HE 109/2012

1Nykytila

2Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö huomioon ottaen Energiamarkkinaviraston sähkö- ja maakaasuverkkovalvonnan sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden valvontamaksuja, sellaisina kuin niistä on säädetty työ- ja elinkeinoministeriön asetuksessa 1400/2011, olisi valtiosääntöoikeudellisesti pidettävä veroina.

Esityksen mukaan sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden valvontamaksut korvattaisiin vastaavilla verkonhaltijoilta perittävillä sähköverkkomaksuksi ja maakaasuverkkomaksuksi kutsutuilla veroilla, joiden perusteet säädettäisiin laissa. Tavoitteena olisi edelleen, että sähkö- ja maakaasuverkkomaksuilla kerättäisiin valtiolle tuloina suuruusluokaltaan se rahamäärä, joka viranomaisilta kuluu sähkö- ja maakaasuverkkojen valvontaan ja valvonnan edellyttämään kansainväliseen yhteistyöhön.

Esityksen mukaan maksujen perusteina käytettäisiin edelleen Energiamarkkinaviraston maksuasetuksissa käytettyjä laskentaperusteita (sähköverkkotoiminnan myyntituotot). Varsinaisen maksun määräisi laissa säädettyjen perusteiden pohjalta edelleen Energiamarkkinavirasto. Lakiin sisällytettäisiin tarvittavat säännökset maksujen perimisestä sekä maksuvelvollisten oikeusturvasta ottaen kuitenkin huomioon, että verolainsäädäntö edellyttää yksilöidympää säätämistä kuin maksuissa.

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 §:n 36 kohdan nojalla valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat veroja ja maksuja. Ahvenanmaalla ei ole aikaisemmin peritty sähköverkonhaltijalta vastaavaa valvontamaksua kuin Manner-Suomessa. Lakiehdotuksen mukaan myös Ahvenanmaalla sähkön kantaverkonhaltijalta perittäisiin sähköverkkomaksu.

Ehdotuksen toteuttaminen merkitsisi muutosta valvontamaksutulojen budjetointiin valtion talousarviossa, jota on tarkemmin selostettu jäljempänä jaksossa 3. Esityksen vaikutukset.

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 §:n 36 kohdan nojalla valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat veroja ja maksuja 18 §:n 5 kohdassa säädetyin poikkeuksin. Viimeksi mainitun lainkohdan nojalla maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat maakunnalle tulosta perittävää lisäveroa ja tilapäistä ylimääräistä tuloveroa sekä elinkeino- ja huviveroja, maakunnalle perittävien maksujen perusteita ja kunnalle tulevaa veroa.

Itsehallintolain 19 §:ssä tarkoitetun maakuntalakien lainsäädäntövalvonnan yhteydessä maakunnalla on katsottu olevan lainsäädäntövalta sähkö- ja energia-alan asioissa. Maakunnan lainsäädäntövalta on tältä osin johdettua toimivaltaa, joka ei suoraan käy ilmi itsehallintolain 18 §:n toimivaltaluettelosta. Toimivalta-arvio perustuu alun perin sähköstä annetun maakuntalain (Ellag för Åland, ÅFS 1982:38) säätämisen ja lainsäädäntövalvonnan aikaan voimassa olleen Ahvenanmaan itsehallintolain (670/1951) 13 §:n 1 momentin 9 kohdan tulkintaan. Viimeksi mainittu lainkohta vastasi voimassa olevan itsehallintolain elinkeinotoiminnasta säädettyä 18 §:n 22 kohtaa.

Maakunnan toimivallasta hallintoasioissa säädetään itsehallintolain 23 §:ssä, jonka mukaan itsehallintoviranomaiset huolehtivat maakunnan lainsäädäntövallan piiriin kuuluvien asioiden hallinnosta.

Esitettyjä sähkö- ja maakaasuverkkomaksuja on myös itsehallintolain toimivallanjaon kannalta pidettävä verona eikä maksuna. Esityksessä on näin ollen kyse valtakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvasta valtion verosta, joka kohdistetaan maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvaan toimintaan.

Tavallisella lailla ei voida muuttaa tai kiertää taikka tehdä tyhjäksi maakunnalle itsehallintolain mukaan kuuluvaa toimivaltaa. Tämän johdosta ehdotetaan säädettäväksi lain soveltamisalaan Ahvenanmaalla toimivia verkonhaltijoita koskeva poikkeussäännös, jonka mukaan lakia ei sovellettaisi verkonhaltijaan, jonka kotikunta on Ahvenanmaan maakunnassa.

Edellä esitetty poikkeussääntö on myös tarpeellinen, jotta ne verkonhaltijat, joilla on kotikunta Ahvenanmaalla, eivät joutuisi maksamaan verkkomaksua sekä valtakunnalle valtakunnan lain nojalla että maakunnalle siellä mahdollisesti erikseen hyväksytyn sääntelyn nojalla. Poikkeussäännöksellä nykykäytäntöä, jonka mukaan Energiamarkkinavirasto ei peri valvontamaksuja maakunnassa, voidaan noudattaa jatkossakin.

Vastaavanlainen poikkeussäännös sisällytettiin vastaavanlaisista perusteista johtuen eduskunnan hyväksymään lakiin yleisradioverosta ( HE 28/2012 vp , EV 66/2012 vp).

3Esityksen vaikutukset

Järjestelmävastuuseen määrätyn sähkön kantaverkonhaltijan sekä järjestelmävastuuseen määrätyn maakaasuverkonhaltijan nykyiset valvontamaksut eivät ole vastanneet valvontaan käytettyä työmäärää. Ehdotuksen mukaan järjestelmävastuuseen määrättyjen sähkön kantaverkonhaltijan ja maakaasuverkonhaltijan sähkö- ja maakaasuverkkomaksut olisivat korkeampia kuin nykyiset vastaavat valvontamaksut. Ehdotuksen toteuttaminen nostaisi siten järjestelmävastuuseen määrättyjen sähkön kantaverkonhaltijan ja maakaasuverkonhaltijan kustannuksia jonkin verran. Ehdotetut muutokset maksuihin ovat niin pieniä, ettei niillä ole käytännössä vaikutusta asiakkailta kerättäviin sähkön ja maakaasun siirtomaksuihin.

Energiamarkkinaviraston nykyisten valvontamaksujen korvaaminen vastaavilla sähköverkonhaltijoilta perittävillä sähköverkkomaksuilla ei vaikuttaisi yksittäisen verkonhaltijan kustannuksiin, koska veron määräytymisen maksuperusteita ei ehdoteta muutettavaksi nykyisistä valvontamaksujen maksuperusteista.

Maakaasun jakeluverkonhaltijoilta perittävä maakaasuverkkomaksu perustuisi siirretyn maakaasumäärän sijasta verkonhaltijan edellisen tilikauden myyntituottoihin. Maakaasun jakeluverkonhaltijoiden myyntitoiminnan tuotot ovat olleet suhteellisen vakaat, joten maksuperusteen muutos ei aiheuttaisi maksukertymien suurta vuosittaista vaihtelua. Maakaasuverkonhaltijoilta perittävät maksut pienenisivät jonkin verran nykytilanteesta. Osalla maakaasun jakeluverkonhaltijoista siirtyminen myyntituottoihin perustuvaan maksuun merkitsisi muutoksia maksujen suuruuteen, mutta suurin osa maakaasun jakeluverkonhaltijoista maksaisi edelleen vähimmäismaksun.

Sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden valvontamaksujen korvaaminen vastaavilla verkonhaltijoilta perittävillä sähköverkkomaksuksi ja maakaasuverkkomaksuksi kutsutuilla veroilla merkitsisi muutosta valvontamaksutulojen budjetointiin valtion talousarviossa. Energiamarkkinaviraston valvontamaksutuloja ei voitaisi esityksen toteuttamisen myötä enää nettobudjetoida viraston toimintamenomomentille, vaan tulot tulisi tulouttaa valtion talousarviossa bruttomääräisinä tuloina. Valvonnasta aiheutuvien menojen maksamista varten tulisi varata tarvittava määräraha viraston toimintamenomomentille.

Esitys liittyy vuoden 2013 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Talousarvioesityksessä on uusi momentti 11.19.10 Energiamarkkinaviraston valvontamaksu , jolle arvioidaan kertyvän tuloja 3 031 000 euroa. Momentin 32.60.01. Energiamarkkinaviraston toimintamenot määrärahan mitoituksessa on otettu huomioon lisäyksenä 2 750 000 euroa budjetointitavan muutoksen vuoksi. Järjestelmävastuuseen määrätyn sähkön kantaverkonhaltijan sekä järjestelmävastuuseen määrätyn maakaasuverkonhaltijan maksuja on korotettu nykyisistä, joten tuloja on arvioitu kertyvän enemmän kuin määrärahan mitoituksessa on arvioitu menojen määräksi. Tavoitteena on, että sähkö- ja maakaasuverkkomaksut vastaisivat valvonnan kustannuksia.

4Asian valmistelu

Työ- ja elinkeinoministeriö asetti 4 päivänä marraskuuta 2009 työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus Euroopan yhteisön kolmannen energian sisämarkkinapaketin täytäntöönpanoon liittyväksi lainsäädännöksi.

Toimeksiantonsa mukaisesti työryhmän tuli lisäksi arvioida Energiamarkkinaviraston valvontamaksujen ja päästöselvitysten käsittelymaksujen oikeudellinen perusta. Ehdotettu valvontamaksuja koskeva lainsäädäntömuutos liittyy vuoden 2013 talousarvioehdotukseen, minkä vuoksi esitys sähkö- ja kaasuverkkomaksuja koskevaksi laiksi on erotettu omaksi kokonaisuudekseen muista työryhmän tarkastelemista lainsäädännön muutostarpeista.

Hallituksen esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä virkatyönä. Esitys perustuu keskeisiltä periaatteiltaan työ- ja elinkeinoministeriön asettaman työryhmän ehdotukseen. Esityksestä on pyydetty lausunnot Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta, valtiovarainministeriöltä, oikeusministeriöltä, Energiamarkkinavirastolta, Energiateollisuus ry:ltä ja Suomen Kaasuyhdistys ry:ltä.

I Lakiehdotuksen perustelut

1 § . Lain soveltamisala. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvontaa varten ehdotetaan kerättäväksi sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoilta valtiolle vuotuista sähköverkkomaksua ja maakaasuverkkomaksua.

Energiamarkkinaviraston tehtäviin kuuluu sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonta. Energiamarkkinaviraston toiminta sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvojana on rahoitettu pääosin valvonnan piiriin kuuluvilta perittävillä hakemus- ja valvontamaksuilla. Energiamarkkinaviraston valvontamaksutulot sekä valvonnasta aiheutuvat menot on tähän saakka nettobudjetoitu valtion talousarviossa. Perustuslakivaliokunnan kannanoton mukaisesti sähkö- ja kaasuverkkomaksut ovat valtiosääntöoikeudellisesti veroja, joten jatkossa maksuista säädettäisiin lailla ja maksutulot tuloutettaisiin bruttomääräisinä valtion talousarvioon.

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 §:n 36 kohdan nojalla valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat veroja ja maksuja 18 §:n 5 kohdassa säädetyin poikkeuksin. Viimeksi mainitun lainkohdan nojalla maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat maakunnalle tulosta perittävää lisäveroa ja tilapäistä ylimääräistä tuloveroa sekä elinkeino- ja huviveroja, maakunnalle perittävien maksujen perusteita ja kunnalle tulevaa veroa. Ehdotetut maksut kohdistuisivat maakunnan lainsäädäntö- ja hallintotoimivallassa olevaan oikeudenalaan. Tavallisella lailla ei voida muuttaa tai kiertää taikka tehdä tyhjäksi maakunnalle itsehallintolain mukaan kuuluvaa toimivaltaa. Tämän johdosta ehdotetaan säädettäväksi lain soveltamisalaan Ahvenanmaalla toimivia verkonhaltijoita koskeva poikkeussäännös, jonka mukaan lakia ei sovellettaisi verkonhaltijaan, jonka kotikunta on Ahvenanmaan maakunnassa.

2 § . Määritelmät. Pykälään sisältyisi lain soveltamisen ja maksuvelvollisten määrittämisen kannalta tärkeät määritelmät. Pykälän1 kohdan mukaan sähkönjakeluverkolla tarkoitettaisiin sähkömarkkinalain (386/1995) mukaisesti määriteltyä sähkönjakeluverkkoa.

Pykälän 2 kohdan mukaan alueverkolla tarkoitettaisiin nimellisjännitteeltään vähintään 110 kilovoltin paikallista tai alueellista sähköverkkoa tai -johtoa, joka ei ole liittymisjohto ja joka ei ylitä valtakunnan rajaa.

Pykälän 3 kohdan mukaan verkonhaltijalla tarkoitettaisiin elinkeinonharjoittajaa, jolla on hallinnassaan sähkö- tai maakaasuverkkoa ja joka harjoittaa luvanvaraista sähkö- tai maakaasuverkkotoimintaa tässä verkossa. Maksuvelvollisten piiriin kuuluisivat siten sähkömarkkinalaissa tarkoitetut sähköverkonhaltijat sekä maakaasumarkkinalaissa (508/2000) tarkoitetut maakaasuverkonhaltijat.

Pykälän 4 kohdan mukaan järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla tarkoitettaisiin sähkömarkkinalain mukaisesti järjestelmävastuuseen määrättyä kantaverkonhaltijaa eli Manner-Suomen järjestelmävastaavaa kantaverkonhaltijaa.

Pykälän 5 kohdan mukaan maakaasunjakeluverkolla tarkoitettaisiin maakaasumarkkinalain mukaisesti määriteltyä maakaasunjakeluverkkoa.

Pykälän 6 kohdan mukaan järjestelmävastaavalla siirtoverkonhaltijalla tarkoitettaisiin maakaasumarkkinalain mukaisesti järjestelmävastuuseen määrättyä siirtoverkonhaltijaa.

3 § . Toimivaltainen viranomainen. Toimivaltainen viranomainen maksujen määräämisessä ja perimisessä olisi kuten tähänkin asti Energiamarkkinavirasto. Pykälässä annettaisiin Energiamarkkinavirastolle toimivalta antaa teknisluonteisia määräyksiä maksumenettelystä.

4 §.Sähkö- ja maakaasuverkkomaksun suorittaminen. Sähkö- ja maakaasuverkkomaksu erääntyisivät maksettavaksi Energiamarkkinaviraston määräämänä ajankohtana, kuitenkin aikaisintaan kalenterivuoden kesäkuun viimeisenä päivänä.

5 § . Sähköverkkomaksu. Pykälässä säädettäisiin sähköverkkomaksujen perusteet. Pykälä vastaisi sähköverkonhaltijoiden osalta pääosin sisällöltään nykyisen Energiamarkkinaviraston maksullisista suoritteista annetun työ- ja elinkeinoministeriön asetuksen 7 §:ää.

Sähköverkkomaksun suuruus ehdotetaan suhteutettavaksi siihen työmäärään, jonka viranomaisten arvioidaan kohdistavan kuhunkin verkonhaltijaan. Tämän vuoksi sähkömarkkinoiden toimivuuden kannalta keskeisille järjestelmävastaaville kantaverkonhaltijoille säädettäisiin korkeampi sähköverkkomaksu kuin jakeluverkonhaltijoille. Vastaavasti jakelu- ja alueverkkojen haltijoiden sähköverkkomaksut heijastaisivat niiden toiminnan volyymiä.

Jakeluverkkojen ja alueverkkojen haltijoille ehdotetaan säädettäväksi sähköverkkotoiminnan liikevaihdon määrään perustuva sähköverkkomaksu. Järjestelmävastaavalta kantaverkonhaltijalta ehdotetaan puolestaan kerättäväksi kiinteämääräinen sähköverkkomaksu. Järjestelmävastaavalta kantaverkonhaltijalta ei kerättäisi jakeluverkonhaltijan ja alueverkonhaltijan sähköverkkomaksua, vaikka tämä harjoittaisikin kantaverkkoliiketoiminnan ohella sähköverkkoliiketoimintaa jakelu- tai alueverkon määritelmän täyttävässä sähköverkossa.

6 § . Maakaasuverkkomaksu. Maakaasuverkkomaksun suuruus ehdotetaan suhteutettavaksi siihen työmäärään, jonka viranomaisten arvioidaan kohdistavan kuhunkin verkonhaltijaan. Tämän vuoksi maakaasumarkkinoiden toimivuuden kannalta keskeiselle siirtoverkonhaltijalle säädettäisiin korkeampi maakaasuverkkomaksu kuin jakeluverkonhaltijoille. Vastaavasti jakeluverkonhaltijoiden maakaasuverkkomaksut heijastaisivat niiden toiminnan volyymiä.

Jakeluverkkojen haltijoille ehdotetaan säädettäväksi maakaasuverkkotoiminnan liikevaihdon määrään perustuva maakaasuverkkoverkkomaksu. Valmisteverotusdirektiivissä (2008/118/EY) säädetään sekä valmisteverojen kantamisesta yhdenmukaistetun verotuksen piirissä olevien tuotteiden osalta että muiden välillisten verojen kantamisesta valmisteveron alaisista tuotteista. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat erityistarkoituksissa kantaa myös muita välillisiä veroja valmisteveron alaisista tavaroista, jos nämä verot ovat valmisteveron tai arvonlisäveron perusteen määrittämistä, veron määrän laskentaa sekä verosaatavan syntymistä ja valvontaa koskevien yhteisöjen verosääntöjen mukaisia, verovapauksia koskevat säännökset pois lukien.

Energiatuotteista ja sähköstä on mahdollista kantaa erityisveroa, jos se tapahtuu erityistarkoitukseen ja samalla perusteella ja samassa vaiheessa kuin varsinainen valmisteverokin. Suomessa esimerkkinä edellä mainitusta erityisverosta on muun muassa maakaasusta ja sähköstä kannettava huoltovarmuusmaksu.

Suomessa maakaasusta veroa on velvollinen suorittamaan siirtoverkonhaltija kulutukseen eli siirtoverkosta jakeluverkkoon luovuttamastaan maakaasusta. Lisäksi siirtoverkosta voi luovuttaa verotta kaasua rekisteröidylle maakaasun käyttäjälle kuten esimerkiksi voimalaitokselle, joka maksaa veron verollisen käytön mukaan.

Valmisteverotusdirektiivi ei aseta estettä kiinteän maksutason käyttämiselle veron perusteena. Nykyinen jakeluverkonhaltijan maksu perustuu siirretyn kaasun määrään ja on siten eri kuin valmisteverotuksessa, jossa jakeluverkon haltija ei ole lainkaan verovelvollinen. Näin ollen maakaasujakeluverkon haltijan maakaasuverkkovero ei voi perustua siirretyn kaasun määrään.

Järjestelmävastaavalta siirtoverkonhaltijalta ehdotetaan puolestaan kerättäväksi kiinteämääräinen maakaasuverkkomaksu. Järjestelmävastaavalta siirtoverkonhaltijalta ei kerättäisi jakeluverkonhaltijan maakaasuverkkomaksua, vaikka tämä harjoittaisikin siirtoverkkoliiketoiminnan ohella maakaasuverkkoliiketoimintaa jakeluverkon määritelmän täyttävässä maakaasuverkossa.

Järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan maakaasuverkkomaksu olisi korkeampi kuin nykyinen valvontamaksu. Maksun suuruus vastaisi siten paremmin valvontaan käytettyä työmäärää.

7 § . Sähkö- ja maakaasuverkkomaksun määrittäminen. Pykälä vastaisi sisällöltään nykyisen Energiamarkkinaviraston maksullisista suoritteista annetun työ- ja elinkeinoministeriön asetuksen 8 §:ää. Verkkotoiminnan myyntituotoilla tarkoitettaisiin myynninvähennyserillä, kuten arvonlisäveroilla ja luottotappioilla, vähennetyn verkkoliiketoiminnan liikevaihdon ja verkkoliiketoiminnan muiden tuottojen summaa. Jos sähkö- tai maakaasuverkkomaksun määräytymisen perusteena oleva tilikausi poikkeaisi kalenterivuodesta, muunnettaisiin verkkotoiminnan myyntituotot maksua määrättäessä yhtä vuotta vastaaviksi.

8 § . Oikaisu maksuvelvollisen hyväksi. Pykälään sisältyisi normaali verotuksen toimittamisen kannalta välttämätön säännös maksun oikaisusta maksuvelvollisen hyväksi.

9 § . Oikaisu maksunsaajan hyväksi. Pykälään sisältyisi normaali verotuksen toimittamisen kannalta välttämätön säännös maksun oikaisusta maksunsaajan hyväksi.

10 §.Oikaisuvaatimus. Pykälässä säädettäisiin oikaisuvaatimuksen tekemisestä. Sähkö- ja maakaasuverkkomaksua koskevaan päätökseen haettaisiin oikaisua Energiamarkkinavirastolta. Oikaisuvaatimus olisi esitettävä maksun määräämistä koskevassa asiassa kolmen vuoden kuluessa maksun määräämistä seuraavan kalenterivuoden alusta, kuitenkin viimeistään 60 päivän kuluttua päätöksen tiedoksisaannista.

11 § . Muutoksenhaku. Energiamarkkinaviraston oikaisuvaatimuksen johdosta tekemään päätökseen haettaisiin muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Muutoksenhaku hallinto-oikeuteen olisi mahdollista vasta oikaisuvaatimusmenettelyn jälkeen. Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätökseen olisi mahdollista vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

12 §.Maksujen perintä. Sähkö- ja maakaasuverkkomaksu saataisiin periä ilman ulosottoperustetta siinä järjestyksessä kuin verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa (706/2007) säädetään.

13 § . Tietojenantovelvollisuus. Pykälässä säädettäisiin maksuvelvollista koskevasta tietojenantovelvollisuudesta.

14 § . Voimaantulo. Pykälä sisältäisi voimaantulosäännöksen. Ennen lain voimaantuloa voitaisiin ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin.

II Voimaantulo

Ehdotus korvaisi Energiamarkkinaviraston perimät sähköverkonhaltijoiden ja maakaasuverkonhaltijoiden valvontamaksut, joista säädetään nykyisin työ- ja elinkeinoministeriön asetuksessa Energiamarkkinaviraston maksullisista suoritteista (1400/2011) . Asetus on voimassa vuoden 2012 loppuun. Tämän vuoksi laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen.

III Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Energiamarkkinaviraston toimintaa on vuodesta 1995 lähtien rahoitettu valtion maksuperustelakiin perustuvilla valvontamaksuilla. Maksuperustelakiin perustuvia valvontamaksuja koskeva käytäntö joutui kuitenkin eduskunnan perustuslakivaliokunnan arvioinnin kohteeksi vuonna 2002 uutta viestintämarkkinalakia koskevan hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä. Tuossa yhteydessä perustuslakivaliokunta linjasi eräitä maksuja, joissa oli mukana myös valvontamaksuja, koskevat perusteet, joita sittemmin on sovellettu viestintämarkkinoiden, postitoiminnan, eri liikennemuotojen, finanssimarkkinoiden sekä lääkkeiden valvontaan. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö edellyttää myös Energiamarkkinaviraston valvontamaksujen uudelleenarviointia.

Valtion maksuperustelain mukaan julkisoikeudellisella suoritteella tarkoitetaan valtion viranomaisen suoritetta, jonka kysyntä perustuu lakiin tai asetukseen ja jonka tuottamiseen viranomaisella on tosiasiallinen yksinoikeus. Esimerkiksi valvojan lupapäätös on julkisoikeudellinen suorite, josta voidaan valtion maksuperustelain mukaan periä maksu. Valtion maksuperustelain mukaan julkisoikeudellisesta suoritteesta perittävän maksun tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannusarvo). Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan sen sijaan valvontaan liittyvät maksut on pitkälti katsottu perustuslain 81 §:n näkökulmasta veroiksi.

Perustuslain mukaan julkisen vallan määräämät suoritukset ovat joko veroja tai maksuja (81 §). Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan veron keskeisiä tunnusmerkkejä ovat suorituksen vastikkeettomuus, pakollisuus sekä tuotantokustannusten ylittäminen, jos suoritus kannetaan jonkin palvelun tai hyödykkeen yhteydessä.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan valtiosääntöisille maksuille on ominaista, että ne ovat korvauksia tai vastiketta julkisen vallan palveluista; jos vastikesuhdetta ei ole, niin tällaiset rahasuoritukset valtiolle ovat sen sijaan veroja valtiosääntöoikeudellisessa mielessä ( HE 1/1998 vp , s. 134–135, PeVL 61/2002 vp s. 5/II, PeVL 66/2002 vp. s. 3/II, PeVL 67/2002 vp, s. 3/II). Maksun suuruuden ja määräytymisperusteiden tulee säilyttää jokin yhteys suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin eli maksun tulee vastata kustannuksia. Tämän edellytyksen mukaan maksuluonteen edellytyksenä ei ole täysi kustannusvastaavuus, mutta maksun suuruuden ja määräytymisperusteiden tulee kuitenkin säilyttää jokin yhteys suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Mitä suuremmaksi ero maksun ja etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten välillä ja maksujen kohdentamisessa kasvaa, sitä lähempänä on pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena verona.

Rahasuorituksen mahdollisella rajoitetulla käyttötarkoituksella ei ole merkitystä suorituksen valtiosääntöoikeudellisen luonteen arvioinnissa. Jos rahasuoritus peritään yleisesti jonkin toiminnan rahoittamiseen esimerkiksi virastolle tiettyjen laissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, kysymyksessä on pikemminkin valtiosääntöoikeudellinen vero kuin maksu.

Jos maksuvelvollinen voi itse valita, käyttääkö hän maksuvelvollisuuden aiheuttavaa toimintaa vai jotain muuta maksutonta, kyseessä on maksu. Maksu edellyttää jonkinlaista aktiivisuutta maksuvelvolliselta.

Hallituksen esityksessä laiksi Finanssivalvonnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ( HE 66/2008 vp ) on käsitelty valvonnan kustannusten kattamista. Siinä on pohdittu mahdollisuuksia niin sanotusti tuotteistaa valvonta. Finanssivalvonnan osalta on päädytty ratkaisuun, jossa toimenpidemaksut ovat valtion maksuperustelain mukaisia maksuja. Sen sijaan valvontamaksut ovat veroja, joista on annettu oma lakinsa [laki Finanssivalvonnan valvontamaksuista (879/2008) ].

Perustuslain 81 §:n mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Hallituksen esityksen 1/1998 vp perusteluiden mukaan valtion veroa koskevassa laissa tulisi ehdotuksen mukaan säätää verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista. Laista tulisi yksiselitteisesti ilmetä verovelvollisuuden piiri. Lain säännösten tulisi myös olla sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä olisi sidottua harkintaa. Lisäksi verolaissa edellytettäisiin säädettäväksi, miten verovelvollinen voi saada oikeusturvaa hakemalla muutosta verotuspäätökseen. Nykyisin maksuasetuksessa säädettyjen Energiamarkkinaviraston valvontamaksujen laskentaperusteiden voidaan katsoa täyttävän veron määräytymiskriteerit. Sen sijaan säädöstaso ei täytä perustuslain veroja koskevia vaatimuksia.

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuus ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Keskeistä on, voidaanko kulloisetkin erottelut perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (ks. esim. PeVL 73/2002 vp, PeVL 16/2006 vp, s. 2, PeVL 46/2006 vp, s. 2). Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntely edellyttää lähtökohtaisesti samanlaista kohtelua muun muassa asuinpaikkaan katsomatta. Pelkkää maantieteellistä kriteeriä ei siten voida pitää hyväksyttävänä erotteluperusteena (esim. PeVL 59/2001 vp, s. 2). Näin ollen on arvioitava, onko valtiolle tulevan verkkomaksun osalta hyväksyttäviä perusteita asettaa Ahvenanmaalla toimivat verkonhaltijat valtakunnassa toimivia verovelvollisia suotuisampaan asemaan.

Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa erikseen säädetään. Perustuslain 75 §:n 1 momentin mukaan Ahvenanmaan itsehallintolain säätämisjärjestyksestä on voimassa, mitä siitä mainitussa laissa säädetään.

Koska tavallisella lailla ei voida muuttaa tai kiertää maakunnalle itsehallintolain mukaan kuuluvaa lainsäädäntö- tai hallintotoimivaltaa, lakiin on hyväksyttäviä ja perusteltuja syitä sisällyttää Ahvenanmaata koskeva, lain soveltamisalaan liittyvä alueellinen poikkeus. Esitetty poikkeus ei siten muodostu ongelmalliseksi perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn kannalta.

Poikkeussäännöksellä nykykäytäntö säilyisi eikä ahvenanmaalainen sähköverkonhaltija joutuisi mahdollisen kumuloituneen maksun kohteeksi.

Koska kysymys Ahvenanmaalla toimivien verkonhaltijoiden verovapauden edellytyksistä on tulkinnanvarainen, tulisi esityksestä saada perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvontaa varten suoritetaan valtiolle vuotuista sähköverkkomaksua ja maakaasuverkkomaksua sen mukaan kuin tässä laissa säädetään.

Tätä lakia ei sovelleta verkonhaltijaan, jonka kotikunta on Ahvenanmaan maakunnassa.

Tässä laissa tarkoitetaan:

Sähkö- ja maakaasuverkkomaksun määrää ja perii kalenterivuosittain Energiamarkkinavirasto, joka voi antaa yksityiskohtaisempia määräyksiä maksumenettelystä.

Sähkö- ja maakaasuverkkomaksu erääntyvät maksettavaksi Energiamarkkinaviraston määräämänä ajankohtana, kuitenkin aikaisintaan kalenterivuoden kesäkuun viimeisenä päivänä.

Sähkönjakeluverkon haltijan ja alueverkon haltijan sähköverkkomaksu on 1,1 promillea verkkotoiminnan edellisen päättyneen tilikauden myyntituotoista, kuitenkin vähintään 6 000 euroa.

Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan sähköverkkomaksu on 500 000 euroa. Järjestelmävastaavalta kantaverkonhaltijalta ei peritä 1 momentissa tarkoitettua sähköverkkomaksua.

Maakaasunjakeluverkon haltijan maakaasuverkkomaksu on 1,1 promillea verkkotoiminnan edellisen päättyneen tilikauden myyntituotoista, kuitenkin vähintään 6 000 euroa.

Järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan maakaasuverkkomaksu on 125 000 euroa. Järjestelmävastaavalta siirtoverkonhaltijalta ei peritä 1 momentissa tarkoitettua maakaasuverkkomaksua.

Verkkotoiminnan myyntituotoilla tarkoitetaan myynninvähennyserillä vähennetyn verkkoliiketoiminnan liikevaihdon ja verkkoliiketoiminnan muiden tuottojen summaa.

Jos sähköverkkomaksun määräytymisen perusteena oleva tilikausi poikkeaa kalenterivuodesta, muunnetaan verkkotoiminnan myyntituotot sähkö- ja maakaasuverkkomaksua määrättäessä yhtä vuotta vastaaviksi kertomalla ne luvulla, joka saadaan jakamalla luku 12 tilikauteen sisältyvien kuukausien lukumäärällä.

Jos maksuvelvolliselle on virheen johdosta määrätty liikaa maksua tai palautettu liian vähän, maksupäätös on oikaistava, jollei asiaa ole valitukseen annetulla päätöksellä ratkaistu. Oikaisu maksuvelvollisen hyväksi voidaan tehdä kolmen vuoden kuluessa maksun määräämistä seuraavan kalenterivuoden alusta.

Jos maksuvelvolliselle on laskuvirheen tai siihen verrattavan erehdyksen vuoksi taikka sen johdosta, ettei asiaa ole joltakin osalta tutkittu, jäänyt määräämättä säädetty maksu tai osa siitä maksuvelvollisen sitä aiheuttamatta, maksupäätös on oikaistava, jollei asiaa ole valitukseen annetulla päätöksellä ratkaistu. Oikaisu maksunsaajan hyväksi voidaan tehdä vuoden kuluessa sitä seuraavan kalenterivuoden alusta, jolloin maksu määrättiin tai olisi pitänyt määrätä.

Sähkö- ja maakaasuverkkomaksua koskevaan päätökseen haetaan oikaisua Energiamarkkinavirastolta. Oikaisuvaatimus on esitettävä maksun määräämistä koskevassa asiassa kolmen vuoden kuluessa maksun määräämistä seuraavan kalenterivuoden alusta, kuitenkin viimeistään 60 päivän kuluttua päätöksen tiedoksisaannista.

Energiamarkkinaviraston oikaisuvaatimuksen johdosta tekemään päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Sähkö- ja maakaasuverkkomaksu saadaan periä siinä järjestyksessä kuin verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa (706/2007) säädetään.

Sähkö- ja maakaasuverkon haltijan on annettava Energiamarkkinavirastolle tässä laissa säädettyjen maksujen määräämistä varten tarvittavat tiedot.

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013.

Ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin.