HE 82/2014

2.1.1Ilmastonmuutokseen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen liittyvä sääntely ja ohjaus eri hallinnonaloilla

Päästökauppasektorin ulkopuolista toimintaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä voidaan tunnistaa useita säädöksiä, joilla on vaikutusta kasvihuonekaasupäästöjen rajoittamiseen tai ilmastonmuutosta hillitsevien hiilinielujen ylläpitämiseen ja lisäämiseen. Muun muassa liikennettä, maankäyttöä ja rakentamista, maa- ja metsätaloutta, jätealaa sekä ympäristönsuojelua koskevalla sääntelyllä voidaan vaikuttaa ainakin välillisesti ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen esimerkiksi kestävää kehitystä ja energia- ja materiaalitehokkuuden edistämistä koskevien velvoitteiden muodossa. Vesialalla on runsaasti ilmastonmuutoksen sopeutumiseen suoraan liittyvää sääntelyä.

Maataloudessa EU:n yhteinen maatalouspolitiikka luo toimintakehyksen maatalouteen liittyville toimille, jolloin kansallinen liikkumavara on rajoitettu. Suomessa maatalouden ympäristötavoitteiden edistäminen perustuu ennen muuta taloudellisiin tukijärjestelmiin. Tuista tärkeimmät ovat EU:n kokonaan rahoittamat tuet (niin sanotut suorat tuet) sekä EU-osarahoitteiset luonnonhaittakorvaus ja maatalouden ympäristötuki. EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tukimuotoja täydennetään kansallisilla tuilla, joista keskeisimmät ovat Etelä-Suomen kansallinen tuki sekä pohjoinen tuki. EU:n maaseutualueiden elinkeinoelämää, ympäristöä, työllisyyttä sekä laajempia sosiaalisia ja taloudellisia olosuhteita tuetaan maaseudun kehittämistoimien avulla (Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma). Parhaillaan ollaan laatimassa uutta ohjelmaa vuosiksi 2014—2020. Merkittävä osa maaseutuohjelman varoista on ohjattu luonnonhaittakorvauksiin ja maatalouden ympäristötukiin. Ilmastonmuutoksen hillinnän kannalta voidaan pitää keskeisinä esimerkiksi tukikelpoista peltoalaa koskevaa sääntelyä, jolla välillisesti vaikutetaan maankäytön muutokseen. Maatalouden ympäristötukiin ja maaseudun kehittämiseksi jaettaviin tukiin on liitetty usein myös kestävän kehityksen tai uusiutuvien luonnonvarojen kestävän käytön edistämistä koskevia kriteerejä. Maataloudesta aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen hillitsemisen kannalta merkittävänä voidaan pitää myös sääntelyä, jonka tarkoituksena on rajoittaa maataloudesta peräisin olevien nitraattien pääsyä vesiin (valtioneuvoston asetus 931/2000). Maatilojen energiatehokkuutta edistetään maatilojen energiaohjelmalla. Maatilojen energiaohjelma tarjoaa tiloille monipuolisia palveluja energiansäästön ja energiatehokkuuden edistämiseksi. Energiaohjelma tulee olemaan osa Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaa 2014—2020.

Vuoteen 2015 tähtäävä Kansallinen metsäohjelma (Valtioneuvoston periaatepäätös 16 päivänä joulukuuta 2010) kattaa laajasti metsätaloussektorin ilmastokysymykset. Merkittäviä yhtymäkohtia ilmastotavoitteiden toteutumisen kanssa on esimerkiksi metsäpohjaisten biopolttoaineiden keskeinen asema uusiutuvan energian käytön lisäämisessä sekä metsien merkitys niin sanottuina hiilinieluina. Ohjelman mukaan metsien hiilinieluvaikutusta ja metsien sopeutumista ilmastonmuutokseen on tarkoitus edistää muun muassa huolehtimalla metsien kasvukunnosta sekä myrsky- ja muiden metsätuhojen ehkäisystä. Lisäksi metsien sopeutumista ilmastonmuutokseen tukee laki metsätuhojen torjunnasta (1087/2013) , jonka tavoitteena on ylläpitää metsien hyvää terveydentilaa ja torjua metsätuhoja. Myös kestävää metsätaloutta koskevalla rahoituslainsäädännöllä voidaan nähdä liittymäkohtia metsien hiilensidontaan sekä ilmastonmuutokseen sopeutumiseen muun muassa puuntuotannon kestävyyden turvaamisen, energiapuun korjuun tukemisen ja metsien biologisen monimuotoisuuden ylläpitämisen osalta.

Jätealan lainsäädännöllä on selvät yhtymäkohdat ilmastopolitiikkaan. Jätteiden kaatopaikkasijoittamisen vähentämisellä ja jätteiden hyötykäytön lisäämisellä voidaan vaikuttaa jätesektorin päästökehitykseen. Keskeiset sääntelyinstrumentit tältä osin ovat jätelaki (646/2011) ja sekä sen nojalla annetut asetukset, kuten valtioneuvoston asetus jätteistä (179/2012) . Esimerkkinä voidaan mainita myös valtioneuvoston asetus kaatopaikoista (331/2013) , jolla rajoitetaan orgaanisen jätteen sijoittamista kaatopaikalle. Kaatopaikkoja koskevan sääntelyn myötä on tarkoitus luopua biohajoavan ja muun orgaanisen jätteen kaatopaikkasijoittamisesta ja siirtyä enenevästi jätteen hyödyntämiseen sekä materiaalina että energiana. Jätteiden kaatopaikkasijoittamista pyritään vähentämään myös jäteverolla.

Fluorattujen kasvihuonekaasujen eli F-kaasujen päästöt ovat lisääntyneet viime vuosina kasvaneen käytön seurauksena. F-kaasuihin kuuluvat aineet ovat voimakkaita kasvihuonekaasuja. Suomessa F-kaasujen päästöt ovat peräisin kylmä- ja ilmastointilaitteista, aerosoleista, solumuovituotteista, sähkönjakelulaitteista ja joukosta muita pienempiä päästölähteitä. Päästöt syntyvät laitteiden ja tuotteiden valmistuksen, käytön ja käytöstä poiston yhteydessä. Otsonikerrosta heikentäviä aineita ja eräitä fluorattuja kasvihuonekaasuja sisältävien laitteiden huoltoon liittyvistä velvoitteista säädetään valtioneuvoston asetuksessa 452/2009.

Liikenteen kasvihuonekaasupäästöjä voidaan vähentää yksityisautoilun aiheuttamien päästöjen osalta erilaisten verojen ja maksujen avulla. Puhtaasti fiskaalisten tavoitteiden lisäksi ajoneuvojen verotusta koskevan lainsäädännön avulla kuluttajia ohjataan valitsemaan vähän polttoainetta kuluttavia automalleja hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi ja energian säästämiseksi. Myös muun muassa joukkoliikenteen kehittämistä koskevilla kannustimilla voidaan vaikuttaa liikennesuoritteeseen ja sitä kautta liikenteen päästömäärään. Valtioneuvoston liikennepoliittisen selonteon mukaan liikenne- ja viestintäinfrastruktuurin suunnittelussa on huomioitava myös ilmastonmuutokseen sopeutumisen näkökohdat.

Alueidenkäyttöä ja rakentamista koskevalla sääntelyllä on suuri merkitys sekä ilmastonmuutoksen hillitsemisen että siihen sopeutumisen kannalta. Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) osalta näiden seikkojen voidaan nähdä tulevan välillisesti esiin esimerkiksi kaavoitusta osaltaan ohjaavien yhdyskuntarakenteen toimivuutta, taloudellisuutta ja ekologista kestävyyttä koskevien tavoitteiden kautta. Rakentamisessa huomioitavien energiatehokkuusvaatimusten ja laajemmin eheän yhdyskuntarakenteen suunnittelun voidaan nähdä edistävän myös ilmastonmuutoksen hillitsemistavoitteita. Lakiin parhaillaan ehdotettavilla hulevesien hallintaa koskevilla säännöksillä ( HE 218/2013 vp ) olisi puolestaan merkitystä myös ilmastonmuutoksen sopeutumisen kannalta. Myös maankäyttö- ja rakennuslain nojalla laadittavilla valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla voidaan edistää merkittävästikin ilmastonmuutokseen sopeutumista. Voimassa olevissa, vuonna 2008 laadituissa tavoitteissa tämä asia on huomioitu yhtenä painotuksena. Tavoitteiden silloisessa tarkistamisessa ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta keskeisinä seikkoina mainittiin tulvavaara-alueisiin liittyvien riskien huomioon ottaminen sekä varautuminen lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin.

Kansalliseen lainsäädäntöön sisältyy useita energiantuotannon tehokkuuteen ja kestävyyteen liittyviä säädöksiä, jotka pohjautuvat pitkälti Euroopan unionin sääntelyyn. Biopolttoaineista ja bionesteistä annetussa laissa eli niin sanotussa kestävyyskriteerilaissa (393/2013) määritellään biopolttoaineille ja bionesteille uusiutuvan energian lisäämisen puitteista annetun niin sanotun RES-direktiivin (2009/28/EY) mukaiset kriteerit sekä kansalliset menettelyt niiden osoittamiseksi. Kestävyyskriteerilain mukaisia viranomaistehtäviä hoitaa Energiavirasto. Liikenteen osalta kansallisesta biopolttoaineiden jakeluvelvoitteesta säädetään biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetussa laissa (446/2007) . Myös uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain (1396/2010) myötä on pyritty uusiutuvan energian lisäämisen edistämiseen luomalla kustannustehokas ja markkinaehtoinen syöttötariffijärjestelmä.

Työ- ja elinkeinoministeriö valmistelee parhaillaan energiatehokkuusdirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/27/EU energiatehokkuudesta, direktiivien 2009/125/EY ja 2010/30/EU muuttamisesta sekä direktiivien 2004/8/EY ja 2006/32/EY kumoamisesta) kansallista täytäntöönpanoa. Rakennusten energiatodistuksista annetulla lailla (50/2013) pantiin osaltaan täytäntöön rakennusten energiatehokkuusdirektiivi (2002/91/EY), jonka tavoitteena on vähentää hiilidioksidipäästöjä parantamalla rakennusten energiatehokkuutta. Tuotteiden ekologiselle suunnittelulle ja energiamerkinnälle asetettavista vaatimuksista annetussa laissa (1005/2008) asetetaan energiatehokkuutta parantavia vaatimuksia tuotteille, joille Euroopan unionin sääntelyssä on asetettu tuoteryhmäkohtaisia vaatimuksia.

Ilmastokysymykset tulevat huomioitavaksi osaltaan myös viranomaisten suorittamia julkisia hankintoja koskevassa päätöksenteossa. Valtioneuvosto antoi 8 päivänä huhtikuuta 2009 periaatepäätöksen kestävien valintojen edistämisestä julkisissa hankinnoissa. Sen tavoitteena oli vähentää julkisen sektorin ympäristökuormitusta ja ilmastovaikutuksia. Periaatepäätös on korvattu 13 päivänä kesäkuuta 2013 annetulla valtioneuvoston periaatepäätöksellä kestävien ympäristö- ja energiaratkaisujen (cleantech-ratkaisut) edistämisestä julkisissa hankinnoissa.

2.1.2Eräitä ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen liittyviä säädöksiä

Laki hiilidioksidin talteenottamisesta ja varastoinnista

Hiilidioksidin talteenoton ja pysyvän geologisen varastoinnin tarkoituksena on osaltaan vähentää ilmakehään joutuvan hiilidioksidin määrää, millä osaltaan pyritään torjumaan ilmastonmuutoksen riskiä. Vuonna 2012 säädettiin laki hiilidioksidin talteenottamisesta ja varastoinnista (416/2012) , jolla pantiin täytäntöön keskeiset osat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2009/31/EY hiilidioksidin geologisesta varastoinnista ja neuvoston direktiivin 85/337/ETY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2006/60/EY, 2001/80/EY, 2004/35/EY, 2006/12/EY ja 2008/1/EY ja asetuksen (EY) N:o 1013/2006 muuttamisesta.

Lain tavoitteena on osaltaan varmistaa, että hiilidioksidin talteen ottaminen, siirtäminen ja geologinen varastointi, joka tehdään ilmastonmuutoksen torjumiseksi, toteutetaan ympäristön ja ihmisten terveyden kannalta turvallisesti. Hiilidioksidin varastointi geologisiin muodostumiin Suomen alueella ja Suomen talousvyöhykkeellä kiellettiin laissa, koska Suomessa ei nykyisen tiedon mukaan ole sellaisia kyseisen direktiivin tarkoittamia geologisia muodostumia, joihin talteen otettu hiilidioksidi voitaisiin varastoida pysyvästi ja turvallisesti. Kieltoa voidaan tarkastella uudelleen hiilidioksidin talteenotto- ja varastointitekniikan kehittyessä ja jos uusissa selvityksissä kävisi ilmi, että hiilidioksidin geologinen varastointi olisi mahdollista Suomen alueella tai talousvyöhykkeellä.

Laki tulvariskien hallinnasta, vesilaki ja patoturvallisuuslaki

Ilmastonmuutokseen sopeutuminen tulee erityisen näkyvästi esiin tulviin varautumisen osalta. Tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010) 7 §:ssä säädetään tulvariskien alustavasta arvioinnista, joka tehdään toteutuneista tulvista sekä ilmaston ja vesiolojen kehittymisestä saatavissa olevien tietojen perusteella ottaen huomioon myös ilmaston muuttuminen pitkällä aikavälillä. Alue, jolla kyseisen arvioinnin perusteella todetaan mahdollinen merkittävä tulvariski tai jolla sellaisen riskin voidaan olettaa ilmenevän, nimetään merkittäväksi tulvariskialueeksi. Tulvariskin merkittävyyttä arvioitaessa otetaan huomioon tulvan todennäköisyys sekä tulvasta mahdollisesti aiheutuvat yleiseltä kannalta katsoen vahingolliset seuraukset (esimerkiksi yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja turvaavan taloudellisen toiminnan pitkäaikainen keskeytyminen ja pitkäkestoinen tai laaja-alainen vahingollinen seuraus ympäristölle) sekä alueelliset ja paikalliset olosuhteet.

Laissa säädetään myös tulvariskien hallintasuunnitelmasta, joka laaditaan vesistöalueelle, jolle on nimetty yksi tai useampi merkittävä tulvariskialue, sekä merenrannikon merkittävälle tulvariskialueelle. Lisäksi kunnan on laadittava hulevesitulvan vuoksi merkittäväksi tulvariskialueeksi nimetylle alueelle tulvariskien hallintasuunnitelma. Tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetään tulvariskien hallinnan tavoitteet kullekin merkittävälle tulvariskialueelle sekä toimenpiteet, joilla tavoitteet pyritään saavuttamaan. Toimenpiteitä valittaessa on pyrittävä vähentämään tulvien todennäköisyyttä sekä käyttämään muita kuin tulvasuojelurakenteisiin perustuvia tulvariskien hallinnan keinoja, jos se olosuhteet kokonaisuutena huomioon ottaen katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. Suunnitelmassa tarkastellaan toimenpiteiden kustannuksia ja hyötyjä sekä esitetään toimenpiteiden etusijajärjestys.

Vesilaissa (587/2011) säädetään vesistön säännöstelystä. Vesitaloushankkeiden lupamääräyksiä on mahdollisuus tarkistaa olosuhteiden muutoksen vuoksi. Vesilaissa sopeutumista edesauttavat myös muun muassa säännökset mahdollisuudesta toimittaa vettä vedenhankinnan erityistilanteessa muuhunkin kuin luvassa tarkoitettuun käyttöön ja rajoittaa ottamosta otettavan veden määrää pitkäaikaisen kuivuuden tai muun siihen verrattavan syyn vuoksi.

Vesilainsäädännön kehittämisessä erityisesti ilmastonmuutokseen sopeutumisen painoarvo on ollut viimeisen kymmenen vuoden aikana merkittävä. Siihen on kiinnitetty huomiota valmisteltaessa vesilakia, vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettua lakia (1299/2004) , tulvariskien hallinnasta annettua lakia ja patoturvallisuuslakia (494/2009) . Sopeutumisen tarpeet on nostettu esille myös meneillään olevissa vesihuoltolainsäädännön uudistamisessa ja vesilain muuttamisessa.

Patoturvallisuuslain tavoitteena on varmistaa turvallisuus padon rakentamisessa, kunnossapidossa ja käytössä sekä vähentää padosta aiheutuvaa vahingonvaaraa. Lain valmistelussa otettiin erityisesti huomioon tarpeet reagoida ilmaston ja vesiolojen muutoksiin.

Päästökauppalaki ja laki lentoliikenteen päästökaupasta

Päästökauppaa säännellään kansallisesti päästökauppalailla (311/2011) ja lentoliikenteen päästökaupasta annetulla lailla (34/2010) . Nykyinen päästökauppalaki koskee päästökauppakautta 2013—2020 ja sillä pantiin täytäntöön direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/29/EY. Laissa säädetään päästöoikeuksien jakamisesta, kirjaamisesta, siirroista ja palauttamisesta sekä päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvilta laitoksilta edellytettävästä kasvihuonekaasujen päästöluvasta ja päästöjen luotettavasta tarkkailusta.

Suurimmat uuden päästökauppalain tuomat muutokset aiemmin voimassa olleeseen lakiin verrattuna koskivat päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämistä ja päästöoikeuksien jakoa. Lain mukaan Euroopan komissio määrittää EU:n päästökauppasektorin vuosittaisen päästöoikeuksien kokonaismäärän päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Päästöoikeuksien ensisijainen jakomenetelmä vuoden 2013 alusta alkaen on huutokauppa, jolla on tarkoitus laskea liikkeelle yli puolet päästöoikeuksista. Ne päästöoikeudet, joita ei huutokaupata, jaetaan puolestaan toiminnanharjoittajille maksutta harmonisoitujen jakoperusteiden mukaisesti. Euroopan komissio hyväksyi 27 päivänä huhtikuuta 2011 päästökauppadirektiivin 10 a artiklan mukaisesti päätöksen 2011/278/EU päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevista yhdenmukaistetuista jakoperusteista (niin sanottu ilmaisjakopäätös, joka pantiin täytäntöön valtioneuvoston asetuksella 30/2012). Päästöoikeuksista kirjaa pitävästä kansallisesta rekisteristä siirryttiin päästökauppadirektiivin mukaisesti EU:n yhteiseen rekisteriin vuoden 2012 alusta lukien.

Lentoliikenteen päästökaupasta annetulla lailla pantiin täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/101/EY direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta ilmailutoiminnan sisällyttämisestä yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmään. Kuten yleinen päästökauppa, myös lentoliikenteen päästökauppa perustuu vaihdannan piirissä oleviin päästöoikeuksiin. Lentoliikenteen päästökauppadirektiivin mukainen ensimmäinen päästökauppakausi alkoi vuonna 2012 ja toinen päästökauppakausi alkoi 1 päivänä tammikuuta 2013 ja päättyy 31 päivänä joulukuuta 2020. Lain mukaisia viranomaistehtäviä hoitavat Suomessa Liikenteen turvallisuusvirasto ja Energiavirasto.

Laki Kioton mekanismien käytöstä

Kioton mekanismien käytöstä annetussa laissa (109/2007) säädetään hallinnollisista puitteista osallistumiselle Kioton pöytäkirjan mukaisiin hanketoimintoihin ja pöytäkirjan mukaiseen päästökauppaan sekä säädetään päästökauppalailla perustetun rekisterin toimimisesta Kioton pöytäkirjan toimeenpanon edellyttämänä kansallisena rekisterinä. Kioton pöytäkirja antaa mahdollisuuden käyttää niin sanottuja Kioton mekanismeja keinoina, joilla suunnataan päästöjen vähentämiseen ja nielujen lisäämiseen tähtääviä toimia oman maan sijasta sellaisiin kohteisiin, joissa päästöihin tai nieluihin voidaan vaikuttaa kokonaisuuden kannalta taloudellisesti edullisemmin. Samalla on tavoitteena tukea kestävää kehitystä maassa, jossa hanke toteutetaan. Kioton mekanismeilla valtio voi hankkia lisää niin sanottuja päästöyksiköitä, joita vastaan sen on sallittua ylittää vastaavalla määrällä oma päästökiintiönsä. Vastaavasti valtio voi myös myydä tarpeettomaksi käyneen osan päästökiintiöstään. Mekanismeista kaksi, yhteistoteutus ja kansainvälinen päästökauppa, ovat mahdollisia teollisuusmaiden kesken, kun taas kolmas mekanismeista, puhtaan kehityksen mekanismi, edellyttää toimia kehitysmaassa.

2.2.1Nykyinen ilmastopolitiikan suunnittelukäytäntö

Pääasiallisia ilmastopolitiikan suunnitelmia ovat nykyisellään kansallinen energia- ja ilmastostrategia vuodelta 2013 (VNS 2/2013 vp), ilmastonmuutoksen kansallinen sopeutumisstrategia vuodelta 2005 (maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 1/2005) ja useat eri ministeriöissä laaditut toimialakohtaiset ilmastonmuutoksen hillintää ja sopeutumista koskevat strategiat. Lisäksi parhaillaan valmistellaan Energia- ja ilmastotiekarttaa vuoteen 2050 ja uudistetaan ilmastonmuutoksen kansallinen sopeutumisstrategia. Myös Kioton mekanismeista annetun lain mukaisten joustokeinojen hyödyntämisestä kansallisen ilmastopolitiikan toimeenpanossa on laadittu erilliset strategiat.

Energia- ja ilmastostrategioiden laatimisesta on sovittu hallitusohjelmissa. Energia- ja ilmastostrategian valmistelusta ja toimeenpanosta valtioneuvoston piirissä vastaa hallituksen energia- ja ilmastopoliittinen ministerityöryhmä. Ministerityöryhmää avustaa ministeriöiden virkamiehistä koostuva yhdysverkko. Yhdysverkossa ovat edustettuina työ- ja elinkeinoministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, opetusministeriö, ulkoasiainministeriö, valtioneuvoston kanslia, valtiovarainministeriö sekä ympäristöministeriö. Ilmastopolitiikan viranomaistoimien järjestämisestä valtionhallinnossa vuonna 2003 annetussa valtioneuvoston periaatepäätöksessä todetaan, että kukin ministeriö vastaa omalta osaltaan strategian valmistelusta, toimeenpanosta ja vaikutusten arvioinnista sekä niiden edellyttämistä selvityksistä.

Energia- ja ilmastostrategian taustalla olevilla, kokonaisuuden kattavilla energia- ja päästöskenaarioilla on arvioitavan teknologiakehityksen lisäksi kytkentä kansantaloudelliseen tarkasteluun. Yksittäisien toimenpiteiden kansantaloudellisia vaikutuksia voidaan rajallisessa määrin tarkastella, mutta laajemman kokonaisuuden, kuten energia- ja ilmastostrategian toimenpiteiden yhteisvaikutus on tarpeen laskea yhdellä kertaa. Energia- ja ilmastostrategioiden valmistelussa tämä on hoidettu siten, että kun työ- ja elinkeinoministeriö on koonnut sektoriministeriöiden näkemykset yhteen skenaarioon, on Teknologian tutkimuskeskus VTT:n ja Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen (VATT) malleilla laskettu tarvittavat taloudelliset vaikutusanalyysit. Ympäristövaikutukset, kuten vaikutukset muihin ilmapäästöihin, on arvioitu strategialle tehdyssä ympäristövaikutusten arvioinnissa.

Ministeriöt ovat sopineet keskenään yhteisistä lähtökohdista ja reunaehdoista strategian valmistelulle. Kukin sektoriministeriö on arvioinut oman sektorinsa kehityksen. Ministeriöt ovat tarkastelleet kustannustehokkaita kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistoimia omalla sektorillaan, minkä jälkeen toimenpiteet on sovitettu yhteen. Asiantuntijalaitokset ovat osallistuneet strategian valmisteluun, toteuttamiseen ja toteutumisen seurantaan tuottamalla tarvittavia selvityksiä. Strategian toimeenpanoa on sovittanut yhteen työ- ja elinkeinoministeriö.

Valtioneuvosto hyväksyi 2009 ilmasto- ja energiapoliittisen tulevaisuusselonteon viitoittamaan tietä kohti vähäpäästöistä Suomea vuonna 2050 (VNS 8/2009 vp). Selonteko koskee niin ilmastonmuutoksen torjuntaa kuin siihen sopeutumista. Selonteossa asetetaan tavoitteeksi vähentää Suomen ilmastopäästöjä vähintään 80 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä osana kansainvälistä yhteistyötä. Tämän tukemiseksi on tarkoitus siirtyä pitkällä aikavälillä käytännössä päästöttömään energiajärjestelmään ja henkilötieliikenteeseen. Selontekoa varten laadittiin monivaiheisessa prosessissa neljä erilaista malliskenaariota, joilla kuvataan mahdollisia polkuja kohti vähäpäästöistä Suomea. Skenaarioihin sisältyviä osa-alueita ovat muun muassa lähes päästötön energiantuotanto ja nollaenergiatason rakentaminen, teollisuuden teknologiakehitys, uusiutuvan energian lisäys, liikenteen ohjauskeinot, maatalouden ja elintarvikkeiden kulutustottumusten muutokset sekä jätteiden kierrätyksen ja energiakäytön lisääminen.

Hallituksen toimenpidekertomuksen (vuodesta 2012 lähtien hallituksen vuosikertomuksen) avulla eduskunnalla on ollut mahdollisuus seurata sitä, mihin toimenpiteisiin valtioneuvosto on ryhtynyt eduskunnan selontekojen käsittelyn yhteydessä antamien kannanottojen johdosta. Näin on toimittu erityisesti vuoden 2008 ilmasto- ja energiastrategian sekä vuonna 2009 annetun valtioneuvoston tulevaisuusselonteon osalta.

Ilmastonmuutoksen sopeutumisstrategia on laadittu erillisenä ja kattavana selvityksenä. Vuonna 2005 laadittu sopeutumisstrategia valmisteltiin maa- ja metsätalousministeriön johdolla yhteistyössä muiden ministeriöiden kanssa. Sopeutumisstrategian valmisteluun osallistuivat maa- ja metsätalousministeriön lisäksi edustajat liikenne- ja viestintäministeriöstä, kauppa- ja teollisuusministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä, ympäristöministeriöstä, ulkoasianministeriöstä sekä Ilmatieteen laitoksesta ja Suomen ympäristökeskuksesta. Ministeriöt ovat vastanneet kukin omien toimialakohtaisten tarkasteluidensa tekemisestä.

Sopeutumisstrategiaa laadittaessa on nojauduttu olemassa olevaan tutkimustietoon sekä asiantuntija-arvioihin ja -näkemyksiin. Sopeutumisstrategian valmisteluun osallistui mainittujen tahojen lisäksi suuri joukko maamme johtavia ilmastonmuutoksen ja sen vaikutusten tutkijoita, muita asiantuntijoita sekä eri toimialojen edustajia.

Sopeutumisstrategia kuvaa ilmastonmuutoksen vaikutuksia seuraavilla toimialoilla: maatalous- ja elintarviketuotanto, metsätalous, kalatalous, porotalous, riistatalous, vesivarat, luonnon monimuotoisuus, teollisuus, energia, liikenne, alueidenkäyttö ja yhdyskunnat, rakentaminen, terveys, matkailu ja luonnon virkistyskäyttö sekä vakuutustoiminta. Strategiassa on esitetty arviot nykyisestä kyvystämme sopeutua ilmastonmuutokseen ja hahmotetaan toimenpiteitä, joilla sopeutumista voidaan parantaa. Strategia arvioidaan ja päivitetään vuosien 2013—2014 aikana maa- ja metsätalousministeriön johdolla. Parhaillaan päivitettävänä olevan strategian päämääränä on vahvistaa kykyä hallita ilmastonmuutokseen liittyvät riskit ja lisätä yhteiskunnan sopeutumiskykyä ilmastonmuutokseen sekä siten vähentää ilmastonmuutoksen aiheuttamia kustannuksia yhteiskunnalle.

Liikenne- ja viestintäministeriö on hyväksynyt hallinnonalalleen ilmastopoliittisen ohjelman vuosille 2009—2020 ja ympäristöministeriö ilmastonmuutokseen sopeutumisesta ympäristöhallinnon toimialalla vuosille 2011—2012. Myös maa- ja metsätalousministeriö on laatinut omaa hallinnonalaansa koskevan ilmastonmuutokseen sopeutumisen toimintaohjelman vuosille 2011—2015.

2.2.2Ilmastopolitiikan seuranta- ja raportointikäytännöt

Kasvihuonekaasupäästöjen seuranta

Ilmastonmuutokseen liittyvä seuranta koskee ensi sijassa kasvihuonekaasujen päästöjä, jotka ovat muutoksen keskeisin syy. YK:n ilmastosopimus ja Kioton pöytäkirja sekä EU:n ilmastopolitiikka sisältävät lukuisia raportointivelvoitteita. Kasvihuonekaasupäästöjen määrää on raportoitu jo 1990-luvulta saakka sekä kansainvälisesti että EU:n jäsenmaissa. Inventaariomenetelmät ja tiedonkeräys ovat kehittyneet merkittävästi vuosien aikana. Suomessa on Kioton pöytäkirjan vaatimusten mukaisesti perustettu kansallinen kasvihuonekaasupäästöjen raportointijärjestelmä (niin sanottu kansallinen järjestelmä), jota koordinoi Tilastokeskus. Siihen osallistuu lukuisia muita asiantuntijalaitoksia, kuten Suomen ympäristökeskus, Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus ja Metsäntutkimuslaitos. Inventaarion laadintaa ovat säännelleet YK:n ilmastosopimuksen ja Kioton pöytäkirjan osapuolikokousten päätökset sekä Euroopan unionissa tehdyt päätökset yhteisön kasvihuonekaasujen seurantajärjestelmästä ja Kioton pöytäkirjan täytäntöönpanosta (järjestelmästä yhteisön kasvihuonekaasupäästöjen seuraamiseksi ja Kioton pöytäkirjan täytäntöönpanemiseksi annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 280/2004/EY, jäljempänä EU:n seurantajärjestelmäpäätös , sekä sen täytäntöönpanosääntöjä koskeva komission päätös 2005/166/EY). Päästökauppasektorin päästöjen raportointi ja todentaminen tapahtuu erillisen järjestelmän kautta.

Tilastokeskus kokoaa vuosittain YK:n ilmastosopimuksen sihteeristölle ja EU:n komissiolle toimitettavat päästötiedot, jotka ovat nähtävillä Tilastokeskuksen kasvihuonekaasuinventaariota käsittelevällä internet-sivustolla. Sivustoilta löytyvät myös ilmastosopimuksen sihteeristölle sekä komissiolle toimitettavat raportit sekä päästöluvut sisältävät taulukot. Lisäksi Tilastokeskus laatii vuosittain suomenkielisen inventaarioraportin. Kasvihuonekaasupäästöjen määrän lisäksi raportoidaan niin sanotuista hiilinieluista eli maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätalouden (LULUCF-sektori) päästöistä ja nieluista. Hiilinielujen raportointi sisältyy kasvihuonekaasuinventaarioon.

Politiikkatoimien raportointi

Ilmastopolitiikan toimenpiteistä raportoidaan usean eri velvoitteen nojalla. EU:n Kioton pöytäkirjan toimeenpanoon liittyvä aiemmin voimassa ollut EU:n seurantajärjestelmäpäätös edellytti, että jäsenmaat laativat joka toinen vuosi EU:n komissiolle raportin toteutuneista ja toteutuvista politiikkatoimista (niin sanottu Policies and Measures -raportti). YK:n ilmastosopimuksen edellyttämä neljän vuoden välein laadittava niin sanottu maaraportti sisältää myös luvun politiikkatoimista ja niiden arvioinnista YK:n ilmastosopimuksen ohjeistuksen mukaan.

Ilmastopolitiikkaan liittyvistä politiikkatoimista raportoidaan myös usean muun EU:n direktiivin perustella. Energiatehokkuutta koskevat keskeiset raportointivelvoitteet on kirjattu energiatehokkuusdirektiiviin (2012/27/EU, 24 artikla) sekä rakennusten energiatehokkuusdirektiiviin (2010/31/EY). Politiikkatoimien raportoinnista säädetään myös uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämistä koskevan niin sanotun RES-direktiivin 22 artiklassa, joka velvoittaa raportoimaan komissiolle viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2011 ja sen jälkeen joka toinen vuosi uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämisessä ja käytössä tapahtuneesta edistymisestä niin sanotussa jäsenvaltion kertomuksessa.

Politiikkatoimien raportointivelvoitteissa on huomattavan paljon yhteistä. Kansallisesti raportoinnit on toteutettu erillisissä työryhmissä. Esimerkiksi EU:n seurantajärjestelmäpäätöksen mukainen politiikkatoimiraportti laadittiin työ- ja elinkeinoministeriön johdolla kaikista ministeriöiden edustajista koostuvassa työryhmässä ja kuudennen maaraportin valmistelutyöryhmää on johtanut Tilastokeskus.

Ministeriöt ylläpitävät myös omien politiikkatoimiensa seurantaa. Esimerkiksi liikenne- ja viestintäministeriö raportoi ilmastopoliittisen ohjelmansa toimeenpanosta erillisissä raporteissa sekä tilastojen avulla. Ympäristöministeriö on puolestaan koonnut keskeiset ilmastopolitiikan toimet toiminta- ja taloussuunnitelman liitetaulukkoon.

Uudet raportointia koskevat velvoitteet

Vuonna 2013 voimaan tullut järjestelmästä kasvihuonekaasupäästöjen seuraamiseksi ja niistä raportoimiseksi sekä muista ilmastonmuutosta koskevista tiedoista raportoimiseksi kansallisella ja unionin tasolla sekä päätöksen N:o 280/2004/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 525/2013 (jäljempänä EU:n seurantajärjestelmäasetus ) toi eräitä tarkennuksia raportointivelvoitteisiin. Politiikkatoimien tasolla merkittävin muutos on se, että uusi seurantajärjestelmäasetus edellyttää jäsenmaiden ja komission perustavan kasvihuonekaasujen arviointijärjestelmää vastaavan kansallisen järjestelmän, jolla raportoidaan ihmisen toiminnan aiheuttamia kasvihuonekaasujen lähteistä syntyviä päästöjä ja nielujen aikaansaamia poistumia koskevista politiikoista ja toimista tai toimikokonaisuuksista sekä ennusteista (14 artikla). Lisäksi asetus edellyttää raportointia sopeutumistoimista joka neljäs vuosi.

EU:n seurantajärjestelmäasetukseen valmistellaan parhaillaan eräitä muutoksia, jotka liittyvät muun muassa Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden tekniseen toimeenpanoon. Myös aiemmin voimassa olleeseen EU:n seurantajärjestelmäpäätökseen liittyvä komission täytäntöönpanopäätös 2005/166/EY tullaan kumoamaan uuden seurantajärjestelmän täytäntöönpanoa koskevan asetuksen myötä. Komission valmisteleman asetuksen on tarkoitus tulla voimaan kesällä 2014.

Kesällä 2013 tuli voimaan myös maankäyttöön, maankäytön muutokseen ja metsätalouteen liittyvistä toimista peräisin olevia kasvihuonekaasujen päästöjä ja poistumia koskevista tilinpitosäännöistä ja toimiin liittyviä toimenpiteitä koskevasta tiedosta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 529/2013/EU, joka koskee niin sanotun LULUCF-sektorin (maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous) raportoinnin kehittämistä. Säädöksen voimaantulo edellyttää maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätaloussektorin raportoinnin kehittämistä erityisesti maaperän päästöjen osalta.

YK:n ilmastosopimusneuvotteluissa on sovittu niin sanotuista kaksivuotisraporteista (Biennial Report). Niiden raportointi tulee tehdä ensimmäisen kerran 2014. Suomi on valmistellut kyseisen raportin osana kuudennen maaraportin valmistelua. Kaksivuotisraporttien valmistelua ohjaavat YK:n ilmastosopimuksen ohjeistot (päätös 19/CP.18).

Myös EU:n taakanjakopäätös tuo tarpeita raportoinnin kehittämiselle. Päästökaupan ulkopuolisen sektorin päästöjen ja niiden vähentämistavoitteen saavuttamisen seuranta tulevat edellyttämään uusia järjestelyjä. Taakanjakopäätöksen kansallista toimeenpanoa on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriön asettamassa niin sanotussa taakanjakotyöryhmässä, joka on laatinut asiasta raportin (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Energia ja ilmasto 27/2013).

2.2.3Viranomaistoiminta ilmastopolitiikassa

Valtioneuvosto on vuonna 2003 hyväksynyt periaatepäätöksen ilmastopolitiikan viranomaistoimien järjestämisestä valtionhallinnossa, joka perustuu kauppa- ja teollisuusministeriön ilmastopolitiikan viranomaistoimet -toimikunnan mietintöön vuodelta 2002 (KTM työryhmä- ja toimikuntaraportteja 15/2002). Kioton mekanismien hallinnoinnin työnjako pohjautuu Mekanismien hallintotyöryhmän mietintöön (KTM julkaisuja 3/2005). Periaatepäätöksen mukaisesti kansallisten ilmastopoliittisten strategioiden ja muiden linjausten valmistelusta vastaa valtioneuvoston asettama energia- ja ilmastopolitiikan ministerityöryhmä. Ilmastopolitiikan yhteensovittamisessa avustaa eri ministeriöiden edustajista koostuva virkamiesten yhdysverkko. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa ilmastostrategian toimeenpanon koordinoinnista. Ympäristöministeriö puolestaan toimii Suomen kantojen valmistelijana ja koordinoijana kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa sekä kansallisena yhteysviranomaisena yhteydenpidossa ilmastosopimuksen sihteeristön ja Euroopan komission kanssa.

Periaatepäätöksessä on tehty linjaukset viranomaistehtävien jakautumisesta myös muun muassa ilmastopolitiikkaan liittyvien inventaarioiden, tilastojen ja kansainvälisten raporttien laatimisessa. Kansalliseksi kasvihuonekaasujen inventaarioyksiköksi on päätöksen mukaisesti nimetty Tilastokeskus. Myös eräät muut asiantuntijalaitokset osallistuvat inventaarioiden laadintaan. Periaatepäätöksessä on määritelty myös eri viranomaisten roolit päästökaupan sekä niin sanottujen Kioton mekanismeihin liittyvän toiminnan osalta. Näihin tehtäviin osallistuvat niin valtioneuvosto, työ- ja elinkeinoministeriö, ulkoasiainministeriö kuin Energiamarkkinavirasto (nykyinen Energiavirasto).

Maa- ja metsätalousministeriö on vastannut sopeutumisstrategioiden valmistelun yhteensovittamisesta. Valtioneuvoston edellä mainitussa periaatepäätöksessä ei ole mainintaa ilmastonmuutokseen sopeutumisen viranomaistoimien hoitamisesta.

Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 21 §:n 5 kohdan mukaan työ- ja elinkeinoministeriö vastaa energiapolitiikasta sekä ilmastopolitiikan kansallisen valmistelun ja toimeenpanon yhteensovittamisesta. Muiden ministeriön tehtävistä ilmastopolitiikassa ei ole mainintaa valtioneuvoston ohjesäännössä.

Vuonna 2009 tehdyn Euroopan unionin päästökaupan ulkopuolista sektoria koskevan EU:n taakanjakopäätöksen kansallinen toimeenpano aiheuttaa eräitä uusia viranomaistehtäviä sekä muutostarpeita viranomaisten nykyisten tehtävien hoitoon. Näitä seikkoja on tarkasteltu edellä mainitun taakanjakotyöryhmän loppuraportissa. EU:n taakanjakopäätöksestä seuraavat uudet viranomaistehtävät liittyvät päätöksen mukaisen kansallisen päästövähennystavoitteen seuraamiseen (esimerkiksi seurannassa mahdollisesti esiin tulevia puutteita ja niiden korjaamiseksi tarvittavia toimia koskevan suunnitelman toimittaminen komissiolle) sekä päätöksen mukaisten joustokeinojen käyttöön.

2.2.4Ilmastopaneeli

Vuonna 2009 annettuun ilmasto- ja energiapolitiikkaa koskeneeseen tulevaisuusselontekoon sisältyi suositus riippumattoman ja monitieteisen asiantuntijaryhmän asettamisesta. Sen mukaan ryhmän tarkoituksena olisi seurata ilmastotieteen, -teknologian ja -politiikan kehitystä sekä raportoida valtioneuvostolle ja antaa sille suosituksia päätöksenteon tueksi. Ilmastopaneelin asettaminen kirjattiin pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmaan: ”Perustetaan ilmasto- ja energiapoliittisen tulevaisuusselonteon mukaisesti monitieteellinen ja riippumaton ilmastopaneeli seuraamaan strategian toteutumista ja vaikuttavuutta”.

Ympäristöministeriön asetti 1 päivänä joulukuuta 2011 ilmastopaneelin ensimmäiselle kaksivuotiskaudelle. Ilmastopaneelin keskeisenä tavoitteena on edistää tieteen ja politiikan välistä vuoropuhelua ilmasto-kysymyksissä ja vahvistaa monitieteellistä otetta ilmastotieteissä. Ilmastopaneelissa on kolmetoista jäsentä, ja sen työtä avustaa nelihenkinen sihteeristö.

Paneeli on voinut valita itsenäisesti ajankohtaisia teemoja käsiteltäväkseen sekä raporttiensa ja lausuntojensa aiheiksi. Lisäksi keskeiset ilmastopolitiikan valmistelussa mukana olevat toimivaltaiset tahot (ministeriöt, työryhmät) ovat voineet esittää paneelille toimeksiantoja. Paneeli on valinnut hankkeet itsenäisesti, mutta muodolliset hankepäätökset on tehnyt ympäristöministeriö. Marraskuuhun 2013 mennessä paneeli oli tuottanut kuusi raporttia, joista yksi koski ilmastolain valmistelua.

Ympäristöministeriö asetti maaliskuussa 2014 Ilmastopaneelin toiselle toimikaudelleen, joka kestää vuoden 2015 loppuun saakka.

2.3.1Kansainväliset sopimukset

YK:n ilmastosopimus allekirjoitettiin New Yorkissa 9 päivänä toukokuuta 1992, ja sopimuksen on tällä hetkellä ratifioinut 195 valtiota. Sopimus luo puitteet kansainväliselle yhteistyölle ilmastonmuutoksen ja sen haitallisten vaikutusten hillitsemiseksi, mutta sopimus ei aseta numeerisia päästövähennysvelvoitteita. Sopimuspuolina olevilla teollisuusmailla on kuitenkin velvoite ryhtyä toimiin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi.

Puitesopimuksen keskeisin instrumentti on Kioton pöytäkirja, joka allekirjoitettiin 11 päivänä joulukuuta 1997 ja tuli voimaan 16 päivänä helmikuuta. 2005. Venäjän ratifiointi oli pöytäkirjan voimaantulon kannalta ratkaiseva. Pöytäkirjassa on osapuolina 192 valtiota. Yhdysvallat on allekirjoittanut pöytäkirjan mutta ei ole ratifioinut sitä, ja Kanada vetäytyi pöytäkirjasta joulukuussa 2011. Pöytäkirjan ensimmäisellä velvoitekaudella 2008—2012 teollisuusmaat sitoutuivat eritasoisiin kasvihuonekaasupäästövähennyksiin. EU-maiden velvoitteena oli 8 prosentin päästövähennys vuoden 1990 tasosta vuoteen 2012 mennessä.

Pöytäkirjan osapuolet sopivat Dohassa joulukuussa 2012 Kioton pöytäkirjan jatkamisesta vuoteen 2020 asti. Toisen velvoitekauden maantieteellinen kattavuus jäi selvästi pienemmäksi kuin ensimmäisen velvoitekauden. Dohassa sovitut pöytäkirjan muutokset tulevat voimaan kun 144 osapuolta ovat hyväksyneet sopimuksen. EU on käynnistänyt oman ratifiointipäätöksen valmistelun. Suomi ja EU ovat ratifioineet sekä puitesopimuksen että Kioton pöytäkirjan. Kioton pöytäkirja on pantu Suomessa täytäntöön muun muassa lailla Kioton mekanismeista (109/2007) , ulkoministeriön asetuksella puhtaan kehityksen mekanismeista (915/2007) sekä ympäristöministeriön asetuksella yhteistoteutuksesta (913/2007) .

Ilmastosopimuksen puitteissa neuvotellaan parhaillaan uudesta kattavasta sopimuksesta, johon kaikki maat saataisiin sitoutumaan. Sopimuksesta on tarkoitus saada ratkaisu vuonna 2015 ja sen on määrä tulla voimaan vuonna 2020. Lisäksi neuvotteluissa etsitään ratkaisuja, joilla päästöt saataisiin vahvempaan laskuun jo ennen vuotta 2020.

2.3.2Euroopan unioni

Tavoitteet

EU:n tavoitteena on ilmaston lämpenemisen pysyttäminen kahteen celsiusasteeseen. Eurooppa-neuvosto on asettanut pitkän aikavälin tavoitteeksi vähentää EU:n kasvihuonekaasupäästöjä 80—95 prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä. Tämä on linjassa hallitusten välisen ilmastopaneelin neljännen arviointiraportin suositusten kanssa.

EU:n tämänhetkinen ilmastotavoitteiden toimintakehys tunnetaan 2020-tavoitteina, jotka päätettiin osana EU:n ilmasto- ja energiapakettia vuonna 2008 (EUVL L 140, 5.6.2009). Paketin keskeisimmät osat ovat päästökauppajärjestelmän uudistaminen, sitovien päästövähennysvelvoitteiden asettaminen päästökauppaan kuulumattomille sektoreille (EU:n taakanjakopäätös) sekä sitovat maakohtaiset tavoitteet uusiutuvan energian käytölle. Säädöskokonaisuuteen kuuluvat niin sanotut 2020-tavoitteet ovat kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen 20 prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä, uusiutuvien energialähteiden osuuden nostaminen 20 prosenttiin EU:n energiankulutuksesta sekä energiankulutuksen vähentäminen 20 prosentilla ennusteisiin verrattuna. EU:n riippumaton 20 prosentin päästövähennystavoite vuoteen 2020 mennessä vuoden 1990 tasosta toimeenpannaan ja jaetaan EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten eli päästökauppasektorin ja päästökauppasektorin ulkopuolisten lähteiden eli ei-päästökauppasektorin kesken. EU:n päästökauppasektorin vähennystavoite on 21 prosenttia vuoden 2005 tasosta vuoteen 2020 mennessä.

Tavoitteet sisältyvät myös komission vuonna 2011 Resurssitehokas Eurooppa -lippulaivahankkeesta antamaan tiedonantoon osana laajempaa Eurooppa 2020 -strategiaa (Eurooppa 2020: Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia).

Lisäksi Euroopan komissio on antanut useita tiedonantoja unionin ilmastopolitiikkaan liittyvistä etenemissuunnitelmista. Pitkän aikavälin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistavoitteita koskee vuonna 2011 komission antama tiedonanto niin sanotusta vähähiilisyystiekartasta 2050 (Etenemissuunnitelma – siirtyminen kilpailukykyiseen vähähiiliseen talouteen vuonna 2050, (KOM(2011) 112 lopullinen)), minkä lisäksi komissio on antanut erillisen tiedonannon niin sanotusta energiatiekartasta (Energia-alan etenemissuunnitelma 2050, (KOM(2011)885 lopullinen)). Komissio on antanut tiedonannot myös resurssitehokkuutta koskevista etenemissuunnitelmista (KOM(2011) 571 lopullinen) sekä energiatehokkuutta koskevasta toimintasuunnitelmasta (KOM(2011)109).

Vähähiilitiekartta sisältää päästövähennyspolun vuoteen 2050 talouden eri avainsektoreille 80 prosentin päästövähennyksen saavuttamiseksi. Tiekartan mukaan päästöjä voidaan EU:ssa vähentää kustannustehokkaasti 40 prosenttia vuoteen 2030 mennessä ja 60 prosenttia vuoteen 2040 mennessä. Päästövähennykset tulisi lähtökohtaisesti saavuttaa EU:n sisäisin toimin. Tiekarttatarkastelu perustuu useiden skenaarioiden laatimiseen ja monipuolisten mallilaskelmien hyödyntämiseen.

Euroopan komissio julkaisi keväällä 2013 vihreän kirjan EU:n vuoden 2030 ilmasto- ja energiapolitiikan kehyksistä. Vihreä kirja on toiminut keskustelun avauksena koskien vuodelle 2030 asetettavia tavoitteiden lukumäärää sekä kunnianhimon tasoa. Tammikuussa 2014 julkaistu komission tiedonanto vuoden 2030 ilmasto- ja energiapolitiikan kehyksistä sisältää yleiset linjausehdotukset unionin vuoteen 2030 ulottuvista tavoitteista. Sen mukaan EU:n päästövähennystavoite vuodelle 2030 olisi 40 prosenttia verrattuna vuoteen 1990 ja uusiutuvan energian EU-tason tavoite olisi 27 prosenttia. Lisäksi komissio ehdottaa tiedonannossaan ilmasto- ja energiapolitiikalle uusia hallintopuitteita, jotka perustuvat ”kilpailtua, varmaa ja kestävää energiaa koskeviin kansallisiin suunnitelmiin”.

Myös Euroopan unionin ympäristöohjelmissa on käsitelty unionin ilmastotavoitteita.

Sopeutuminen

Komissio on ottanut kantaa myös ilmastonmuutokseen sopeutumiseen eräissä asiakirjoissaan. Komissio antoi vuonna 2009 Valkoisen kirjan Ilmastonmuutokseen sopeutuminen: Kohti eurooppalaista toimintakehystä (KOM(2009) 147 lopullinen). Siihen liittyvässä valmisteluasiakirjassa käsiteltiin erityisesti ilmastonmuutoksen sopeutumisen haastetta Euroopan maataloudelle ja maaseutualueille. Aiemmin sopeutumista oli käsitelty vuonna 2007 Vihreässä kirjassa. Vuonna 2013 komissio antoi uuden tiedonannon Euroopan unionin strategiasta ilmastonmuutoksen sopeutumiseksi (KOM(2013) 216 lopullinen). Strategiassa painotetaan tarvetta ryhtyä tarpeeksi ajoissa suunniteltuihin sopeutumistoimiin, koska varhaiset ja oikein kohdennetut sopeutumistoimet tulevat pitkällä aikavälillä halvemmaksi kuin sopeutumistoimien toteuttamatta jättäminen. Strategian mukaan sopeutumistoimiin on ryhdyttävä kaikilla tasoilla paikallistasosta alueelliseen ja kansalliseen tasoon, ja myös Euroopan unionin toiminnalla on paikkansa nykyisten sopeutumistoimien täydentämisessä.

EU:n sopeutumisstrategia ja sitä koskevat neuvoston päätelmät sekä YK:n Ilmastosopimus suosittavat laadittavaksi kansalliset tai alueelliset sopeutumisstrategiat tai -suunnitelmat, jotta sopeutumistoimenpiteet voidaan tehdä koordinoidusti toimialojen ja hallinnontasojen välillä ottaen huomioon ristiriitaisuudet ja synergiat muiden politiikkojen, erityisesti ilmastonmuutoksen hillinnän, kanssa. Koska valtaosa sopeutumisen toimenpiteistä tehdään alueellisella ja paikallisella tasolla, kansallisissa ja alueellisissa strategioissa tai suunnitelmissa voidaan parhaiten ottaa huomioon ilmastonmuutoksen tuomat riskit, alueellinen toimintaympäristö ja verkostot sekä sopeutumistoimien tuomat mahdollisuudet.

EU:n päästökauppajärjestelmä

EU:n päästökauppajärjestelmästä säädetään kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/87/EY (jäljempänä päästökauppadirektiivi ). Järjestelmän on ollut toiminnassa vuodesta 2005 alkaen ja siihen kuuluu EU:n jäsenvaltioiden lisäksi Islanti, Liechtenstein ja Norja. Järjestelmää uudistettiin merkittävästi ilmasto- ja energiapaketin yhteydessä direktiivillä 2009/29/EY.

Päästökauppajärjestelmän soveltamisalaan kuuluvat suuret teollisuuslaitokset sekä yhteenlasketulta nimelliseltä lämpöteholtaan yli 20 megawatin laitokset. Lentoliikenne on kuulunut järjestelmään vuoden 2012 alusta lukien Euroopan parlamentin ja neuvoston antaman direktiivin 2008/101/EY myötä. Järjestelmä kattaa vähän alle puolet unionin hiilidioksidipäästöistä. Päästökauppajärjestelmään kuuluville toimialoille on määritelty vuodesta 2013 alkaen koko EU:n yhteinen päästökatto. Päästökatto alenee lineaarisesti vuosittain siten, että vuoteen 2020 mennessä päästökauppasektorilla saavutetaan 21 prosentin päästövähennys vuoteen 2005 verrattuna.

Päästökauppakaudella 2013—2020 päästökaupan päästöjen tarkkailusta ja raportoinnista sekä todentamisesta ja todentajien akkreditoinnista säädetään komission asetuksilla N:o 600/2012 ja 601/2012, joiden täytäntöönpanoon liittyen työ- ja elinkeinoministeriö on antanut asetukset 28/2013 ja 667/2013.

Keväällä 2014 hyväksyttiin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 421/2014, joka koskee lentoliikenteen päästökauppajärjestelmän soveltamisalaa.

Taakanjakopäätös

Euroopan parlamentin ja neuvoston taakanjakopäätöksessä (N:o 406/2009/EY) määritellään päästövähennysvelvoitteet päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla lukuun ottamatta maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätalouden sektoria (LULUCF-sektori) sekä kansainvälistä meriliikennettä.

Taakanjakopäätöksessä asetetaan kullekin jäsenvaltiolle yksilöllinen päästövähennysvelvoite päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla. Suomen tulee vuoteen 2020 mennessä toteuttaa 16 prosentin päästövähennys vuoteen 2005 verrattuna. Koko EU:ssa päästökauppasektorin ulkopuolinen päästövähennysvelvoite on 10 prosenttia vuoden 2005 päästötasosta.

Päästöjä on päätöksen mukaisesti vähennettävä vuosittain ja lineaarisesti alenevaa polkua pitkin. Jäsenvaltiokohtaiset vuosittaiset päästökiintiöt kaudeksi 2013–2020 on vahvistettu komission päätöksellä 2013/162/EU.

Kasvihuonekaasupäästöjen tilinpito

Euroopan unionin kasvihuonekaasujen tilinpitosäännöt uudistettiin toukokuussa 2013 hyväksytyllä EU:n seurantajärjestelmäasetuksella, joka korvasi aiemmin voimassa olleen seurantajärjestelmäpäätöksen. Seurantajärjestelmäasetus sisältää säännökset kasvihuonekaasupäästöjen ja muiden EU:n taakanjakopäätöksen mukaisten tietojen seuraamisesta. Asetuksella myös pannaan EU:ssa täytäntöön YK:n ilmastosopimuksen ja Kioton pöytäkirjan mukaisia tilinpito- ja raportointivelvoitteita.

Päästökauppajärjestelmän, Kioton pöytäkirjan sekä taakanjakopäätöksen mukaisten tapahtumien kirjanpitoa säännellään uudella rekisteriasetuksella (komission asetus N:o 389/2013 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösten N:o 280/2004/EY ja N:o 406/2009/EY mukaisen unionin rekisterin perustamisesta ja komission asetusten (EU) N:o 920/2010 ja (EU) N:o 1193/2011 kumoamisesta). Rekisteriasetuksen uudistuksella pannaan täytäntöön kolmannen päästökauppakauden ja EU:n taakanjakopäätöksen edellyttämiä muutoksia liittyen eri päästöyksiköiden hallintaan.

Tällä hetkellä LULUCF-sektori (maankäyttö, maankäytön muutos sekä metsätalous) ei kuulu sitovien päästövähennysvelvoitteiden alaan EU:n lainsäädännön perusteella. Toukokuussa 2013 Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät päätöksen N:o 529/2013/EU maankäyttöön, maankäytön muutokseen ja metsätalouteen liittyvistä toimista peräisin olevia kasvihuonekaasujen päästöjä ja poistumia koskevista tilinpitosäännöistä ja toimiin liittyviä toimenpiteitä koskevasta tiedosta, jossa vahvistetaan puitteet ja kehittämisaikataulu LULUCF-sektorin tilinpitosäännöille. Sektori on tarkoituksena sisällyttää tulevaisuudessa asteittain EU:n sitoviin vähennystavoitteisiin. Kesäkuussa 2013 komissio antoi myös asetusehdotuksen kansainvälisen meriliikenteen kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta, raportoinnista ja todentamisesta.

Uusiutuva energia

Uusiutuvan energian lisäämisen puitteista säädetään uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (2009/28/EY, jäljempänä RES-direktiivi ). RES-direktiivissä asetetaan sitovat kansalliset tavoitteet uusiutuvan energian käytölle. Suomelle asetettu sitova tavoite on saavuttaa uusiutuvalle energialle 38 prosentin osuus energian kokonaisloppukulutuksesta vuoteen 2020 mennessä. Tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on laadittava kansallinen uusiutuvan energian toimintasuunnitelma sekä raportoitava joka toinen vuosi komissiolle tavoitteissa edistymisestä. Direktiivissä säädetään myös kestävyyskriteereistä biopolttoaineille ja bionesteille. Komissio on antanut RES-direktiivin muutosehdotuksen, joka koskee erityisesti epäsuorien maankäyttövaikutusten huomioon ottamista. Komissio myös valmistelee parhaillaan direktiiviehdotusta kestävyyskriteerien asettamiseksi kiinteälle biomassalle.

Lisäksi RES-direktiivissä asetetaan tavoitteeksi nostaa uusiutuvan energian osuus liikenteen energian loppukulutuksesta 10 prosenttiin vuonna 2020. Suomi on asettanut oman tavoitteensa 20 prosenttiin.

Niin sanottu polttoaineiden laatudirektiivi (bensiinin ja dieselpolttoaineiden laadusta ja neuvoston direktiivin 93/12/ETY muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/70/EY) asettaa liikennesektorilla sitovan kuuden prosentin päästövähennystavoitteen vuoteen 2020 mennessä verrattuna fossiilisten polttoaineiden käytöstä aiheutuviin elinkaaren aikana mitattuihin keskimääräisiin päästöihin vuonna 2010. Polttoaineiden laatudirektiivi sisältää RES-direktiiviä vastaavat kestävyyskriteerit biopolttoaineille ja bionesteille.

Uusiutuvan energian lisäämistavoitteet on pantu Suomessa täytäntöön erityisesti lailla biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä (446/2007) . Kestävyyskriteerit on pantu täytäntöön lailla biopolttoaineista ja bionesteistä (393/2013) .

Energiatehokkuus

Energiatehokkuusdirektiivissä (direktiivi 2012/27/EU) säädetään puitteista 20 prosentin energiatehokkuustavoitteen saavuttamiseksi. Direktiivin mukaan kunkin jäsenvaltion on asetettava viitteellinen kansallinen energiatehokkuustavoite. Jäsenvaltioiden on myös laadittava kansallinen energiatehokkuuden toimintasuunnitelma 30 päivään huhtikuuta 2014 mennessä ja tämän jälkeen joka kolmas vuosi. Työ- ja elinkeinoministeriö on asettanut marraskuussa 2012 työryhmän valmistelemaan energiatehokkuusdirektiivin täytäntöönpanoa. Työryhmän loppuraportti valmistui tammikuussa 2014.

Rakennusten energiatehokkuudesta säädetään direktiivissä 2010/31/EU. Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden tulee vahvistaa energiatehokkuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia uusille ja laajamittaisesti korjattaville rakennuksille. Jäsenvaltioiden tulee myös varmistaa, että vuoteen 2021 mennessä kaikki uudet rakennukset ovat lähes nollaenergiarakennuksia.

2.3.3Lainsäädäntö eräissä maissa

Yhdistynyt kuningaskunta

Yhdistyneen kuningaskunnan ilmastolaki (Climate Change Act 2008) on ensimmäinen Euroopan unionin jäsenmaissa säädetty ilmastonmuutosta koskeva laki, joka on ollut esimerkkinä muille maille. Lain 1 §:n mukaan hallituksen velvollisuutena on varmistaa, että maan kasvihuonekaasupäästöt ovat vuonna 2050 vähintään 80 prosenttia vuoden 1990 päästötasoa alemmat.

Laki mahdollistaa vähennystavoitteen muuttamisen kahdessa tapauksessa. Hallitus voi muuttaa tavoitetta uusien kasvihuonekaasujen sisällyttämisen tai kansainvälisen ilma- tai meriliikennettä koskevien säännösten antamisen yhteydessä tai mikäli ilmastotieteen tai eurooppalaisen tai kansainvälisen ilmastopolitiikan kehitys antaa muuttamiseen aihetta. Vertailuvuoden muuttaminen on mahdollista vain, mikäli eurooppalaisen tai kansainvälisen ilmastopolitiikan merkittävät muutokset antavat muuttamiseen aihetta.

Päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi hallituksen velvollisuutena on asettaa viisivuotisia hiilibudjetteja (Carbon budget). Hiilibudjeteissa asetetaan sitova päästötaso, ja hallituksen velvollisuutena on varmistaa, ettei budjettien mukaista päästötasoa ylitetä. Hiilibudjetit koskevat sekä päästökaupan että sen ulkopuolisen sektorin päästöjä. Budjetti tulee laatia kahdentenatoista vuonna ennen kyseisen ajanjakson alkua. Vuosina 2018—2022 hiilibudjetin mukaisten vuosittaisten päästötasojen tulisi olla keskimäärin vähintään 26 prosenttia pienemmät kuin vuoden 1990 päästötaso. Hallituksen tulee valmistella toimenpiteet hiilibudjettien mukaisten päästötavoitteiden saavuttamiseksi. Aiotuista toimenpiteistä hiilibudjettien mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi sekä toimenpiteiden arvioiduista vaikutuksista tulee raportoida parlamentille. Hallituksen tulee laatia vuosittain parlamentille lausunto, jonka tulee sisältää tiedot Yhdistyneen kuningaskunnan kasvihuonekaasupäästöistä ja nieluista. Lausunto päästöistä tulee laatia myös jokaisen hiilibudjettikauden lopussa.

Mikäli hiilibudjetin mukaista tavoitetta ei ole saavutettu, lausunnon tulee sisältää selitys tavoitteen saavuttamatta jäämiselle. Hallituksen tulee myös antaa parlamentille suunnitelma toimenpiteistä ylimääräisten päästöjen kompensoimiseksi tulevilla hiilibudjettikausilla. Vastaavasti vuoden 2050 tavoitteen saavuttamisen osalta hallituksen tulee viimeistään vuonna 2052 antaa parlamentille lausunto, jossa on tiedot maan kasvihuonekaasupäästöistä. Mikäli 80 prosentin päästövähennystavoitetta ei ole tuolloin saavutettu, lausunnossa on annettava selitys tavoitteen saavuttamatta jäämiselle.

Yhdistyneen kuningaskunnan ilmastolain 32 § asettaa erityisen ilmastonmuutoskomitean (Committee on Climate Change), jonka tehtävänä on neuvoa hallitusta hiilibudjettien tason asettamisessa sekä päästövähennystavoitteiden saavuttamisessa. Komitean tulee myös laatia parlamentille vuosittain raportti, jossa komitea esittää näkemyksensä päästövähennysten edistymisestä. Raportissa komitean tulee myös antaa näkemyksensä tarvittavista lisätoimenpiteistä sekä hiilibudjettien ja pitkän aikavälin tavoitteen saavuttamisen todennäköisyydestä. Hallituksen tulee antaa parlamentille vastauksensa ilmastonmuutoskomitean raporttiin.

Yhdistyneen kuningaskunnan ilmastolain 56 §:n mukaan hallituksen tulee vähintään joka viides vuosi laatia parlamentille raportti ilmastonmuutoksen vaikutuksista Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Ilmastonmuutoskomitea myös avustaa hallitusta raportin valmistelussa.

Vaikutusraportin pohjalta hallituksen tulee myös laatia parlamentille sopeutumisohjelma, joissa määritellään ilmastonmuutokseen sopeutumisen päämäärät, toimenpiteet sekä niiden aikataulut. Ilmastonmuutoskomitean tulee parlamentille antamissaan raporteissa arvioida hallituksen laatiman sopeutumisohjelman implementointia.

Laissa on myös jätehuoltoa koskevia säännöksiä.

Skotlannin ilmastolaki (Climate Change (Scotland) Act 2009) on periaatteiltaan samanlainen kuin Yhdistyneen kuningaskunnan ilmastolaki. Lain tavoitteena on saavuttaa vähintään 80 prosentin vähennys kasvihuonekaasujen päästöihin vuonna 2050 ja 42 prosentin vähennystavoite vuonna 2020 verrattuna vuoteen 1990. Lisäksi on asetettava vuosittaiset päästövähennystavoitteet.

Skotlannin ilmastolaissa on säännökset neuvoa-antavasta Ilmastonmuutoskomiteasta (Scottish Committee on Climate Change). Laissa on säännökset myös ilmastonmuutokseen sopeutumisesta, maankäyttöstrategiasta, energiatehokkuudesta ja jätteiden hyödyntämisestä.

Saksa

Saksan liittovaltio ei ole säätänyt erillistä puiteluontoista ilmastolakia. Sen sijaan liittovaltiossa on säädetty kaksi laajaa lainsäädäntöpakettia, joissa ilmastonsuojeluun liittyviä tavoitteita asetetaan sektorikohtaisesti (muun muassa energiatehokkuus, uusiutuvat energialähteet ja liikenne). Saksan hallitus on julistuksessaan 26 päivänä huhtikuuta 2007 sitoutunut vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä 40 prosenttia vuoteen 2020 mennessä. Liittovaltiolla ei ole sitovaa pitkän aikavälin päästövähennystavoitetta, mutta strateginen tavoite on noin 80–95 prosenttia vuoteen 2050 mennessä.

Saksan osavaltioista Nordrhein-Westfalen sääti tammikuussa 2013 oman ilmastolakinsa ja Baden-Württemberg heinäkuussa 2013.

Nordrhein-Westfalenin osavaltion ilmastolaki (Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes in Nordrhein-Westfalen) asettaa sitovaksi päästövähennystavoitteeksi 25 prosenttia vuoteen 2020 mennessä sekä 80 prosenttia vuoteen 2050 mennessä vuoden 1990 päästötasoon verrattuna. Tavoite sitoo osavaltion hallitusta. Osavaltion hallituksen on laadittava ilmastonsuojelusuunnitelma (Klimaschutzplan), jonka tulee sisältää välitavoitteita vuoteen 2050 asti, tavoitteet uusiutuvalle energialle, energiatehokkuudelle, sekä energiavarojen säästämiselle. Ohjelma tulee tarkistaa joka viides vuosi. Hallituksen on laadittava sitova suunnitelma hiilineutraaliuden saavuttamiseksi osavaltion hallinnossa vuoteen 2030 mennessä. Laissa on myös yleiset säännökset kasvihuonekaasupäästöjen sekä toimenpiteiden toteutuksen tarkkailusta.

Laissa asetetaan asiantuntijaelin (Sachverständigenrat), joka neuvoo osavaltion hallitusta sekä arvioi tavoitteiden saavuttamista. Asiantuntijaelimen tulee antaa joka viides vuosi raportti toimenpiteiden täytäntöönpanosta.

Baden-Württembergin osavaltion vuoden 2013 ilmastolaissa (Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg) asetetaan 25 prosentin päästövähennystavoite vuoteen 2020 mennessä sekä 90 prosentin tavoite vuoteen 2050 mennessä vuoden 1990 päästötasoon verrattuna. Osavaltion hallituksen tulee laatia yhdistetty energia- ja ilmastonsuojeluohjelma (Integriertes Energie- und Klimaschutzkonzept), joka tulee tarkistaa vähintään joka viides vuosi. Osavaltio tavoittelee hiilineutraaliutta hallinnon toiminnassa vuoteen 2040 mennessä. Laki ei sisällä säännöksiä ilmastonmuutokseen sopeutumisesta. Laissa säädetään myös päästöjen sekä toimenpiteiden seurannasta ja tarkkailusta sekä asetetaan ilmastonsuojelun neuvottelukunta (Beirat für Klimaschutz). Neuvottelukunta koostuu elinkeinoelämän, kuntien, kirkon ja tieteen edustajista. Sen tehtävänä on tehdä ehdotuksia ilmastonsuojelutoimista ilmastonsuojelun tavoitteiden muuttuessa ja ilmastonmuutoksen seurantaraporttien antaessa aihetta.

Ilmastolain mukaan jokaisella on ”mahdollisuuksiensa mukaan” velvollisuus edistää lain tavoitteiden saavuttamista, erityisesti energiaa säästämällä. Valtiollisilla, kunnallisilla ja yksityisillä on erityisvelvollisuuksia edistää tavoitteiden toteutumisessa. Samalla muutettiin myös osavaltion maankäyttölakia ilmastolain huomioonottamiseksi.

Ranska

Ranskan ilmastopolitiikan toteuttaminen tapahtuu paljolti kahden yleislain kautta, niin kutsuttujen Grenelle 1:n ja Grenelle 2:n avulla. Ranskan lainsäädäntö ei sisällä vastaavanlaista ilmastopolitiikan yleislakia kuin esimerkiksi Yhdistynyt kuningaskunta, vaan ilmastopolitiikkaa toteutetaan paljolti eri alojen lainsäädäntöä muuttamalla. Grenelle on taustaltaan laaja ympäristöpolitiikan ohjelma, jota toimeenpannaan vuonna 2009 ja 2010 hyväksyttyjen lakien avulla, joista Grenelle 1 on luonteeltaan ohjelmallinen ja Grenelle 2 sisältää eri lakien yksityiskohtaiset muutokset.

Grenelle 1:n (laki ympäristöpolitiikan ohjelmoinnista, Loi n:o 2009—967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement) ensimmäinen osasto sisältää ilmastonmuutosta koskevan lainsäädännön. Lain 2 artiklan mukaan tavoitteena on 75 prosentin päästövähennys vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä. Päästövähennyksen tulee olla keskimäärin vähintään 3 prosenttia vuodessa, ja vuonna 2050 kasvihuonekaasupäästöjen tulee olla alle 140 miljoonaa tonnia vuodessa. Tavoitteen saavuttamiseksi 2 artiklassa vahvistetaan ensisijaisiksi tavoitteeksi rakennusten energiakulutuksen laskeminen sekä energia- ja liikennesektorin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen. Kyseisten sektoreiden lisäksi Grenelle 1:n ensimmäinen osa sisältää tarkempia säännöksiä muun muassa maankäytön suunnittelusta sekä kestävään kehitykseen liittyvästä tutkimuksesta.

Lain 1 artiklan mukaan Ranskan hallituksen tulee raportoida parlamentille vuosittain lain mukaisten velvoitteiden toimeenpanosta sekä toimeenpanon taloudellisista vaikutuksista, mutta nimenomaisesti ilmastopolitiikan suunnittelua tai seurantaa ei ole yksityiskohtaisemmin säännelty.

Grenelle 2 (ympäristöpolitiikan kansallinen toteuttaminen (Loi n:o 2010—788 du 12 juillet portant engagement national pour l’environnement) muuttaa lukuisia lakeja, jotka koskevat muun muassa rakennuksia ja maankäyttöä, kuljetuksia, energiankäyttöä ja ilmastoa, biodiversiteettiä, ympäristöä, terveyttä ja jätteitä, nanopartikkeleita sekä ohjelmien toimeenpanoa.

Grenelle-ohjelman toimeenpanossa, ilmastonmuutos mukaan lukien, myötävaikuttamaan on tarkoitus asettaa kansallinen neuvottelukunta, joka koostuisi valtion, kuntien, departemanttien, alueiden, parlamentin sekä etu- ja kansalaisjärjestöjen edustajista.

Itävalta

Itävallan ilmastolaki (Bundesgesetz zur Einhaltung von Höchstmengen von Treibhausgasemissionen und zur Erarbeitung von wirksamen Maßnahmen zum Klimaschutz) säädettiin vuonna 2011. Lakiin ei ole sisällytetty pitkän aikavälin päästövähennystavoitetta, vaan lain 2 liitteessä on ainoastaan toistettu taakanjakopäätöksen (406/2009/EY) mukainen 16 prosentin vähennysvelvoite vuoteen 2020 mennessä. Lain 1 liitteessä määritellään kasvihuonekaasupäästöjen sektorikohtaiset enimmäismäärät vuoteen 2012 asti. Myöhemmästä sektorikohtaisesta jaosta sovitaan erillisten neuvotteluiden kautta. Ympäristöministerin tulee tehdä esitys sektorikohtaisesta jaosta neuvotteluiden pohjaksi.

Ympäristöministeriön tulee laatia parlamentille vuosittainen edistymiskertomus (Fortschrittsbericht). Ilmastolaki asettaa myös kansallisen ilmastokomitean (Nationales Klimaschutzkomitee) sekä ilmastolautakunta (Nationaler Klimaschutzbeirat). Ilmastokomitea koostuu eräiden ministeriöiden, osavaltioiden, elinkeinoelämän, maatalousjärjestön ja työntekijäjärjestöjen edustajista. Ilmastokomitean tehtävänä on arvioida kansallista ilmastopolitiikkaa sekä laatia ilmastostrategioita. Ilmastolautakunta koostuu parlamenttipuolueiden, ympäristöministeriön, elinkeinoelämän, teollisuuden, maatalouden, työntekijäjärjestöjen, osavaltioiden, kuntajärjestön, energia-alan, tieteen ja ympäristöjärjestön edustajista. Ilmastolautakunta neuvoo ilmastokomiteaa sen tehtävissä.

Irlanti

Irlannissa on ilmastolakia suunniteltu ainakin vuodesta 2010 alkaen, mutta ehdotusta ei toistaiseksi ole saatu parlamentin käsiteltäväksi. Ehdotuksissa otettiin aluksi mallia Yhdistyneen kuningaskunnan ilmastolaista, mutta nykyinen ehdotus, jonka hallitus hyväksyi huhtikuussa 2014, eroaa näistä merkittävästi. Se pyritään saamaan parlamentin käsittelyyn vuoden 2014 aikana.

Tämänhetkisen lakiluonnoksen mukaan hallituksen tulisi huolehtia sellaisten suunnitelmien hyväksymisestä ja toimeenpanosta, jotka ”tekevät valtiolle mahdolliseksi jatkaa ja saavuttaa siirtymä vähähiiliseen, ilmastonmuutokseen sopeutuvaan ja ympäristöllisesti kestävään talouteen vuoteen 2050 mennessä”. Suunnitelmat kattaisivat sekä ilmastonmuutoksen hillinnän että ilmastonmuutokseen sopeutumisen.

Kansallinen matalahiilisuunnitelma (National Low-Carbon Roadmap) ja kansallinen suunnitelma ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi (National Climate Change Adaptation Framework) olisi hyväksyttävä enintään viiden vuoden välein ja esiteltävä parlamentille sen jälkeen kun hallitus on sen hyväksynyt. Parlamentille annettaisiin vuosittain selostus kasvihuonekaasujen vähentämispolitiikan ja ilmastonmuutokseen sopeutumispolitiikan etenemisestä (Annual transition reporting to Dáil Éireann).

Lakiluonnoksen mukaan hallituksen olisi asetettava kansallinen ilmastonmuutoksen asiantuntijaelin (National Expert Advisory Body on Climate Change). Sen tehtävänä olisi neuvoa ja antaa suosituksia ministerille tai hallitukselle niin kansallisten ja alakohtaisten ilmastopolitiikan suunnitelmien laadinnassa kuin muissakin toimissa, jotka koskevat kasvihuonekaasujen vähentämistä tai ilmastonmuutokseen sopeutumista.

Julkisten toimielinten (public bodies) olisi lakiluonnoksen mukaan otettava huomioon kulloinkin voimassaolevat suunnitelmat.

Tanska

Tanskan hallitus antoi maaliskuussa 2014 kansankäräjille ehdotuksen ilmastolaiksi eli laiksi ilmastoneuvostosta, ilmastopoliittisesta selonteosta ja kansallisten ilmastotavoitteiden asettamisesta (Forslag til lov om et klimaråd, klimapolitisk redegörelse og fastsaettelse af nationale klimamålsaetninger; Klimaloven).

Lakiehdotuksen mukaan lailla luotaisiin yleinen strateginen perusta Tanskan ilmastopolitiikalle. Laissa asetettaisiin tavoite siirtyä matalapäästöyhteiskuntaan vuoteen 2050 mennessä. Lain mukaan tällä tarkoitettaisiin voimavarojen käytön kannalta tehokasta yhteiskuntaa, jonka energiahuolto perustuisi uusiutuviin energiamuotoihin ja merkittävästi nykyistä pienempiin kasvihuonekaasupäästöihin muilla sektoreilla. Matalapäästöyhteiskuntaan siirtymän tulisi samalla tukea kasvua ja kehitystä.

Lain vaikutus perustuisi olennaiselta osin kansankäräjille annettavaan vuosittaiseen ilmastopoliittiseen selontekoon, jossa ilmasto-, energia- ja rakentamisministeriö selostaisi kasvihuonekaasujen päästöt ja esittäisi hahmotelman päästöjen kehityksestä, tiedot suunnitelluista toimista ja niiden vaikutuksista sekä kansallisten ja kansainvälisten ilmastotavoitteiden toteutumisesta. Lisäksi selontekoon sisältyisi ilmastoneuvoston arviot ja suositukset ilmasto-, energia- ja rakentamisministeriölle.

Lailla perustettaisiin ilmastoneuvosto, joka olisi riippumaton neuvoa-antava asiantuntijaelin. Neuvoston asettaisi ilmasto-, energia- ja rakentamisministeriö. Ilmastoneuvoston tehtävänä olisi arvioida Tanskan ilmastopolitiikkaa, laatia suosituksia ja osallistua ilmastopoliittiseen keskusteluun. Se myös laatisi vuosiraportin. Ministeriö voisi myös pyytää ilmastoneuvoston suosituksia keskeisistä ongelmista.

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan vuoden 2015 alusta.

Ruotsi ja Norja

Ruotsin ilmastopolitiikka perustuu pääosin hallituksen laatimiin ilmastopoliittisiin suunnitelmiin, joiden toteumista määräajoin seurataan. Ruotsin vuonna 2009 hyväksytyssä ilmastopolitiikan asiakirjassa (En sammanhållen klimat- och energipolitik, Klimat; Regeringens proposition 2008/09:162) käsitellään myös sopeutumista ja kansainvälisiä ilmastoneuvotteluja. Käytännössä Ruotsin ilmastopolitiikkaa edistetään samoin kuin muita yhteiskunnan aloja: lainsäädännöllä sekä taloudellisilla ja tiedollisilla keinoilla.

Norjan ilmastopolitiikka perustuu niin ikään hallituksen ilmastopoliittisiin ohjelmiin, joista viimeisin on hallituksen vuoden 2011 tiedonanto Meld. St.21 (2011—2012) Norsk klimapolitikk ja sitä edeltävä St.meld. nr. 34 (2006—2007) Norsk klimapolitikk. Suurkäräjille on myöskin selostettu ajoittain, sekä erillistiedotuksina että muun muassa vuotuisten tulo- ja menoarvioesitysten yhteydessä, miten tavoitteet ovat toteutuneet.

Muut maat

Euroopan ulkopuolella on ilmastolaki säädetty muun muassa Meksikossa (Ley general de cambio climático, 2012) ja Australian Victoria-osavaltiossa (Climate Change Act 2010). Lisäksi ilmastonmuutoksen hillitsemistä koskevaa sääntelyä sisältyy esimerkiksi Australian liitovaltion puhdasta energiantuotantoa koskevaan lakiin (Clean Energy Act, 2012) sekä Etelä-Korean vähähiilistä ja vihreää kehitystä koskevaan lakiin (Framework Act on Low Carbon, Green Growth, 2010).

2.4.1Nykyisen ilmastopolitiikan suunnittelun arviointia

Tunnusomaista EU:n ilmastopolitiikalle tällä hetkellä on selkeä kahtiajako päästökauppasektorin ja taakanjakopäätöksen mukaisen sääntelyn välillä. Näiden kahden sääntelykokonaisuuden lisäksi maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous -sektori muodostaa oman erillisen kokonaisuutensa ilmastopolitiikassa. Päästöjen vähentäminen päästökauppasektorilla nojaa jäsenmaita sitovaan yhtenäiseen unionin lainsäädäntöön ja sen kansalliseen toimeenpanoon. Päästökaupan ulkopuolista sektoria koskee taakanjakopäätöksen lisäksi toimialakohtainen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen tähtäävä sääntely. EU:n vuonna 2009 hyväksymä taakanjakopäätös asettaa Suomelle sitovan velvoitteen vähentää taakanjakopäätöksen mukaisilla toimialoilla päästöjä 16 prosenttia vuoteen 2020 mennessä verrattuna 2005 tasoon. Päätös edellyttää päästöjen vähentämistä myös lineaarisesti vuositasolla määriteltyjen päästökiintiöiden mukaisesti. Näiden velvoitteiden saavuttamisen varmistaminen edellyttää tehokasta ja suunnitelmallista ilmastopolitiikkaa päästökaupan ulkopuolisella sektorilla.

Suomen ilmastopolitiikan kehittämisen kannalta keskeisiä poliittisluonteisia asiakirjoja ovat energia- ja ilmastostrategiat, joita on jo laadittu useita. Strategian laatimisesta on yleensä sisällytetty kirjaus hallitusohjelmaan. Myös valmisteilla oleva Energia- ja ilmastotiekartta vuoteen 2050 perustuu hallitusohjelman kirjaukseen. Näin ollen päätös strategian valmistelusta on riippunut kunkin hallituksen poliittisesta tahdosta, mutta käytännössä strategioita on kuitenkin laadittu säännöllisesti vuosituhannen vaihteesta lähtien. Strategiamenettelyn etuna on sen joustavuus ja se, että siinä tarkastellaan yhdennetysti energia- ja ilmastopolitiikkaa. Strategiat ovat olleet tärkeitä instrumentteja Kioton pöytäkirjan ensimmäisen velvoitekauden tavoitteiden saavuttamisessa. Vuoden 2013 energia- ja ilmastostrategiassa tähdätään puolestaan Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden tavoitteiden saavuttamiseen.

Valtiontalouden tarkastusviraston (VTV) tarkastuskertomuksessa 16/2011 (Ilmastonmuutoksen hillintä: Ilmasto- ja energiastrategian valmistelu ja toimeenpano) arvioitiin vuonna 2008 laaditun ilmasto ja energiastrategian valmistelua ja toimeenpanoa sekä tehtiin alustavia havaintoja strategian vaikuttavuudesta ja tuloksellisuudesta. Tarkastusviraston arvioinnissa valmistelua pidettiin tehokkaana, mikä on mahdollistanut ryhtymisen EU-velvoitteiden nopeaan toimeenpanoon. Valmisteluun ei kuitenkaan tarjottu kovin laajoja osallistumismahdollisuuksia. Lisäksi strategian läpinäkyvyyttä heikensi se, ettei strategiatyön aikana laadittuja materiaaleja ole helposti saatavilla. Myös strategian tietopohjassa havaittiin puutteita, mikä on vaikeuttanut esimerkiksi toimenpiteiden kustannustehokkuuden ja vaikuttavuuden arviointia. Tietopohja vaihteli sektorikohtaisesti. VTV on lisäksi korostanut strategian toimeenpanoon liittyvän seurannan kehittämisen merkitystä. Toimeenpanon seuranta on tärkeätä erityisesti politiikkatoimien vaikutusten ja vaikuttavuuden arvioinnin kannalta. Vaihtoehtoisia skenaarioita ei ollut ja kustannustehokkuudesta ja vaikutusarvioinneista oli melko vähän tietoa.

Ilmasto- ja energiastrategioiden sisältö on määräytynyt kunkin hallituksen valitsemien painopisteiden mukaan joustavasti, koska mitään yleisesti ennalta määrättyä sovittua sisältörunkoa strategioiden laatimiselle ei ole olemassa. Strategiat on laadittu siten, että kukin ministeriö on voinut tuoda omat painopistealueensa valmistelun pohjaksi. Näin ollen esimerkiksi vuoden 2008 strategia on sekä sisällöltään että rakenteeltaan varsin erilainen kuin sen vuonna 2013 valmistunut päivitys. Myös strategioiden valmistelun avoimuus on ollut riippuvainen kunkin hallituksen tahdosta ja virkamiesvalmistelun valinnoista.

Nykyisissä energia- ja ilmastostrategioissa huomattava osa linjauksista on sellaisia, joissa on tarvittu energia- ja ilmastoaspektien yhteensovittamista. Yhteensovittamistarve onkin ollut lähtökohtana, kun on päädytty laatimaan integroituja energia- ja ilmastostrategioita. Käytännössä energia- ja ilmastostrategioiden linjauksista suurin osa on kuulunut energiapolitiikan piiriin.

Ilmastonmuutokseen sopeutumisen osalta Suomi on ollut ensimmäisiä maita, jotka ovat laatineet kansallisen sopeutumissuunnitelman. Vuonna 2005 laadittu sopeutumisstrategia on ohjannut hallinnonalojen sopeutumistoimien kehittämistä ja suunnannut tutkimustoimintaa. Sopeutumisasioita on käsitelty myös energia- ja ilmastostrategioissa, mutta pääsääntöisesti sopeutumista on tarkasteltu omana kysymyksenä. Tulevaisuudessa sopeutumisen ja hillinnän välinen vuorovaikutus tulee yhä tärkeämmäksi. Sopeutumisstrategiasta on laadittu arvio vuonna 2013 tukemaan strategian uudistamista vuoden 2014 aikana.

Parhaillaan uudistettavana olevassa, vuonna 2005 julkaistussa sopeutumisstrategiassa tarkastellaan laajalti ilmastonmuutoksen mahdollisia vaikutuksia ja sopeutumistoimien tarvetta eri hallinnonaloilla. Ilmastonmuutoksen merkitys eri toimialoilla tunnetaan laajalti, mutta epävarmuustekijöitä muutoksen laajuudesta ja suunnasta on kuitenkin paljon. Strategiassa esitetään näin ollen suuri joukko mahdollisia sopeutumistoimia, joiden toteuttaminen riippuu kuitenkin paljon tulevaisuuden ilmastonmuutoksen kehityksestä. Monilla aloilla tietopohja ei ole ollut riittävä sopeutumistoimien tarkempaan suunnitteluun. Tämä koskee paitsi ilmastonmuutoksen luonnetta, myös muun muassa elinkeinojen kehitystä ja ekosysteemien muutoksia. Monista tekijöistä johtuen sopeutumisstrategiassa joudutaan usealla alalla tyytymään karkeisiin hahmotelmiin siitä, minkälaisia sopeutumistoimet voisivat olla.

Nykyinen ilmastopolitiikan viranomaistehtävien työnjako perustuu nykyisin pitkälti valtioneuvoston periaatepäätökseen asiasta vuodelta 2003, minkä lisäksi asiasta säädetään myös valtioneuvoston ohjesäännössä. Kymmenessä vuodessa ilmastopolitiikan sääntely on kuitenkin kehittynyt merkittävästi kaikilla tasoilla ja uusia viranomaistehtäviä on tullut runsaasti lisää. Tämän johdosta ilmastopolitiikan viranomaistehtävien työnjakoa on tarpeen selkiyttää.

Suomen ilmastopolitiikan uutena toimijana on vuonna 2011 asetettu ilmastopaneeli, jonka tehtävänä on koostaa riippumatonta tieteellistä tietoa ilmastopolitiikan päätöksenteon tueksi sekä edistää tieteen ja politiikan välistä vuoropuhelua ilmastoasioissa. Ilmastopaneeli on osallistunut aktiivisesti keskusteluun ilmastopolitiikan lainsäädännöllisen perustan vahvistamisesta Suomessa. Poikkitieteellisen tiedon merkitys ilmastopolitiikan perustana näyttäisi olevan kasvussa johtuen ongelman monia yhteiskunnan sektoreita koskettavasta luonteesta. Ilmastopaneelin ensimmäisen kaksivuotiskauden toimintaa koskeva arviointi valmistui syksyllä 2013.

2.4.2Kehittämistarpeet

Viimeaikaisen ilmastonmuutosta koskevan tieteellisen tiedon myötä on perusteltua olettaa, että vuoden 2020 jälkeen ilmastopolitiikan tavoitteita joudutaan kiristämään maailmanlaajuisesti asteittain, jos aiotaan pitää kiinni globaalista tavoitteesta estää keskilämpötilaa nousemasta yli kaksi celsiusastetta esiteolliseen aikaan verrattuna. Myös suomalaisessa yhteiskunnassa näyttäisi olevan tarpeen toteuttaa rakenteellisia muutoksia, jotka merkittävästi vähentävät riippuvuuttamme fossiilisista polttoaineista ja jotka nostavat energia- ja resurssitehokkuuttamme merkittävästi nykytilaan verrattuna. Tämä asettaa Suomen energia- ja ilmastopolitiikan suunnittelulle ja toimeenpanolle uusia ja entistä vaativampia tehtäviä.

Suomen ilmastopolitiikan kehittämisen kannalta keskeinen tekijä on se, millaisia tavoitteita kansainvälisessä ja EU:n ilmastopolitiikassa asetetaan. Tulevien tiukempien päästövähennystavoitteiden saavuttamista kustannustehokkaasti tukisi se, että Suomessa ilmastopolitiikan toteuttaminen ja seuranta hoidetaan tehokkaasti ja selkeästi. Myös ilmastopolitiikan vaikuttavuuden jatkuva arviointi muodostuu tavoitteiden tiukentuessa entistä tärkeämmäksi. Erityisen haasteellista on rajoittaa päästökaupan ulkopuolisen sektorin aiheuttamia päästöjä, ja tätä koskevaa ohjausta olisi vahvistettava.

Erityisesti EU:n taakanjakopäätös ja sen toimeenpano edellyttävät järjestelmällistä ja johdonmukaista ilmastopolitiikan vaikuttavuuden seurantaa. Päästökehityksen ja politiikkatoimien vaikuttavuuden jatkuva seuranta luo mahdollisuudet myös nopeasti käyttöön otettavien lisätoimien suunnittelulle. Järjestelmiä, joiden avulla vaikuttavuutta seurataan ja arvioidaan, on tarpeen kehittää.

Ilmastopolitiikan pitkän tähtäimen tavoitteenasettelussa on tarkastelun horisontiksi vakiintunut tällä hetkellä vuosi 2050. Siihen asti ulottuvan ilmastopoliittisen päätöksenteon pitkäjänteisyys ja yhtenäisyys edellyttävät vakiintunutta suunnittelu- ja seurantajärjestelmää. Pitkän aikavälin ilmastopolitiikkaa koskeva selkeä tavoitteenasettelu tukee osaltaan myös elinkeinoelämän investointiympäristön ennustettavuutta. Ilmastopolitiikan valmistelun, toteuttamisen ja siihen liittyvän seurannan tulee edellä mainittujen tekijöiden ja ilmastopolitiikkaan liittyvien erityisten haasteiden vuoksi olla nykyistä määrämuotoisempaa, samalla kun säilytetään nykyisen ilmastopolitiikan laadinnan toimivat peruspiirteet, kuten joustavuus ja kattavuus.

Ilmastonmuutoksen etenemisestä saadaan jatkuvasti uutta, aiempaa tarkempaa tieteellistä tietoa muun muassa kansainvälisen hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneeli IPCC:n taholta. Kyseinen hallitustenvälinen paneeli toimii kansainvälisellä tasolla ilmastonmuutosta, sen vaikutuksia ja hillitsemismahdollisuuksia sekä siihen sopeutumista koskevan tieteellisen tiedon analysoimiseksi ja yhteen kokoamiseksi. Hallitustenvälisen paneelin tuottama kansainvälinen tieto on yleistä ja kattaa maantieteellisiä suuralueita. Jotta Suomen ilmastopolitiikan erityiskysymykset voidaan paremmin ottaa huomioon ja kansallista ilmastopolitiikan päätöksentekoa kehittää, tulisi parantaa Suomen olosuhteissa merkityksellisen tieteellisen tiedon kokoamista ja erittelemistä.

Tehokkaan ilmastopolitiikan toteuttamiseksi erityisen tärkeää on varmistaa saumaton yhteistyö eri hallinnonalojen välillä, jotta kaikilla politiikkasektoreilla pyrittäisiin yhteen sovitetusti ja johdonmukaisesti saavuttamaan kansallisten ilmastopolitiikan tavoitteet. Ilmastopoliittisen päätöksentekomenettelyn vakiinnuttamiseksi eri toimijoiden roolit on syytä selkeyttää ja siten osaltaan varmistaa, että kaikki hallinnonalat sitoutuvat pitkäjänteisesti toimimaan yhteisesti laadittujen suunnitelmien toteuttamiseksi.

Ilmastonmuutos vaikuttaa merkittävästi ympäristöön ja elinolosuhteisiimme ja sen myötä myös kansalaisten oikeuksien toteuttamismahdollisuuksiin. Ilmastopolitiikan laajan yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden kannalta on tärkeää varmistaa ilmastopolitiikan valmistelun ja toteuttamisen avoimuus sekä kansalaisten osallistumismahdollisuudet näissä prosesseissa. Ilmastopolitiikan edellä kuvatun kasvavan yhteiskunnallisen merkityksen vuoksi on tarpeen myös, että eduskunta osallistuu tiiviimmin ilmastopolitiikan päätöksentekoon ja sen toteuttamisen seurantaan.