sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan tämän pykälän mukaisia tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädettäisiin vahingonkorvauslaissa. Riippumattomalla asiantuntijalla teetetyn teknisen turvallisuus- ja toimivuustarkastuksen kohteena oleva teleyritys vastaisi tarkastuksen kustannuksista.
Pykälän 4 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirastolla ja sen lukuun toimivalla olisi teknisen turvallisuus- tai toimivuustarkastuksen taikka taloudellisen tarkastuksen yhteydessä oikeus päästä teleyrityksen laitetiloihin ja muihin tiloihin sekä saada tutkittavakseen, sen estämättä, mitä tietojen salassapidosta säädetään, valvontatehtävän kannalta tarpeelliset asiakirjat ja tiedot.
Pykälän 5 momentin mukaan tarkastusta ei saa suorittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa.
325 a §.Julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyvä tarkastus . Edellä kuvatulla tavalla Liikenne- ja viestintäviraston tarkastusoikeutta koskevan pykälän PRS-palveluun liittyvää tarkastusoikeutta koskevat säännökset siirretäisiin sääntelyn selkeyttämiseksi uudeksi omaksi pykäläkseen.
Pykälän 1 momentissa ehdotetun mukaisesti Liikenne- ja viestintävirastolla olisi oikeus tehdä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajassa, sen alihankkijassa, Puolustusvoimissa, julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjässä ja julkisesti säännellyn satelliittipalvelun teknologian valmistajassa tarkastus sen selvittämiseksi, noudattaako se julkisesti säänneltyä satelliittipalvelua koskevaa sääntelyä. Ehdotus vastaisi voimassaolevan lain 325 §:n 1 momentin mukaista tarkastusoikeutta, mutta ehdotuksessa tarkastuksen kohteiden ryhmää laajennettaisiin kattamaan PRS-teknologiaa valmistavan ja PRS-palvelua käyttävän yrityksen lisäksi myös muut PRS-palvelun parissa toimivat. Tarkastus voisi kohdistua sekä viranomaiskäyttäjiin että yksityisiin käyttäjäorganisaatioihin.
Pykälän 2 momentin mukaan PRS-palveluun liittyvä tarkastus tulisi suorittaa ensisijaisesti tietopyynnöllä, jos valvontatehtävän tavoite voidaan siten saavuttaa. Jos tietopyyntö ei ole riittävä keino tarkastuksen tavoitteen saavuttamiseksi, olisi Liikenne- ja viestintävirastolla oikeus päästä tarkastuksen kohteena olevan tiloihin sekä saada tutkittavakseen, sen estämättä, mitä tietojen salassapidosta säädetään, valvontatehtävän kannalta tarpeelliset asiakirjat ja tiedot. Tarkoituksena on, että tarkastustoiminnassa noudatettaisiin niin sanottua lievemmän keinon periaatetta eli ensisijaisesti olisi pyrittävä tekemään tarkastusmahdollisimman vähän kajoavin keinoin. Jos kuitenkin tietopyyntö tai esimerkiksi asiakirjojen toimittaminen PRS-viranomaiselle eivät ole valvonnan tarkoituksen ja tavoitteen näkökulmasta riittäviä, olisi PRS-viranomaisella oikeus tehdä tarkastus esimerkiksi PRS-käyttäjän sellaisiin toimitiloihin, joissa säilytettään PRS-aineistoja tai laitteita.
Ehdotettava PRS-palvelua koskeva tarkastusoikeus koskisi kaikkia PRS-palvelun parissa toimivia, joita olisivat PRS-palvelun tarjoaja, sen alihankkija, käyttäjä, valmistaja ja Puolustusvoimat. Säännös siten koskisi myös viranomaistoimijoita. Tällainen laaja tarkastusoikeus katsotaan välttämättömäksi EU:n PRS-säädösten valossa. Komission delegoidun päätöksen 6(6) artiklan mukaan jäsenvaltion nimeämän PRS-vastuuviranomaisen on tehtävä tarkastuksia kaikille kyseisen jäsenvaltion alueelle sijoittautuneille PRS-osia ja PRS-tietoa käsitteleville tahoille päätöksessä säädettyjen sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi. PRS-vastuuviranomaisen on laadittava raportit tällaisista tarkastuksista. Myös päätöksen 5(4) artiklan mukaan PRS-vastuuviranomaisen on varmistettava, että PRS-palvelun käyttö on päätöksen mukaista. Siten PRS-vastuuviranomaisella on oltava kattavat keinot PRS-säännösten noudattamisen valvomiseksi, ja se on myös velvollinen raportoimaan käytettävissä olevista keinoistaan komissiolle.
Ehdotettavaa PRS-toimijan tiloihin ja asiakirjoihin koskevaa tarkastusoikeutta tarkastuksen kajoavuuden näkökulmasta muistuttava tarkastusoikeus on edellä 325 §:ssä säädetyn teleyritykseen kohdistuvan tarkastuksen lisäksi voimassa olevan lain 326 §:ssä, joka koskee radiolaitteeseen liittyvää tarkastusta. Sen mukaan Liikenne- ja viestintävirastolla on oikeus toimittaa tarkastus, jotta se voi valvoa lain ja sen nojalla annettujen säädösten noudattamista. Tarkastus voidaan suorittaa paikassa, jossa on esimerkiksi radiolupaa tai pätevyys- tai kelpoisuustodistusta edellyttävä radiolähetin taikka kaupan pidettävä tai markkinoille saatettava radiolaite. Tarkastus voidaan tehdä myös paikkaan, jossa on radiolaite, jonka on todettu tai jonka todennäköisin syin epäillään toimineen tai toimivan säännösten tai määräysten vastaisesti tai aiheuttavan häiriön.
Voimassa olevaan lakiin sisältyvää radiolaitteeseen liittyvää tarkastusoikeutta ei ole rajattu koskemaan vain esimerkiksi kaupallisia toimijoita, mutta 324 §:n mukaisesti se ei kuitenkaan koske puolustusvoimia eivätkä rajavartiolaitosta niiden harjoittaessa sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyvää radioviestintää eikä niiden yksinomaan sotilaallisessa maanpuolustustarkoituksessa hallussa pitämiä radiolaitteita. Säännöstä sovelletaan siten muihin viranomaistoimijoihin, kuten nyt ehdotettavaa tarkastusoikeutta.
On huomioitava, että ehdotettava tarkastusoikeus olisi rajoitettu koskemaan PRS-palveluun liittyvien säännösten noudattamisen valvontaa. Tarkastus voi siten koskea vain sellaisia paikkoja, jotka liittyvät PRS-palvelun käyttöön, valmistukseen tai muuhun vastaavaan. Viranomaisvalvonnan tarkoituksenmukaiseksi toimittamiseksi suhteellisuusperiaate huomioiden, pidetään tärkeinä tarkastustoimintaan liittyvää yhteistyötä sekä lievempien keinojen ensisijaista käyttämistä. Jos siis mahdollinen PRS-palveluun liittyvä tarkastettava asia voidaan selvittää esimerkiksi tietopyynnöllä, nähdään asianmukaiseksi käyttää tilojen fyysistä tarkastamista vähemmän kajoavaa tapaa tarkastuksen suorittamiseksi.
Pykälän 3 momentin mukaan tarkastusta ei saisi suorittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa. Momentti vastaisi voimassaolevan lain 325 §:n 6 momenttia. Pysyväisluonteisten asuintilojen rajaus tarkastuksen ulkopuolelle nähdään perustelluksi perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun kotirauhan toteutumisen kannalta. Lähtökohtaisesti tarkastettavaa aineistoa tai laitteita ei pitäisi sijaita yksityishenkilöiden kotona, ja jos näin olisi, voitaisiin tarkastus suorittaa tietopyynnöllä tai esimerkiksi toimittamalla tarkastettava asia PRS-viranomaiselle.
Ehdotetaan, että toisin kuin voimassaolevassa laissa, jatkossa PRS-palveluun liittyvää tarkastusta ei voisi teettää ulkopuolisella, riippumattomalla asiantuntijalla, vaan sen tekisi jatkossa yksinomaan Liikenne- ja viestintävirasto. Muutosta perustellaan tarkastuksen kohteiden joukon laajentumisella kattamaan myös viranomaistoimijat, joten pidetään tärkeänä, että tarkastuksen tekee viranomainen.
350 §.Viittaukset rikoslakiin. Pykälässä säädetään viestintäpalvelulain rikoslakiviittauksista.
PRS-päätöksen 15 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on säädettävä päätöksen mukaisesti annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia. Hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä eräitä tuoteryhmiä koskevista ilmoitetuista laitoksista annetun lain muuttamisesta ( HE 67/2016 vp ) valmistelussa päädyttiin siihen, että silloisen tietoyhteiskuntakaaren ja rikoslain säännösten voitiin katsoa kattavan riittävältä osin PRS-palveluun liittyvät väärinkäytökset ja rikokset, eikä seuraamuksista säädetty erikseen.
Tätä esitystä valmistelevassa arviomuistiossa kuitenkin todetaan, että seuraamuksista olisi tarpeen säätää erikseen. Taustalla vaikuttaa oikeudellinen kehitys, jossa nykyään painotetaan rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta eli sitä, että rangaistavasta teosta olisi säädettävä nimenomaisisesti ja yksiselitteistesti. Esityksen jatkovalmistelussa on kuitenkin päädytty siihen, ettei voimassaolevaa informatiivista viittauspykälää ole tarpeen muuttaa muuten kuin lisätä siihen viittaus törkeään tietomurtoon. Samalla pykälää korjattaisiin teknisesti sen kieliasun osalta.
Pykälän 1 momentissa säädetään siitä, että rangaistus suojauksen purkujärjestelmärikoksesta säädetään rikoslain 38 luvun 8 b §:ssä. Momenttia ei ehdoteta muutettavan.
Pykälän 2 momentissa säädetään siitä, että rangaistus viestintäsalaisuuden loukkaamisesta säädetään rikoslain 38 luvun 3 §:ssä, törkeästä viestintäsalaisuuden loukkaamisesta 4 §:ssä, rangaistus tietomurrosta rikoslain 38 luvun 8 §:ssä ja törkeästä tietomurrosta 8 a §:ssä. Rangaistus tämän lain 136 §:n 4 momentissa ja 160 §:n 5 momentissa säädetyn salassapitovelvollisuuden rikkomisesta tuomitaan rikoslain 38 luvun 1 tai 2 §:n mukaan, jollei teko ole rangaistava mainitun lain 40 luvun 5 §:n mukaan tai siitä muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta. PRS-palveluun liittyvä infrastruktuuri ja laitteet ovat rikoslain 38 luvun 8 §:n mukainen tietojärjestelmä. Niiden oikeudettomasta käytöstä tulevat sovellettavaksi rikoslain 38 luvun 8§:n tietomurtoa ja 8 a §:n törkeää tietomurtoa koskevat säännökset.
PRS-palveluun liittyy salassa pidettäviä tietoja. Palveluun liittyvien tietojen luovuttamiseen salassapitovelvollisuuden vastaisesti tulevat sovellettavaksi rikoslain 38 luvun 1 §:n ja 2 §:n salassapitorikosta ja –rikkomusta koskevat säännökset.
PRS-palvelun toiminnan estämisestä tai sille vakavan häiriön aiheuttamisesta tulee sovellettavaksi rikoslain 38 luvun 7 a §:n säännökset tietojärjestelmän häirinnästä.
PRS-palvelu on suojattu. Näiden suojauksien purkamiseen tarkoitettuihin järjestelmiin liittyviin tekoihin tulevat sovellettavaksi rikoslain 38 luvun 8 b §:n säännökset suojauksen purkujärjestelmärikoksesta ja sähköisistä palveluista annetun lain 347 §:n säännökset suojauksen purkujärjestelmärikkomuksesta.
8.2Laki Liikenne- ja viestintävirastosta
3 §.Viraston kyberturvallisuuskeskuksen tehtävät . Kyberturvallisuuskeskuksen tehtäviä koskevaan 3 §:n 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi, että Kyberturvallisuuskeskus vastaisi 2 §:n 1 momentin 1 ja 13 kohdassa säädettyjen tehtävien lisäksi osaltaan myös julkisesti säännellyn satelliittipalvelun järjestämisestä. Liikenne- ja viestintäviraston tehtävä toimia PRS-vastuuviranomaisena säädettäisiin viestintäpalvelulain 271 a §:ssä, joten sitä ei ole tarpeen toistaa virastolain 2 §:ssä, mutta osoitettaisiin se 3 §:ssä viraston Kyberturvallisuuskeskuksen tehtäväksi.
9Lakia alemman asteinen sääntely
Esitys sisältää neljä ehdotusta valtuudeksi alemman asteisen sääntelyn antamiseen. Ehdotettavan 271 b §:n 7 momentin nojalla valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tuotannon ylläpidosta sekä käytön ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja tärkeysmäärittelystä.
Ehdotettavan 271 a §:n 3 momentin nojalla Liikenne- ja viestintävirasto voisi antaa tarkempia määräyksiä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoamisesta ja käyttämisestä sekä käyttövaltuuksien, salausavainten ja asiaankuuluvien turvallisuusluokiteltujen tietojen hallinnasta, teknisistä vaatimuksista, turvallisuutta, varautumista, valmiutta ja jatkuvuutta koskevista vaatimuksista, laitetiloista ja laitteista sekä palvelun tuottamista tukevista tietojärjestelmistä.
Ehdotettavan 271 d §:n 4 momentin nojalla Liikenne- ja viestintävirasto voisi antaa tarkempia määräyksiä PRS-palvelun tarjoajan alihankinnan käyttämisestä ja alihankkijasta.
Ehdotettavan 271 e §:n 5 momentin nojalla Liikenne- ja viestintävirasto voisi antaa tarkempia määräyksiä PRS-palveluun liittyvästä hakemusmenettelystä, hakemuksen sisällöstä ja muista hakemiseen liittyvistä asioista.
10Voimaantulo
Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.1.2023.
11Toimeenpano ja seuranta
Esityksen vaikutuksia seurataan liikenne- ja viestintäministeriön perustamassa PRS-palvelun kansallisessa yhteistyöverkostossa (PRS-YTV), jossa on edustettuina PRS-vastuuviranomaisen ja yhteistyöministeriöiden lisäksi myös käyttäjähallinnonalat. Yhteistyöverkostossa jaetaan informaatiota sekä kuullaan käyttäjien näkemyksiä, joita voidaan hyödyntää mahdollisissa myöhemmissä lakihankkeissa.
12Suhde muihin esityksiin
12.1Esityksen riippuvuus muista esityksistä
Esityksen käsittelyssä tulee ottaa huomioon, että syksyllä 2022 ehdotettaneen annettavaksi kolme hallituksen esitystä sähköisen viestinnän palvelulain muuttamisesta. Lisäksi eduskunnassa on vireillä hallituksen esitys eduskunnalle tuotteiden ja palvelujen esteettömyysvaatimuksia koskevan direktiivin täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi ( HE 41/2022 vp ), jossa ehdotetaan muutettavaksi viestintäpalvelulain 304 §. Ehdotukset on tarvittaessa sovitettava yhteen.
12.2Suhde talousarvioesitykseen
Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2023 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
13Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
13.1Julkisesti säänneltyä satelliittipalvelua koskevat ehdotukset
13.1.1Johdanto
Esitykseen sisältyy useita ehdotuksia, joiden suhdetta perustuslakiin on tarpeen arvioida. Esityksellä on merkitystä perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädetyn oikeusvaltioperiaatteen ja hallinnon lainalaisuuden, 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän suojan sekä 21 §:ssä säädetyn oikeusturvan kannalta. Lisäksi esityksessä on huomioitava perustuslain 124 §, joka koskee julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle.
Perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset ovat lailla säätäminen, lain täsmällisyys ja tarkkarajaisuus, rajoituksen hyväksyttävyys, rajoituksen suhteellisuus, perusoikeuden ydinalueen koskemattomuus, oikeusturvajärjestelyjen riittävyys ja ihmisoikeusvelvoitteiden noudattaminen. Lisäksi perustuslakivaliokunta on korostanut hallituksen esitysten valmistelun kehittämistä niin, että säätämisjärjestysperusteluissa tarkasteltaisiin ehdotuksia myös perustuslain 22 §:n mukaisen perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteen eikä ainoastaan perus- ja ihmisoikeusristiriitojen kannalta (PeVL 52/2014 vp, s. 3/I).
Seuraavassa on arvioitu lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin ja lain säätämisjärjestystä oikeusvaltioperiaatteen ja hallinnon lainalaisuuden, yksityiselämään suojan sekä oikeusturvan kannalta ja arvioidaan esitystä perustuslain 124 §:ssä julkisen hallintotehtävän muulle kuin viranomaiselle antamiselle asetettujen vaatimusten kannalta. Lisäksi tarkastellaan valtioneuvostolle osoitettua valtuutusta antaa ehdotettujen säännösten nojalla asetus.
13.1.2Oikeusvaltioperiaate ja hallinnon lainalaisuus (2.3 §)
Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen edellyttää, että julkisen vallan käyttäjällä on aina viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste ( HE 1/1998 vp , s. 74, PeVL 29/2013 vp, s. 2/I). Viranomaisella ei siten voi olla sellaista julkisen vallan käyttämistä tarkoittavaa toimivaltaa, jolla ei ole nimenomaista tukea laissa. Lähtökohtana on, että kussakin asiassa toimivaltaisen viranomaisen tulee käydä ilmi laista (PeVL 67/2010 vp, s. 5). Näin ollen on tarpeen, että Liikenne- ja viestintäviraston rooli PRS-vastuuviranomaisena sekä siihen liittyvät tehtävät käyvät ilmi laista. Esitetään, että PRS-vastuuviranomaisesta säädettäisiin 1. ja 2. lakiehdotuksen mukaisesti viestintäpalvelulain 271 a §:ssä sekä virastolain 3 §:ssä, joka koskee viraston kyberturvallisuuskeskuksen tehtäviä. Samalla säädettäisiin viranomaiselle uusista tehtävistä, kuten 1. lakiehdotuksen 271 e §:ssä ehdotettu käyttäjien valtuuttaminen sekä 325 a §:n mukainen tarkastusoikeuden laajentaminen. Esityksen 1. lakiehdotus sisältää kolme valtuutusta viranomaismääräysten antamiseen, mikä osaltaan toteuttaa hallinnon lainalaisuuden vaatimusta.
13.1.3Yksityiselämän suoja (10 §)
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Saman momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.
13.1.4Kotirauha
Jokaisen kotirauha on turvattu. Kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat. Kulkuneuvoissa, kuten asuntoautoissa ja -vaunuissa ja aluksissa, olevien asuintilojen on perustuslakivaliokunnan käytännössä katsottu jäävän kotirauhan eräänlaiselle reuna-alueelle [10] . Kotirauhan suojan varsinaisen ytimen ei ole katsottu vaarantuvan säädettäessä tarkastustoimivallan ulottumisesta sellaisiin tiloihin, joita käytetään asumisen lisäksi myös ammattitoiminnan harjoittamiseen (PeVL 21/2010 vp, s. 4).Tyypillinen kotirauhaa mahdollisesti rajoittava toimenpide voi olla tarkastus tai kotietsintä. Viestintäpalvelulain 325 §:ssä säädetään Liikenne- ja viestintäviraston tarkastusoikeudesta. Tarkastus voi olla teleyritykseen kohdistuva tekninen turvallisuus- tai toimivuustarkastus taikka taloudellinen tarkastus sekä PRS-satelliittipalveluteknologiaa valmistavaan tai käyttävään yritykseen kohdistuva tarkastus sen selvittämiseksi, noudattaako se PRS-palvelua koskevia säännöksiä. 1. lakiehdotuksessa pykälä ehdotetaan jaettavaksi kahdeksi pykäläksi siten, että 325 §:ssä säädettäisiin teleyritykseen kohdistuvasta teknisestä turvallisuus- tai toimivuustarkastuksesta sekä taloudellisesta tarkastuksesta ja 325 a §:ssä PRS-palveluun liittyvästä tarkastuksesta. Ehdotettu 325 § vastaisi sisällöllisesti voimassaolevaa oikeutta.
PRS-palveluun liittyvän tarkastuksen osalta ehdotetaan, että jatkossa PRS-palveluun liittyvän tarkastuksen voisi tehdä PRS-teknologiaa valmistavan ja PRS-palvelua käyttävän yrityksen lisäksi myös PRS-palvelun tarjoajassa, Puolustusvoimissa sekä myös PRS-palvelun viranomaiskäyttäjissä. Tarkastettava PRS-laite voi sijaita esimerkiksi käyttäjän ajoneuvossa tai Virve-puhelimeen integroitu PRS-ominaisuus käyttäjänsä kotona. Näin ollen tarkastustarve voisi kohdistua myös kotirauhaa nauttivaan tilaan. Kuitenkin ehdotetun 325 a §:n 3 momentin mukaan tarkastusta ei saisi suorittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa. Jos tarkastettava asia sijaistee vakituiseen asumiseen käytettävässä tilassa, olisi PRS-tarkastus tehtävä tietopyynnöllä tai muulla sellaisella tavalla, joka ei loukkaa kotirahaa tai PRS-tarkastusta koskevia säännöksiä, mukaan lukien mainittu kielto tehdä tarkastus pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa. Näin ollen esitys ehdotettavaa tarkastusoikeuden laajentamista voidaan pitää perustuslaissa turvatun kotirauhan kannalta hyväksyttävänä.
Muihin kuin kotirauhan piirissä olevien tilojen tarkastamisesta perustuslakivaliokunta on katsonut, että hallintolain 6 ja 39 §:n säännösten noudattaminen täyttää perustuslain edellytykset riittävästä oikeusturvasta ja antaa riittävät takeet väärinkäytöksiä vastaan (PeVL 11/2013 vp, s. 2/II, PeVL 5/2013 vp, s. 3/11, PeVL 5/2010 vp, s. 3). 1. lakiehdotuksessa ehdotettu tarkastus tapahtuisi laissa säädetyin edellytyksin, hallintolakia noudattaen viranomaisten toimesta ja virkavastuulla. Näin ollen tarkastusvaltuutta voidaan pitää myös oikeasuhtaisena.
13.1.5Henkilötietojen suoja
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Henkilötietojen suojaa toteutetaan ennen kaikkea henkilötietojen käsittelyä koskevalla yleissääntelyllä eli EU:n yleisellä tietosuoja-asetuksella (EU) 2016/679 sekä sitä täsmentävällä ja täydentävällä tietosuojalailla (1050/2018) . Henkilötietojen käsittelystä säädetään myös rikosasioiden tietosuojadirektiivissä (EU 2016/680) ja sitä kautta laissa henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä (1054/2018) . Työntekijöiden henkilötietojen käsittelystä säädetään tarkemmin laissa yksityisyyden suojasta työelämässä (759/2004) .
Lähtökohtana mainitussa perustuslain momentissa on, että oikeushenkilöt eivät kuulu säännöksen soveltamisalaan. Toisaalta on kuitenkin huomattava, että henkilötiedon määritelmä on laaja. EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan henkilötiedolla tarkoitetaan kaikkia tunnistettuun taikka suoraan tai epäsuorasti tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja. Sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin että EU:n tuomioistuin ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa sekä EU:n perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössään katsoneet, että oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen henkilötietojen käsittelyssä koskee kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä koskevia tietoja.
Aika- ja sijaintitiedot voivat olla yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklassa tarkoitettuja henkilötietoja, jos luonnollinen henkilö voidaan suoraan tai epäsuorasti tunnistaa niistä. Euroopan komissio on julkaissut tiedonantona 31.11.2016 strategian vuorovaikutteisista älykkäistä liikennejärjestelmistä (C-ITS). Tiedonannon mukaan ajoneuvot paikannetaan satelliittipaikannuksella, ja sijaintitiedot katsotaan henkilötiedoksi, sillä ne liittyvät ajoneuvon tunnistetietojen kautta tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön. Henkilötiedon tulee muun ohella olla tallennettu jollekin alustalle täyttääkseen tietosuoja-asetuksen henkilötiedon määritelmän ( HE 96/1998 vp , s. 35).
Julkisesti säännelty satelliittipalvelu tuottaa teknisesti ja toiminnallisesti varmistettua jatkuvaa sijainti- ja aikatietoa. Palvelu perustuu Galileo-satelliittien lähettämien salattujen signaalien vastaanottoon. PRS-vastaanotin vastaanottaa satelliitista signaalin, jonka se avaintenlukuteknologialla varmentaa. Silloin, kun PRS-päätelaite on ainoastaan vastaanotin, se ei lähetä sijaintitietoa edelleen. Mikäli PRS-vastaanottoon kykenevä päätelaite on paitsi vastaanotin, myös lähetin (esimerkiksi Virve 2 -laite), se voi siirtää sijaintitiedon eteenpäin, mikäli näin halutaan. Tämä kuitenkin vaatii teknologista ja operatiivista etukäteissuunnittelua. PRS-signaali ei siten itsessään kerää tai tallenna henkilötietoja. Teknologia kuitenkin mahdollistaa sen, että yksittäinen PRS-vastaanotin voidaan paikallistaa. PRS-palvelua voitaisiin käyttää esimerkiksi korvaavana tai rinnakkaisena järjestelmänä esimerkiksi poliisiauton tai ambulanssin sijainnin ja täten tehtävien etenemisen seuraamiseen kenttäjohdossa.
Esityksen 1. lakiehdotuksessa ehdotettu sääntely eikä sen taustalla oleva EU-sääntely edellytä PRS-palvelun tarjoamiseen tai sen käyttämiseen liittyvää henkilötietojen käsittelyä. PRS-käyttäjistä ei ehdotetun sääntelyn nojalla kerättäisi esimerkiksi käyttäjäluetteloita eikä heidän sijaintiaan laitteen avulla seurattaisi, ellei käyttäjäorganisaatio haluasi ottaa PRS-vastaanoton lisäksi myös lähetinteknologian käyttöön. PRS-käyttäjiä käsitellään organisaatioina, ei yksittäisinä henkilökäyttäjinä. Mikäli käyttäjät haluaisivat esimerkiksi organisaationsa sisällä luetteloida, keille on annettu työtehtävien suorittamiseksi käyttöön PRS-ominaisuuden sisältävä puhelin, voidaan luettelointi tehdä, jos sille löytyy peruste muusta lainsäädännöstä, sillä tietosuoja-asetuksen mukaan henkilötietojen käsittely on lainmukaista ainoastaan silloin, jos käsittelylle on jokin asetuksen 6 artiklan 1 kohdan tarkoittama käsittelyn oikeusperuste. Henkilötietojen käsittely voi perustua esimerkiksi rekisterinpitäjän lakisääteiseen tehtävään (c alakohta) tai jos se on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi (e alakohta).
Mikäli PRS-käyttäjät haluavat käsitellä PRS-palveluun liittyvää tietoa (muun kuin nyt ehdotettavan sääntelyn perusteella) on huomioitava, että yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluvia tietoja on mahdollista selvittää ainakin välillisesti sijaintitiedon perusteella. EU:n tuomioistuin on ratkaisuissa Digital Rights Ireland (C-293/12 ja C-594/12) sekä Tele2 Sverige ja Watson (C-698/15 ja C-203/15) tuonut esille sijaintitietojen mahdollistavan tarkkojen päätelmien tekemisen henkilöiden yksityiselämästä ja täyttävän siten tietosuoja-asetuksessa tarkoitetun erityisiin henkilötietoryhmiin kuuvia tietoa. Henkilön käydessä esimerkiksi kirkossa, voi sijaintiedosta välillisesti selvitä tietoja henkilön uskonnollisesta vakaumuksesta. Tämän johdosta sijaintitieto voidaan rinnastaa yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluviin arkaluonteisiin tietoihin.
Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 51 kappaleen mukaan asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja erityisiä henkilötietoryhmiä, jotka ovat erityisen arkaluonteisia perusoikeuksien ja -vapauksien kannalta, on suojeltava erityisen tarkasti, koska niiden käsittelyn asiayhteys voisi aiheuttaa huomattavia riskejä perusoikeuksille ja -vapauksille (PeVL 14/2018 vp, PeVL 15/2018 vp). Myös perustuslakivaliokunta painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (ks. PeVL 15/2018 vp, myös 13/2016 vp, PeVL 14/2009 vp).
Erityisten henkilötietoryhmien käsittely perustuu tyypillisesti tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohtaan, jonka mukaan erityisiä henkilötietoryhmiä voidaan käsitellä, kun käsittely on tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, edellyttäen että se on oikeasuhteinen tavoitteeseen nähden, siinä noudatetaan keskeisiltä osin oikeutta henkilötietojen suojaan ja siinä säädetään asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. Erityisten henkilötietoryhmien käsittely on rajattu tilanteisiin, joissa lainsäätäjä on pitänyt sitä rekisterinpitäjän tehtävien ja toiminnan kannalta välttämättömänä. Arkaluonteisia tietoja voi ilmetä, mikäli rekisterinpitäjän hallussa olevat yksittäiset ei-arkaluonteiset tiedot yhdessä paljastavat henkilön yksityiselämästä arkaluonteista tietoa.
Esityksen 1. lakiehdotuksessa on siten kysymys teknologiasta, joka mahdollistaa henkilötiedon (käyttäjän sijainti) käsittelyn, mutta mahdollinen hyödyntäminen tapahtuisi voimassaolevien säädösten nojalla. Eli jos käyttäjät haluavat hyödyntää teknistä mahdollisuutta paikkatiedon hyödyntämiseen tai käsittelyyn, on siihen löydyttävä käsittelyperuste muusta kuin nyt ehdotettavasta lainsäädännöstä ja samalla huolehdittava siitä, että käsittely ei vaaranna yksityisyyden suojaa tai ole ristiriidassa esimerkiksi henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetun lain sekä yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain kanssa. PRS-palvelua voidaan hyödyntää myös täysin ilman henkilötietojen käsittelyä.
13.1.6Elinkeinovapaus (18 §)
Perustuslain 18 §:ssä turvataan elinkeinovapaus. Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan okaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että elinkeinovapautta ei saa rajoittaa ilman erittäin pätevää syytä. Tällaisena syynä voidaan pitää esimerkiksi henkilöiden terveyden ja turvallisuuden suojelemista tai muita tärkeitä ja vahvoja yhteiskunnallisia intressejä. Rajoituksista on säädettävä lailla.
Esityksen 1. lakiehdotus sisältää 271 f ja g §:ssä elinkeinovapautta rajoittavia säännöksiä. Säännökset koskevat vientivalvontaa sekä PRS-teknologian valmistamiseen liittyvää hyväksymismenettelyä. Säännökset perustuvat EU-taustaisten säädösten velvoitteisiin. Niiden säätämisjärjestystä koskevassa arvioinnissa on huomioitava, että kyseiset säännökset ovat asiasisällöllisesti jo voimassa olevaa oikeutta, vaikkakin kyseiset pykälät esitetään annettavaksi kielellisesti ja teknisesti muutettuina. Siten kyseisten säännösten elinkeinovapautta rajoittava vaikutus ja sen merkitys lainsäätämisjärjestykseen on arvioitu voimassa olevan lain 271 b ja c §:n säätämisen yhteydessä hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä eräitä tuoteryhmiä koskevista ilmoitetuista laitoksista annetun lain muuttamisesta ( HE 67/2016 vp , s. 64–65).
13.1.7Oikeusturva (21 §)
Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Lisäksi jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Esitetty sääntely täyttää oikeusturvaa koskevat perusoikeusvaatimukset, sillä 1. lakiehdotuksen 271 e §:ssä säädettävää PRS-valtuutusta ja sen peruuttamista koskevat sääntely sisältää oikeusturvaa koskevat säännökset. Ennen päätöksentekoa viranomaisen olisi kuultava asianosaista, ja päätökseen voisi hakea muutosta.
13.1.8Asetuksen antaminen ja lainsäädäntövallan siirtäminen (80 §)
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Lähtökohtana valtioneuvoston ja ministeriön välisessä toimivallan jaossa on, että valtioneuvosto antaa asetukset laajakantoisista ja periaatteellisesti tärkeistä asioista sekä niistä muista asioista, joiden merkitys sitä vaatii. Ministeriölle ei saa antaa asetuksenantovaltaa asiassa, joka yhteiskunnallisen merkityksensä vuoksi kuuluu valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistavaksi perustuslain 67 §:n mukaisesti.
Esityksen 1. lakiehdotuksen 271 b §:n 7 momentin nojalla valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tuotannon ylläpidosta sekä käytön ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja tärkeysmäärittelystä. Kysymys on tarkkarajaisesta säännöksestä, joka on asialliselta merkitykseltään sellainen, että siitä on tarpeenmukaista säätää asetuksen tasolla.
13.1.9Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle (124 §)
Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä ei voida antaa kuin viranomaisille. Perustuslain 124 §:ssä on korostettu sitä, että julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee pääsäännön mukaan kuulua viranomaisille ja että tällaisia tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain rajoitetusti. Julkisella hallintotehtävällä lainkohdassa viitataan verraten laajaan hallinnollisten tehtävien joukkoon, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä.
Esityksessä ehdotetaan, että Liikenne- ja viestintävirasto voisi hankkia PRS-palvelun kansalliseen tarjoamiseen liittyvät tehtävät Suomen Erillisverkot Oy:ltä. Arviomuistiossa esitetyllä tavalla sekä kotimaisen unionioikeutta täydentävän sääntelytarpeen synnyttävän EU:n päätöksen valossa kysymys on lakisääteisestä julkisesta hallintotehtävästä. Perustuslain 124 § kattaa viranomaisille jo kuuluvien tehtävien siirtämisen lisäksi myös hallintoon luettavien uusien tehtävien antamisen muille kuin viranomaisille, kuten tässä esityksessä ehdotetaan.
Esityksen 1. lakiehdotuksen 271 b §:ssä Suomen Erillisverkot Oy nimettäisiin vastaamaan julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävästä. Tehtävä pitää sisällään muun muassa PRS-palvelun infrastruktuuripalvelujen ylläpitämisen ja kehittämisen sekä palveluun liittyvien salausavainten välittämisen. Tehtävän arvioidaan olevan perustuslain 124 §:n tarkoittama hallintotehtävä.
Perustuslain esitöiden ja perustuslakivaliokunnan käytännön perusteella merkittävän julkisen vallan käyttämisenä on pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin ( HE 1/1998 vp , s. 179/II, PeVL 22/2014 vp, s. 3–5, PeVL 55/2005 vp, s. 2/II, PeVL 19/2005 vp, s. 8/II). Ehdotetussa hallintotehtävässä ei kuitenkaan ole kyse edellä mainitusta yksilön perusoikeuksiin merkittävällä tavalla puuttumisesta. Esimerkiksi PRS:n käyttövaltuuden myöntää ja tarvittaessa peruu 1. lakiehdotuksen 271 e §:n nojalla viranomainen. Yhtiölle ehdotettua tehtävää on pidettävä julkisena hallintotehtävänä, josta olisi säädettävä lailla tai lain nojalla, mutta ei kuitenkaan sellaista merkittävää julkisten vallan käyttöä sisältävänä tehtävänä, jota ei voida siirtää muun kuin viranomaisen tehtäväksi.
Perustuslakivaliokunta on suhteellisen vakiintuneessa lausuntokäytännössään korostanut, että julkisen hallintotehtävän säätäminen yksityiselle on perusteltava riittävän seikkaperäisesti myös tehtävän uskomisen tarkoituksenmukaisuuden suhteen. Tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti kunkin viranomaisorganisaation ulkopuolelle annettavaksi ehdotetun julkisen hallintotehtävän kohdalla erikseen (ks. esim. PeVL 5/2014 vp, s. 3, PeVL 23/2013 vp, s. 3, PeVL 10/2013 vp, s. 2/II, PeVL 6/2013 vp ja PeVL 53/2010 vp). Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisten näkökohtien lisäksi kiinnittää erityistä huomiota yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin ( HE 1/1998 vp , s. 179/II, PeVL 8/2014 vp, s. 3/II, PeVL 16/2016 vp, s. 3). Myös hallintotehtävän luonne on otettava huomioon ( HE 1/1998 vp , s. 179/II, ks. esim. PeVL 6/2013 vp, s. 2/II, PeVL 65/2010 vp, s. 2/II, PeVL 57/2010 vp, s. 5/I). Siten tarkoituksenmukaisuusvaatimus voi palveluiden tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla täyttyä helpommin kuin esimerkiksi yksilön tai yhteisön keskeisiä oikeuksia koskevan päätöksenteon kohdalla ( HE 1/1998 vp , s. 179/II, ks. myös PeVL 8/2014 vp, s. 4/I).
Ehdotettavaa yksityiselle yhtiölle (Suomen Erillisverkot Oy) osoitettavaa tehtävää olisi arvioitava edellä kuvatusti julkisen hallintotehtävän siirtämisen tarkoituksenmukaisuuden näkökulmasta. Nyt ehdotetussa sääntelyssä kysymys on nimenomaan palvelutuotannosta, eikä yksityiselle säädetä esimerkiksi yksilön keskeisiin perusoikeuksiin liittyvää päätöksentekoa. PRS-palvelun käytännön operointi edellyttää palvelun käyttäjien edellyttämää palvelutuotantoa sekä muun muassa PRS-päätelaitteiden hankinta- ja huoltotoimintaan liittyviä palveluita. Lisäksi tehtävä sisältää käyttäjille tarkoitettujen tukipalveluiden antamisen. Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävää on syytä pitää teknis-operatiivisena, PRS-palvelun käytön palvelutuotantoon, käyttäjien tukipalveluun sekä palvelun käytön edellyttämään laitehankintoihin ja huoltotoimintaan liittyvänä palvelutuotantotehtävänä.
Suomen Erillisverkot Oy:n tehtävä Virve-palveluoperaattorina on säädetty ehdotettua vastaavalla tavalla laissa sähköisen viestinnän palveluista sekä julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta annetusta laissa. Yhtiöllä on Virve-palveluoperaattorin tehtävästä saatua tietämystä ja osaamista, jota se voi hyödyntää PRS-palvelun julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävässä. Tarjoajan tehtävä edellyttää 24/7-toimintavalmiutta. Yhtiö vastaa tällä hetkellä Virve-palvelun ympärivuorokautisesta operoinnista. Näin ollen olisi tarkoituksenmukaista, että yhtiö ottaisi vastattavakseen myös PRS-palvelutarjonnan. Lisäksi, kun Suomen Erillisverkot Oy toimii sekä Virve-palveluoperaattorina että PRS-palvelun julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajana, voidaan saavuttaa merkittäviä valtiontaloudellisia kustannussäästöjä.
Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (esim. PeVL 3/2009 vp, s. 4/II ja PeVL 20/2006 vp, s. 2). Säännöksellä korostetaan julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Ehdotetussa tehtävässä yhtiön julkista hallintotehtävää suorittavan henkilöstön pätevyydestä ei ehdoteta säädettäväksi erikseen, sillä henkilöstön toimintaa säännellään seikkaperäisesti EU:n ja kansallisella turvaluokitellun tiedon luovuttamista koskevalla sääntelyllä, jota tulee toiminnassa noudattaa. Julkista hallintotehtävää suorittaessaan yhtiön henkilöstöä koskisivat samat hyvän hallinnon vaatimukset kuin viranomaisia, kuten hallintolaki, laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) , laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003) , vahingonkorvauslaki (412/1974) ja kielilaki (423/2003) . Katsotaan, että julkisen hallintotehtävän eli PRS-palvelun tarjoajana toimimisen siirtämisen yksityiselle ei vaaranna hyvän hallinnon toteutumista, oikeusturvaa tai muita perusoikeuksia.
Lähtökohtana on, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle säädetään lailla. Joissakin tapauksissa, kuten julkisia palvelutehtäviä siirrettäessä, asiasta voidaan kuitenkin säätää tai päättää myös lain nojalla. Kysymys voi olla esimerkiksi viranomaisen antamasta valtuutuksesta tai siitä, että julkinen hallintotehtävä siirretään lain nojalla sopimuspohjaisesti muulle kuin viranomaiselle. Tehtävän siirtämiseen tai antamiseen oikeuttavan toimivallan on tällöinkin perustuttava lakiin. Sopimuksen tai viranomaispäätöksen varaan ei voida jättää esimerkiksi vaatimuksia toiminnan yleisistä ehdoista, julkisten hallintotehtävien hoitamiseen kohdistuvasta valvonnasta, toimijan kelpoisuudesta ja luotettavuuden arvioinnista eikä tehtäviä hoitavien virkavastuusta. Tässä esityksessä ehdotetaan, että julkisen hallintotehtävän perusteista säädettäisiin laissa.
Esityksen 1. lakiehdotuksen 271 d §:ssä ehdotetaan, että PRS-palvelun tarjoamisesta vastaava yhtiö voisi käyttää alihankkijaa tehtävänsä hoitamiseksi. Perustuslakivaliokunnan käytännössä perustuslain 124 §:ää on tulkittu siten, että julkisen hallintotehtävän siirtäminen edelleen (niin kutsuttu subdelegointi) on lähtökohtaisesti kiellettyä. Ehdotonta kieltoa edelleen siirtämiselle ei kuitenkaan ole katsottu olevan tilanteissa, joissa on kyse teknisluonteisesta tehtävästä ja joissa alihankkijaan kohdistuvat samat laatuvaatimukset ja vastaava valvonta kuin alkuperäiseen palveluntuottajaan (PeVL 26/2017 vp, s. 56-57, PeVL 6/2013 vp, s. 4, PeVL 33/2021 vp, s. 3-4). 1. lakiehdotuksen 271 d §:n mukaan PRS-palvelun tarjoajan on varmistettava, että alihankkijalla on riittävät taloudelliset edellytykset, tekninen suorituskyky ja ammatillinen pätevyys alihankinnan toteuttamiseen. Ehdotetun 325 a §:n mukainen tarkastus voisi kohdistua muiden ohella myös alihankkijaan.
Maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevien hallituksen esitysten perustuslainmukaisuutta arvioidessaan perustuslakivaliokunta katsoi useaa hallituksen esitystä koskevassa lausunnossaan, että suoran valinnan palvelun tuottajan mahdollisuudessa hankkia muilta palveluntarjoajilta tietty osuus tuottamastaan palvelutuotannosta ei ollut kyse teknisluonteisten tehtävien siirtämisestä eteenpäin, koska vaikka tehtäviä oli lakiehdotuksessa rajoitettu, muodostui mahdollisesti siirrettävien tehtävien laajuus varsin huomattavaksi. Lisäksi perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että alihankkijoiden toimintaan ei sovellettaisi säännöksiä hallintomenettelystä ja julkisuudesta eikä säännöksiä virkavastuusta. Sääntely ei siten siirrettävän tehtävän laatu ja laajuus, alihankkijalle lainsäädännöllisesti asetettavat vaatimukset ja viranomaisvalvonnan mahdollisuus huomioon ottaen täytä niitä edellytyksiä, jotka koskevat hallintotehtävän edelleen siirtämistä (PeVL 26/2017 vp, s. 56-57). Nyt ehdotetussa sääntelyssä sen sijaan kysymys olisi PRS-palvelun tarjoamiseen liittyvästä erittäin teknisestä ja erikoisosaamista vaativasta työstä, jota Suomen Erillisverkot Oy:llä itsellään ei välttämättä olisi tai muutoin olisi tarkoituksenmukaista hankkia palvelun tarjoamiseen tietty osuudet sellaiselta toimijalta, joka on erikoistunut juuri kyseiseen tehtävään. Alihankintana hankittavat tehtävät olisivat käytännössä pieniä osuuksia kokonaisuudesta eivätkä muodostasi palvelukokonaisuudessa sellaista osaa, että olisi katsottava perustuslailla siirretyn julkisen hallintotehtävän siirtyneen kokonaisuudessaan alihankkijalle.
Lausunnossaan passilain muuttamisesta ja passilain muuttamisesta annetun lain eräiden säännösten kumoamisesta ( HE 188/2012 vp ) perustuslakivaliokunta arvioi muun ohella yksityisen palveluntuottajan mahdollisuutta järjestää passin toimittamisen hakijalle myös toisen palveluntuottajan välityksellä. Perustuslain näkökulmasta ehdotusta voitiin kuitenkin perustuslakivaliokunnan näkökulmasta puoltaa, sillä passin toimittamistehtävää voidaan pitää luonteeltaan melko teknisenä eikä palveluntuottajalle siirretä itsenäistä subdelegointioikeutta, vaan alihankintajärjestely edellyttää sitä, että Poliisihallitus on erikseen hyväksynyt myös toisen palveluntuottajan. Lisäksi alihankkijaa koskevat lain nojalla samat laatu- ja muut vaatimukset, myös Poliisihallituksen valvonta, kuin alkuperäistä palveluntuottajaa. Passin toimittamistehtävän järjestämistä alihankintana voitiin valiokunnan mielestä erityisesti tarkoituksenmukaisuusvaatimus huomioiden pitää perusteltuna, eikä subdelegointisääntely ei muodostunut lausunnon mukaan perustuslain 124 §:n kannalta ongelmalliseksi (PeVL 6/2013 vp, s. 4PeVL 6/2013 vp, s. 4). PRS-vastuuviranomaisen eli Liikenne- ja viestintäviraston valvontavastuu, rikosoikeudellista virkavastuuta sekä muita hyvän hallinnon periaatteita ja lakeja koskevat säännöt koskisivat myös alihankkijaa. Edellä esitetty huomioiden katsotaan perustuslain 124 §:n valossa hyväksyttäväksi, että julkisen hallintotehtävä voitaisiin siirtää yksityiselle, ja tämä voisi käyttää tehtävän hoitamisessa alihankkijaa.
13.2Tietoyhteiskuntamaksua koskeva ehdotus
Koska tietoyhteiskuntamaksu määräytyy maksuvelvollisen tulojen mukaan eikä kustannusvastaavuusperiaatteen mukaisesti, on kyseessä veroluonteinen maksu, jonka perusteista on säädettävä lailla (ks. esim. PeVL 49/2006 vp, s. 2). Tietoyhteiskuntamaksun maksuvelvollisuus on sidoksissa teletoimintailmoitusvelvollisuuteen tai toimilupaan ( HE 98/2020 vp , s. 272). Kysymys on maksusta, jolla katetaan Liikenne- ja viestintävirastolle viestintäpalvelulaissa säädettyjen teleyrityksiä koskevien tehtävien hoitamisesta aiheutuvat kustannukset sekä palvelujen toiminta- ja ylläpitokustannukset. Jos rahasuoritus peritään yleisesti jonkin toiminnan rahoittamiseen esimerkiksi virastolle tiettyjen laissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, kysymyksessä on pikemminkin valtiosääntöoikeudellinen vero kuin maksu ( HE 109/2012 vp ).
Perustuslain 81 §:n mukaan julkisen vallan määräämät suoritukset ovat joko veroja tai maksuja. Valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Verolaista tulee perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan ilmetä yksiselitteisesti verovelvollisuuden piiri. Lain säännösten tulee olla myös sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua (ks. esim. PeVL 48/2010 vp, s. 8, PeVL 37/2009 vp, s. 2/II ja PeVL 67/2002 vp, s. 3/ II). Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan veron keskeisiä tunnusmerkkejä ovat suorituksen vastikkeettomuus, pakollisuus sekä tuotantokustannusten ylittäminen, jos suoritus kannetaan jonkin palvelun tai hyödykkeen yhteydessä.
PeVL 21/2018 vp mukaan, kun maksulla on tarkoitus kattaa yleisesti lakisääteisten viranomaistehtävien kustannuksia, niin silloin maksuja ei perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan voida pitää perustuslain 81 §:n 2 momentissa tarkoitetuille valtion maksuille ominaisina korvauksina tai vastikkeina yksilöidyistä julkisen vallan palveluista tai muista vastaavista suoritteista (ks. esim. PeVL 48/2010 vp, s. 8/I, PeVL 47/2005 vp, s. 3/II ja PeVL 36/2005 vp, s. 2/II). Jos vastikesuhdetta ei ole, suoritus on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä vero ( HE 1/1998 vp , PeVL 61/2002 vp, PeVL 66/2002 vp, PeVL 67/2002 vp). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että mitä suuremmaksi ero maksun ja etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten välillä kasvaa, sitä lähempänä on pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena verona. Merkittävää voi myös olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja velvollisuus koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja (PeVL 48/2010 vp, s. 8/I, PeVL 12/2005 vp, s. 3/I ja PeVL 46/2004 vp, s. 3/I). Edellä mainittujen kriteerien perusteella voidaan todeta, että tietoyhteiskuntamaksu on valtiosääntöoikeudellinen vero.
Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Perustusvaliokunta on katsonut verotustehtävän olevan merkittävää julkisen vallan käyttöä. Tietoyhteiskuntamaksun määrää ja perii Liikenne- ja viestintävirasto toimivaltaisena viranomaisena.
Esityksen perusoikeusliitännäiset ehdotukset ovat täsmällisiä, rajattuja ja perustellussa suhteessa suojeltaviin oikeushyviin nähden. Ehdotettu sääntely on rajattu vain siihen laajuuteen, joka on katsottava sen taustalla olevien tavoitteiden kannalta välttämättömäksi ja oikeasuhtaiseksi. Ehdotuksilla ei puututa perustuslaissa turvattujen oikeuksien ydinalueelle. Edellä esitetyillä perusteilla esitetään, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Ponsi
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
Lakiehdotukset
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (917/2014) 271 a—271 c, 289, 304, 325 ja 350 §, sellaisina kuin niistä ovat 271 a § laissa 52/2019, 271 b ja 271 c § laissa 1003/2018, 289 § laeissa 1003/2018 ja 1207/2020, 304 § laeissa 1003/2018, 350/2019, 1207/2020 ja 1003/2021 ja 325 § laeissa 1003/2018, 52/2019 ja 1207/2020, sekä
lisätään 3 §:ään, sellaisena kuin se on osaksi laeissa 456/2016, 52/2019, 1207/2020 ja 485/2021, uusi 4 a kohta sekä lakiin uusi 271 d—271 g ja 325 a § seuraavasti:
3 §Määritelmät
Tässä laissa tarkoitetaan:
4 a) julkisesti säännellyllä satelliittipalvelulla korkean tietoturvan suojattua palvelua, joka toteutetaan Galileo-ohjelman mukaisesti satelliittipaikannusjärjestelmällä;
32 a lukuJulkisesti säännelty satelliittipalvelu
271 a §Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomainen
Liikenne- ja viestintävirasto toimii julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vastuuviranomaisena ja se vastaa julkisesti säännellyn satelliittipalvelun kansallisen kokonaisuuden järjestämisestä julkisesti säännellyn palvelun käyttöehdoista Galileo-ohjelman mukaisesti perustetussa maailmanlaajuisessa satelliittinavigointijärjestelmässä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1104/2011/EU mukaisesti.
Liikenne- ja viestintävirastolla on oikeus periä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjältä korvaus palvelun käytöstä. Maksun suuruudesta säädetään valtion maksuperustelaissa.
Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa tarkempia määräyksiä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoamisesta ja käyttämisestä sekä käyttövaltuuksien, salausavainten ja asiaankuuluvien turvallisuusluokiteltujen tietojen hallinnasta, teknisistä vaatimuksista, turvallisuutta, varautumista, valmiutta ja jatkuvuutta koskevista vaatimuksista, laitetiloista ja laitteista sekä palvelun tuottamista tukevista tietojärjestelmistä.
271 b §Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoaminen
Suomen Erillisverkot Oy vastaa julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävästä ( julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoaja).
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tehtävinä on:
1) tarjota, ylläpitää ja kehittää julkisesti säännellyn satelliittipalvelun kansalliset infrastruktuuripalvelut;
2) vastata julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttövaltuuksien hallinnasta sekä salausavainten ja asiaankuuluvien turvallisuusluokiteltujen tietojen välittämisestä pääkäyttäjille; sekä
3) huolehtia osaltaan julkisesti säännellyn satelliittipalvelun valmiussuunnittelusta sekä etukäteisvalmisteluin ja muilla toimenpiteillä varautua huolehtimaan toiminnan mahdollisimman häiriöttömästä jatkumisesta poikkeusoloissa ja normaaliolojen häiriötilanteissa.
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan on erotettava tässä laissa tarkoitettu toiminta toiminnallisesti ja taloudellisesti muusta kuin tämän pykälän mukaisesta tai siihen liittyvästä toiminnastaan.
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan tarkoituksena ei ole tuottaa liiketaloudellista voittoa sille tämän lain mukaan kuuluvien tehtävien hoitamisessa.
Puolustusvoimat voi tarjota, ylläpitää ja kehittää julkisesti säännellyn satelliittipalvelun infrastruktuuripalveluja maanpuolustuksen tarpeisiin sekä vastata niihin liittyvästä käyttövaltuuksien, salausavainten ja asiaankuuluvien turvallisuusluokiteltujen tietojen hallinnasta sekä salausavainten ja asiaankuuluvien turvallisuusluokiteltujen tietojen välittämisestä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjille.
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun kansalliseen palvelutuotantoon välittömästi kuuluvien laitetilojen ja laitteiden sekä kansallisen palvelutuotannon välittömästi käyttämien tietoliikenneyhteyksien on sijaittava Suomessa. Julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyvät palvelut, hallinta ja valvonta on tuotettava Suomessa.
Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun kansallisen tuotannon ylläpidosta ja käytön ensisijaisuus-, kiireellisyys- ja tärkeysmäärittelystä.
271 c §Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan henkilöstö
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan palveluksessa olevalta henkilöltä, joka suorittaa julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyviä tehtäviä, vaaditaan tehtävien edellyttämää nuhteettomuutta ja luotettavuutta, mikä voidaan tarvittaessa selvittää turvallisuusselvityslain (726/2014) mukaisesti. Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyviä tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa.
271 d §Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun alihankkija
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoaja voi käyttää tehtävässään alihankkijaa. Alihankinnan laajuuden tulee rajoittua vain välttämättömään. Alihankkijaa voidaan käyttää muutoinkin vain siinä laajuudessa, että palvelun tarjoamisen hallinta, ohjaus ja valvonta säilyvät palvelutuottajalla ja että julkisesti säännellyn satelliittipalvelun turvallisuus tai palvelun tarjoamisen jatkuvuus ei vaarannu. Alihankkijan käyttämisestä on ilmoitettava etukäteen Liikenne- ja viestintävirastolle.
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoaja vastaa alihankkijan työstä kuin omastaan. Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan on varmistettava, että alihankkijalla on riittävät taloudelliset edellytykset, tekninen suorituskyky ja ammatillinen pätevyys alihankinnan toteuttamiseen sekä että alihankinta ei vaaranna kansallista turvallisuutta. Alihankkijan on täytettävä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun turvallisuutta, valmiutta, varautumista ja jatkuvuutta koskevat vaatimukset. Alihankkijan toimeksiantosopimuksessa on erityisesti varmistettava normaaliolojen häiriötilanteiden ja poikkeustilanteiden hallintamenettelyt.
Alihankkijan palveluksessa olevaan henkilöön, joka suorittaa julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyviä tehtäviä, vaaditaan tehtävien edellyttämää nuhteettomuutta ja luotettavuutta, joka voidaan tarvittaessa selvittää turvallisuusselvityslain mukaisesti. Alihankkijan palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyviä tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa.
Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa tarkempia määräyksiä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan alihankinnan käyttämisestä ja alihankkijasta.
271 e §Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäminen
Julkisesti säänneltyä satelliittipalvelua voidaan tarjota 250 §:ssä tarkoitetuille sekä muille yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeisille käyttäjäryhmille. Käyttäjäryhmistä päättää liikenne- ja viestintäministeriö.
Liikenne- ja viestintävirasto valtuuttaa hakemuksesta käyttämään julkisesti säänneltyä satelliittipalvelua sellaisen Suomen valtion tai kunnan viranomaisen, laitoksen, liikelaitoksen tai muun julkisyhteisön taikka suomalaisen oikeushenkilön tai ulkomaisen elinkeinonharjoittajan Suomessa olevan sivuliikkeen ( julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjä ), joka:
1) kuuluu liikenne- ja viestintäministeriön päättämään käyttäjäryhmään; ja
2) hakijan ollessa muu kuin viranomainen on antanut riittävän selvityksen sen julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyvästä käyttötarpeesta sekä selvityksen sen mahdollisuuksista palvelun turvalliseen ja asianmukaiseen käyttöön sekä siitä, miksi ja miten se katsoo, että sen julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttö edistää Suomen kokonaisturvallisuutta.
Liikenne- ja viestintävirasto voi asettaa valtuutuspäätöksessään sellaisia rajoituksia ja ehtoja, jotka ovat tarpeen palvelun turvalliselle käytölle. Valtuutuspäätös voidaan antaa määräaikaisena, jos siihen on erityinen syy. Liikenne- ja viestintävirasto ei saa valtuuttaa julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjäksi hakijaa, jonka perustellusta syystä epäillään valtuutuspäätöksen saatuaan rikkovan julkisesti säänneltyä satelliittipalvelua koskevaa sääntelyä tai Liikenne- ja viestintäviraston valtuutuspäätöstä taikka vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta.
Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa huomautuksen tai varoituksen julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjälle, jos tämä rikkoo julkisesti säänneltyä satelliittipalvelua koskevaa sääntelyä tai Liikenne- ja viestintäviraston valtuutuspäätöstä. Jos julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjä huomautuksesta tai varoituksesta huolimatta edelleen rikkoo julkisesti säänneltyä satelliittipalvelua koskevaa sääntelyä tai Liikenne- ja viestintäviraston valtuutuspäätöstä, taikka maanpuolustuksen tai julkisesti säännellyn satelliittipalvelun turvallisuuden kannalta välttämättömässä tilanteessa, Liikenne- ja viestintävirasto voi peruuttaa valtuutuspäätöksen väliaikaisesti tai pysyvästi. Liikenne- ja viestintävirasto voi valtuutuksen peruuttamista koskevassa päätöksessään määrätä, että päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää.
Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa tarkempia määräyksiä julkisesti säännellyn satelliittipalveluun liittyvästä hakemusmenettelystä, hakemuksen sisällöstä ja muista hakemiseen liittyvistä asioista.
271 f §Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun teknologian valmistus
Suomen alueella oleva yritys saa valmistaa julkisesti säännellyn satelliittipalvelun toteuttamiseen tarvittavaa teknologiaa ( julkisesti säännellyn satelliittipalvelun teknologian valmistaja ) vain eurooppalaisten satelliittipaikannusjärjestelmien turvallisuusjärjestelyjen hyväksyntälautakunnan luvalla. Lupaa haetaan kirjallisesti Liikenne- ja viestintäviraston kautta.
271 g §Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun vientivalvonta
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttöön, kehittämiseen ja valmistukseen liittyvää teknologiaa saa viedä tai välittää Euroopan unionin ulkopuolelle ainoastaan sellaisiin maihin, jotka on asianmukaisesti valtuutettu käyttämään satelliittipalvelua Euroopan unionin kanssa tehdyn sopimuksen nojalla, jollei muualla toisin säädetä. Viennin edellytyksenä on ulkoministeriön myöntämä lupa. Ulkoministeriön on kuultava Liikenne- ja viestintävirastoa ennen luvan myöntämistä.
Julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttöön, kehittämiseen ja valmistukseen liittyvää teknologiaa saa siirtää Euroopan unionin jäsenmaihin ulkoministeriön luvalla. Ulkoministeriön on kuultava Liikenne- ja viestintävirastoa ennen luvan myöntämistä.
Edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitetun teknologian vientiä, välitystä ja siirtoja valvoo Tulli.
Vienneissä tavaranhaltijan tulee esittää 1 momentissa tarkoitettu ulkoministeriön myöntämä lupa ilmoitettaessa tavaroita Tullille. Myös luvan mukaisten tavaroiden on tällöin oltava Tullin tarkastettavissa. Euroopan unionin sisäisissä siirroissa tavaranhaltijan tulee esittää 2 momentissa tarkoitettu ulkoministeriön myöntämä lupa Tullille tavaroiden poistuessa maasta rajatullitoimipaikassa. Myös luvan mukaisten tavaroiden on tällöin oltava Tullin tarkastettavissa.
289 §Tietoyhteiskuntamaksu
Tämän lain nojalla ilmoituksenvaraista tai toimiluvanvaraista toimintaa harjoittava teleyritys on velvollinen suorittamaan Liikenne- ja viestintävirastolle vuotuisen tietoyhteiskuntamaksun.
Tietoyhteiskuntamaksua ei peritä televisio- tai radiotoiminnan taikka televisio-ohjelmien tai radio-ohjelmien edelleen lähettämisen liikevaihdosta.
Tietoyhteiskuntamaksu on 0,135 prosenttia teleyrityksen Suomessa harjoittaman teletoiminnan liikevaihdosta maksun määräämistä edeltävällä tilikaudella. Jos teleyrityksen liikevaihto on kuitenkin alle 300 000 euroa, maksuvelvollisuutta ei ole.
Tietoyhteiskuntamaksun määräytymisestä toiminnan ensimmäisenä vuotena säädetään 292 §:ssä.
Tietoyhteiskuntamaksua ei palauteta, vaikka teleyritys lopettaisi toimintansa kesken maksukauden.
304 §Liikenne- ja viestintäviraston erityiset tehtävät
Sen lisäksi, mitä muualla tässä laissa säädetään, Liikenne- ja viestintäviraston tehtävänä on:
1) edistää sähköisen viestinnän toimivuutta, häiriöttömyyttä ja turvallisuutta;
2) osallistua valmiussuunnitteluun sekä valvoa ja kehittää alan teknistä varautumista poikkeusoloihin;
3) hoitaa radiotaajuuksia ja teletoimintaa sekä viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen numerointia ja tunnuksia koskevaa hallintoa;
4) koordinoida telealan standardointia;
5) myöntää radiolähetyksen tunnistamiseksi tarvittavan radioaseman tunniste ja antaa tarvittaessa määräykset sen käytöstä;
6) kerätä tietoa ja tiedottaa verkkopalvelujen ja viestintäpalvelujen saatavuudesta, laadusta ja hinnoista;
7) kerätä tietoa verkkopalveluihin, viestintäpalveluihin, lisäarvopalveluihin sekä tietojärjestelmiin kohdistuvista tietoturvaloukkauksista ja niiden uhkista sekä viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen vika- ja häiriötilanteista;
8) tiedottaa tietoturva-asioista sekä viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen toimivuudesta;
9) selvittää radioviestinnän häiriön sekä radiolaitteen tai telepäätelaitteen viestintäverkolle, radiolaitteelle, telepäätelaitteelle tai sähkölaitteistolle aiheuttaman häiriön syitä;
10) selvittää verkkopalveluihin, viestintäpalveluihin, lisäarvopalveluihin sekä tietojärjestelmiin kohdistuvia tietoturvaloukkauksia ja niiden uhkia;
11) ilmoittaa komissiolle sellaisesta yhteistyöstä Euroopan unionin jäsenvaltion kanssa, jonka seurauksena yhdenmukaistetaan sellaiset jäsenvaltioiden rajojen yli tarjottavien viestintäpalvelujen tietoturvallisuuteen liittyvät valvontatoimenpiteet, joilla voi olla vaikutusta sisämarkkinoiden toimintaan;
12) toimia muiden kuin henkilötietojen vapaan liikkuvuuden kehyksestä Euroopan unionissa annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/1807 mukaisena keskitettynä yhteys- ja tietopisteenä;
13) toimia keskitettynä yhteyspisteenä audiovisuaalisten sisältöpalvelujen esteettömyyteen liittyvissä kysymyksissä;
14) toimia Euroopan unionin kyberturvallisuusvirasto ENISAsta ja tieto-ja viestintätekniikan kyberturvallisuussertifioinnista sekä asetuksen (EU) N:o 526/2013 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/881 (kyberturvallisuusasetus) mukaisena kansallisena kyberturvallisuussertifioinnin viranomaisena;
15) valvoa teledirektiivin 75 artiklan nojalla annettavan komission delegoidun säädöksen mukaisia unionin laajuisia laskevan liikenteen enimmäishintoja; Liikenne- ja viestintävirasto voi vaatia teleyritystä muuttamaan laskevan liikenteen hintoja, jos hinnoittelu ei ole delegoidun säädöksen vaatimusten mukaista;
16) pitää tarvittaessa yllä teledirektiivin 103 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua riippumatonta vertailuvälinettä sekä hyväksyä vertailuvälineen tarjoajan hakemuksesta mainitun artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan vaatimukset täyttävä riippumaton vertailuväline;
17) hoitaa Euroopan kyberturvallisuuden teollisuus-, teknologia- ja tutkimusosaamiskeskuksen ja kansallisten koordinointikeskusten verkoston perustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/887 6 artiklassa tarkoitetun kansallisen koordinointikeskuksen tehtäviä.
Mitä 302, 303, 308, 309, 311–315, 325, 330–332, 336, 340, 344 ja 345 §:ssä säädetään, koskee myös verkkovierailuista yleisissä matkaviestinverkoissa unionin alueella annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 531/2012, jäljempänä EU:n verkkovierailuasetus, sekä EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen noudattamisen valvontaa ja rikkomisen seuraamuksia sekä mainituista asetuksista johtuvien riitojen ratkaisemista. EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun liikenteenhallintatoimenpiteisiin liittyvän henkilötietojen käsittelyn valvonta kuuluu kuitenkin tietosuojavaltuutetulle.
325 §Tekninen turvallisuus- ja toimivuustarkastus sekä taloudellinen tarkastus
Liikenne- ja viestintävirastolla on oikeus tehdä teleyrityksessä tekninen turvallisuus- tai toimivuustarkastus taikka taloudellinen tarkastus tässä laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä, määräyksissä ja päätöksissä asetettujen velvoitteiden valvomiseksi.
Teknisen turvallisuus- ja toimivuustarkastuksen kohteena voi olla myös viranomaisverkko ja viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun tarjoaja.
Liikenne- ja viestintävirastolla on oikeus teettää tekninen turvallisuus- ja toimivuustarkastus riippumattomalla asiantuntijalla. Asiantuntijaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan tämän pykälän mukaisia tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa. Riippumattomalla asiantuntijalla teetetyn teknisen turvallisuus- ja toimivuustarkastuksen kohteena oleva teleyritys vastaa tarkastuksen kustannuksista.
Liikenne- ja viestintävirastolla ja sen lukuun toimivalla on teknisen turvallisuus- tai toimivuustarkastuksen taikka taloudellisen tarkastuksen yhteydessä oikeus päästä teleyrityksen laitetiloihin ja muihin tiloihin sekä saada tutkittavakseen, sen estämättä, mitä tietojen salassapidosta säädetään, valvontatehtävän kannalta tarpeelliset asiakirjat ja tiedot.
Tarkastusta ei saa suorittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa.
325 a §Julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyvä tarkastus
Liikenne- ja viestintävirastolla on oikeus tehdä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan, sen alihankkijan, Puolustusvoimien, julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjän ja julkisesti säännellyn satelliittipalvelun teknologian valmistajan tiloissa tarkastus sen selvittämiseksi, noudattaako se julkisesti säänneltyä satelliittipalvelua koskevaa sääntelyä.
Julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyvä tarkastus tulee suorittaa ensisijaisesti tietopyynnöllä, jos valvontatehtävän tavoite voidaan siten saavuttaa. Jos tietopyyntö ei ole riittävä keino tarkastuksen tavoitteen saavuttamiseksi, Liikenne- ja viestintävirastolla on julkisesti säänneltyyn satelliittipalveluun liittyvän tarkastuksen yhteydessä oikeus päästä julkisesti säännellyn satelliittipalvelun tarjoajan, sen alihankkijan, Puolustusvoimien, julkisesti säännellyn satelliittipalvelun käyttäjän ja julkisesti säännellyn satelliittipalvelun teknologian valmistajan tiloihin sekä saada tutkittavakseen, sen estämättä, mitä tietojen salassapidosta säädetään, valvontatehtävän kannalta tarpeelliset asiakirjat ja tiedot.
Tarkastusta ei saa suorittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa.
350 §Viittaukset rikoslakiin
Rangaistus suojauksen purkujärjestelmärikoksesta säädetään rikoslain 38 luvun 8 b §:ssä.
Rangaistus viestintäsalaisuuden loukkaamisesta säädetään rikoslain 38 luvun 3 §:ssä, törkeästä viestintäsalaisuuden loukkaamisesta 4 §:ssä, tietomurrosta 8 §:ssä ja törkeästä tietomurrosta 8 a §:ssä. Rangaistus tämän lain 136 §:n 4 momentissa ja 160 §:n 5 momentissa säädetyn salassapitovelvollisuuden rikkomisesta tuomitaan rikoslain 38 luvun 1 tai 2 §:n mukaan, jollei teko ole rangaistava mainitun lain 40 luvun 5 §:n mukaan tai siitä muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
2Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan Liikenne- ja viestintävirastosta annetun lain (935/2018) 3 §:n 2 momentti, seuraavasti:
3 §Viraston kyberturvallisuuskeskuksen tehtävät
Kyberturvallisuuskeskus vastaa osaltaan 2 §:n 1 momentin 1 ja 13 kohdassa säädetyistä Liikenne- ja viestintäviraston tehtävistä sekä sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (917/2014) 4 a kohdassa tarkoitetun julkisesti säännellyn satelliittipalvelun järjestämisestä.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä
PääministeriSanna MarinLiikenne- ja viestintäministeriTimo Harakka
Alaviitteet
- 1.
VN/7677/2019, Talouspoliittisen ministerivaliokunnan esityslista E/31, 24.11.2020.
- 2.
Arviomuistio valtioneuvoston Hankkeet-sivustolla: .
- 3.
Lausuntokoosteeseen voi tutustua osoitteessa: .
- 4.
https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=LVM056:00/2021.
- 5.
VN/7677/2019, Talouspoliittisen ministerivaliokunnan esityslista E/31, 24.11.2020.
- 6.
Julkishallinnon osalta vuosien 2024-2025 käyttäjämäärät perustuvat hallinnonalojen Liikenne- ja viestintävirastolle kesällä 2020 antamiin käyttäjämääräilmoituksiin. Seuraavien vuosien käyttäjämäärät perustuvat kaikkien käyttäjäryhmien osalta Liikenne- ja viestintäviraston kesällä 2020 saamiin arvioihin käyttäjämäärien tulevasta kehityksestä.
- 7.
Hallinnonalojen osalta ilmoitetaan julkishallinnon käyttäjäryhmien, kuten esimerkiksi poliisin, Rikosseuraamuslaitoksen, Rajavartiolaitoksen ja pelastustoimen, käyttäjämäärät.
- 8.
Puolustusministeriön hallinnonalan osalta esitetään käyttäjämäärä, joka käyttää PRS-palvelua Virve-palveluun integroituna palveluna. PRS-palvelun tuominen yhdeksi vaihtoehdoksi puolustusvoimien tukijärjestelmiin on Liikenne- ja viestintäviraston kesällä 2020 Puolustusvoimilta saaman tiedon mukaan realistista lähempänä vuosikymmenen jälkipuoliskoa, joten tätä käyttäjämäärää ei ole tässä arvioitu.
- 9.
PRS-palvelun muita käyttäjiä ovat yhteiskunnan toiminnan kannalta huoltovarmuuskriittiset infrastruktuurikäyttäjät, kuten esimerkiksi energiasektori, teleyritykset, pankit, liikenteen ja logistiikan toimijat ja digitaalisen yhteiskunnan erilaiset tietojärjestelmät ja palvelut sekä osa kuntasektorista. Nämä käyttäjäryhmät ja -määrät ovat arvioluku.
- 10.
PeVL 8/2011 vp, s. 2, PeVL 43/2010 vp, s. 2, PeVL 40/2010 vp, s. 4, PeVL 21/2010 vp, s. 5, PeVL 16/2004 vp, s. 5, PeVL 44/2002 vp, s. 3, PeVL 37/2002 vp, s. 2, PeVL 17/1998 vp, s. 4, PeVL 6/1998 vp, PeVL 2/1996 vp, s. 2, PeVL 8/1994 vp, s. 3–4.