HE 14/2025

2.1.1Yhdistymisvapaus ja työtaisteluoikeus työsuhteessa

Perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Tarkempia säännöksiä yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Työtaisteluoikeutta ei ole perustuslain 13 §:ssä nimenomaisesti mainittu, mutta perustuslakivaliokunta on katsonut työtaisteluoikeuden liittyvän ammatilliseen yhdistymisvapauteen. Oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta (PeVL 15/2007 vp, PeVL 12/2003 vp). Yhdistymisvapautta koskevien perusoikeussäännösten velvoittavat oikeusvaikutukset kohdistuvat ensi sijassa julkiseen valtaan, mutta säännöksillä on merkitystä myös yksityisten välisissä suhteissa. Perustuslain esitöiden mukaan ammatillisen järjestäytymisvapauden turvaaminen, kuten yhdistymisvapaus yleensäkin, merkitsee myös sitä, ettei vapauttaan käyttävälle saa aiheutua siitä haitallisia seuraamuksia. Siten osallistuminen tai osallistumatta jättäminen ammattiyhdistystoimintaan tai lailliseen työtaistelutoimenpiteeseen ei ole hyväksyttävä peruste esimerkiksi työstä erottamiseen tai erilaiseen kohteluun työelämässä. (Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta, HE 309/1993 vp , s. 61.)

Perustuslaissa turvataan ammatillinen yhdistymisvapaus sellaisena kuin sen sisältö on Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Tätä ilmentää myös perustuslain 22 §, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Työsopimuslain (55/2001) 13 luvun 1 §:n mukaan työnantajalla ja työntekijällä on oikeus kuulua yhdistykseen sekä oikeus osallistua tällaisen yhdistyksen toimintaan. Heillä on myös oikeus perustaa luvallinen yhdistys. Työnantajalla ja työntekijällä on niin ikään vapaus olla kuulumatta edellä tarkoitettuun yhdistykseen. Tämän oikeuden ja vapauden käytön estäminen ja rajoittaminen on kiellettyä. Yhdistymisvapauden vastainen sopimus on mitätön. Pykälä täydentää perustuslain 13 §:n yleissäännöstä kokoontumis- ja yhdistymisvapaudesta. Saman sisältöiset säännökset ovat merityösopimuslain (756/2011) 13 luvun 4 §:ssä. Yhdistymisvapauden loukkaus voi johtaa työsopimuslain tai merityösopimuslain 12 luvun 1 §:ssä säädetyn vahingonkorvauksen tuomitsemiseen, ja se on myös kriminalisoitu rikoslain (39/1889) 47 luvun 5 §:ssä.

Yhdistymisvapaus on otettu huomioon työsopimuslain 7 luvun 2 §:n 2 momentin ja merityösopimuslain 8 luvun 2 §:n 2 momentin säännöksissä työsopimuksen irtisanomisperusteista. Asiallisena ja painavana syynä irtisanomiseen ei voida pitää työntekijän osallistumista työehtosopimuslain (436/1946) tai työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annetun lain (420/1962) mukaiseen taikka työntekijäyhdistyksen toimeenpanemaan työtaistelutoimenpiteeseen.

Perustuslain 6 §:ssä turvataan yhdenvertaisuus ja kielletään syrjintä henkilöön liittyvällä syyllä. Ammattiyhdistystoiminta on yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 8 §:n nojalla kielletty syrjintäperuste.

2.1.2Työtaisteluoikeuden rajoitukset

2.1.3Työtaisteluoikeus ja suojelutyö virkasuhteessa

Valtion virkamieslain (750/1994) 12 §:ssä, kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 54 §:ssä, Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain (1166/1998) 9 §:ssä, eduskunnan virkamiehistä annetun lain (1197/2003) 17 §:ssä, tasavallan presidentin kansliasta annetun lain (100/2012) 14 §:ssä ja evankelis-luterilaisen kirkon viranhaltijasta annetun lain (653/2023) 66 §:ssä säädetään virkasuhteisten yhdistymisvapaudesta. Osallistumista virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistyksen toimeenpanemaan työtaisteluun ei pidetä virkasuhteita koskevissa laeissa edellytettynä syynä erottaa virasta tai virkasuhteesta. Virkasuhteistenkin osalta järjestäytymisvapauden loukkauksesta säädetään rikoslain 47 luvun 5 §:ssä.

Valtion virkaehtosopimuslain (664/1970) 8 §:n 1 momentin mukaan muuhun voimassa olevaa palvelussuhdetta koskevaan työtaistelutoimenpiteeseen kuin työnsulkuun tai lakkoon ei saa ryhtyä. Pykälän 4 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua lakkoon muutoin kuin siihen ryhtyneen virkamiesyhdistyksen päätöksen perusteella. Kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annetussa laissa (669/1970) , eduskunnan virkamiehistä annetussa laissa, Suomen Pankin virkamiehistä annetussa laissa, tasavallan presidentin kansliasta annetussa laissa ja evankelis-luterilaisen kirkon virkaehtosopimuksista annetussa laissa (968/1974) on vastaavat säännökset. Virkasuhteessa siten vain tietynlaiset työtaistelutoimenpiteet ovat sallittuja. Kaikki osittaiset työtaistelutoimenpiteet, kuten vain joistakin virkatehtävistä kieltäytyminen, jarrutus ja ylityökielto, ovat kiellettyjä. Valtion, Suomen Pankin ja tasavallan presidentin kanslian työnantajavirkamiesten osalta on säädetty kiellosta ryhtyä työtaistelutoimenpiteisiin.

Voimassa olevasta virkaehtosopimuksesta johtuu pitkälti samanlainen työrauhavelvollisuus kuin työehtosopimuslaissa on säädetty. Valtion virkaehtosopimuslain 9 §:n mukaan virkaehtosopimukseen sidottu ei saa sopimuksen voimassa ollessa ryhtyä työtaistelutoimenpiteisiin sopimuksen pätevyydestä, voimassaolosta tai oikeasta sisällöstä taikka sopimukseen perustuvasta vaatimuksesta syntyneen riidan ratkaisemiseksi, voimassa olevan sopimuksen muuttamiseksi tai uuden sopimuksen aikaansaamiseksi. Tätä työrauhavelvoitetta voidaan virkaehtosopimuksessa laajentaa. Työrauhavelvoite koskee myös yhdistystä, jonka 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa mainittu alayhdistys on yhdistyksen suostumuksella tehnyt virkaehtosopimuksen. Pääsopimuksen, yleissopimuksen tai muun ainoastaan erityiskysymyksiä koskevan sopimuksen voimassaolo ei estä ryhtymästä työtaistelutoimenpiteisiin uuden muita kysymyksiä koskevan sopimuksen aikaansaamiseksi, ellei toisin ole sovittu. Vastaavat säännökset ovat myös muissa virkaehtosopimuslaeissa sekä eduskunnan, Suomen Pankin ja tasavallan presidentin kanslian virkamiehiä koskevissa laeissa.

Valtion virkaehtosopimuslain 8 §:n 2 momentissa on säädetty pysyvästä työrauhavelvollisuudesta, joka on voimassa sopimuskauden ulkopuolellakin. Se koskee työtaistelutoimenpiteitä, joilla pyritään vaikuttamaan muihin kuin lain 2 §:n mukaan sopimuksenvaraisiin asioihin. Valtion virkaehtosopimuslain 2 §:n 2 momentin mukaan palvelussuhteen ehtoja eivät ole virastojen ja laitosten järjestysmuodon perusteet tai muu virkakoneiston järjestely, viran perustaminen tai lakkauttaminen, viranomaisen tehtävät tai sisäinen työnjako, työn johtaminen, työmenetelmät eikä virkasuhteen syntyminen taikka sen lakkaaminen, lukuun ottamatta irtisanomisaikaa ja irtisanomisen perusteita. Lain 2 §:n 3 momentin nojalla sopia ei saa muun muassa virkaan vaadittavista kelpoisuusehdoista, virkamiehen tai viranhaltijan velvollisuuksista, kurinpidosta, eläkkeistä, perhe-eläkkeistä eikä niistä asioista, joista työehtosopimuksilla ei voida työntekijöiden osalta sopia. Vastaavat säännökset ovat myös muissa virkaehtosopimuslaeissa sekä eduskunnan, Suomen Pankin ja tasavallan presidentin kanslian virkamiehiä koskevissa laeissa.

Virkamiesten pysyvä työrauhavelvollisuus on todettu työtuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä (TT 2017:161, TT 2006:107 ja TT 2000:55). Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että poliittiset työtaistelut ja myötätuntotyötaistelut ovat pysyvän työrauhavelvollisuuden vastaisina ja edellä mainittuun vaikutustarkoitukseen perustuen kiellettyjä (Saloheimo, Jorma: Työ- ja virkaehtosopimusoikeus, 2020, s. 233–234).

Valtion sekä kuntien ja hyvinvointialueiden virkaehtosopimusosapuolet voivat saattaa työtaistelutoimenpiteen valtion tai kunnallisen virkariitalautakunnan käsittelyyn, jos ne katsovat, että toimenpide voi saattaa yhteiskunnan tärkeät toiminnat vakavaan häiriötilaan, eikä neuvotteluissa ole päästy yksimielisyyteen työtaistelutoimenpiteestä luopumisesta tai sen rajoittamisesta (valtion virkaehtosopimuslaki 12 §, kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annettu laki 13 §). Lautakunnan on päätöksessään kehotettava asianosaisia luopumaan työtaistelutoimenpiteestä osaksi tai kokonaan, jos työtaistelutoimenpide voi saattaa yhteiskunnan tärkeät toiminnat vakavaan häiriötilaan. Kehotus ei ole sitova. Virkariitalautakunnan käsittely lykkää työtaistelutoimenpiteen alkamista tai laajentamista kahdella viikolla.

Virkamies tai viranhaltija ei ole velvollinen suorittamaan sallitun työnsulun, lakon tai sopimuksenvaraisia asioita koskevan saarron alaisia tehtäviä (valtion virkaehtosopimuslaki 11 §, laki kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista 12 §, kirkon virkaehtosopimuslaki 12 §, laki Suomen Pankin virkamiehistä 48 §, laki tasavallan presidentin kansliasta 53 §).

Virkamiesten osalta on säädetty suojelutyöstä (valtion virkaehtosopimuslaki 11 §, laki kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista 12 §, kirkon virkaehtosopimuslaki 12 §, laki Suomen Pankin virkamiehistä 48 §, laki tasavallan presidentin kansliasta 53 §), mutta säännökset koskevat vain työtaistelun piiriin kuulumattomia virkamiehiä. Säännösten mukaan työtaistelun piiriin kuulumattoman virkamiehen tai viranhaltijan on täytettävä tavanomaiset virkavelvollisuutensa, minkä lisäksi hän on velvollinen tekemään suojelutyötä. Suojelutyöllä tarkoitetaan työtä, jonka suorittaminen työtaistelua toimeenpantaessa on välttämätöntä kansalaisten hengen tai terveyden vaarantumisen ehkäisemiseksi taikka sellaisen omaisuuden suojelemiseksi, joka työtaistelun johdosta erityisesti vaarantuu. Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 53 §:n 2 momentin mukaan suojelutyöllä tarkoitetaan työtä, jonka suorittaminen työtaistelua toimeenpantaessa on välttämätöntä sellaisen omaisuuden suojelemiseksi, joka työtaistelun johdosta erityisesti vaarantuu. Lain 54 §:n mukaan eduskunnan kanslian on turvattava eduskunnan edellytykset suorittaa sille valtioelimenä kuuluvat tehtävät työtaistelutoimenpiteistä huolimatta. Jos työtaistelutoimenpide estää tai olennaisesti haittaa eduskunnan toimintaa valtioelimenä, tulee osapuolten siitä tiedon saatuaan viivytyksettä ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sellaisen esteen tai haitan poistamiseksi. Tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 54 §:n mukaan presidentintoimen hoitaminen on turvattava työtaistelutoimenpiteistä huolimatta. Jos työtaistelutoimenpide estää tai olennaisesti haittaa presidentintoimen hoitamista, tulee osapuolten siitä tiedon saatuaan viivytyksettä ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sellaisen esteen tai haitan poistamiseksi.

Työtuomioistuimen ratkaisussa TT 2005:62 oli kyse tilanteesta, jossa rajavartijat olivat aloittaneet lakon, minkä johdosta työnantaja oli antanut lakon piiriin kuulumattomia virkamiehiä koskevan määräyksen maahantulotarkastuksiin liittyvien tehtävien suorittamisesta suojelutyönä. Tapauksessa oli kysymys siitä, voitiinko maahantulotarkastustehtäviä pitää valtion virkaehtosopimuslain 11 §:ssä tarkoitettuna suojelutyönä. Ilman suojelutyön teettämistä maahantulotarkastusten tekeminen olisi itärajan rajanylityspaikoilla hidastunut. Työtuomioistuimen mukaan työnantaja ei ollut näyttänyt, että lakon vaikutusten rajoittamiseksi olisi selvitetty muita toimenpiteitä kuin maahantulotarkastukset kokonaisuudessaan kattava ja suhteellisen laajaa virkamiesten piiriä koskeva suojelutyö. Asiassa ei ollut myöskään lähemmin yksilöity, minkälaista hengen, terveyden tai omaisuusvahingon vaaraa lakosta aiheutuisi ilman suojelutyön teettämistä. Valtion virkaehtosopimuslain 11 §:ssä säädetään lisäksi, että suojelutyön on oltava välttämätöntä mainitun laatuisten vaarojen torjumiseksi. Tämä työtuomioistuimen mielestä tarkoittaa, että suojelutyön teettämisen on oltava keino, jonka käyttö rajataan mahdollisimman suppeaksi. Koska suojelutyön teettäminen merkitsee kajoamista työtaistelun piiriin kuulumattoman virkamiehen laissa säädettyyn oikeuteen pysytellä työriidassa puolueettomana, työtuomioistuin katsoi edellä esitetyistä syistä, etteivät suojelutyön edellytykset täyttyneet.

2.1.4Hätätyö

Hätätyö on ennalta arvaamattomien syiden vuoksi poikkeuksellisissa tilanteissa tehtävää työtä. Hätätyötä voidaan työaikalain (872/2019) 19 §:n mukaan teettää, jos ennalta arvaamaton tapahtuma on aiheuttanut keskeytyksen säännöllisessä toiminnassa tai vakavasti uhkaa johtaa sellaiseen keskeytykseen tai hengen, terveyden, omaisuuden tai ympäristön vaarantumiseen. Hätätyötä saa teettää säännöllisen työajan lisäksi vain siinä määrin kuin se on välttämätöntä ja enintään kahden viikon ajan. Kysymys on siitä, että tällaisen uhkan tai vahingon torjuminen edellyttää työnantajan näkökulmasta riittävää työvoiman saatavuutta myös säännöllisen työajan ulkopuolella. Hätätyössä saa poiketa eräistä työaikalain säännöksistä.

Hätätyöhön oikeuttavia kriteereitä arvioidaan erikseen syyn ennalta arvaamattomuuden ja seurausedellytyksen täyttymisen osalta. Hätätyön taustalla on oltava äkillinen syy, jota ei ole voitu ennakolta tietää. Tarve hätätyöhön syntyy odottamatta, ja se on laadultaan sellaista, ettei työn tekemistä voida siirtää tehtäväksi myöhempänä ajankohtana. Kokemukseen perustuvalla säännönmukaisuudella toistuvia sinänsä ennalta arvaamattomia yksittäisiä tapahtumia ei voida pitää tapahtumina, jotka oikeuttavat hätätyön teettämiseen. Tällaisiin säännönmukaisesti toistuviin ennalta arvaamattomiin tapahtumiin työnantajan on varauduttava ennakolta mitoittamalla korjauskapasiteettinsa (muun muassa työaikajärjestelyin, teknisin apuvälinein) niin riittäväksi, että näistä tapahtumista aiheutuvat seuraukset voidaan korjata hätätyötä teettämättä. Toisaalta jos säännönmukaisesti toistuva ennalta arvaamaton tapahtuma on mittasuhteiltaan, korjaamisensa vaikeudelta tai muulta sellaiselta ominaisuudeltaan poikkeuksellinen ilmiö, olisi sitä pidettävä hätätyöhön oikeuttavana. Tilanne on sama, jos säännönmukaisuuden piiriin kuuluvat tapahtumat epätavallisella tavalla ajoittuvat melko yhtäaikaisiksi. Lisäksi ennalta arvaamattomuuden edellytyksen tulkintaan voidaan katsoa madaltavasti vaikuttavan korjauskapasiteetin häiriöt, esimerkiksi poikkeuksellisen suuret sairaus- tai muut poissaolot korjausmiehistön keskuudessa. (Hallituksen esitys eduskunnalle työaikalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 158/2018 vp , s. 101.)

Hätätyön teettämisedellytyksenä on myös se, että tapahtuma uhkaa johtaa hengen, terveyden, omaisuuden tai ympäristön vaarantumiseen tai on aiheuttanut keskeytyksen säännöllisessä toiminnassa tai vakavasti uhkaa johtaa sellaiseen keskeytykseen. Ennalta arvaamattoman tapahtuman seurausten ei tarvitse ilmetä työntekijän oman työnantajan piirissä. Työnantaja voisi siten teettää työntekijöillään hätätyönä toisen yrityksen tilaamia töitä, jos viimeksi mainittua yritystä on kohdannut ennalta arvaamaton tapahtuma. Seurauskriteeriä arvioitaessa on huomioon otettava muun muassa toiminnan luonne (esimerkiksi energian tuotanto- ja jakelulaitos, suuri prosessiteollisuuden laitos, tukkukauppa, maatalousyritys), toiminnan laajuus, toimintaan sijoitetun pääoman määrä sekä säännöllisen toiminnan keskeytyksestä tai keskeytyksen uhkasta aiheutuvien tai arvioitavien vahinkojen suuruus. (Hallituksen esitys eduskunnalle työaikalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 158/2018 vp , s. 101.)

Säännölliseenkin toimintaan kuuluu erilaisia toimintahäiriöitä. Arvioitaessa sitä, täyttääkö keskeytys tai sen uhka hätätyön teettämisen edellytykset, keskeistä on keskeytyksen tai sen uhkan laajuus tai olennaisuus verrattuna säännöllisen toiminnan toimintahäiriöihin. Pykälässä ei kuitenkaan edellytetä, että koko säännöllinen toiminta pysähtyy tai uhkaa pysähtyä. Esimerkiksi yhdenkin, laitoksen tuotantokapasiteetista huomattavan osan muodostavan koneen, laitteen tai tuotantolinjan pysähtyminen tai pysähtymisuhka voi olla sellainen säännöllisen toiminnan häiriö, joka täyttäisi hätätyön edellytyksen, jos se on johtunut ennalta arvaamattomasta tapahtumasta. (Hallituksen esitys eduskunnalle työaikalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 158/2018 vp , s. 101.)

Työneuvosto on lausunnossaan TN 1404-05 todennut, että paperikoneen toiminnan lyhytaikainenkin keskeytys voi aiheuttaa huomattavaa taloudellista haittaa. Se, kuinka pitkä keskeytyksen on oltava, jotta kysymyksessä olisi työaikalaissa tarkoitettu seuraus, on kuitenkin arvioitava tapauskohtaisesti. Keskeytystä voidaan myös verrata muista syistä johtuviin tuotantokatkoksiin. Vertailu ei kuitenkaan työneuvoston käsityksen mukaan voi suoraviivaisesti perustua keskeytysten pituuteen. Muunlainen tuotannon keskeytys voidaan suunnitella ja ajoittaa siten, että tuotannon menetyksestä johtuvat haitat ovat mahdollisimman vähäiset. Jos kuitenkin myös ennalta arvaamattoman tuotantokatkoksen aikana voidaan teettää tarpeellisia huolto- tai muita sellaisia töitä, hätätyön teettämiselle ei välttämättä ole perusteita.

Työneuvosto on katsonut, että koko maan tuotantoelämän vaarantuminen poltto- ja raaka-ainetuonnin vaikeutumisen takia oikeutti hätätyön teettämiseen (TN 775-66). Lausunnoissa TN 1095-81 ja 1106-81on pidetty melko selvänä, että ennalta arvaamattomista häiriöistä sähkönjakelu- ja puhelinalan töissä oli seurauksena hengen, terveyden ja omaisuuden vaarantuminen. Valtakunnan voimaverkon toimintaa ajatellen käytettävissä olevan reservikapasiteetin alenemista alle tietyn riskirajan saatettiin pitää vakavana keskeytyksen uhkana (TN 1018-77). (Ks. TN 1453-13.)

Rajatapauksissa hätätyön edellytysten täyttymistä joudutaan arvioimaan yhtenä kokonaisuutena (TN 1404-05). Työneuvosto on arvioinut, että jos hätätyön syy ei ole ollut täysin ennalta arvaamaton tai siihen on voitu joillakin toimenpiteillä varautua, toiminnan keskeytyksen on vahinkoseurauksineen oltava mittasuhteiltaan huomattava, jotta hätätyön teettäminen olisi sallittua (TN 1404-05 ja TN 1304- 94).

Korkein oikeus on (KKO 1995:73) ottanut huomioon, että työntekijöiden poissaoloihin oli varauduttu työehtosopimusneuvotteluissa sovituin varamiesjärjestelyin ja siten, että työntekijöitä oli koulutettu tekemään myös muita kuin heille varsinaisesti kuuluvia tehtäviä. Kaikkien tavoitettujen valvomon hoitajan tehtäviin koulutettujen työntekijöiden kieltäytyminen ylityöstä oli ollut seikka, jota yhtiö ei ollut voinut etukäteen ottaa huomioon.

Työneuvosto on lausunut hätätyötä koskevan työaikalain sääntelyn soveltumisesta lakkotilanteessa. Työneuvosto on katsonut, että hätätyötä voidaan teettää työaikalaissa säädettyjen edellytysten täyttyessä riippumatta siitä, syntyykö sen teettämisen tarve työntekijän säännöllisenä työaikana vai sen ulkopuolella. Jos hätätyö edellyttää työn tekemistä työntekijän sovitun tai säännöllisen työajan ulkopuolella, on työnantajalla työaikalain 19 §:n 1 momentissa säädetyin tavoin oikeus teettää työtä ilman työntekijältä saatavaa lisä- tai ylityösuostumusta. Työneuvosto on katsonut, että jos lakosta on ilmoitettu työriitalain mukaan kahta viikkoa ennen sen toimeenpanoa, ei lakko – toteutuessaan ilmoitetussa laajuudessa – täytä työaikalain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettua ennalta arvaamattoman tapahtuman kriteeriä. Kysymys ei ole ennalta arvaamattomasta tapahtumasta myöskään silloin, jos työnantaja on muutoin kuin työriitalain mukaisen ennakkoilmoituksen myötä saanut tiedon lakosta tai voinut perustellusti olettaa sen alkavan. Sitä vastoin, jos lakko alkaa täysin yllättäen, voi se täyttää hätätyön teettämisen perusteena olevan ennalta arvaamattoman tapahtuman edellytyksen. Joskus ilmoitetut niin sanotut lakkorajat eivät ole yksiselitteisiä, jolloin joudutaan neuvottelemaan ennakkoilmoituksen antamisen jälkeen. Jos niistä ei päästä sopimukseen, voi toteutuva lakko olla myös silloin työaikalain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettu ennalta arvaamaton tapahtuma. Arviointiin vaikuttaa muun ohessa, kuinka lähellä ilmoitettua lakon alkamisaikaa neuvottelut päättyvät ja miten työnantaja kykenee erilaisin järjestelyin estämään työaikalain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettuja seurauksia. Myös virkaehtosopimuslainsäädännön mukaisen suojelutyön määrä voi vaikuttaa siihen, voidaanko lakkoa pitää työaikalain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin ennalta arvaamattomana. (TN 1492-22.)

Työneuvosto on todennut, ettei lakon luonnetta hätätyösäännöksessä tarkoitettuna ennalta arvaamattomana tapahtumana voida ratkaista yksin työriitalain mukaisen ennakkoilmoitusvelvollisuuden näkökulmasta, vaan huomioon on otettava kaikki sellainen tieto, jonka perusteella työnantaja on kyennyt ennakoimaan lakon aloittamisen ja ryhtymään tarvittaviin henkilöstöjärjestelyihin. Vaikka lakko täyttäisi ennalta arvaamattomuuden kriteerin, ei peruste voi olla voimassa lakon kestäessä pitkään, vaan työnantajan tulee ryhtyä mahdollisuuksiensa mukaan toimiin, jotta hätätyötä tekevät työntekijät voitaisiin korvata muilla työntekijöillä. (TN 1453-13.)

Työsuojeluviranomaisen ratkaisukäytännössä on seurausedellytyksen osalta edellytetty tietoa siitä, mitä sellaisia konkreettisia potilasturvallisuuteen liittyviä seurauksia olisi tullut nimenomaisesti siitä, jos hätätyötä ei olisi teetetty tiettynä aikana.

Työsuojeluviranomainen on viitaten pitkäaikaiseen hätätyöratkaisukäytäntöön katsonut, että henkilöstön poissaoloja voidaan pitää sellaisina säännönmukaisina tapahtumina, joihin työnantajan tulee normaalissa toiminnassaan varautua. Vaikka itse ilmoitus poissaolosta tulisi työnantajalle äkillisesti tai ennalta arvaamatta, työnantajan tulee suunnitella toiminta niin, että näistä tapahtumista aiheutuvat seuraukset voidaan korjata hätätyötä teettämättä. Työsuojeluviranomainen on ennalta arvaamattomuutta arvioidessaan katsonut, että työnantajalla on sopimuksettoman tilan sekä aiempien ylityö- ja vuoronvaihtokieltojen vuoksi ollut tieto työtaistelutoimenpiteistä ja niiden vaikutuksesta työntekijöiden ylitöiden tekemiseen tai halukkuuteen vaihtaa vuoroa. Myös annettu lakkovaroitus on merkinnyt sitä, ettei kyse ole ollut ennalta arvaamattomasta tilanteesta.

Työsuojeluviranomaisen näkemyksen mukaan, vaikka voidaan katsoa, että tilanne ei ole tullut työnantajalle ennalta arvaamatta, potilaan hengen menettämistä voidaan pitää työneuvoston (TN 1304-94) tarkoittamana mittasuhteiltaan huomattavana vahinkoseuraamuksena. Työsuojeluviranomainen on tällaisessa tilanteessa katsonut, että hätätyön edellytykset ovat täyttyneet, ja toimenpiteen loppuunsaattaminen on voitu teettää hätätyönä.

2.2.1Euroopan neuvoston Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan neuvoston Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18–19/1990) tuli Suomen osalta voimaan 10.5.1990. Ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa turvataan jokaiselle oikeus rauhanomaiseen kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen, mikä käsittää myös oikeuden perustaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa turvaamiseksi. Artiklassa ei nimenomaisesti mainita työtaisteluoikeutta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella työtaisteluoikeus kuuluu 11 artiklan soveltamisalaan ja saa suojaa sitä kautta. Lakko-oikeuden myöntäminen ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on yksi tärkeimmistä keinoista, joilla valtio voi turvata ammattiyhdistyksen vapauden suojella jäsentensä ammatillisia etuja.

Ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan mukaan artiklassa turvattujen oikeuksien käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Tämä artikla ei estä laillisten rajoitusten asettamista asevoimiin, poliisiin tai valtionhallintoon kuuluviin nähden heidän käyttäessään näitä oikeuksia.

Yleisesti ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään arvioinut eri artikloissa olevien rajoitusperusteiden osalta riittävän täsmällisen oikeusperustan olemassaoloa ja sitä, onko rajoituksella ollut hyväksyttävä, artiklaan sisältyvässä rajoituslausekkeessa mainittu päämäärä. Lisäksi rajoitusten osalta on arvioitu sitä, ovatko ne välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa tai perustuvatko ne pakottavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Rajoitusten tulee lisäksi olla oikeassa suhteessa päämäärään. Välttämättömyysedellytykseen liittyy oppi valtion harkintamarginaalista, joka vaihtelee riippuen muun muassa käsillä olevasta asiasta. (Pellonpää, Matti, Gullans, Monica, Pölönen, Pasi ja Tapanila, Antti: Euroopan ihmisoikeussopimus, Alma Talent, Helsinki 2018, s. 349–358.)

Ihmisoikeustuomioistuimen kollektiivista neuvotteluoikeutta ja lakko-oikeutta koskevat arvioinnit eivät ole yksiselitteisiä. Ihmisoikeustuomioistuimen vanhemmassa oikeuskäytännössä lakko-oikeutta ei erikseen suojattu, ja valtioille annettiin laaja harkintavalta kollektiivisen neuvotteluoikeuden ja työtaisteluoikeuden rajoittamisessa (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 64–70). Uudemman ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kollektiivinen neuvotteluoikeus saa selkeämmin suojaa yhtenä 11 artiklan mukaisista olennaisesti yhdistymisvapauteen liittyvistä elementeistä (Demir and Baykara v. Turkey (34503/97, annettu 12.11.2008). Sen rajoittaminen on mahdollista 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Ihmisoikeustuomioistuin on arvioinut työtaisteluoikeutta kollektiivisen neuvotteluoikeuden osana (Enerji Yapi-Yol Sen v. Turkey 68959/01, annettu 21.4.2009).

Ihmisoikeustuomioistuin on tulkitessaan 11 artiklaa viitannut viimeaikaisessa oikeuskäytännössään muihin kansainvälisiin sopimuksiin, erityisesti Kansainvälisen työjärjestön, jäljempänä ILO , sopimusten ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontakäytäntöön. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella työtaisteluoikeus kuuluu selvästi 11 artiklan piiriin, mutta jää olennaisen suojan ulkopuolelle. Sille myönnetty suoja on tapauskohtaista. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 70 ja 78.)

Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut ammattiyhdistysten vapautta koskevan valtion harkintamarginaalin olevan laaja myös uudemmassa oikeuskäytännössään. Liikkumavaran laajuus riippuu kyseessä olevan ammattiyhdistysoikeuden rajoituksen luonteesta ja laajuudesta, rajoituksella tavoitellusta päämäärästä sekä niiden muiden henkilöiden kilpailevista oikeuksista ja eduista, jotka voivat joutua kärsimään oikeuden rajoittamattoman käytön vuoksi. (Norwegian Transport Workers’ Union (NTF) v. Norway, 2021.) Harkintamarginaali on pienempi, jos on kyse ammattiyhdistystoiminnan ytimeen ulottuvista rajoituksista, jolloin rajoituksen suhteellisuuden oikeuttamiseksi edellytetään enemmän. Jos kyse ei ole ammattiyhdistystoiminnan ytimestä vaan toissijaisesta tai liitännäisestä seikasta, harkintamarginaali on laajempi. (National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. the United Kingdom, 2014.)

Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut myös myötätuntotyötaistelujen, joihin ammattiliitto ryhtyy yhtä työnantajaa vastaan edistääkseen vaatimuksiaan riidassa, joka on liiton muiden jäsenten ja toisen työnantajan välillä, kuuluvan 11 artiklan soveltamisalaan (The National Union of Rail, Maritime and Transport Workers (RMT) v. Yhdistynyt kuningaskunta, 31045/10, annettu 8.4.2014). Tästä seuraa, että niiden rajoitusten on oltava 11 artiklan 2 kohdan mukaisia. Valtioilla on kuitenkin laaja harkintamarginaali niiden sääntelyssä. Täyskielto katsottiin tapauksessa ihmisoikeussopimuksen mukaiseksi. Tuomioistuin otti huomioon sen, että ammattiliitto oli pystynyt käyttämään yhdistymisvapauttaan keskeisiltä osiltaan ja ryhtynyt lakkoon.

Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut esimerkiksi Norjan valtion toimenpiteen, jolla se lopetti öljynporauslauttojen työntekijöiden lakon, olleen valtion harkintamarginaalin puitteissa ja suhteellisuusvaatimuksen mukainen. Tuomioistuin otti huomioon, että asiassa oli kyse energian (bensiinin ja kaasun) tarjontaan liittyvistä erityisistä ja poikkeuksellisista olosuhteista, joissa toiminnan keskeyttämisellä olisi ollut välittömiä ja erittäin vakavia vaikutuksia kansainväliseen jakeluverkkoon vaikuttaen erityisesti Euroopan maihin, jotka ovat riippuvaisia tarjonnasta ja joissa teknisten laitteistojen ja ympäristön kannalta oli odotettavissa merkittäviä vahinkoja, jos toiminta olisi keskeytetty kokonaan pitkäksi ajaksi. Tuomioistuin katsoi, että tekniset laitteistot olivat vaarassa vahingoittua, jos ne joudutaan sulkemaan pitkiksi ajoiksi, millä olisi vaikutuksia terveyteen ja turvallisuuteen sekä ympäristöön. Vaikka öljyn tuotannon lasku olisi voitu myöhemmin saada takaisin, lakolla olisi todennäköisesti ollut vakavia seurauksia pelkän tulonmenetyksen lisäksi. Tuomioistuin katsoi, että syyt valtion toimille eivät siten olleet olleet pelkästään taloudellisia. (Federation of Offshore Workers’ Trade Unions and Others v. Norway, 2002.)

Ihmisoikeustuomioistuin on viitannut oikeuskäytännössään ILOn olennaisia palveluita koskevaan valvontakäytäntöön, joka koskee vähimmäispalveluita vaihtoehtona lakkojen kieltämiselle. Ihmisoikeustuomioistuin on pitänyt veturinkuljettajien lakkokieltoa, jonka perusteella kantaja oli irtisanottu hänen osallistuttuaan ammattiliiton toimeenpanemaan lakkoon, suhteettomana 11 artiklan rajoituksena. Tuomioistuin totesi ILOn ja sosiaalisten oikeuksien komitean valvontakäytäntöön viitaten, että kansainvälisellä tasolla vallitsee ilmeinen yksimielisyys siitä, että väestön kannalta olennaisia palveluja tarjoavien työntekijöiden lakko-oikeutta voidaan rajoittaa. Tuomioistuin totesi, että ILO ja sosiaalisten oikeuksien komitea eivät kuitenkaan pidä liikennettä yleisesti ja erityisesti rautatieliikennettä olennaisena palveluna, jonka keskeytyminen voisi vaarantaa väestön tai sen osan hengen tai terveyden. Tuomioistuin katsoi, että sillä ei ollut mitään syytä hylätä olemassa olevaa kansainvälistä lähestymistapaa olennaisen palvelun määritelmään ja pitää rautatieliikennettä sellaisena. Vaikka oletettaisiin, että rautatieliikenne on välttämätön palvelu, vakavat rajoitukset, kuten lakko-oikeuden täydellinen kieltäminen tiettyjen rautatieliikenteen ammattiryhmien osalta, edellyttäisivät edelleen valtiolta vankkoja todisteita niiden tarpeellisuuden perustelemiseksi. Tuomioistuin katsoi edelleen ILOn valvontakäytäntöön viitaten, että lakko-oikeuden täydellistä kieltoa ei voitu perustella pelkästään taloudellisilla menetyksillä. Tuomioistuin otti huomioon myös sen, ettei ollut selvitetty, oliko hallitus harkinnut vaihtoehtoja tiettyjen rautatietyöntekijöiden lakko-oikeuden kieltämiselle. Tuomioistuin viittasi tältä osin siihen, että ILO kehottaa valtioita lakkojen kieltämisen sijaan edellyttämään vähimmäispalveluita. Tuomioistuin otti huomioon myös sen, että hallitus ei ollut kertonut suojatoimista, joilla korvattaisiin rautatieliikenteen työntekijöille kielto osallistua lakkoon. Esimerkiksi ILO edellyttää sovittelu- ja välitysmenettelyä. Tuomioistuin totesi myös, että irtisanomisen kaltaisilla seurauksilla on väistämättä estävä vaikutus (”chilling effect”) ammattiliiton jäsenten osallistumiselle työtaistelutoimenpiteisiin. (Ognevenko v. Russia, no. 44873/09, 2018.)

2.2.2Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja

Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja (SopS 78–80/2002) tuli Suomen osalta voimaan 1.8.2002. Suomi on sitoutunut turvaamaan peruskirjan 5 artiklan mukaisesti järjestäytymisoikeuden ja 6 artiklan mukaisesti kollektiivisen neuvotteluoikeuden ja siinä nimenomaisesti mainitun eturistiriitatilanteita koskevan lakko-oikeuden.

Järjestäytymisoikeutta koskevan 5 artiklan mukaan turvatakseen työntekijöiden ja työnantajien oikeuden muodostaa paikallisia, kansallisia tai kansainvälisiä järjestöjä taloudellisten ja sosiaalisten etujensa suojelemiseksi sekä oikeuden liittyä näihin järjestöihin, ja edistääkseen näitä oikeuksia, sopimuspuolet takaavat, ettei kansallista lainsäädäntöä laadita sellaiseksi tai sitä sovelleta tavalla, joka loukkaisi tätä oikeutta. Kansallisissa laeissa tai määräyksissä säädetään, missä laajuudessa tämän artiklan sisältämiä takeita sovelletaan poliisivoimiin. Samoin kansallisissa laeissa tai määräyksissä säädetään periaatteesta, jonka mukaan näitä takeita sovelletaan puolustusvoimien jäseniin, ja missä laajuudessa niitä sovelletaan tähän ryhmään kuuluviin henkilöihin.

Sosiaalisen peruskirjan 6 artiklan mukaan, varmistaakseen, että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet sitoutuvat: 1. edistämään työntekijöiden ja työnantajien välisiä yhteisiä neuvotteluja, 2. edistämään tarvittaessa työnantajien tai työnantajajärjestöjen ja työntekijäjärjestöjen välistä vapaaehtoista neuvottelujärjestelmää, tavoitteenaan työehtojen määrittäminen työ- ja virkaehtosopimuksilla, 3. edistämään asianmukaisen sovittelumenettelyn ja vapaaehtoisen välitysmenettelyn luomista ja käyttöä työriitojen selvittämisessä, ja tunnustamaan: 4. työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa.

Lakko-oikeus liittyy erottamattomasti kollektiiviseen neuvotteluoikeuteen. Lakko-oikeuden poistaminen vaikuttaa yhteen kollektiiviseen neuvotteluoikeuden keskeiseen elementtiin, jota ilman oikeudesta tulee tehoton. Tästä syystä lakko-oikeuden rajoitukset voivat olla hyväksyttäviä vain määrätyissä olosuhteissa. (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Euroopan neuvosto, 2022, s. 89.)

Uudistetun sosiaalisen peruskirjan 6 artiklan 4 kohdassa ei määritellä, millaisia työtaistelutoimenpiteitä suoja koskee. Poliittisten lakkojen ei ole katsottu kuuluvan 6 artiklan 4 kohdan suojan alaan. Artiklan tarkoituksena on suojella kollektiivista neuvotteluoikeutta, eivätkä poliittiset lakot kuulu kollektiivisen neuvotteluoikeuden piiriin (Conclusions II (1971), Statement of Interpretation on 6 § 4). Peruskirjan 6 artiklan 4 kohdassa suojataan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännön mukaan myös oikeutta tukityötaisteluihin. Ainakin myötätuntotyötaistelujen yleinen täyskielto voisi olla peruskirjan 6 artiklan 4 kohdan vastainen. Myötätuntotyötaisteluita voidaan kuitenkin rajoittaa peruskirjan G artiklan edellytysten täyttyessä (ks. myös Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 82). Komitea on viitaten edellä mainittuun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen myötätuntotoimenpiteitä koskevaan RMT-tuomioon todennut peruskirjan 6 artiklan 4 kohdan olevan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklaa täsmällisempi ja suojaavan lakko-oikeutta pidemmälle sekä suojaavan myös oikeutta osallistua myötätuntotyötaisteluun (Conclusions XX-3, Yhdistynyt Kuningaskunta, 2014).

Sosiaalisen peruskirjan turvaamaa lakko-oikeutta voidaan peruskirjan liitteen mukaan rajoittaa G artiklassa säädetyin edellytyksin. Rajoituksista on säädettävä laissa ja niiden on oltava välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi tai yleisen edun, kansallisen turvallisuuden, kansan terveyden tai moraalin suojelemiseksi. Komitean tulkintakäytäntö koskien lakko-oikeuden rajoituksia on varsin tiukkaa, ja rajoitusperusteita tulkitaan suppeasti (ks. esim. Conclusions, Norja, 2014).

Sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakäytännön mukaan lakkojen rajoittaminen yhteiskunnan kannalta olennaisilla aloilla voi olla oikeutettua, koska lakot näillä aloilla voivat olla uhka yleiselle edulle, kansalliselle turvallisuudelle ja/tai kansanterveydelle. Pelkkää lakkojen kieltämistä olennaisilla aloilla – erityisesti silloin, kun ne on määritelty laajasti, kuten energian tai terveyden osalta – ei kuitenkaan pidetä oikeasuhtaisena suhteessa kunkin alan erityisvaatimuksiin. Pelkästään näiden työntekijöiden lakkoilun kieltämisen, tekemättä eroa heidän tehtäviensä osalta, ei katsota olevan oikeassa suhteessa kutakin alaa koskeviin erityisiin olosuhteisiin ja siten välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa. Vähimmäispalveluvaatimuksen käyttöönottoa näillä aloilla voitaisiin pitää 6 artiklan 4 kohdan mukaisena. Jos ei ole säädetty vähimmäispalveluvaatimuksesta koskien pelastustoimea, ydinlaitoksia ja kuljetusalaa, ja jos lakot ovat yksinkertaisesti kiellettyjä tietyille työntekijäryhmille, tilanne ei ole peruskirjan mukainen. (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Euroopan neuvosto, 2022, s. 92 ja siinä viitatut sosiaalisten oikeuksien komitean päätelmät Matica Hrvatskih Sindikata v. Croatia, Complaint No. 116/2015, decision on the merits of 21 March 2018, §114; Conclusions I (1969), Statement of Interpretation on Article 6 § 4, Conclusions XVII-1 (2006), Czech Republic, Conclusions 2018, Ukraine.)

Sosiaalisten oikeuksien komitea on todennut, että yhteiskunnan kannalta olennaisia julkisia palveluita (essential public services) suorittavien henkilöiden lakko-oikeuden epääminen G artiklan nojalla voi koskea joko kaikkia tai osaa henkilöstöä. Se, missä määrin lakko-oikeus voidaan evätä, riippuu aina kulloisenkin tapauksen kohdalla siitä, kuinka paljon yhteisön elämä on riippuvainen kyseessä olevista palveluista. (Conclusions I (1969), Statement of Interpretation on Article 6 § 4). Olennaisten palvelujen käsite ei ole komitean valvontakäytännössä selkeä.

Sosiaalisten oikeuksien komitea on arvioinut vähimmäispalveluiden turvaamista koskevien eri valtioiden lainsäädäntöjen peruskirjan mukaisuutta. Komitea on arvioinut esimerkiksi lainsäädäntöä, jossa edellytetään työnantajia ja lakkotoimikuntia turvaamaan vähimmäispalvelut, kun lakkoja järjestetään yhteiskunnalle välttämättömissä organisaatioissa, joiden osalta toiminnan keskeytys voi uhata kansallista turvallisuutta, koko väestön tai tiettyjen ryhmien tai yksilöiden turvallisuutta, terveyttä tai henkeä. Tällaisiksi palveluiksi katsottiin lääketieteellinen hoito ja ensiapu, joukkoliikenne, juomavesihuolto, sähkön ja kaasun tuotanto ja toimitus, lennonjohto, kuljetusturvallisuus, jätteiden ja jätevesien keruu ja käsittely, radioaktiivisten aineiden ja jätteiden varastointi, käyttö ja seuranta sekä väestönsuojelu. Komitea katsoi, että tällaisella rajoituksella voi olla oikeutettu tavoite. Rajoituksen osalta on arvioitava, onko se välttämätön demokraattisessa yhteiskunnassa eli oikeasuhtainen suhteessa tavoitteisiin. (Conclusions XIX-3 - Latvia - Article 6 § 4.)

Sosiaalisten oikeuksien komitea on pitänyt peruskirjan mukaisena lainsäädäntöä, jonka mukaan työntekijät eivät voi täysimääräisesti toteuttaa lakko-oikeutta, jos he tekevät työtä, joka keskeytyessään aiheuttaisi ilmeisen ja välittömän uhan hengelle, turvallisuudelle tai terveydelle. Vähimmäispalveluita edellytettiin esimerkiksi ensiavussa, sähkön tuotannossa, jakelussa, siirrossa ja valvonnassa, maakaasun kuljetuksessa ja jakelussa, vesi- ja viemäritöissä, puhelinpalveluissa, lento-, rautatie-, meri- ja maantieliikenteen turvallisuuspalveluissa, valtion puolustuksessa, oikeuspalveluissa ja tuomioistuimissa, kunnan siivoustöissä sekä palo- ja pelastustoimessa. (Conclusions 2022 - Georgia - Article 6 § 4.)

Sosiaalisten oikeuksien komitea on katsonut, että matkustajien ja kaupallisten tavaroiden kuljetus voi olla ensiarvoisen tärkeä julkinen palvelu, jossa lakot voivat vaarantaa muiden oikeudet ja vapaudet, yleisen edun, kansallisen turvallisuuden, kansanterveyden tai moraalin. Sen vuoksi se katsoi, että lakisääteisellä vaatimuksella tarjota vähimmäiskuljetuspalveluja voi olla oikeutettu tavoite G artiklassa tarkoitetulla tavalla. (Confederation of Independent Trade Unions in Bulgaria, Confederation of Labour “Podkrepa” and European Trade Union Confederation v. Bulgaria, Complaint No. 32/2005.)

Sosiaalisten oikeuksien komitea on katsonut, ettei peruskirjan mukaista ole, jos työntekijäpuolella ei ole tasavertaista mahdollisuutta työnantajien kanssa osallistua vähimmäispalveluiden määrittämiseen ja työnantajilla on yksipuolisesti valta määritellä vähimmäispalvelut ja vain velvollisuus konsultoida ammattiliittoa (Conclusions 2018 - Serbia - Article 6 § 4). Komitea on hyväksynyt sen, että joissain tilanteissa voi olla oikeutettua, että joku muu taho kuin työriidan osapuolet määrittelee vähimmäispalveluiden tason (Conclusions 2016 - Portugal - Article 6 § 4).

Joidenkin virkamiesten, kuten poliisin, armeijan, tuomareiden tai johtavien virkamiesten, lakko-oikeutta voidaan rajoittaa G artiklan nojalla (Conclusions I (1969), Statement of Interpretation on Article 6 § 4). Esimerkiksi niiden virkamiesten, joiden vastuut ja tehtävät, ottaen huomioon niiden luonne tai niihin kuuluva vastuu, välittömästi vaikuttavat muiden oikeuksiin, kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen etuun, lakko-oikeuden rajoittamisen voidaan katsoa perustuvan oikeutettuun etuun (Confederation of Independent Trade Unions in Bulgaria, Confederation of Labour “Podkrepa” and European Trade Union Confederation v. Bulgaria, Complaint No. 32/2005). Esimerkiksi armeijan henkilöstön osalta voitaisiin edellyttää vähimmäispalveluita (Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) v. Italy, Complaint No. 140/2016).

Sosiaalisten oikeuksien komitea on katsonut mahdolliseksi kieltää työtaistelutoimenpiteet, joiden tavoitteet ovat lainvastaisia tai joilla on väärinkäyttötarkoitus, esimerkiksi tavoitteet, jotka eivät liity työntekijöiden oikeuksiin tai joilla on syrjiviä tavoitteita. Kohtuuttoman laajat tai väärinkäyttötarkoituksen omaavat työtaistelutoimenpiteet, kuten laajat saarrot, jotka voivat aiheuttaa riskin yleiselle järjestykselle tai perusteettomasti rajoittaa muiden oikeuksia tai vapauksia (kuten työntekijöiden oikeutta työskennellä tai työnantajien oikeutta harjoittaa kannattavaa elinkeinoa) voidaan kieltää tai niitä voidaan rajoittaa. (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Euroopan neuvosto, 2022, s. 91 ja Swedish Trade Union Confederation (LO) and Swedish Confederation of Professional Employees (TCO) v. Sweden, Complaint No. 85/2012, decision on admissibility and the merits of 3 July 2013, kohta 119).

2.2.3Kansainvälinen työjärjestö

2.2.4Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia sekä taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevat kansainväliset yleissopimukset

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (jäljempänä KP-sopimus , SopS 7–8/1976) 22 artiklan 1 kohdan mukaisesti jokaisella on oikeus yhdistymisvapauteen muiden kanssa, mikä käsittää myös oikeuden muodostaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa suojelemiseksi. Artiklan 2 kohdassa säädetään sallituista rajoituksista. Oikeuden käyttämiselle ei saa asettaa muita rajoituksia kuin ne, jotka on säädetty lailla ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden tahi yleisen järjestyksen ("ordre public") takia taikka terveydenhoidon tai moraalin tahi muiden oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi. Tämä artikla ei estä laillisten rajoitusten asettamista asevoimiin ja poliisiin kuuluviin nähden heidän käyttäessään tätä oikeutta. Artiklan 3 kohdan mukaan mikään tässä artiklassa ei oikeuta ILOn ammatillista järjestymisvapautta ja ammatillisen järjestymisoikeuden suojelua koskevan vuoden 1948 yleissopimuksen sopimuspuolia ryhtymään lainsäädännöllisiin toimenpiteisiin, jotka loukkaisivat, tai soveltamaan lakia tavalla, joka saattaisi loukata yleissopimuksessa myönnettyä turvaa. KP-sopimuksen soveltamista valvoo ihmisoikeuskomitea (Human Rights Committee, HRC).

KP-sopimuksessa ei mainita erikseen lakko-oikeutta. Ihmisoikeuskomitea on 1990-luvun lopulta lähtien ryhtynyt ottamaan tulkinnoissaan esille lakko-oikeuden suojaa koskevia argumentteja. Tulkinnat näyttäisivät seuraavan ILOn tulkintoja muun muassa välttämättömistä palveluista sekä virkamiesten lakko-oikeuden rajoitusten rajaamisesta julkista valtaa käyttäviin virkamiehiin. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 162.)

Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (jäljempänä TSS-sopimus , SopS 6/1976) 8 artiklassa turvataan ammatillisen yhdistymisvapauden ja ammattiyhdistysten oikeuksien lisäksi siinä mainituin rajoitusmahdollisuuksin myös nimenomaisesti lakko-oikeus, edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti. Sopimuksen 8 artiklan 3 kohdassa on KP-sopimusta vastaava viittaus ILOn yleissopimukseen. TSS-sopimuksen turvaamien oikeuksien rajoitusten tulee täyttää sopimuksen 4 artiklan mukaiset edellytykset. Artiklan mukaan valtio voi rajoittaa näitä oikeuksia laissa säädetyllä tavalla ja vain siinä laajuudessa kuin se on sopusoinnussa oikeuksien luonteen kanssa sekä yksinomaan tarkoituksin edistää yleistä hyvinvointia demokraattisessa yhteiskunnassa.

Valvonnasta vastaa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitea eli TSS-komitea (Committee on Economic, Social and Cultural Rights, CESCR). TSS-komitea antaa valvontakäytännössään tarkentavia tulkintoja myös lakko-oikeuden sisällöstä. Tulkinnat eivät ole läheskään niin yksityiskohtaisia kuin ILOn järjestelmässä, mutta ne ovat sisällöltään samansuuntaisia. TSS-komitea on muun muassa omaksunut ILOn järjestelmää vastaavan käsitteen välttämättömistä palveluista, kuin myös julkista sektoria koskevan yleisen lakko-oikeuden, jota voidaan vain tietyillä virkamiehillä rajoittaa. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 64.)

Molemmat sopimukset on siten kytketty ILOn yleissopimuksen nro 87 mukaisen suojan tasoon.

2.2.5Euroopan unionin lainsäädäntö

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 12 artiklassa on määräys kokoontumis- ja yhdistymisvapaudesta. Sen 1 kohdan mukaisesti jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy, että jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi.

Perusoikeuskirjan 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien. Perusoikeuskirjan selitysten mukaan artikla perustuu Euroopan neuvoston sosiaalisen peruskirjan 6 artiklaan sekä työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevaan yhteisön peruskirjaan.

EU:n perusoikeuskirjaa sovelletaan sen 51 artiklan 1 kohdan mukaan oikeudellisesti sitovana asiakirjana vain asioissa, joissa sovelletaan EU:n oikeutta.

EU:n perusoikeuskirjan 52 artiklassa on säädetty edellytyksistä perusoikeuskirjan mukaisten oikeuksien rajoittamiseksi. Oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.

Perusoikeuskirjan 53 artiklan mukaan perusoikeuskirjan määräyksiä ei saa tulkita siten, että ne rajoittaisivat tai loukkaisivat niitä ihmisoikeuksia ja perusvapauksia, jotka asianomaisella soveltamisalalla tunnustetaan unionin oikeudessa, kansainvälisessä oikeudessa ja niissä kansainvälisissä yleissopimuksissa, joiden osapuolina unioni tai kaikki jäsenvaltiot ovat, ja erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa, sekä jäsenvaltioiden valtiosäännöissä.

Perusoikeuskirjan selitysten mukaan yhteistoimien, kuten lakon, toteuttamista koskevien menettelyjen ja rajoitusten osalta noudatetaan kansallisia lainsäädäntöjä ja käytäntöjä. Lausuma liittyy SEUT 153 artiklan 5 kohtaan, jonka perusteella 153 artiklan määräyksiä unionin toimivallasta tukea ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa tietyillä sosiaalipolitiikkaa koskevilla aloilla ei sovelleta palkkoihin, järjestäytymisoikeuteen, lakko-oikeuteen eikä oikeuteen määrätä työsulusta. Jäsenvaltioiden työtaisteluoikeutta koskevien seikkojen määrittäminen ei siis lähtökohtaisesti kuulu unionin toimivallan piiriin. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 90–91.)

Työaikadirektiivi ja työsuojelun puitedirektiivi

EU:n perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdan mukaan jokaisella työntekijällä on oikeus enimmäistyöajan rajoitukseen sekä päivittäisiin ja viikoittaisiin lepojaksoihin. Perusoikeuskirjan velvoitteista säädetään tarkemmin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/88/EY tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista (jäljempänä työaikadirektiivi ). Työaikadirektiivissä säädetään työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevista yhteisistä vähimmäisvaatimuksista työajan järjestämistä varten. Direktiivissä säädetään päivittäisistä ja viikoittaisista vähimmäislepoajoista (vähintään 11 peräkkäistä tuntia päivittäistä lepoa ja 35 keskeytymätöntä tuntia viikoittaista lepoa), palkallisesta vuosilomasta (vähintään neljä viikkoa vuodessa), tauoista (4 artikla) ja viikoittaisesta enimmäistyöajasta (enintään keskimäärin 48 tuntia viikossa, ylityö mukaan luettuna), yötyöstä ja vuorotyöstä sekä mahdollisista poikkeuksista ja vapautuksista (17 artikla).

Työaikadirektiiviä sovelletaan 1 artiklan 3 kohdan mukaan kaikkeen neuvoston direktiivin 89/391/ETY toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä (jäljempänä työsuojelun puitedirektiivi ) 2 artiklassa tarkoitettuun yksityiseen ja julkiseen toimintaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin 14, 17, 18 ja 19 artiklan soveltamista (artikloissa määriteltyjä poikkeuksia). Työsuojelun puitedirektiivin 2 artiklassa määrätään soveltamisalasta ja sen 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan kaikkiin sekä julkisiin että yksityisiin toiminnan aloihin (kuten teollisuuteen, maatalouteen, kauppaan, hallintoon, palveluihin, koulutukseen, kulttuuriin, vapaa-ajan toimintaan). Kohdan 2 mukaan direktiiviä ei sovelleta sellaisiin erityisiin julkisiin tehtäviin kuten asevoimiin tai poliisivoimiin tai tiettyihin väestönsuojelun erityistoimiin, joiden ominaispiirteet ovat väistämättä ristiriidassa tämän direktiivin kanssa. Näissä tapauksissa työntekijöiden turvallisuus ja terveys on varmistettava mahdollisimman hyvin tämän direktiivin tarkoituksen mukaisesti.

Työaikadirektiivin osalta on syytä huomioida, että 17 artiklan mukaiset poikkeukset eivät ole sama asia kuin 1 artiklan 3 kohdassa soveltamisalan ulkopuolelle jätetyt alat. Työaikadirektiiviä sovelletaan kaikkeen työsuojelun puitedirektiivin 2 artiklassa tarkoitettuun sekä julkiseen että yksityiseen toimintaan, lukuun ottamatta lento-, rautatie-, maantie-, meri-, joki- ja järviliikennettä, merikalastusta, muuta merellä tehtävää työtä ja lääkärien harjoittelua ("soveltamisalan ulkopuoliset toimialat").

Työaikadirektiivin 17 artiklassa jäsenvaltioiden sallitaan poiketa eräistä direktiivin artikloista erityisissä olosuhteissa ja, tapauksesta riippuen, erityisin keinoin. Poikkeusjärjestelyjen tarkoituksena on noudattaa direktiivissä esitettyjä periaatteita, mutta sallia niitä sovellettavan joustavasti. Poikkeuksia on kolme:

Direktiivin 17 artiklan 1 kohdan perusteella jäsenvaltiot voivat poiketa 3, 4, 5, 6, 8 ja 16 artiklan säännöksistä, kun kyseessä olevan toiminnan erityispiirteiden vuoksi työajan pituutta ei mitata ja/tai määritellä ennalta tai työntekijät voivat itse päättää siitä. Direktiivissä mainitaan tässä yhteydessä kolme erityistä toimialaa. Luettelo ei ole tyhjentävä, vaan lähinnä rajoittava.

Direktiivin 17 artiklan 2 kohdan mukaan artiklan 3, 4 ja 5 kohdassa säädetyt poikkeukset voidaan määritellä laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä tai työehtosopimuksilla taikka työmarkkinaosapuolten välisillä sopimuksilla edellyttäen, että kyseisille työntekijöille annetaan vastaavanlaiset korvaavat lepoajat tai että poikkeustapauksissa, joissa ei objektiivisista syistä ole mahdollista myöntää tällaisia vastaavanlaisia korvaavia lepoaikoja, kyseiset työntekijät saavat asianmukaisen suojelun.

Direktiivin 17 artiklan 3 kohdan mukaan noudattaen artiklan 2 kohdan edellytyksiä voidaan poiketa 3, 4, 5, 8 ja 16 artiklasta muun muassa, kun kyse turvallisuus- ja valvontatoiminnasta, joka edellyttää jatkuvaa läsnäoloa omaisuuden tai henkilöiden suojelemiseksi, erityisesti kun on kyse vartijoiden ja talonmiesten tai vartiointiliikkeiden työstä; (b alakohta) tai kun on kyse toiminnasta, jossa tarvitaan jatkuvaa palvelua tai tuotantoa, erityisesti: i) palvelut, jotka liittyvät sairaaloiden tai vastaavien laitosten, asuntoloiden ja vankiloiden järjestämään vastaanottoon, hoitoon ja/tai huolenpitoon, mukaan lukien lääkärien harjoittelu; ii) satama- tai lentoasematyöntekijät; iii) lehdistö-, radio-, televisio-, elokuvatuotanto-, posti- ja telepalvelut sekä sairaankuljetus-, palosuojelu- ja väestönsuojelupalvelut; iv) kaasun, veden tai sähkön tuotanto-, siirto- ja jakelupalvelut sekä kotitalouksien jätteiden keruu- ja polttopalvelut; v) teollisuuden alat, joissa työtä ei voi keskeyttää teknisistä syistä; vi) tutkimus- ja kehittämistoiminta; vii) maatalous; viii) työntekijät, jotka työskentelevät säännöllisten kaupunkiliikennepalvelujen parissa (c alakohta) sekä kun on kyse henkilöistä, jotka työskentelevät rautatiekuljetuksissa, ja i) joiden toiminta on keskeytyksetöntä; ii) jotka viettävät työaikansa junissa; tai iii) joiden toiminta on sidoksissa kuljetusaikatauluihin ja liikenteen jatkuvuuden ja säännöllisyyden turvaamiseen (e alakohta). Lisäksi poikkeukset ovat direktiivin 17 artiklan 3 kohdan mukaan sallittuja direktiivin 89/391/ETY 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuissa olosuhteissa (f alakohta) tai kun on kyse tapaturmasta tai tapaturman vaarasta (g alakohta).

Työsuojelun puitedirektiivin II luvussa säädetään työnantajien velvollisuuksista ja luvun 5 artiklassa on yleinen säännös, jonka mukaan työnantajan velvollisuutena on muun muassa huolehtia työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä kaikissa työhön liittyvissä tilanteissa. Työntekijöiden velvollisuudet työsuojeluasioissa eivät vaikuta periaatteeseen työnantajan vastuusta. Direktiivin 5 artiklan 4 kohdan mukaan sillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta säätää työnantajan vastuun poistamisesta tai sen rajoittamisesta tapauksissa, joissa tapahtumat johtuvat epätavallisista ja ennalta arvaamattomista olosuhteista, joihin työnantaja ei voi vaikuttaa, tai poikkeuksellisista tapahtumista, joiden seurauksia ei olisi voitu välttää huolimatta kaikista aiheellisista varotoimenpiteistä.

Unionin tuomioistuimen ratkaisussa asiassa C-227/09 on todettu työaikadirektiivin poikkeuksien käyttämisestä, että silloin, kun unionin oikeudessa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus valita, poikkeavatko ne jonkin direktiivin tietyistä säännöksistä, niillä on velvollisuus käyttää harkintavaltaansa noudattaen unionin yleisiä oikeusperiaatteita, muiden muassa oikeusvarmuuden periaatetta. Tällöin kyseisen periaatteen vaatimusten täyttämiseksi säännökset, joilla sallitaan mahdollisuus poiketa direktiivillä asetetuista periaatteista, on toteutettava vaadittavan täsmällisesti ja selvästi (55. kohta).

2.2.6Johtopäätökset kansainvälisten sitoumusten asettamista reunaehdoista ehdotettavalle sääntelylle

Suojelutyötä koskevan sääntelyn reunaehdot tulevat keskeisesti ILOn sopimusten valvontakäytännöstä, johon myös ihmisoikeustuomioistuin on viitannut.

ILOn sopimusten valvontakäytännön mukaan olennaisissa palveluissa suppeassa merkityksessä voidaan rajoittaa työtaisteluoikeutta ja siten myös edellyttää vähimmäispalveluita. Useat yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeiset alat sisältyvät ILOn valvontakäytännön mukaan olennaisiin palveluihin. Lisäksi ILOn sopimusten valvontakäytännön perusteella julkista valtaa käyttävien virkamiesten lakko-oikeuden rajoittamisessa on kansallista liikkumavaraa.

Vähimmäispalveluita voidaan ILOn valvontakäytännön mukaan edellyttää myös laajemmin kuin olennaisissa palveluissa. Vähimmäispalveluvaatimus on vaihtoehto lakko-oikeuden rajoittamiselle. Vähimmäispalveluvaatimus voidaan asettaa palveluissa, joiden keskeytyminen vaarantaisi koko väestön tai sen osan elämän, henkilökohtaisen turvallisuuden tai terveyden (olennaiset palvelut termin suppeassa merkityksessä), palveluissa, jotka eivät ole olennaisia termin suppeassa merkityksessä, mutta joissa tietyn suuruiset ja kestoiset lakot voivat aiheuttaa akuutin kriisin, joka uhkaa väestön normaaleja oloja, perustavanlaatuisen tärkeissä julkisissa palveluissa, tilojen turvallisuuden ja laitteiden ylläpidon varmistamiseksi sekä maan kannalta erittäin tärkeillä aloilla. Myös uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan tulkintakäytännössä on hyväksytty mahdollisuus vaatia vähimmäispalveluita.

Vähimmäispalveluita koskeva vaatimus ei saa johtaa lakon tehottomuuteen, mikä edellyttää punnintaa lakko-oikeuden mahdollisimman täysimääräisen toteuttamisen ja suojelutyöllä turvattavien etujen välillä.

ILOn valvontakäytännössä asetetaan etusijalle osapuolten välinen neuvottelu ja sovinto ja edellytetään, että molemmat osapuolet voivat osallistua vähimmäispalveluiden määrittämiseen. Siten voidaan turvata se, että osapuolet voivat vaihtaa näkemyksiä siitä, mitkä vähimmäispalvelut ovat välttämättömiä ja turvataan sitä, ettei vähimmäispalveluvaatimuksen laajuus johda työtaistelun tehottomuuteen. Vähimmäispalveluiden määrittämistä ei voida antaa yksin työnantajan tehtäväksi. Myös sosiaalisten oikeuksien komitea on katsonut, että työntekijäpuolella tulee olla tasavertainen mahdollisuus työnantajien kanssa osallistua vähimmäispalveluiden määrittämiseen eikä työnantajilla tule olla valtaa yksipuolisesti määritellä vähimmäispalvelut. ILOn valvontakäytännön mukaan, kun vähimmäispalvelutasosta ei päästä sopuun, riitojen ratkaisua varten on oltava yhteinen tai riippumaton elin, joka voi antaa täytäntöönpanokelpoisia ratkaisuja.

ILOn sopimusten valvontakäytännössä edellytetään lakko-oikeutta rajoitettaessa puolueettomia ja nopeita sovittelu- ja neuvottelumenettelyitä työriidan ratkaisemiseksi (niin sanotut kompensatoriset takeet). Käytäntö ei koske vähimmäispalveluvaatimuksen asettamista. Suomessa on kuitenkin olemassa puolueeton sovittelujärjestelmä. Esityksessä ehdotetun huolehtimisvelvollisuuden asettaminen työntekijöiden, virkamiesten ja viranhaltijoiden yhdistyksille ei myöskään estäisi näitä yhdistyksiä toimeenpanemasta työtaisteluita vaatimustensa tehostamiseksi. Kyse olisi vähäisestä rajoituksesta työtaisteluoikeuteen, joka koskisi vain rajattua joukkoa työntekijöitä, virkamiehiä ja viranhaltijoita. Erityisiä kompensatorisia takeita ei arvioida ILOn valvontakäytännön perusteella tarpeellisiksi tässä yhteydessä.

Ehdotuksessa esitetään hätätyön teettämistä viimesijaisena keinona yksilöiden ja yleisen edun kannalta merkittävien vahinkoseurausten välttämiseksi. ILOn valvontakäytännöstä ei ole löydettävistä yksiselitteistä kannanottoa tilanteesta, jossa ensisijaiset keinot eli neuvottelumenettely ja puolueettoman toimielimen ratkaisun pyytäminen eivät tosiasiassa ole akuutin vaaratilanteen takia työnantajan käytettävissä. Hätätyötä teetettäessä voidaan poiketa työaikalainsäädännöstä. Siten työaikadirektiivin velvoitteet ovat ehdotuksen kannalta merkityksellisiä. Työaikadirektiivin 17 artiklan 3 kohdassa lueteltujen ammattiryhmien työtehtävissä on mahdollista poiketa direktiivin velvoitteista. Useimmat luetteloon sisältyvät ammattiryhmät tekevät sääntelyn piiriin kuuluvaa työtä. Poikkeusmahdollisuutta voidaan käyttää esimerkiksi, kun on kyse turvallisuus- ja valvontatoiminnasta, joka edellyttää jatkuvaa läsnäoloa omaisuuden tai henkilöiden suojelemiseksi (b alakohta) tai jatkuvien palveluiden tarpeesta (c alakohta). Direktiivin 17 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan poikkeukset ovat sallittuja erityisesti direktiivissä mainittujen ammattiryhmien osalta. Ei kuitenkaan ole poissuljettua, etteikö poikkeuksista voitaisi säätää muidenkin kuin direktiivin luettelossa nimenomaisesti mainittujen ammattiryhmien osalta, jos kyse on jatkuvan palvelun tarpeesta.

Poikkeukset ovat mahdollisia myös, kun kyse on tapaturmasta tai tapaturman vaarasta (g alakohta) tai tapauksissa, ”joissa tapahtumat johtuvat epätavallisista ja ennalta arvaamattomista olosuhteista, joihin työnantaja ei voi vaikuttaa, tai poikkeuksellisista tapahtumista, joiden seurauksia ei olisi voitu välttää huolimatta kaikista aiheellisista varotoimenpiteistä” (f alakohta).

Työaikadirektiivistä on mahdollista poiketa myös työsuojelun puitedirektiivin 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa, joissa tapahtuma johtuu epätavallisista ja ennalta arvaamattomista olosuhteista, joihin työnantaja ei voi vaikuttaa, tai kun on kyse poikkeuksellisista tapahtumista, joiden seurauksia ei olisi voitu välttää huolimatta kaikista aiheellisista varotoimenpiteistä. Hätätyön teettäminen olisi eräissä ehdotuksen soveltamisalan piiriin kuuluvissa toiminnoissa mahdollista vain akuutissa vaaratilanteessa, jossa henkeä, terveyttä, omaisuutta, eläinten hyvinvointia, ympäristöä tai kansallista turvallisuutta välittömästi uhkaavaa vahinkoseurausta ei ole työn teettämisen poikkeuksellisen kiireellisyyden takia muilla keinoin mahdollista välttää. Työsuojelun puitedirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuista ennalta-arvaamattomista olosuhteista tai poikkeuksellisista tapahtumista, joiden seurauksia ei ole voitu välttää , ei ole työtaisteluun tai hätätyöhön liittyvää oikeuskäytäntöä. Työsuojelun puitedirektiivin 5 artiklan 4 kohdasta ei ole suojelutyöhön taikka hätätyöhön liittyvää oikeuskäytäntöä, mikä antaisi tarkempaa johtoa kohdan soveltuvuuteen. Hätätyön käyttöalaan kuuluvissa tapauksissa voidaan kuitenkin arvioida olevan kyse 5 artiklan 4 kohtaan kuuluvista tilanteista myös silloin, kun tapaus ajoittuu työtaistelun yhteyteen. Hätätyön teettämisessä voi olla kyse myös tapaturmasta tai tapaturman vaarasta (g alakohta). EU:n perusoikeuskirjan 28 artiklassa turvatun työtaisteluoikeuden osalta Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) on arvioinut työtaistelun ennalta-arvaamattomuutta kuluttajansuojaoikeudellisessa kontekstissa, joka liittyy matkustajan oikeuteen saada korvausta viivästyneestä lennosta (C-28/20, Airhelp, tuomion 28. kohta; C-613/20, Eurowings, tuomion 20. kohta). Työaikadirektiivin ei arvioida asettavan estettä ehdotettavalle sääntelylle.

2.3.1Suojelutyön tarpeet

Monilla erilaisilla toimialoilla ja monenlaisissa tehtävissä on välttämätöntä huolehtia joistakin tehtävistä myös työtaistelun aikana.

Yksityisellä sektorilla suojelutyötä voidaan tarvita esimerkiksi yksityisissä sosiaali- ja terveyspalveluissa ja eräissä kriittisissä kuljetuksissa. Teollisuudessa suojelutyön tarve liittyy esimerkiksi yhteiskunnan keskeisiin toimintoihin liittyviin tehtäviin, koneiden ja laitteiden rikkoutumisen tai ympäristövahinkojen estämiseen sekä eläinten hyvinvoinnin turvaamiseen.

Valtiosektorilla lakon rajaamisesta suojelutyön vuoksi ei ole viime vuosina ollut tarpeen neuvotella. Valtion virkariitalautakunta on viimeksi antanut päätöksen vuonna 2010 rajavartiolaitosta koskevan työtaistelun osalta. Lisäksi vuonna 2005 annettiin hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rajavartiolaitoksen tehtävien turvaamisesta 10 päivän heinäkuuta ja 14 päivän elokuuta 2005 välisenä aikana ( HE 83/2005 vp ). Valtiosektorilla suojelutyö voisi olla tarpeen valtion päätöksenteon turvaamiseksi ja kansallisen turvallisuuden vuoksi. Valtion toimintojen kannalta tarpeellisia tehtäviä on suurelta osin ulkoistettu, jolloin suojelutyön tarve voi liittyä ulkoistettuihin palveluihin kohdistettuihin työtaisteluihin.

Kunnissa ja hyvinvointialueilla on useita toimintoja, joissa voidaan tarvita suojelutyötä. Hyvinvointialueiden tehtävien osalta tarpeita on erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä palo- ja pelastustoimessa. Suojelutyöhön tarvitaan sekä virka- että työsuhteista henkilöstöä. Kunnissa suojelutyötä tarvitaan sekä viranomaistehtävissä että esimerkiksi vesi- ja energiahuollossa ja kiireellisissä eläinlääkäripalveluissa. Yksityisiin toimijoihin kohdistuvissa työtaisteluissa työnantajien saamalla suojelutyöllä on merkitystä hyvinvointialueille ja kunnille myös tilanteessa, jossa kyse on julkisen sektorin järjestämisvastuulla olevasta palvelusta.

Suojelutyön tarve eri toimialoilla vaihtelee. Ammattialoilla on eroja myös sen osalta, kuinka paljon suojelutyön tarpeen määrä vaihtelee eri ajankohtina. Joillakin aloilla on yleisesti selvää, mitkä työt eivät voi jäädä tekemättä esimerkiksi koneiden tai laitteiden rikkoutumisvaaran vuoksi. Joissain toiminnoissa suojelutyön tarve on selvä jo heti työtaistelun alkamisesta lähtien, kun taas toisissa toiminnoissa tarve voi lisääntyä työtaistelun pitkittyessä esimerkiksi varastojen suuruuden mukaan. Suojelutyön tarpeeseen vaikuttavat muun ohella se, kuinka pitkäaikaisesta tai laajasta työtaistelusta on kysymys ja olosuhteet työtaistelun aikana muutoin.

2.3.2Suojelutyön antamiseen liittyvät menettelyt

Ammattiyhdistykset määrittelevät työtaisteluiden rajat. Yleisellä tasolla rajat määritellään hyvissä ajoin ennen työtaistelun alkamista ja ilmoitetaan työriitalain mukaisessa työnseisauksia koskevassa ennakkoilmoituksessa. Työtaistelua rajattaessa huomioidaan myös suojelutyön tarpeita yleisellä tasolla. Työriidan sovittelussa käydään aluksi läpi mahdolliset epäselvyydet työtaistelun rajauksista yleisellä tasolla. Tarkemmalla tasolla työtaistelun rajaukset on välttämätöntä käydä läpi yksittäisillä työtaistelun piirissä olevilla työpaikoilla ja määritellä tarkemmin se, mitä rajaukset tarkoittavat kullakin työpaikalla.

Työtaisteluiden rajaamisessa on ammattiala- ja toimialakohtaisia eroja, jotka johtuvat työn luonteesta ja siitä, mitä vaaroja työn täysimääräisestä keskeyttämisestä aiheutuu. Ammattialoilla on eroja sen suhteen, miten vakiintuneita työtaisteluiden rajaukset ovat.

Ammattiyhdistyksillä on vakiintuneet toimintamallit siihen, miten lakkoa edeltävä ja sen aikainen suojelutyön tarpeen määrittäminen on järjestetty. Ammattiyhdistykset käsittelevät viipymättä niille ennen työtaistelun alkamista tai sen aikana toimitetut suojelutyöpyynnöt. Pyyntö työtaistelun aikaisesta suojelutyöstä voi tulla työnantajalta tai muulta taholta. Muita tahoja voivat olla työnantajan asiakkaat tai viranomaiset, joilla on virkatehtäviensä perusteella tarvetta saada selvyyttä suojelutyön rajoihin tai muutosta niihin.

Toimintamallit vaihtelevat ammattiyhdistysten välillä niiden jäsenten työhön liittyvien vaarojen mukaisesti, ja toimintamalleissa huomioidaan toimialan ja työpaikkojen olosuhteet. Joillakin aloilla päätökset suojelutyöstä tehdään keskitetysti esimerkiksi keskuslakkotoimikunnassa ja toisilla aloilla hajautetusti. Ammattiyhdistykset tarkastelevat suojelutyön tarpeen muutoksia ennen työtaistelua ja sen aikana tarpeen mukaan, kukin yhdistys oman menettelytapansa mukaisesti. Tyypillisesti suojelutyön määrästä keskustellaan ammattiyhdistyksen edustajan ja työnantajan edustajan välillä.

Työtaistelun rajaamisessa ja suojelutyön tarpeen arvioinnissa ammattiyhdistyksen lähtökohtana on toteuttaa työtaistelun painostusvoima mahdollisimman suurena. Työtaisteluita rajataan myös muista syistä kuin suojelutyön vuoksi. Suojelutyön tarvetta arvioidaan poikkeuksena työtaistelun täyteen laajuuteen sen mukaan, mitä vakavaa vaaraa eri työtehtävien tekemättä jättäminen aiheuttaisi kyseisissä olosuhteissa kyseisenä ajankohtana.

Olosuhteet tai työtilanne muutoin voivat vaikuttaa siten, että työpaikkatason vuoropuhelua rajauksista on käytävä myös työtaistelun aikana. Osalla aloista välttämättömän työn määrää voidaan arvioida luotettavalla tavalla toiminnoittain vain tuntien tai enintään muutaman päivän verran eteenpäin. Nämä erot vaikuttavat myös siihen, miten ammattiyhdistykset käytännössä voivat ennen työtaistelua tehtävissä rajauksissa ottaa huomioon lakon aikaisia olosuhteita.

Ammattiyhdistysten edustajat käsittelevät suojelutyöpyynnöt niillä kriteereillä ja perusteilla, joita pyynnön esittäjä esittää ja mitä ammattiyhdistysten edustajat muutoin tietävät perusteista. Ammattiyhdistysten edustajat tekevät asiassa harkinnan itsenäisesti ja käyvät tarvittaessa tarkentavia keskusteluita pyynnön esittäjän kanssa. Harkinnan lopputulos riippuu pyynnön perusteista ja perusteluista. Työnantajan pyynnön johdosta tehtävä suojelutyön määrän tarkastelu ja määrittäminen edellyttää työpaikka-, toimipiste- ja toimintokohtaista tietoa.

Työnantajan esittämän suojelutyöpyynnön käsittelyssä merkitystä on myös sillä, voiko työnantaja muilla käytettävissään olevilla kohtuullisilla toimenpiteillä välttää sitä vaaraa, jolla suojelutyön laajentamispyyntöä perustellaan ja onko työnantaja jo ryhtynyt tällaisiin toimenpiteisiin. Suojelutyö on viimesijainen keino estää vahinkoja.

Ammattiyhdistys voi hyväksyä pyynnön kokonaan tai rajatusti tai hylätä sen kokonaan. Pyynnön rajattu hyväksyminen voi tarkoittaa esimerkiksi toimintokohtaista tai ajallista rajausta suhteessa siihen, miten pyyntö on esitetty. Suojelutyötä koskevasta ammattiyhdistyksen ratkaisusta tiedotetaan pyynnön esittäjää, työnantajaa ja muita tahoja, joiden on tarpeen työpaikalla tai sen ulkopuolella tietää suojelutyön määrittelystä.

Suojelutyön antamisessa ei ole yleisesti ilmennyt erityisiä ongelmia tai epäselvyyksiä. Yksittäisissä tilanteissa on ollut erimielisyyksiä tarjottavan suojelutyön määrittelystä. Erimielisyyksiä selvitetään keskinäisin neuvotteluin. Työnantajapuolen näkemyksen mukaan nykyiset menettelyt eivät ole selkeitä ja toimivia, koska työnantaja joutuu pyytämään suojelutyötä ammattiyhdistyksiltä ja esittämään selvitystä tarpeista. Työnantajat eivät saa hyvissä ajoin etukäteen riittävää tietoa siitä, miten suojelutyö tullaan työpaikalla järjestämään.

Vuonna 2022 sosiaali- ja terveydenhuoltoalan työtaisteluiden yhteydessä ammattiyhdistykset kieltäytyivät antamasta suojelutyötä, jolloin säädettiin nopealla aikataululla laki välttämättömän terveydenhuollon ja kotihoidon turvaamisesta työtaistelun aikana. Vastaavan kaltainen tilanne oli vuonna 2007.

4.1.1Yleistä

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi työntekijöiden, virkamiesten ja viranhaltijoiden yhdistykselle asetettavasta velvollisuudesta huolehtia työtaistelua toimeenpannessaan työtaistelun rajauksella tai suojelutyöllä välttämättömistä toiminnoista. Mitä jäljempänä esityksessä todetaan työntekijöiden yhdistyksestä, koskee myös virkamiesten ja viranhaltijoiden yhdistyksiä. Työtaistelu ei saisi välittömästi, konkreettisesti ja vakavasti vaarantaa sääntelyllä suojattavia välttämättömiä toimintoja. Kyse on toiminnoista, joiden keskeytyksetön jatkuminen on ihmisten hengen ja terveyden, elinkeinotoiminnan edellytysten, ympäristön, eläinten hyvinvoinnin, turvallisuuden tai muutoin yleisen edun kannalta välttämätöntä turvata myös työtaistelun aikana. Huolehtimisvelvollisuuden vastaisesti toimeenpantava työtaistelutoimenpide olisi kielletty, ellei työnantaja voisi välttää toimintojen välitöntä, konkreettista ja vakavaa vaarantumista kohtuudella käytettävissään olevilla keinoilla. Ehdotettavalla sääntelyllä turvattaisiin eräät perusoikeuksien tai yleisen edun kannalta merkittävät toiminnot työtaisteluiden aikana. Kyse on siitä, että työnantaja saa käyttöönsä sen työvoiman, joka on välttämätöntä, jotta työnantaja voi huolehtia vastuistaan, joita välttämättömien toimintojen turvaaminen edellyttää.

Työntekijöiden yhdistyksen huolehtimisvelvollisuus kattaisi koko työtaistelun ajan. Yhdistys voisi täyttää huolehtimisvelvollisuutensa rajaamalla työtaistelua siten, että työnantajan kriittiset toiminnot tai tehtävät jäisivät työtaistelun ulkopuolelle tai jättämällä työnantajan käyttöön sellaisen vähimmäismäärän henkilöstöä, joka on välttämätöntä sääntelyllä suojattavien toimintojenturvaamiseksi.

Huolehtimisvelvollisuudesta vastaisi työtaistelun toimeenpanosta vastuussa oleva työntekijöiden yhdistys. Se voisi olla valtakunnallinen työntekijöiden yhdistys, yksittäinen ammattiliitto tai ammattiosasto.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi myös työnantajan käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista huolehtimisvelvollisuuden vastaisten työtaisteluiden estämiseksi. Tuomioistuin voisi työnantajan hakemuksesta väliaikaisesti kieltää työtaistelun, jos olisi todennäköistä, että työtaistelu välittömästi, konkreettisesti ja vakavasti vaarantaisi jonkin sääntelyllä suojattavan toiminnon ja että asian kiireellisyys vaatisi väliaikaisen määräyksen antamista. Tuomioistuin voisi tarvittaessa hakijan pyynnöstä lykätä työtaistelua tai keskeyttää jo alkaneen työtaistelun heti hakemuksen vireille tultua. Tuomioistuin voisi työnantajan kanteesta kieltää huolehtimisvelvollisuuden vastaisen työtaistelun.

Käytännössä saatuaan tiedon työtaistelusta, joka työnantajan käsityksen mukaan vaarantaisi jonkin ehdotettavalla sääntelyllä suojattavan toiminnon, työnantajan olisi ensin arvioitava, voiko se estää toiminnon vaarantumisen omilla toimenpiteillään. Työnantajan olisi pyrittävä viipymättä selvittämään mahdolliset työtaistelun rajoihin tai suojelutyöhön liittyvät epäselvyydet työntekijöiden yhdistyksen kanssa. Jos työnantajan omat toimenpiteet eivät olisi mahdollisia, sen olisi ilmoitettava toimintojen vaarantumisesta viipymättä työtaistelun toimeenpanosta vastaavalle työntekijöiden yhdistykselle neuvotteluiden käynnistämiseksi. Työnantajan ja työntekijöiden yhdistyksen olisi neuvoteltava työtaistelun rajoista tai suojelutyöstä toimintojen turvaamiseksi. Jos neuvotteluissa ei päästäisi sopuun, työnantaja voisi hakea väliaikaista kieltoa välttämättömän toiminnon turvaamiseksi. Tuomioistuin voisi tarvittaessa lykätä työtaistelua hakemuksen käsittelyn ajaksi, jotta välttämättömät toiminnot eivät vaarantuisi sen vuoksi, ettei väliaikaista kieltoa koskevaa hakemusta ehdittäisi käsitellä ennen työtaistelun aloittamista. Tuomioistuimen olisi, jos se on mahdollista, rajattava väliaikainen kielto siten, että se koskisi niitä työtaistelun piirissä olevia tehtäviä tai toimintoja, joiden hoitamatta jättämisestä todennäköisesti aiheutuisi sääntelyllä suojattavien toimintojen välitön, konkreettinen ja vakava vaarantuminen. Tämä turvaisi sitä, ettei työtaistelu estyisi kokonaan.

Työtaistelut alkavat usein hyvin nopeasti sen jälkeen, kun työnantaja saa niistä tiedon. Työnantajan olisi siten käytännössä tarpeen varautua väliaikaisen kiellon hakemiseen heti saatuaan tiedon työtaistelusta. Työnantajien, joiden toimintaan liittyy sääntelyllä suojattavien välttämättömien toimintojen kannalta merkityksellisiä tehtäviä, on perusteltua etukäteen varautua työtaistelutilanteisiin arvioimalla toimintaansa liittyviä riskejä. Varautumista voitaisiin tehdä myös työnantajien yhdistyksen johdolla.

Väliaikaisen kiellon täytäntöönpano edellyttäisi, että hakija hakee täytäntöönpanoa. Täytäntöönpanosta vastaisi ulosottomies.

Esityksessä ehdotetaan, että työntekijöiden yhdistyksellä olisi oikeus poiketa työnseisausta koskevan ilmoituksen sitovuudesta tilanteessa, jossa työnantaja olisi ehdotettavan lainsäädännön mukaisesti hakenut väliaikaista kieltoa tai nostanut kanteen työtaistelun kieltämiseksi tai tuomioistuin olisi kieltänyt työtaistelun.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi myös työaikalain sääntelyä hätätyön edellytyksistä. Hätätyön teettäminen olisi esityksen mukaan pakkotilaan rinnastuvassa akuutissa vaaratilanteessa työnantajan viimesijainen keino sääntelyn piiriin kuuluvien perus- ja ihmisoikeuksien kannalta merkittävien vahinkoseurausten estämiseksi. Hätätyön teettäminen tulisi kyseeseen vain, jos vahinkoseurausta ei voida esityksessä ehdotettavilla tai millään muillakaan kohtuullisilla keinoilla välttää.

4.1.2Ehdotusten suhde voimassa olevaan sääntelyyn

Työriitalaissa säädetään työriitojen sovittelusta. Työnseisauksesta on ilmoitettava valtakunnansovittelijan toimistoon ja myös vastapuolelle. Myös työnseisauksena toteutettavasta myötätuntotyötaistelusta ja poliittisesta työtaistelusta tai niiden laajentamisesta on ilmoitettava valtakunnansovittelijan toimistoon sekä työrauhavelvollisuuden vallitessa vastapuolena olevalle työehtosopimusosapuolelle. Myötätuntotyötaistelusta on ilmoitettava työrauhavelvollisuudesta riippumatta lisäksi sen kohteena olevalle työnantajalle. Muista työtaisteluista ei ole ilmoitusvelvollisuutta. Ilmoitusvelvollisuus työnseisauksista antaa aikaa sovittelutoimelle ja mahdollistaa myös työnantajan varautumisen työnseisauksena toimeenpantavaan työtaisteluun. Ilmoitusvelvollisuus mahdollistaa myös sen, että työnantaja pystyy arvioimaan suojelutyön tarvetta ennen työtaistelun alkamista ja tarvittaessa neuvottelemaan työntekijöiden yhdistyksen kanssa työtaistelun rajauksista ja suojelutyöstä.

Valtakunnansovittelijan tai hänen määräämänsä sovittelijan tehtävänä on pyrkiä löytämään työmarkkinaosapuolten välisiin intressiriitoihin ratkaisuja työtaistelun välttämiseksi. Sovittelun tarkoituksena ei ole ratkaista työtaistelun rajauksia ja suojelutyötä koskevia riitoja. Ehdotettavan sääntelyn mukaista huolehtimisvelvollisuutta koskevassa tulkintariidassa olisi kyse oikeusriidasta.

Työriitalaissa on säännökset työnseisauksen tai sen laajentamisen siirrosta. Säännökset koskevat työnseisauksia, jotka laajuuden tai työalan laadun vuoksi kohdistuvat yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin tai huomattavasti vahingoittavat yleistä etua. Siirtoa koskevan sääntelyn tarkoitus eroaa nyt ehdotettavasta sääntelystä. Työnseisauksen siirron tarkoituksena on varata sovitteluun lisäaikaa. Siirto tehdään työriidan eli intressiriidan sovittelua varten. Työnseisauksen siirto ei vaikuttaisi esimerkiksi työnantajan oikeuteen turvautua ehdotettuun väliaikaiseen kieltoon tai kieltokanteeseen. Kyse on erillisistä prosesseista, joilla on eri tarkoitukset.

Sama työtaistelu voisi käytännössä olla sekä työehtosopimuslain vastainen että ehdotettavan suojelutyötä koskevan sääntelyn nojalla kielletty. Työrauhavelvollisuuden vastaisesta työtaistelusta ja työrauhavelvollisuuden vallitessa toimeenpantavia myötätunto- ja poliittisia työtaisteluita koskevien rajoitusten vastaisesta työtaistelusta seuraamuksena on työehtosopimuslain mukaan hyvityssakko, ja asia käsitellään työtuomioistuimessa. Lisäksi työriitalaissa säädetään hyvityksestä seuraamuksena työrauhavelvollisuuden ulkopuolella toimeenpantavia myötätunto- ja poliittisia työtaisteluita koskevien rajoitusten vastaisista työtaisteluista. Työriitalain mukaista hyvitystä koskevat asiat käsitellään yleisessä tuomioistuimessa. Työntekijöiden yhdistykselle ehdotettavaa huolehtimisvelvollisuutta koskevat riidat käsitellään yleisessä tuomioistuimessa. Kyse on erillisistä prosesseista, joilla on eri perusteet ja tarkoitukset. Työtuomioistuin käsittelee työrauhaa koskevat asiat yleensä varsin nopeasti, joten käytännössä työnantajalla ei välttämättä ole enää tarvetta turvautua ehdotettaviin väliaikaiseen kieltoon tai kieltokanteeseen, jos työtuomioistuimen työrauhavelvollisuuden vastaiseksi katsoma työtaistelu ei toteudu.

Esityksessä ehdotettuja velvoitteita ja oikeussuojakeinoja sovellettaisiin myös virkasuhteessa. Työntekijöiden yhdistystä koskevat velvoitteet koskisivat vastaavasti virkamiesten ja viranhaltijoiden yhdistyksiä. Voimassa olevassa virkaehtosopimuslainsäädännössä suojelutyövelvoite koskee työtä, jota työtaistelun piiriin kuulumattoman virkamiehen tai viranhaltijan on tehtävä tavanomaisten virkavelvoitteidensa täyttämisen lisäksi. Työtaisteluun osallistuvalla virkamiehellä tai viranhaltijalla ei sen sijaan ole velvollisuutta tehdä suojelutyötä. Virkaehtosopimuslainsäädäntöön perustuvaan suojelutyöhön määräämisestä päättää työnantaja, kun taas esityksen lähtökohtana on virkamiesten yhdistyksen päätösvalta suojelutyöstä. Suojelutyötä koskevat virkaehtosopimuslainsäädäntöön perustuvat riita-asiat ratkaistaan työtuomioistuimessa. Suojelutyön toteuttamistapa ja työnantajan oikeussuojakeinot eroavat edellä selostetulla tavalla esityksessä ehdotettavasta. Virkaehtosopimuslainsäädännössä tarkoitetulla suojelutyöllä on kuitenkin sama tavoite kuin esityksessä ehdotettavalla suojelutyöllä eli välttämättömien toimintojen turvaaminen.

Esityksessä käytetty terminologia vastaa työmarkkinoilla yleisesti vakiintunutta suojelutyökäsitteen merkityssisältöä. Työmarkkinaosapuolet voivat ehdotetusta sääntelystä riippumatta sopia siitä, että suojelutyönä turvataan muitakin kuin sääntelyn piiriin kuuluvia toimintoja.

Virkasuhteisten osalta suojelutyöllä voitaisiin viitata myös työtaisteluun osallistumattomien henkilöiden velvollisuuksiin. Työtaisteluun osallistumattomia virkasuhteisia henkilöitä koskeva suojelutyövelvollisuus olisi ehdotuksessa tarkoitettu työnantajan käytettävissä oleva muu keino, jota työnantajan tulisi ensisijaisesti käyttää. Jos työtaisteluun osallistumattomien tekemä suojelutyö olisi riittävää sääntelyllä suojattavien oikeushyvien turvaamiseksi, ei työtaistelu muodostuisi huolehtimisvelvollisuuden rikkomisen vuoksi oikeudenvastaiseksi.

Virkaehtosopimuslainsäädännön mukaan valtion sekä kuntien ja hyvinvointialueiden virkaehtosopimusosapuolet voivat saattaa virkariitalautakunnan käsiteltäväksi työtaistelu-uhkaiset työriidat, jotka voivat vakavasti häiritä yhteiskunnan tärkeitä toimintoja. Virkariitalautakuntakäsittely on mahdollinen, jos yhdistysten välisissä neuvotteluissa ei ole päästy yksimielisyyteen työtaistelutoimenpiteestä luopumisesta tai sen rajoittamisesta. Virkariitalautakunta voi kehottaa asianosaisia luopumaan osaksi tai kokonaan yhteiskuntavaarallisesta työtaistelutoimenpiteestä. Kehotus ei ole oikeudellisesti sitova. Virkariitalautakunnan käsittely lykkää työtaistelutoimenpiteen alkamista tai laajentamista kahdella viikolla. Virkariitalautakunnan käsittelyllä ei olisi vaikutusta virkamiesten ja viranhaltijoiden yhdistyksille ehdotettavan huolehtimisvelvollisuuden soveltumiseen tai työnantajan oikeuteen hakea työtaistelun väliaikaista kieltoa tai vaatia työtaistelun kieltämistä. Jos virkariitalautakunnan käsittelyn myötä suojeltavat välttämättömät toiminnot turvattaisiin, työnantajan ei tarvitsisi käyttää ehdotettavia oikeussuojakeinoja.

Työaikalain mukaan työnantaja saa teettää hätätyötä, jos ennalta arvaamaton tapahtuma on aiheuttanut keskeytyksen säännöllisessä toiminnassa tai vakavasti uhkaa johtaa sellaiseen keskeytykseen tai hengen, terveyden, omaisuuden tai ympäristön vaarantumiseen. Työneuvoston tulkintakäytännön mukaan hätätyötä on voinut teettää myös työtaistelutilanteissa ja säännöllisenä työaikana. Esityksellä yhteensovitettaisiin työaikalain hätätyösääntely esityksessä ehdotettavan suojelutyölainsäädännön kanssa. Työaikalaissa säädetty hätätyö olisi ehdotuksen mukaan työnantajan viimesijainen keino sääntelyn piiriin kuuluvien vahinkoseurausten välttämiseksi.

Ehdotettava väliaikaista kieltoa koskeva sääntely olisi erityissääntelyä suhteessa turvaamistoimia koskevaan yleiseen sääntelyyn. Käytännössä turvaamistoimen käyttöala kaventuisi. Arvion mukaan tulevaisuudessa ehdotettua uutta menettelyä käytettäisiin turvaamistoimimenettelyä enemmän työtaistelun kieltämiseen, kun kyse olisi ehdotuksessa tarkoitettujen välttämättömien toimintojen vaarantumisesta. Ehdotettavassa laissa otettaisiin kantaa siihen, mitä toimintoja on välttämätöntä suojella työtaistelun aikana. Ehdotettavalla lainsäädännöllä ei olisi vaikutusta turvaamistoimen hyödyntämiseen muilla perusteilla, kuten oikeuden tai hyvän tavan vastaisten työtaisteluiden kieltämisessä (esim. KKO 2018:61 ja KKO 2020:50). On todennäköisesti varsin harvinaista, että sama työtaistelu kuuluisi ehdotetun sääntelyn piiriin ja olisi lisäksi yleisen työrauhavelvollisuuden vastainen. Tällaisessa tilanteessa hakija voisi samassa hakemuksessa vaatia työtaistelun kieltämistä sekä ehdotetun lain että oikeudenkäymiskaaren turvaamistoimen nojalla.

Työntekijöiden yhdistyksellä olisi ehdotuksen mukaan velvollisuus huolehtia siitä, ettei työtaistelu vaaranna välittömästi, konkreettisesti ja vakavasti toimintoja, jotka ovat välttämättömiä esimerkiksi ihmisten hengen tai terveyden tai työnantajan elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta olennaisen omaisuuden suojaamiseksi.

Työntekijöiden yhdistys voi joutua vastuuseen työriitalain 8 d §:n huolehtimisvelvollisuuden vastaisen työtaistelun aiheuttamista vahingoista, jos vahingonkorvausvastuun yleiset edellytykset täyttyvät. Vahingonkorvausvastuun syntyminen edellyttää vahingonkorvauslain nojalla korvattavan vahingon aiheutumista ja tuottamuksellista tai tahallista menettelyä, joka on syy-yhteydessä aiheutuneeseen vahinkoon. Vahingon aiheutumisen ja sen määrän tulee lisäksi olla vahingonaiheuttajan ennakoitavissa. Huolehtimisvelvoitteen vastainen työtaistelu voi aiheuttaa vahingonkorvauslain nojalla korvattavaa vahinkoa työnantajille ja kolmansille osapuolille.

Työntekijöiden yhdistykselle vahingonkorvausvastuu voisi syntyä lähinnä työnantajalle aiheutuneista esinevahingoista eli elinkeinotoiminnassa olennaisten koneiden tai laitteiden tai vastaavien tuotantovälineiden vahingoittumisesta. Työnantajalle aiheutuneesta esinevahingosta voi aiheutua välillistä vahinkoa myös kolmansille osapuolille, kuten työnantajan sopimuskumppaneille. Esinevahingot voivat ilmetä joko esineen korjauskustannuksina tai epäsuorana tulon menettämisenä. Työtaistelusta voi syntyä myös korvattavaa henkilövahinkoa esimerkiksi terveydenhuollon asiakkaalle. Henkilövahingoissa syy-yhteyden näyttäminen voi kuitenkin käytännössä olla haastavaa. Huolehtimisvelvollisuus koskee myös sellaisten työtaistelun välttämistä, jotka voisivat aiheuttaa vakavaa vaaraa ympäristölle. Ympäristövahinkojen korvaamisesta säädetään ympäristövahinkojen korvaamisesta annetussa laissa (737/1994) .

Henkilövahinkojen ja muiden kolmansille aiheutuneiden vahinkojen osalta ensisijainen vastuutaho suhteessa vahingonkärsijään on yleensä työnantaja. Näissä tilanteissa voi olla vaikea yksilöidä, missä määrin vahinko on ylipäätään johtunut työtaisteluista ja miltä osin työnantaja on vastuussa toimintansa jatkuvuudesta suhteessa kolmansiin työtaisteluista huolimatta.

Vahingonkorvausvastuu edellyttää vahingonaiheuttajan tuottamuksellista tai tahallista menettelyä. Korvausvastuun edellytyksenä oleva tuottamus voi ilmetä myös laiminlyöntinä eli yleensä laissa tai lain nojalla vahvistetun erityisen oikeudellisen velvollisuuden laiminlyöntiä tahallaan tai huolimattomuudesta. Esityksessä ehdotettavan huolehtimisvelvollisuuden noudattaminen toimii tuottamusperusteen arvioinnin mittapuuna. Työriitalain 8 d §:ssä asetetut velvoitteet käytännössä rajaavat sitä, millaisten vahinkojen aiheutumista työntekijöiden yhdistyksen tulisi työtaistelua toimeenpannessaan välttää. Jos työntekijöiden yhdistyksen katsotaan rikkoneen 8 d §:n mukaista huolehtimisvelvoitettaan eli kyse oli lainvastaisesta työtaistelusta, on kyse lähtökohtaisesti vähintäänkin vahingonkorvauslain mukaisesta tuottamuksesta.

Vastuutahon määrittämiseen vaikuttaa käytännössä myös se, että vahingonkärsijällä on velvollisuus rajoittaa kärsimäänsä vahinkoa. Työnantajalla olisi ehdotuksen mukaan velvollisuus ryhtyä kohtuudella käytettävissä oleviin toimenpiteisiin 8 d §:ssä tarkoitettujen seurausten estämiseksi. Seuraukset voivat kohdistua suoraan työnantajaan itseensä tai välillisesti kolmansiin osapuoliin, joita kohtaan työnantajalla on lakiin tai sopimukseen perustuvia velvoitteita. Työtaistelun kohteena olevan työnantajan voidaan lähtökohtaisesti edellyttää ryhtyvän kohtuullisiin toimenpiteisiin työtaistelusta aiheutuvan vahingon estämiseksi. Lisäksi työntekijöiden yhdistyksen korvausvastuuseen voi vaikuttaa myös työnantajan mahdollinen vahingonkorvausvastuu, jos kyse on työntekijän aiheuttamasta vahingosta. Vahingonkorvausvastuu voi tilanteesta riippuen syntyä sekä työnantajalle että työntekijäyhdistykselle. Korvausvastuun jakautumisesta säädetään vahingonkorvauslain 6 luvussa.

Työntekijöiden yhdistyksen huolehtimisvelvollisuus ei kohdistu niin kutsuttuihin puhtaisiin varallisuusvahinkoihin eli taloudelliseen vahinkoon, joka ei ole yhteydessä henkilö- tai esinevahinkoon. Työtaistelusta aiheutuvaa puhdasta varallisuusvahinkoa voi olla esimerkiksi työnantajan liiketoiminnan keskeytymisetä aiheutunut liikevoiton tilapäinen vähentyminen tai asiakaskunnan menettämisestä aiheutuva liikevoiton vähentyminen. Niiden korvattavuutta ei käytännössä voitaisi perustella ehdotettavan työriitalain 8 d §:n mukaisen huolehtimisvelvollisuuden laiminlyönnillä, koska huolehtimisvelvollisuus kohdistuu vain tiettyihin välttämättömiin toimintoihin. Huolehtimisvelvollisuuden tarkoituksena ei ole yleisesti suojata työnantajaa työtaistelusta aiheutuvilta puhtaasti taloudellisilta vahingoilta. Näin ollen työtaistelun toimeenpanossa edellytettävän huolehtimisvelvollisuuden laiminlyönnistä mahdollisesti aiheutuva puhdas varallisuusvahinko ei olisi vahingonkorvausoikeudellisessa syy-yhteydessä huolehtimisvelvollisuuden laiminlyöntiin.

Vahingonkorvausoikeudessa sovellettavan rikastumiskiellon mukaisesti korvattavaksi tulee vain todellisuudessa aiheutunut vahinko. Vahingonkorvausta voidaan vahingonkorvauslain 6 luvun 1 §:n mukaisesti sovitella.

Vahingonkorvauslaki soveltuu sopimussuhteen ulkopuolisissa tilanteissa. Mahdollinen vahingonkorvausvastuu perustuisi laissa säädetyn huolehtimisvelvoitteen rikkomiseen. Vastuu voisi syntyä riippumatta siitä, onko osapuolten välillä voimassa olevaa työehtosopimusta.

Jos työtaistelu rikkoisi ehdotettavan työriitalain 8 d §:n lisäksi työehtosopimukseen ja työehtosopimuslakiin perustuvaa työrauhavelvollisuutta, voisi työntekijäyhdistykselle seurata myös työehtosopimuslain mukainen hyvityssakko. Jos kyse on lainvastaisesta myötätuntotyötaistelusta tai poliittisesta työtaistelusta, seuraamuksena voi työrauhavelvollisuuden ulkopuolellakin olla työriitalain 18 a §:n mukainen hyvitys. Mainitut hyvitykset maksetaan sopimussakon luonteisesti vahingonkorvauksen sijasta. Työehtosopimuslain 9 §:n ja työriitalain 18 a §:n hyvitysseuraamusten enimmäismäärä on rajoitettu 150 000 euroon, vaikka todellisuudessa lainvastaisesta työtaistelusta työnantajalle aiheutunut vahinko voi olla suurempi. Samasta työtaistelusta voisi kuitenkin syntyä työntekijöiden yhdistykselle myös vahingonkorvausvastuu, jos kyse on lisäksi esityksessä ehdotettavan huolehtimisvelvollisuuden rikkomisesta.

Lähtökohtaisesti työriitalain 9 §:n hyvityssakon tai työriitalain 18 a §:n hyvitysseuraamuksen ja ehdotettavaan työriitalain 8 d §:n huolehtimisvelvoitteen rikkomisesta syntyvän vahingonkorvausvastuun yhteensovittamista voidaan arvioida seuraavasti. Pääsäännön mukaan mahdollinen muusta lainsäädännöstä johtuva hyvitys huomioidaan vahingonkorvauksessa, jos sillä hyvitetään samaa vahinkoa. Ratkaisevaa merkitystä ei ole sillä, että hyvitys- ja vahingonkorvausvastuu liittyvät samaan työtaisteluun. Jos ehdotettavan työriitalain 8 d §:n huolehtimisvelvollisuuden rikkomisesta aiheutuisi samaa vahinkoa kuin se, minkä työnantajan saama hyvitys jo kattaa, vahingonkorvausta ei lähtökohtaisesti voisi enää tuomita. Toisaalta 8 d §:n huolehtimisvelvollisuuden rikkomisesta voi aiheutua myös sellaista vahinkoa, jota hyvitys ei kata. Hyvitys voisi tällöin tulla maksettavaksi vahingonkorvauksen lisäksi. Huolellisuusvelvollisuuden rikkomisesta aiheutuvat vahingot eivät välttämättä ole päällekkäisiä mahdollisen hyvityksen kanssa. Esimerkiksi työriitalain 8 a §:n vastaisen myötätuntotyötaistelun järjestäminen tai työehtosopimuslain 7 §:n työrauhavelvollisuuden vastainen työtaistelu voi aiheuttaa työnantajalle puhdasta varallisuusvahinkoa. Jos työtaistelussa samalla aiheutetaan työriitalain 8 d §:ää rikkomalla esinevahinkoa, hyvitys ei estäisi vahingonkorvauksen määräämistä.

Ehdotettavan sääntelyn puitteissa vahingonkorvausvastuu voisi syntyä lähinnä työntekijöiden yhdistykselle. Esityksessä asetetaan eräitä velvoitteita myös työnantajille. Työntekijäyhdistykselle ei kuitenkaan lähtökohtaisesti aiheudu sääntelyn soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa vahingonkorvauslain nojalla korvattavaa vahinkoa. Työnantaja olisi oikeudenkäymiskaaren 7 luvun 11 §:n mukaisesti velvollinen korvaamaan tarpeettomasta kieltohakemuksesta työntekijöiden yhdistykselle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

4.2.1Taloudelliset vaikutukset

4.2.2Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ehdotetulla väliaikaista kieltoa ja kieltokannetta koskevalla sääntelyllä arvioidaan olevan vaikutuksia yleisiin tuomioistuimiin. Ehdotettava sääntely selkeyttää suojelutyön turvaamiseksi käytettävissä olevia oikeussuojakeinoja verrattuna nykyisin hyödynnettyyn turvaamistoimeen. Ehdotettava sääntely johtanee siihen, että riitatapauksia tulee jonkin verran nykyistä useammin tuomioistuimiin. Kyse on kuitenkin todennäköisesti yksittäisistä tapauksista. Osin ennakoitavissa oleva riitatapausten lisääntyminen johtuu työmarkkinasuhteista eikä pelkästään ehdotettavasta lainsäädännöstä. Riidat edellyttävät tuomioistuimilta nopeaa toimintaa, mikä tuomioistuinviraston arvion mukaan voi edellyttää resurssien käyttämistä kiireellisenä hoidettaviin tehtäviin, erityisesti väliaikaista kieltoa koskevien hakemusten kiireelliseen käsittelyyn. Valtaosa työtaisteluiden kieltämiseen liittyvistä tapauksista tulee oletettavasti käsiteltäväksi pääkaupunkiseudun ruuhkaisissa tuomioistuimissa. On mahdollista, että ehdotettava lainsäädäntö etenkin pitkällä aikavälillä vähentää työtaisteluiden kieltämistä koskevien asioiden määrää tuomioistuimissa. Työntekijäyhdistyksille asetettava huolehtimisvelvoite ennaltaehkäisee välttämättömiin toimintoihin kohdistuvia työtaisteluita. Työnantajapuolelle ehdotettavien velvoitteiden voidaan puolestaan arvioida edistävän osapuolten keskinäisiä neuvotteluita ja erimielisyyksien ratkaisua hyvissä ajoin ennen työtaistelun alkamista. Ehdotuksella pyritään siihen, että tuomioistuinprosessi vältettäisiin.

Ehdotetut lainmuutokset edellyttävät muutoksia tuomioistuinten tietojärjestelmiin ja tilastointiin. Tuomioistuinviraston alustava arvio yleisten tuomioistuinten AIPA-järjestelmän muutosten kustannuksista on noin 10 000 euroa. Myös hallinto-oikeuksien HAIPA-järjestelmään tarvittaneen vastaavia muutoksia.

Ehdotetulla sääntelyllä arvioidaan olevan vaikutuksia ulosottoviranomaisten toimintaan edellyttäen niiltä resursseja erityisesti väliaikaisten kieltojen täytäntöönpanoon.

Ehdotettu sääntely kattaisi myös virkasuhteiset. Sääntely edistää siten viranomaisten kykyä huolehtia monista keskeisistä lakisääteisistä tehtävistään työtaistelun aikana.

4.2.3Vaikutukset työelämään ja työntekijöihin

Suojelutyöstä on nykyisin pääsääntöisesti huolehdittu työmarkkinajärjestöjen kesken. Suojelutyötä koskeva vaatimus selventää nykytilaa ja osapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia. Lähtökohtana on, että työntekijöiden yhdistys huolehtimisvelvoitteensa nojalla rajaa työtaistelun tai tarjoaa riittävästi suojelutyötä siten, että välttämättömät toiminnot turvataan. Osapuolten ei tarvitse käydä erillisiä neuvotteluita, ellei työtaistelun rajauksista ole erimielisyyttä. Ehdotettu sääntely antaa työnantajille työkalun estää sääntelyllä suojattavia toimintoja vakavasti vaarantavat työtaistelut. Ehdotettavat sääntelyratkaisut lähtevät kuitenkin siitä, että jatkossakin asioista saataisiin sovittua osapuolten keskinäisissä neuvotteluissa. Ehdotuksella ei puututa neuvotteluiden käytännön järjestelyihin, vaan osapuolet voivat järjestää ne parhaaksi katsomallaan tavalla. Ehdotetulla sääntelyllä ei arvioida olevan käytännössä merkittäviä vaikutuksia suurimmalla osalla toimialoista, joilla nykyisinkin on saatu sovittua suojelutyöstä. Ehdotettu lainsäädäntö lisää oikeusvarmuutta ja ennakoitavuutta työmarkkinoilla. Huolehtimisvelvollisuudesta säätäminen edellyttää työntekijöiden yhdistyksiltä tarkempaa suojelutyön ja työtaistelun rajausten arviointia. Velvoite ei kuitenkaan käytännössä merkitse muutosta työntekijöiden yhdistysten toimintaan. Työtaisteluiden rajausten ja suojelutyötarpeen arviointi on tavanomainen osa työtaistelutoimen suunnittelua. Sääntelyn piiriin kuuluvia toimintoja on pääsääntöisesti nykyisinkin rajattu työtaisteluiden ulkopuolelle.

Ehdotuksen voidaan arvioida vastaavan työntekijöiden yhdistysten kokemiin ongelmiin, jotka liittyvät neuvotteluiden viivytyksettömään käynnistämiseen, työnantajan suojelutyöpyynnön yksilöintiin ja tiedonsaantiin.

Työntekijöiden yhdistyksen näkökulmasta huolehtimisvelvoitteen perusteella tehtävää arviointia helpottaa se, että työnantajalla olisi lakisääteinen velvollisuus antaa yhdistykselle tarpeelliset tiedot työtaistelun rajojen ja suojelutyön määrittämiseksi. Lisäksi työnantajalla olisi velvollisuus selvittää työtaistelun rajoihin liittyvät epäselvyydet viipymättä työtaistelun toimeenpanosta vastaavan yhdistyksen kanssa. Myös neuvottelut välttämättömien toimintojen turvaamisesta olisi työnantajan toimesta käynnistettävä viipymättä. Työnantajan joutuisa menettely erimielisyystilanteissa antaa työntekijöiden yhdistykselle aikaa harkita työtaistelun rajauksia tarvittaessa uudelleen ennen työtaistelun käynnistymistä. Näin voidaan välttää tuomioistuinmenettely ja ajautuminen tilanteeseen, jossa hätätyön teettäminen voisi poikkeuksellisesti tulla kyseeseen.

Virkasuhteessa tehdään usein työtä, joka liittyy ehdotettavalla sääntelyllä suojattavien toimintojen turvaamiseen. Ehdotettava sääntely ei kuitenkaan tarkoittaisi sitä, että kaikki virkamiehet, joiden tehtävät jollakin tavalla liittyvät sääntelyllä suojattaviin toimintoihin, olisi rajattava työtaistelun ulkopuolelle. Virkamiesten ja viranhaltijoiden yhdistykselle asetettavan huolehtimisvelvollisuuden soveltumiselle olisi korkea kynnys, eli edellytettäisiin välttämättömien toimintojen välitöntä, konkreettista ja vakavaa vaarantumista. Sääntely ei tarkoittaisi sitä, että esimerkiksi kaikki turvallisuusviranomaisten palveluksessa olevat virkasuhteiset olisi rajattava työtaistelun ulkopuolelle. Sääntelyssä edellytettäisiin vain sen henkilöstön rajaamista työtaistelun ulkopuolelle, joka olisi välttämätöntä toimintojen turvaamiseksi vakavalta vaarantumiselta. Sääntely koskisi siten vain rajattua joukkoa virkasuhteisia. Sama koskee toimintojen turvaamisen kannalta merkityksellisissä tehtävissä työskenteleviä työsuhteisia työntekijöitä.

Esityksessä ehdotettava huolehtimisvelvoite kohdistuu muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon toimintaan. Sosiaali- ja terveydenhuollon toimialalla suojelutyöneuvottelut ja työtaistelun rajaukset ovat työn luonteesta johtuen tavanomaisia eikä ehdotettava lainsäädäntö muuta tätä lähtökohtaa nykytilaan verrattuna. Ehdotus ei myöskään kohdistu pelkästään sosiaali- ja terveydenhuoltoon, vaan yleisesti yhteiskunnan kriittisimpiin toimialoihin. Ehdotuksella ei arvioida olevan kielteisiä vaikutuksia sosiaali- ja terveydenhuoltoalan veto- ja pitovoimaan ja henkilöstön hyvinvointiin.

Ehdotuksen vaikutuksia työntekijöiden työtaisteluoikeuteen käsitellään jäljempänä luvussa 4.2.4.

4.2.4Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Työtaisteluoikeutta käytetään kollektiivisesti osana ammatillista yhdistymisvapautta. Työtaisteluoikeutta rajoitettaessa rajoitetaan samalla ammattiyhdistysten jäsenten, eli yksittäisten työntekijöiden tai virkasuhteisten, oikeutta vaikuttaa työtaistelun tavoitteiden saavuttamiseen. Ehdotettavalla huolehtimisvelvollisuudella turvattaisiin työtaisteluiden aikana se, että välttämättömiä tehtäviä olisi hoitamassa työtaistelun aikana välttämätön henkilöstö.

Esityksessä ehdotettavat velvoitteet asetettaisiin pääasiallisesti työntekijöiden yhdistyksille. Viimesijaisena keinona soveltamisalaltaan hyvin rajatuissa ja poikkeuksellisissa tilanteissa työnantaja voisi teettää työntekijällä hätätyötä. Jos hätätyöstä kieltäytyminen johtuisi työntekijäyhdistyksen toimeenpanemaan työtaisteluun osallistumisesta, siitä ei kuitenkaan saisi seurata työntekijälle muuta seuraamusta kuin palkan menetys työtaisteluun osallistumisen ajalta. Vaikka työtaisteluun osallistuva työntekijä voisi seuraamuksetta kieltäytyä työnantajan hätätyömääräyksestä, työntekijöiden voidaan pääsääntöisesti olettaa noudattavan työnantajan määräystä poikkeuksellisessa vaaratilanteessa. Yksittäisen työntekijän kannalta suojelutyöhön tai hätätyöhön osallistuminen tarkoittaa työtaisteluperusoikeuden rajoitusta ja voi merkitä työtaistelun painostusvoiman heikkenemistä. Esityksessä ehdotettavat työtaisteluoikeuden rajoitukset ovat kuitenkin kapea-alaisia ja ne rajoittuvat vain siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä sääntelyn piiriin kuuluvan toiminnon turvaamiseksi. Ehdotuksella ei kategorisesti kielletä minkään alan tai ammattiryhmän työntekijöiden työtaisteluoikeutta.

Pääministeri Orpon hallitusohjelman mukaisesti kuluvan hallituskauden aikana on toteutettu työmarkkinauudistuksia, joilla on vaikutuksia perusoikeutena turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen ja työtaisteluoikeuteen. Suhteettomia myötätuntotyötaisteluita ja poliittisia työtaisteluita koskevat rajoitukset tulivat voimaan 18.5.2024 (laki työehtosopimuslain muuttamisesta 246/2024 ja laki työriitojen sovittelusta annetun lain muuttamisesta 247/2024). Myös tässä esityksessä ehdotettavat työtaisteluoikeuden rajoitukset koskisivat myötätuntotyötaisteluita ja poliittisia työtaisteluita. Toukokuussa 2024 voimaan tulleella uudistuksella ei rajoitettu oikeutta primäärityötaisteluihin. Esityksessä ehdotettavat muutokset rajoittaisivat myös primäärityötaisteluita, joissa riita liittyy työntekijöiden omiin työehtoihin.

Työrauhalainsäädännön uudistamisen yhteydessä tehostettiin lainvastaisten työtaisteluiden seuraamusjärjestelmää. Esityksessä ei ehdoteta työntekijäyhdistykselle uusia hyvitysseuraamuksia. Tuomioistuimella olisi kuitenkin mahdollisuus asettaa työtaistelun kieltämistä koskevan päätöksen tehosteeksi uhkasakko.

Työriitojen sovittelujärjestelmää on uudistettu 1.1.2025 voimaan tulleella lainsäädäntömuutoksella. Ehdotettavalla sääntelyllä ja sovittelujärjestelmää koskevilla lainsäädäntömuutoksilla (816/2024) ei ole suoria yhteisvaikutuksia. Työnseisausilmoituksen antaminen käynnistää työriitalain mukaisen sovittelun. Lakkoon mahdollisesti liittyvää työnantajan ja työntekijäyhdistyksen välistä riitaa välttämättömien toimintojen turvaamisesta ei ehdotuksen mukaan soviteltaisi valtakunnansovittelijan johdolla. Työriitojen sovittelujärjestelmää koskevan lainsäädäntömuutoksen esitöissä ( HE 146/2024 vp ) arvioitiin, että lainsäädäntömuutoksella ja sovittelijan noudattamalla käytännöllä on vaikutusta työmarkkinaneuvotteluihin. Esityksellä ei muutettu työmarkkinaosapuolten mahdollisuuksia sopia keskenään palkoista ja muista työsuhteen ehdoista. Sovittelumenettelyssä noudatettavilla käytänteillä on heijastevaikutuksia työmarkkinoiden toimintaan. Työntekijäyhdistysten neuvotteluasemaan ja työtaisteluoikeuteen kohdistuvien vaikutusten osalta huomionarvoista on, että sovittelijat ovat noudattaneet lain tasolla vahvistettuja käytänteitä jo pitkään.

Hallituskauden aikana jo toteutetut ja tässä esityksessä ehdotettavat muutokset rajoittavat tai vähintäänkin välillisesti vaikuttavat perusoikeutena turvattuun ammatillisen yhdistymisvapauden käyttöön ja työtaisteluoikeuteen. Työtaisteluoikeuden rajoittaminen lähtökohtaisesti vahvistaa työnantajapuolen neuvotteluasemaa ja voi johtaa työehtojen heikentymiseen ( HE 12/2024 vp s. 57–58). Esityksessä ehdotettava sääntely koskisi yleisesti sellaisia aloja, joiden työtehtävät ovat välttämättömiä perusoikeuksien tai yleisen edun turvaamiseksi. Esityksellä ei siten asetettaisi niin sanottuja kriittisiä toimialoja työtaisteluoikeuden rajoitusten suhteen keskenään erilaiseen asemaan. Esitys säilyttäisi myös kriittisten toimialojen työntekijöiden mahdollisuuden asettaa neuvottelutavoitteitaan ja tukea niiden toteuttamista työtaistelutoimin käytännössä entisellään. Sääntelyn piiriin kuuluvilla kriittisillä toimialoilla työskenteleviä työntekijöitä kuitenkin koskisivat laajemmat työtaisteluoikeuden rajoitukset kuin muiden toimialojen työntekijöitä, koska ehdotettavat rajoitukset koskisivat myös primäärityötaisteluita. Työntekijöiden yhdistykset eivät kuitenkaan tavanomaisesti ole pyrkineet toteuttamaan tavoitteitaan kohdistamalla työtaisteluita kriittisiin tehtäviin. Siten kriittisten toimialojen neuvotteluaseman ei laajempien työtaisteluoikeuden rajoitusten myötä voida arvioida esityksen myötä olennaisesti heikentyvän muihin aloihin nähden. Lainsäädäntöehdotuksessa on kyse työtaisteluoikeuden sekä muiden perusoikeuksien ja yleisen edun yhteensovittamisesta. Sääntelystä huolimatta työntekijöille ja niiden yhdistyksille jää laaja työtaisteluoikeus, jolla voi vaikuttaa työehtojen kehittymiseen. Suojelutyövelvoite tai hätätyöhön määrääminen ei vaikuttaisi olennaisesti työtaistelun painostusvaikutuksen ja tarkoituksen toteutumiseen.

Esityksessä ehdotetut muutokset voivat parantaa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Ehdotetulla lainsäädännöllä suojataan erityisesti työtaisteluun nähden kolmansien henkilöiden perusoikeuksia. Ehdotetulla lainsäädännöllä suojataan myös työnantajien omaisuutta. Työtaistelut voivat aiheuttaa häiriöitä sellaiseen palvelu- ja tavaratuotantoon, jotka ovat perusoikeuksien toteutumisen kannalta kriittisiä. Tällaisia perusoikeuksia turvaavia palveluja ovat muun muassa terveys- ja sosiaalipalvelut, eräät turvallisuuspalvelut sekä vesi-, energia- ja ruokahuoltopalvelut. Tällaisten palvelujen osalta ehdotuksella turvataan sitä, etteivät työtaistelut aiheuta esimerkiksi ihmisten hengen vaarantumista tai terveyden vakavaa vaarantumista. Ehdotuksen vaikutukset kohdistuvat siten erityisesti heikommassa asemassa oleviin ihmisiin, jotka ovat sosiaali- tai terveyspalveluiden avun varassa sekä vakavasti sairaisiin, ikääntyneisiin tai apua tarvitseviin vammaisiin ihmisiin.

Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten merkitystä vähentää käytännössä se, että työtaisteluiden aikana on jo nykyisin sovittu suojelutyöstä eikä vakavia vahinkoja perusoikeuksien suojaamille eduille siten ole päässyt aiheutumaan.

5.2.1Ruotsi

Ruotsissa työtaistelujen toteuttamiseen voi vaikuttaa ilmoitusvelvoitteen, valtiollisen sovittelun sekä sovittujen neuvottelu- ja sovittelumenettelyjen lisäksi myös yhä vuoden 1938 perussopimus Ruotsin keskusjärjestöjen, silloisen työnantajakeskusjärjestön SAF:n (Svenska Arbetsgivareföreningen) sekä palkansaajakeskusjärjestön LO:n (Landsorganisationen i Sverige) välillä (Saltsjöbadsavtalet). Perussopimuksessa on sääntöjä muun muassa sallituista työtaistelutoimenpiteistä, työtaistelukiellosta neuvottelujen aikana, suojatyövelvollisuuksista ja välttämättömien palvelujen turvaamisesta. Sopimus ei ole enää muodollisesti sitova, mutta sitä noudatetaan, kunnes uuteen perussopimukseen päästään. Ongelmatilanteissa perussopimusta tulkitsee työtuomioistuimen sijasta ns. työmarkkinalautakunta, joka koostuu puolueettomasta puheenjohtajasta ja keskusjärjestöjen molempien osapuolten edustajista. (Lamminen 2019, s. 132.)

Ruotsissa on pääsopimuksissa määräyksiä yhteiskuntavaarallisista työtaisteluista. Ruotsissa suojelutyöstä (skyddsarbete) on määräyksiä työehtosopimuksissa sekä yksityisellä että julkisella sektorilla. Perussopimuksissa työmarkkinaosapuolet ovat perustaneet yhteisiä elimiä, jotka päättävät työtaistelutoimien sallittavuudesta yksittäistapauksissa.

Valtion pääsopimuksessa osapuolet ovat sopineet pyrkivänsä rauhanomaisiin neuvotteluihin ja pidättäytyvänsä työtaistelutoimista, joita ei yhteiskunnallisten tai yksityisten vaikutustensa vuoksi saisi esiintyä (yhteiskunnalle vaaralliset konfliktit). Saadun kokemuksen perusteella osapuolet ovat harkinneet tiettyjen alojen ja toimintojen jättämistä periaatteessa työtaistelun ulkopuolelle, jotta tiettyjä yhteiskunnan keskeisiä toimintoja voitaisiin suojella. Tässä yhteydessä on kuitenkin todettu, että toimenpiteen yhteiskunnallinen vaarallisuus riippuu useista tekijöistä, kuten siitä, mihin aloihin se liittyy, siitä, milloin se pannaan täytäntöön, sen kestosta ja muusta konfliktitilanteesta yleisesti työmarkkinoilla. Lisäksi kaikilla pitkäkestoisilla konflikteilla, olivatpa ne missä tahansa, voi olla vakavia seurauksia.

Valtion pääsopimuksen osapuolet eivät ole havainneet mahdolliseksi täsmentää, mitä konflikteja yhteiskunnallisten tai yksityisten vaikutustensa vuoksi ei pitäisi esiintyä. Esimerkkeinä esitetään valtakunnan turvallisuus, yleisen järjestyksen ylläpitäminen, sairaiden, huostassa olevien ja muiden apua tarvitsevien hoito sekä yksityisten henkilöiden taloudellisen turvallisuuden kannalta tarpeelliset maksut. Osapuolet ovat sopineet välttävänsä työtaistelutoimia, joiden voidaan pelätä aiheuttavan vakavia häiriöitä kansantaloudelle tai kansalaisten toimeentulolle sekä työtaistelutoimia, jotka olisivat humanitaarisista syistä loukkaavia, esimerkiksi vammaisten koulujen työtaistelutoimia.

Valtiosektorin pääsopimuksessa määrätään myös suojelutyöstä ja työntekijän velvollisuudesta tehdä sitä. Sillä tarkoitetaan työtä, jolla ehkäistään ihmiselle aiheutuvaa vaaraa tai omaisuusvahinkoa, sekä työtä, jota tarvitaan toiminnan lopettamiseksi teknisesti turvallisella tavalla.

Kunnallisessa pääsopimuksessa (Kommunalt Huvudavtal) on myös yhteiskuntavaarallisia työtaisteluita koskevia määräyksiä. Yhteiskuntavaarallisella työtaistelutoimenpiteellä tarkoitetaan työtaistelutoimenpidettä, joka vaikutuksiltaan häiritsisi kohtuuttomasti yhteiskunnan keskeisiä toimintoja tai aiheuttaisi vaaraa ihmisten hengelle tai pysyvän sairastumisen vaaraa. Sillä, joka arvioi työtaistelutoimenpiteen edellä tarkoitetulla tavalla yhteiskunnallisesti vaaralliseksi, on velvollisuus pyytää neuvotteluja asianomaisen vastapuolen kanssa työtaistelutoimenpiteen välttämiseksi, rajoittamiseksi tai keskeyttämiseksi. Jos toinen osapuoli kieltäytyy neuvottelusta tai neuvottelussa ei päästä yksimielisyyteen, asian voi saattaa keskuslautakunnan ratkaistavaksi työtaistelutoimenpiteen yhteiskuntavaarallisuuden osalta.

Kunnallisen pääsopimuksen mukaan työntekijä on velvollinen tekemään suojelutyötä. Suojelutyöhön luetaan työ, joka on tarpeen toiminnan lopettamiseksi teknisesti turvallisella tavalla taikka ihmiselle aiheutuvan vaaran tai omaisuusvahingon ehkäisemiseksi. Suojelutyöhön rinnastetaan työ, jota henkilö on velvollinen suorittamaan laissa olevan erityisen säännöksen perusteella.

Ruotsissa on yleisesti tunnustettu mahdollisuus, että valtio voi puuttua lainsäädännöllä sellaisiin tilanteisiin, joissa elintärkeät yhteiskunnan toiminnot ovat vaarassa työmarkkinariidan takia. Muutamissa tapauksissa on valmisteltu lainsäädäntöä välimiesmenettelyksi, jolla yksittäinen riita ratkaistaisiin. Tällainen lainsäädäntö ei ole kuitenkaan vielä kertaakaan astunut tosiasiallisesti voimaan, koska riidat on saatu ratkaistua ennen lainsäädännön voimaantuloa. Vuonna 1971 lainsäädäntöä käytettiin työtaistelun lopettamiseksi siten, että saatettiin voimaan aiemmat työehtosopimukset ja näiden mukana työrauhavelvoite tietyksi rajoitetuksi ajaksi, jotta aikaa olisi riittävästi uusien sopimusten aikaansaamiseksi (ns. SACO-SR -konflikti). (Lamminen 2019, s. 132.)

5.2.2Norja

Norjassa ei ole lainsäädäntöä, jossa edellytettäisiin suojelutyön tai vähimmäispalveluiden turvaamista työtaistelun aikana. Työehtosopimuksissa voi olla määräyksiä palveluiden vähimmäistasosta. Norjassa lakko voidaan pitkäaikaisen käytännön mukaan lopettaa lailla ja siirtää se pakolliseen välitysmenettelyyn kansalliseen lautakuntaan, jos katsotaan, että työtaistelu vakavasti vaarantaa tai voi vakavasti vaarantaa yhteiskunnan elintärkeää etua. (Labour disputes and compulsory arbitration. Report by the working group set up by the Norwegian Ministry of Labour and Social Inclusion)

5.2.3Tanska

Tanskassa ei ole suojelutyötä tai vähimmäispalveluita koskevaa lainsäädäntöä. Suojelutyön turvaamisesta on sovittu sosiaali- ja terveydenhoitoalan työehtosopimuksissa. Työehtosopimusosapuolet ovat sitoutuneet sopimaan työtaistelutilanteessa välttämättömän suojelutyön turvaamisesta kriittisissä tehtävissä ( Aluetason pääsopimuksen 5 §:n 4 kohta ja kunnallisen pääsopimuksen 8 §). Tanskassa on katsottu mahdolliseksi puuttua työtaisteluun lainsäädännöllä, jolla jatkettiin päättyneiden työehtosopimusten voimassaoloa aikaisemmilla ehdoilla ja palautettiin työrauhavelvoite ( Lov om fornyelse af overenskomster og aftaler for sygeplejersker ). Näin on toimittu esimerkiksi pitkäkestoisen hoitoalan lakon yhteydessä.

5.2.4Saksa

Saksassa ei ole suojelutyötä tai vähimmäispalveluita koskevaa lainsäädäntöä. Työtaistelua toimeenpantaessa on noudatettava oikeuskäytännössä kehittyneen suhteellisuusperiaatteen asettamia edellytyksiä. Suhteellisuusperiaatteen arviointiin sisältyvän reiluusperusteen vastaista on vahingon aiheuttaminen siten, että luovutaan kokonaan kunnossapitovelvoitteesta ja aiheutetaan työnantajan tuotantolaitokselle lopullista vahinkoa. Suhteellisuusperiaatteen mukaan myös kolmansien perusoikeudet voivat asettaa rajoituksia työtaistelutoimille erityisesti terveydenhuollossa. Lakko, joka vahingoittaa potilaiden terveyttä, on laiton. Muissa kuin terveydenhuoltoa koskevissa tapauksissa on haettava sopusointua eri perusoikeuksien toteuttamisen välillä. Työtaistelun laillisuuden edellytyksenä on myös hätätyötä (Notdienst) koskevien edellytysten täyttäminen. Hätätyö voi olla tarpeellista työnantajan laitteiden ja tuotantovälineiden turvaamiseksi tai kolmansiin ja yleiseen etuun liittyvien vaarojen ehkäisemiseksi. Välttämättömien palvelujen ja hyödykkeiden saaminen on turvattava kansalaisille myös työtaistelun aikana. Kansalaisille elintärkeitä tavaroita tai palveluja koskevilla aloilla lakkoja järjestettäessä ns. hätätyötä koskevat työtaisteluoikeuden rajoitukset ovat oikeutettuja. Yleensä hätätyöstä päästään sopimukseen. (Lamminen 2019, s. 157–162.)

5.2.5Viro

Virossa lakot ovat kollektiivisten riitojen ratkaisemista koskevan lain mukaan kiellettyjä valtion- ja paikallishallinnossa, maanpuolustuksessa, tuomioistuimissa ja pelastuspalveluissa. Kielto koskee eräin poikkeuksin virkasuhteisia. Yrityksissä ja laitoksissa, jotka täyttävät väestön ja talouden ensisijaisia tarpeita, on turvattava välttämättömät palvelut ja tuotanto, jotka määritellään osapuolten sopimuksella. Jos sopuun ei päästä, julkinen sovittelija määrittelee osapuolia sitovalla päätöksellä välttämättömät palvelut ja tuotannon. Lain mukaan hallitus määrittelee yritykset ja laitokset, joita edellä tarkoitetaan.

10.1.1Esityksen kannalta olennaiset perusoikeudet

Esityksessä ehdotetaan sääntelyä, jolla turvattaisiin eräät perusoikeuksien tai yleisen edun turvaamisen kannalta merkittävät oikeushyvät työtaistelutilanteissa. Ehdotetut säännökset ovat merkityksellisiä useiden perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta.

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvataan ammatillinen yhdistymisvapaus. Perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Perustuslain 13 §:n 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa ei ole nimenomaisesti mainittu työtaisteluoikeutta. Ammatillisen järjestäytymisvapauden turvaaminen merkitsee, ettei vapautta käyttävälle saa aiheutua siitä haitallisia seuraamuksia. Perusoikeusuudistuksen esitöissä todetaan muun muassa, että osallistuminen tai osallistumatta jättäminen ammattiyhdistystoimintaan tai lailliseen työtaistelutoimenpiteeseen ei ole hyväksyttävä peruste esimerkiksi työstä erottamiseen tai erilaiseen kohteluun työelämässä ( HE 309/1993 s. 61/I). Tätä esityksen kohtaa voidaan käyttää yhtenä perusteluna kannalle, jonka mukaan oikeus lailliseen lakkoon ja muihin työtaistelutoimenpiteisiin nauttii tietyn laajuista perustuslain suojaa. Suojan piirissä olisivat tällöin nimenomaan lailliset työtaistelutoimenpiteet. Lainsäätäjällä voidaan katsoa olevan harkintamarginaalia laillisten työtaisteluiden piirin määrittelyssä. Työtaistelutoimenpiteet ovat olennainen osa ammattiyhdistysten toimintaa, ja yhdistymisvapauteen kuuluva oikeus toimia yhdistyksessä jäisi vajavaiseksi, ellei siihen kuuluisi oikeutta osallistua työtaistelutoimenpiteisiin.

Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään vahvistanut työtaisteluoikeuden liittyvän perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen (esimerkiksi PeVL 12/2003 vp ja PeVL 3/1998 vp). Työtaisteluoikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Lainsäätäjällä on valiokunnan mielestä myös oikeuden käyttämisen sääntelyssä verraten laaja harkintavalta. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on perustuslakivaliokunnan mielestä arvioitava näiden lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta (PeVL 12/2003 vp).

Työtaisteluoikeuden perustuslain suojaa puoltavat myös Suomen kansainväliset sopimusvelvoitteet, joihin perusoikeusuudistuksen esitöissä ammatillisen järjestäytymisvapauden yhteydessä viitattiin ( HE 309/1993 vp , s. 61 ja Perusoikeudet, 9. Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, PL 13 §). Ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta on määräyksiä useissa Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. ILOn yleissopimuksiin nro 87 ja 98 on niiden valvontakäytännössä katsottu sisältyvän oikeus työtaisteluun. Ammatillinen järjestäytymisvapaus on mainittu erikseen osana yhdistymisvapautta sekä KP-sopimuksen 22 artiklassa että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa. Uudistetussa Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa turvataan ammatillinen järjestäytymisoikeus (5 artikla). Lisäksi peruskirjan sopimuspuolet ovat sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa (6 artiklan 4 kappale). Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen osapuolet ovat niin ikään sitoutuneet takaamaan lakko-oikeuden edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti (8 artiklan 1 kappaleen 1 kohta). Työtaisteluoikeutta käsitellään myös Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Sen 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin lakko mukaan lukien.

Perustuslakivaliokunnan vahvistaman ihmisoikeusmyönteisen tulkinnan periaatteesta (PeVM 25/1994 vp, PeVL 2/1990 vp) seuraa, että perustuslain 13 §:n 2 momentissa vahvistettua ammatillista yhdistymisvapautta on tulkittava siten, että sen sisältö on sopusoinnussa Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kanssa.

Merkityksellisiä lakiehdotusten arvioinnissa ovat myös perustuslain 7 §:ssä turvattu oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen, 15 §:ssä turvattu omaisuuden suoja, 19 §:ssä turvattu oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä 20 §:n mukainen vastuu ympäristöstä. Lisäksi merkitystä arvioidaan olevan perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle säädetyllä velvollisuudella turvata, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Julkisen vallan on mainitun lainkohdan mukaan myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Työtaisteluilla on vaikutuksia myös kolmansiin osapuoliin, joiden perus- ja ihmisoikeuksia valtion on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava. Esityksessä ehdotetaan myös säännöksiä, jotka ovat merkityksellisiä perustuslain 21 §:ssä säädettyjen oikeusturvavaatimusten kannalta. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.

10.1.2Työtaisteluoikeuden rajoittaminen

Työtaisteluoikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy perustuslakivaliokunnan mukaan olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Lainsäätäjällä on valiokunnan mukaan myös oikeuden käyttämisen sääntelyssä verraten laaja harkintavalta. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta (PeVM 6/2015 vp, s. 4, PeVL 12/2003 vp, s. 2–3). Siten merkityksellisiä kysymyksiä ovat esimerkiksi työtaisteluoikeuden rajoittamisen hyväksyttävä peruste, rajoitusten oikeasuhtaisuus ja rajoitusten riittävän täsmällinen muotoilu laissa (ks. esim. PeVL 41/2022 vp).

Perustuslakivaliokunta totesi perusoikeusuudistuksesta ( HE 309/1993 vp ) antamassaan mietinnössä (PeVM 25/1994 vp), että edes ilman nimenomaista lakivarausta tai rajoituslauseketta kirjoitettujakaan perusoikeuksia ei pääsääntöisesti ole tarkoitettu ehdottomiksi oikeuksiksi, vaan kysymys niiden rajoittamisesta ratkaistaan perusoikeuksia koskevien yleisten oppien mukaisesti. Lisäksi valiokunta totesi perusoikeuksien rajoittamisesta seuraavasti: ”Oikeuden muotoon kirjoitettujen perusoikeuksien sallitut rajoitukset määräytyvät kunkin oikeuden osalta tarkemmin lainsäädäntökäytännössä. Perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja oikeuksien luonteesta perustuslaissa turvattuina perusoikeuksina voidaan johtaa joitain yleisiä rajoittamista koskevia vaatimuksia. Niitä ovat esimerkiksi:

Perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin. Tähän liittyy kielto delegoida perusoikeuksien rajoittamista koskevaa toimivaltaa lakia alemmalle säädöstasolle.

Rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä. Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista.

Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä. Rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Hyväksyttävyyden arvioinnissa merkitystä voi olla esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavanlaista oikeutta koskevilla määräyksillä, ainakin siltä osin kuin niihin sisältyy tyhjentävä luettelo ihmisoikeuksien hyväksyttävistä rajoitusperusteista. Perusoikeussäännöksiä on perusteltua tulkita yhdenmukaisesti ihmisoikeuksien kanssa niin, että vain ihmisoikeussopimuksen asianomaisen sopimusmääräyksen mukaan hyväksyttävät rajoitusperusteet voivat olla vastaavan perusoikeussäännöksen sallittuja rajoitusperusteita.

Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta.

Rajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Jokin perusoikeuden rajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.

Perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä.

Rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Perusoikeusuudistus lähentää entisestään Suomen perusoikeusjärjestelmää sisällöllisesti kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Tämän vuoksi perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallinen harmonisointi on aiempaakin tärkeämpää.

Perusoikeusuudistuksesta antamassaan mietinnössä eduskunnan perustuslakivaliokunta viittasi nimenomaisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen merkitykseen apuvälineenä arvioitaessa rajoitusperusteen hyväksyttävyyttä. Tältä osin merkitystä on valiokunnan mielestä ainakin niillä sopimusmääräyksillä, joihin sisältyy tyhjentävä luettelo ihmisoikeuksien hyväksyttävistä rajoitusperusteista. Valiokunnan mukaan perusoikeussäännöksiä on perusteltua tulkita yhdenmukaisesti ihmisoikeuksien kanssa niin, että vain ihmisoikeussopimusten rajoituslausekkeissa luetellut rajoitusperusteet voivat olla vastaavan perusoikeussäännöksen sallittuja rajoitusperusteita (PeVL 25/1994 vp, s. 5 ja Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeuksien rajoitusedellytykset, 2001, s. 190).

Perustuslakivaliokunta on viimeksi arvioinut työtaisteluoikeuteen liittyviä kysymyksiä myötätunto- ja poliittisia työtaisteluita koskevien rajoitusten sekä lainvastaista työtaistelua jatkavan työntekijän henkilökohtaisen hyvitysseuraamuksen osalta (PeVL 9/2024 vp). Perustuslakivaliokunnan viimeaikaisessa lausuntokäytännössä työtaisteluoikeuteen liittyviä kysymyksiä on tarkasteltu myös, kun kysymys on ollut erityisten virkamiesryhmien työtaisteluoikeuden rajoittamisesta (PeVM 6/2015 vp, PeVL 12/2003 vp, PeVL 19/2001 vp) ja jo vireillä olevien tai pian alkaviksi arvioitujen terveydenhuollon työtaistelutoimenpiteiden potilasturvallisuuteen kohdistuvien vaikutusten torjunnasta tilapäisiksi tarkoitetuilla säännöksillä (PeVL 15/2007 vp, PeVL 41/2022 vp).

Perustuslakivaliokunta on arvioinut eräiden virkamiesten työtaistelukieltojen sallittavuutta. Perustuslakivaliokunta on todennut ammatillista yhdistymisvapautta koskevasta perustuslain 13 §:n 2 momentin säännöksestä seuraavan pidättyvä suhtautuminen siihen, että lailla annetaan virkaehtosopimusjärjestelmästä riippumattomia säännöksiä työtaistelutoimenpiteiden sallittavuudesta (PeVL 5/1997 vp, PeVL 12/2003 vp).

Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 5/1997 vp koski Suomen pankin virkamiehiä koskevaa säädösehdotusta, jonka mukaan ”Työtaistelutoimenpiteet, jotka haittaisivat Suomen Pankin laissa säädettyjen tehtävien hoitamista siten, että niistä voisi aiheutua huomattavaa vahinkoa maalle tai vakavaa häiriötä maksu- tai rahoitusjärjestelmän toiminnalle taikka vakava uhka Suomen Pankin turvallisuudelle” olisi säädetty kielletyiksi. Perustuslakivaliokunta katsoi, että esimerkki esityksessä ehdotettua oikeasuhtaisemmasta sääntelystä löytyi tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 56 §:stä, jollaista sääntelyä valiokunta piti asianmukaisena tässäkin yhteydessä. Tasavallan presidentin kansliasta annetun, tuolloin voimassa olleen lain 56 §:n mukaan presidentintoimen hoitaminen on turvattava työtaistelutoimenpiteistä huolimatta. Jos työtaistelutoimenpide estää tai olennaisesti haittaa presidentintoimen hoitamista, tulee osapuolten siitä tiedon saatuaan viivytyksettä ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sellaisen esteen tai haitan poistamiseksi. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan katsonut, että ehdotus olisi ollut hallitusmuodon vastainen.

Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 12/2003 vp koski eduskunnan kansliaan kuuluvien keskuskanslian, valiokuntasihteeristön ja hallinto-osaston virkamiesten kieltoa osallistua työtaistelutoimenpiteeseen. Perustuslakivaliokunta totesi, että eduskunnan kanslian tehtävänä on eduskunnan työjärjestyksen 74 §:n mukaan luoda eduskunnalle edellytykset hoitaa sille valtioelimenä kuuluvat tehtävät. Kiellolle on ylimpänä valtioelimenä olevan eduskunnan erityisasemaan liittyvät hyväksyttävät ja varsin painavat syyt. Tavoitteena on varmistaa eduskunnan toimintakyky kaikissa olosuhteissa. Kun otetaan huomioon eduskunnan erityinen asema ja työtaistelukiellon rajaaminen koskemaan vain säännöksessä mainittuja eduskunnan kanslian osia, ei sääntely perustuslakivaliokunnan mielestä ylittänyt rajoituksen suhteellisuuteen kohdistuvia vaatimuksia. Säännös työtaistelukiellosta ei vaikuttanut lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Merkille pantavaa on myös se, että mainittu sääntely toteutettiin vastaisuuden varalle, vaikka tällaisia työtaisteluita ei ollut esiintynyt.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut myös korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden presidenttien ja jäsenten työtaistelukiellon mahdolliseksi, jos heidän palvelussuhteensa ehdot säädetään lailla (PeVL 19/2001 vp).

Esityksessä ei ehdoteta työtaistelutoimenpiteiden kieltoja tietyille henkilöryhmille. Pidättyvästä suhtautumisesta virkaehtosopimusjärjestelmän ulkopuolisiin rajoituksiin huolimatta sellaistakin sääntelyä on pidetty mahdollisena.

Nyt käsiteltävänä olevan ehdotuksen kannalta olennaisia ovat perustuslakivaliokunnan lausunnot koskien työtaisteluoikeuden rajoituksia välttämättömän hoidon turvaamiseksi. Lakiehdotukset liittyivät käsillä oleviin työtaisteluihin vuosina 2007 ja 2022.

Perustuslakivaliokunta arvioi lakiehdotusta potilasturvallisuuden varmistamisesta terveydenhuollon työtaistelun aikana vuonna 2007 (PeVL 15/2007 vp). Lääninhallitukselle ehdotettiin oikeutta määrätä terveydenhuollon ammattihenkilö potilasturvatyöhön, jos terveydenhuollon toimintayksikkö ei työtaistelun vuoksi pystyisi järjestämään potilaiden hengen turvaamiseksi tai pysyvän vakavan vammautumisen estämiseksi välttämättä tarvittavaa hoitoa. Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotetun sääntelyn taustalla oli perusoikeuksien turvaamiseen tähtääviä erittäin painavia perusteita. Sääntelyssä oli valiokunnan mukaan viime kädessä kysymys kiireellistä sairaanhoitoa tarvitsevien potilaiden oikeudesta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvataan oikeus välttämättömään huolenpitoon jokaiselle, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa. Välttämättömällä huolenpidolla säännöksessä tarkoitetaan sen esitöiden mukaan muun ohella palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Siihen sisältyy oikeus kiireelliseen sairaanhoitoon ( HE 309/1993 vp , s. 69/II, PeVL 20/2004 vp, s. 2/II). Oikeus välttämättömään huolenpitoon liittyy läheisesti oikeutta elämään ja henkilökohtaista turvallisuutta suojaaviin perustuslain 7 §:n säännöksiin. Perustuslakivaliokunta kiinnitti tuolloin huomiota siihen, että julkiseen valtaan kohdistuu perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädetty velvollisuus turvata jokaiselle riittävät terveyspalvelut. Julkisen vallan on tämän säännöksen perusteella turvattava terveyspalvelujen saatavuus ( HE 309/1993 vp , s. 71/I). Terveyspalvelujen järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat välillisesti myös muut perusoikeudet, kuten oikeus elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen ( HE 309/1993 vp , s. 71/I). Perustuslakivaliokunta painotti myös, että julkisen vallan yleisestä velvollisuudesta turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen on säännös perustuslain 22 §:ssä. Perus- ja ihmisoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen saattaa edellyttää julkiselta vallalta aktiivisia toimenpiteitä esimerkiksi yksilön perusoikeuksien suojaamiseksi ulkopuolisilta loukkauksilta tai tosiasiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuksien käyttämiselle ( HE 309/1993 vp , s. 75/I).

Lausunnossaan PeVL 41/2022 vp perustuslakivaliokunta arvioi ehdotusta laiksi välttämättömän terveydenhuollon ja kotihoidon turvaamisesta työtaistelun aikana. Lakiehdotuksen tarkoituksena oli turvata välttämätön terveydenhuolto ja kotihoito tilanteissa, joissa sosiaalihuollon asiakkaiden tai potilaiden henki vaarantuu tai asiakkaiden tai potilaiden terveys vaarantuu vakavasti kunnan tai kuntayhtymän järjestämää terveydenhuoltoa tai kotihoitoa koskevan työtaistelun aiheuttaman henkilökunnan riittämättömyyden vuoksi. Esityksessä ehdotettiin säädettäväksi keinoista välttämättömän terveydenhuollon ja kotihoidon turvaamiseksi työtaistelun aikana. Sääntelyn tarve johtui siitä, että työtaistelun osapuolet eivät olleet sopineet jo ilmoitettujen työnseisausten aikaisesta riittävästä suojelutyöstä siten, että asiakkaiden ja potilaiden hengen tai heidän terveydentilansa vakavan vaarantumisen estämiseksi tarvittava välttämätön hoito ja huolenpito olisi voitu turvata.

Lakiehdotuksen mukaiset keinot terveydenhuollon ja kotihoidon turvaamisessa työtaistelun aikana oli porrastettu siten, että ensisijaisesti työntekijäjärjestön olisi lain tarkoittamaa työnseisausta toimeenpannessaan huolehdittava yhteistyössä työtaistelun kohteena olevan kunnan tai kuntayhtymän kanssa siitä, että niiden käyttöön jää sen verran tehtäviin soveltuvaa henkilökuntaa, että kunta tai kuntayhtymä pystyy turvaamaan lain tarkoittaman välttämättömän terveydenhuollon ja kotihoidon. Neuvottelu suojelutyöstä oli edellytyksenä sille, että työntekijäjärjestö voi toimeenpanna työnseisauksen tai joukkoirtisanoutumisen. Lakiehdotuksen mukaan, jos suojelutyöstä ei päästä sopimukseen, aluehallintovirasto voi määrätä työntekijäjärjestön siirtämään tai keskeyttämään työnseisauksen tai joukkoirtisanoutumisen toimeenpanon, jos aluehallintovirasto arvioi olevan ilmeistä, että työtaistelutoimenpide vaarantaa asiakkaiden tai potilaiden hengen tai vaarantaa vakavasti asiakkaiden tai potilaiden terveyden. Esityksessä ehdotettiin myös aluehallintovirastolle oikeutta määrätä työtaistelun kohteena oleva kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa oleva työtaisteluun osallistuva tai sen palveluksesta työtaistelutoimenpiteenä irtisanoutunut sosiaali- tai terveydenhuollon ammattihenkilö potilasturvatyöhön.

Lakiehdotuksen oikeasuhtaisuuden kannalta erityistä merkitystä oli perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotuksen säännöksellä, jonka mukaan laissa säädettyjä keinoja sovellettaisiin vain, jos kunnan tai kuntayhtymän käytettävissä olevat muut kuin ehdotetussa laissa säädetyt keinot eivät ole riittäviä asiakkaiden tai potilaiden hengen vaarantumisen tai asiakkaiden tai potilaiden terveyden vakavan vaarantumisen estämiseksi, ja vain siinä laajuudessa, kuin se on mainitussa tarkoituksessa välttämätöntä. Perustuslakivaliokunta painotti viimesijaisuuden merkitystä.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan työntekijäjärjestöön kohdistuvaa neuvotteluvelvollisuutta suojelutyöstä voitiin tässä yhteydessä pitää perusteltuna eikä se rajoittanut oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaisesti perustuslain turvaamaa työtaisteluoikeutta. Syvemmälle käyvää rajoitusta merkitsevä aluehallintoviraston toimivalta työtaistelun siirtämiseen tai keskeyttämiseen oli sidottu erittäin painaviin perusteisiin, jotka palautuivat hyvin perustavanlaatuisiin perusoikeusnäkökohtiin, potilaiden ja asiakkaiden hengen vaarantumisen tai terveyden vakavan vaarantumisen estämiseen. Oikeasuhtaisuuden kannalta merkityksellisiä olivat myös määräyksille asetetut säädösperustaiset aikarajat, nimenomaisesti säädetty työntekijäjärjestön kuulemisvelvollisuus ja muutoksenhakumahdollisuus aluehallintoviraston päätöksiin. Valiokunnan mielestä sääntelyn oikeasuhtaisuutta oli lisäksi syytä parantaa lisäämällä säännökseen aluehallintoviraston toimivallasta joko kieltää tai keskeyttää työtaistelutoimenpide nimenomainen maininta lievemmästä toimivallasta myös rajoittaa työtaistelutoimenpidettä tai antaa muita sen toimeenpanoa vain osittain tai muuten lievemmin rajoittavia määräyksiä.

Perustuslakivaliokunta katsoi, että lakiehdotukseen sisältyvälle sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden määräämistä potilasturvatyöhön koskevalle sääntelylle oli perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävät ja erittäin painavat perusteet. Valiokunnan mielestä ehdotettua sääntelyä voitiin pitää välttämättömänä. Asiakkaiden tai potilaiden hengen vaarantumisen tai asiakkaiden tai potilaiden terveyden vakavan vaarantumisen estäminen on voitava turvata kaikissa olosuhteissa, myös työtaistelun aikana. Valiokunnan mielestä tätä arviota ei muuttanut se, että arvioitavan hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyn aikana oli päätetty eräitä yksittäisiä lakonuhkia koskevista turvaamistoimista. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntely jätti edelleen varsin laajan mahdollisuuden toteuttaa työtaistelutoimenpiteitä sosiaali- ja terveydenhuollon alalla. Sosiaalihuollon osalta sääntely rajoitti ainoastaan kotihoitoon kohdistuvia työtaistelutoimenpiteitä ja terveydenhuollon osalta työtaisteluoikeuden rajoitukset kohdistuivat vain kriittisimpiin terveydenhuollon osa-alueisiin, kuten tehohoitoon, ensihoitoon, synnytyksiin ja muihin hoitoihin, joiden puuttuminen välittömästi johtaisi potilaan terveyden vakavaan vaarantumiseen. Perustuslakivaliokunta katsoi, ettei ehdotettu sääntely puuttunut perustuslain turvaaman työtaisteluoikeuden ydinalueelle.

10.2.1Työtaisteluoikeuden rajoituksen tarkkarajaisuus ja täsmällisyys

Esityksessä ehdotetaan säännöksiä työntekijöiden yhdistykselle asetettavasta velvollisuudesta huolehtia työtaistelun rajauksella tai suojelutyöllä siitä, ettei työtaistelu vakavasti vaaranna eräitä perusoikeuksien tai yleisen edun kannalta välttämättömiä toimintoja. Sääntelyllä suojattavat välttämättömät toiminnot ja velvoitteen soveltumisen kynnys eli toimintojen vaarantumisen aste määriteltäisiin laissa. Toiminnot, jotka olisi välttämätöntä hoitaa myös työtaistelun aikana, määriteltäisiin tyhjentävästi lain tasolla. Huolehtimisvelvoite kohdistuisi laissa säädetyn kriteeristön täyttyessä työntekijöiden yhdistykseen, jos muut keinot toimintojen turvaamiseksi eivät ole mahdollisia.

Lakiehdotuksessa yksilöitäisiin ne viranomaiset, joilla on ihmisten hengen tai terveyden turvaamiseksi välttämättömiä tehtäviä. Lisäksi sääntelyyn piiriin kuuluisivat tällaiset tehtävät suljetuissa laitoksissa. Huolehtimisvelvollisuuden piiriin kuuluisivat myös hengen tai terveyden kannalta välttämättömät potilasturvallisuuden tukitoiminnot. Kyse on erinäisistä tukitoiminnoista, jotka ovat esimerkiksi sairaaloiden potilasturvallisuuden kannalta välttämättömiä. Näistä toiminnoista annetaan tarkempia esimerkkejä säännöskohtaisissa perusteluissa. Lakiehdotuksessa tarkoitetut potilasturvallisuuden välttämättömät tukitoiminnot kattavat käytännössä varsin moninaisia palveluita, joita ei ole mahdollista eikä tarkoituksenmukaista yksilöidä ja listata pykälätasolla. Kasuistisen listauksen riskinä on, että hengen tai terveyden kannalta välttämättömiä toimintoja jää sääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle.

Sääntelyllä suojattaisiin myös työtaistelun kohteena olevan työnantajan elinkeinotoiminnan jatkamisen edellytyksiä. Pykälätasolla yksilöitäisiin omaisuus ja tehtävät, joita huolehtimisvelvollisuus koskee. Kyse on elinkeinotoiminnan jatkamisen edellytysten kannalta olennaisten koneiden, laitteiden tai muun elinkeinotoiminnan kannalta oleellisen aineellisen omaisuuden välttämättömästä ylläpidosta, korjauksesta tai valvonnasta.

Huolehtimisvelvoite koskisi myös ympäristövahingon välttämistä. Lain tasolla yksilöitäisiin toimintayksiköt ja tehtävät, joihin liittyy ympäristövahingon vaara tai jotka ovat oleellisia sen torjumiseksi. Eläinten hyvinvoinnin turvaamiseksi yksilöitäisiin lakitasoisesti ne tehtävät, jotka ovat välttämättömiä, jotta eläimille ei aiheudu tarpeetonta kipua tai kärsimystä.

Maanpuolustukseen ja kansalliseen turvallisuuteen liittyvän huolehtimisvelvoitteen soveltamisala rajautuisi lakiehdotuksen mukaan tehtäviin, jotka ovat välttämättömiä Suomen alueellisen koskemattomuuden turvaamiseksi tai laittoman maahantulon estämiseksi. Valtion ylimmän päätöksenteon osalta huolehtimisvelvoite kattaisi lakiehdotuksen mukaan päätöksenteon toimivuuden kannalta välttämättömät tehtävät. Kyse on esimerkiksi ministeriöiden, eduskunnan ja tasavallan presidentin kanslian virkatehtävistä. Päätöksenteon toimivuuden kannalta ovat välttämättömiä myös turvallisuuspalvelut. Eduskunnan ja tasavallan presidentin kanslian toiminnan turvaamisesta työtaistelun aikana on säädetty myös niitä koskevissa laeissa.

Huolehtimisvelvoite koskisi myös eräiden ihmisten hengen ja terveyden kannalta välttämättömien hyödykkeiden saatavuuden varmistamista. Kyseiset hyödykkeet ja niiden saatavuuden varmistavat tehtävät yksilöitäisiin lain tasolla. Poliisiviranomaisten osalta huolehtimisvelvoite koskisi lain mukaan erittäin vakavien rikosten selvittämistä ja poliisin tietoon tulleiden erittäin vakavien rikosten estämistä. Huolehtimisvelvoitteen piiriin kuluisivat vakavimmat henkeen ja terveyteen kohdistuvat rikokset ja yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavat rikokset. Tuomioistuinlaitoksen ja syyttäjälaitoksen osalta huolehtimisvelvoitteen piiriin kuuluvat tehtävät yksilöitäisiin lain tasolla. Kyse on kiireellisenä hoidettavaksi säädettyjen tehtävien hoitamisesta ja niiden täytäntöönpanosta. Säännöskohtaisissa perusteluissa selvennettäisiin soveltamisalaa lainsäädäntöviittauksin.

Lain tasolla yksilöitäisiin myös digitaalisen maksuliikenteen toimivuuden ja käteisen saatavuuden turvaamiseksi välttämättömät tehtävät. Huolehtimisvelvoite koskisi myös turvallisuusviranomaisten tai sääntelyn piiriin kuuluvien toimintojen kannalta välttämättömien tieto- ja viestintäteknisten järjestelmien tai tietojärjestelmien toimivuutta. Tieto- ja viestintäteknisiä järjestelmiä tai tietojärjestelmiä ei ole mahdollista eikä tarkoituksenmukaista yksilöidä pykälätasolla. Näistä annetaan tarkempia esimerkkejä säännöskohtaisissa perusteluissa.

Sääntelyn piiriin kuuluvien tehtävien hoitamiseksi tarvittavan henkilöstön määrää ei ole mahdollista lain tasolla määritellä täsmällisesti, vaan määrittely edellyttää tapauskohtaista arviota, jossa tarvitaan yleensä myös työpaikkatason tietoa ja osaamista. Tavoitteena on, että työtaistelun osapuolena oleva työntekijöiden yhdistys ja sen kohteena oleva työnantaja pääsevät keskenään yhteisymmärrykseen työtaistelun rajauksista tai työtaistelun aikana tarvittavasta suojelutyöstä lain vähimmäisvaatimukset täyttävällä tavalla. Tämä edellyttää osapuolten keskinäisiä neuvotteluita ja tiedonvaihtoa.

Esityksessä ehdotettavan hätätyön käyttöala kytkeytyisi lain tasolla yksilöityjen toimintojen keskeytymisestä aiheutuvien vahinkoseurausten välttämiseen. Hätätyön käyttöalaan kuuluvat vahinkoseuraukset määriteltäisiin laissa. Laissa asetettaisiin hätätyön teettäminen viimesijaiseksi keinoksi eli se tulisi kyseeseen vain, jos vahinkoseurausta ei voida välttää esityksessä ehdotettavilla eikä millään muillakaan kohtuullisilla keinoilla.

Täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksen täyttämiseksi riittävää on, että rajoituksen olennainen sisältö ilmenee lain tasolta. Rajoituksen edellytykset ja sen laajuuteen vaikuttavat seikat käyvät ilmi lain tasolta. Edellä selostetuin perustein lakiehdotus täyttää täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksen.

10.2.2Työtaisteluoikeuden rajoitusperusteiden hyväksyttävyys

Lakiehdotuksella turvattaisiin oikeusjärjestyksen muutoinkin suojaamia merkittäviä oikeushyviä, jotka osin kiinnittyvät perusoikeuksiin ja osin merkittävään yleiseen etuun. Kyse on oikeushyvistä, joiden turvaamisesta työtaisteluiden yhteydessä on huolehdittava lainsäädännöllä, jossa asetetaan välttämättömät rajoitukset työtaisteluoikeuden käytölle. Perustuslain 22 §:ssä edellytetään julkisen vallan huolehtivan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta.

Ehdotetulla lailla turvattaisiin ensinnäkin ihmisten henkeä ja terveyttä työtaistelun aikana. Perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Perusoikeusuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä todettiin, että oikeudesta elämään voidaan johtaa yleinen velvollisuus sellaisiin julkisen vallan toimiin, joilla edistetään elämän edellytyksiä. Oikeus elämään liittyy läheisesti sosiaalisia oikeuksia ja ympäristöä koskeviin säännöksiin. Erityisen läheinen kytkentä sillä on oikeuteen välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon ( HE 309/1993 vp , s. 46–47).

Perustuslain 19 §:n 1 momentissa on säädetty oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Säännöksen esitöiden mukaan välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen. Ihmisarvoisen elämän perusedellytyksiä turvaavat myös eräät lasten, vanhusten, vammaisten ja kehitysvammaisten huoltoon kuuluvat tukitoimet, erityisesti oikeus kiireelliseen sairaanhoitoon ( HE 309/1993 vp , s. 69).

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Perustuslakivaliokunta on kuvannut esimerkiksi lausunnossaan PeVL 17/2021 vp, että perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainitulle oikeudelle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin on vakiintunut tietty oikeudellinen sisältö ja arviointiperusteet. Palvelujen riittävyyden arvioimisessa lähtökohtana on niiden mukaan sellainen palvelujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (ks. HE 309/1993 vp ). Viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks. PeVL 30/2013 vp). Oikeus riittäviin terveyspalveluihin turvaa vakavimmissa tilanteissa perustuslain 7 §:ssä perusoikeutena turvattua oikeutta elämään.

Työntekijöiden yhdistykselle asetettaisiin velvollisuus huolehtia siitä, ettei työtaistelu vakavasti, konkreettisesti ja välittömästi vaaranna ihmisten henkeä tai ihmisten terveyttä. Huolehtimisvelvollisuus koskisi sosiaali- ja terveyspalveluiden tehtävien lisäksi monilla eri toimialoilla tehtäviä töitä, kuten esimerkiksi yhteiskunnan turvallisuuteen liittyviä tehtäviä. Lakiehdotuksella turvattaisiin sellaisten tehtävien hoitaminen myös työtaistelun aikana, joissa on kyse edellä tarkoitetuista ihmisarvoisen elämän edellytyksiä turvaavista palveluista. Esityksellä turvattaisiin siten oikeutta elämään, henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen sekä oikeutta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Ehdotetun sääntelyn taustalla on hengen ja terveyden turvaamisen sekä kärsimyksen estämisen osalta perusoikeuksien turvaamiseen tähtääviä erittäin painavia perusteita. Ihmisten henkeä on voitava turvata ja terveyttä on voitava turvata vakavalta vaarantumiselta sekä ihmisiä on voitava suojata kärsimykseltä kaikissa olosuhteissa, myös työtaistelun aikana. Työtaistelun aikana olisi huolehdittava myös siitä, ettei ihmisten hengen tai terveyden kannalta välttämättömien hyödykkeiden saatavuus vaarannu.

Ihmisten hengen ja terveyden turvaaminen liittyy välittömästi ehdotetun 8 d §:n 1 momentin 1 ja 7 kohtaan ja välillisesti myös useaan muuhun ehdotettavalla lailla suojeltavaan toimintoon.

Ehdotetulla sääntelyllä turvattaisiin myös elinkeinotoiminnan jatkamisen edellytysten kannalta välttämätöntä työnantajan tai kolmansien osapuolten aineellista omaisuutta vahingoilta työtaistelun aikana. Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Ehdotettu perusoikeuden rajoitus turvaa työnantajien ja työnantajayritysten omistajina olevien luonnollisten henkilöiden omaisuuden suojaa sekä perustuslain 18 §:ssä turvattua oikeutta työhön ja elinkeinovapauteen.

Ehdotetulla sääntelyllä turvattaisiin myös ympäristöä sekä eläimiä kivulta ja kärsimykseltä työtaistelun aikana. Työntekijöiden yhdistykselle asetettaisiin velvollisuus huolehtia siitä, ettei työtaistelulla välittömästi, konkreettisesti ja vakavasti vaaranneta ympäristöä tai eläinten hyvinvointia siten, että niille aiheutuisi kipua tai kärsimystä. Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön. Vastuu ympäristöstä kohdistuu sekä julkiseen valtaan että yksityisiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin. Säännöksellä pyritään sen esitöiden mukaan korostamaan sitä, että luonnon ja muun ympäristön suojeluun liittyy myös sellaisia arvoja, jotka eivät ole palautettavissa ihmisyksilöiden oikeuksiksi. Tältä osin jokaisen velvollisuudet luontoa kohtaan voidaan ymmärtää joko luonnon itseisarvosta lähteviksi tai ilmaukseksi kaikille ihmisille jakamattomasti kuuluvasta oikeudesta. Tällaisen ihmisoikeuden subjekteina voidaan pitää myös tulevia ihmissukupolvia. Säännöksen tarkoittama vastuu kohdistuu sekä elolliseen luontoon (eläimet ja kasvit), elottomaan luonnonympäristöön (vesistöt, ilmakehä, maa- ja kallioperä) että ihmisen toiminnan tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön (rakennukset, rakennelmat ja maisemat). Säännös kattaa siten myös eläimet. Perustuslain ympäristövastuuta koskevan säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen ( HE 309/1993 vp , s. 66).

Suurten ympäristövahinkojen estämisen arvioidaan olevan hyväksyttävä peruste rajoittaa työtaisteluoikeutta ehdotetulla tavalla. Ympäristövahinkojen estämisellä on myös liittymä oikeuteen elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Ympäristövastuusäännöksen esitöiden mukaan ympäristön terveellisyyden vaatimus on ymmärrettävä laajasti. Ihmisten elinympäristön tulee luonnollisesti olla sillä tavoin elinkelpoinen, ettei sen tila aiheuta välittömästi tai välillisesti ihmisille sairastumisriskiä ( HE 309/1993 vp , s. 66).

Perustuslakivaliokunta on todennut, että velvollisuus pyrkiä parhaalla mahdollisella tavalla välttämään koe-eläinten kipua, tuskaa ja kärsimystä on epäilemättä yhteiskunnallisesti hyväksyttävä ja erittäin painava peruste rajoittaa tieteen vapautta, elinkeinovapautta ja omaisuuden suojaa koe-eläintoiminnassa. Valiokunta on lisäksi todennut, että perusteella on liityntä myös perustuslain 20 §:n ympäristövastuusäännökseen, vaikka eläinten hyvinvoinnin edistämisessä on kysymys ennemminkin eettisesti kestävästä periaatteesta kuin suoranaisesti perusoikeuksien turvaamisesta (PeVL 2/2013 vp).

Eläinten hyvinvoinnin turvaamisen ja niiden kärsimyksen estämisen arvioidaan olevan hyväksyttävä peruste puuttua ehdotetulla tavalla rajoitetusti työtaisteluoikeuteen. Ehdotetulle rajoitukselle arvioidaan olevan hyväksyttävä eläinten suojelemiseen liittyvä painava yhteiskunnallinen peruste. Kysymys on eläinten hyvinvoinnin vakavasta vaarantumisesta ja niille aiheutuvan kivun ja kärsimyksen estämisestä työtaisteluiden yhteydessä.

Ehdotetulla lailla turvattaisiin maanpuolustusta ja rajaturvallisuutta työtaistelun aikana. Työntekijöiden yhdistykselle asetettaisiin velvollisuus huolehtia siitä, ettei työtaistelulla vakavasti vaaranneta Suomen alueellisen koskemattomuuden turvaamiseksi tai laittoman maahantulon estämiseksi välttämättömien tehtävien hoitamista. Maanpuolustukseen ja rajaturvallisuuteen liittyvät välttämättömät tehtävät ovat tehtäviä, jotka on voitava turvata myös työtaisteluiden yhteydessä. Esimerkiksi laajamittaisen tai välineellistetyn maahantulon torjuntaan on välttämätöntä varautua myös normaalioloissa. Sääntelyssä tarkoitetuilla tehtävillä on liittymä valtion suvereenisuuteen sekä perusoikeuksien osalta erityisesti perustuslain 7 §:ssä turvattuun oikeuteen turvallisuuteen. Vaikka oikeutta henkilökohtaiseen turvallisuuteen ei voida käyttää yleisten rajoitusten asettamiseen muille perusoikeuksille, on sillä kuitenkin merkitystä osana perusoikeuksien välistä punnintatilannetta. Perustuslakivaliokunnan käytännössä hyväksyttävänä perusteena tietyn perusoikeuden rajoittamiselle on pidetty kansallista turvallisuutta (esim. PeVL 21/1997 vp ja 14/1998 vp). Ehdotetun työtaisteluoikeuden rajoituksen arvioidaan olevan myös merkittävän yleisen edun kannalta perusteltu.

Ehdotetulla sääntelyllä turvattaisiin myös valtion ylimmän päätöksenteon toimivuutta työtaistelun aikana. Työntekijöiden yhdistykselle asetettaisiin velvollisuus huolehtia siitä, ettei työtaistelu välittömästi, konkreettisesti ja vakavasti vaaranna valtion ylimmän päätöksenteon toimivuutta. Myös valtion ylimmän päätöksenteon edellytysten turvaamisen kannalta välttämättömillä tehtävillä on liittymä valtion suvereenisuuteen sekä perusoikeuksien osalta erityisesti perustuslain 7 §:ssä turvattuun oikeuteen turvallisuuteen. Ehdotetun työtaisteluoikeuden rajoituksen arvioidaan olevan perusteltu merkittävän yleisen edun kannalta.

Ehdotetulla sääntelyllä turvattaisiin ihmisten hengen tai terveyden kannalta välttämättömän energian, lämmön, veden, lääkkeiden ja lääkinnällisten laitteiden, elintarvikkeiden ja polttoaineiden saatavuutta. Kyse on yhteiskunnan toimivuuden ja ihmisten perustarpeiden kannalta välttämättömien hyödykkeiden saatavuuden varmistamisesta. Välttämättömien hyödykkeiden saatavuudella on merkitystä erityisesti perustuslain 7 §:ssä turvattujen perusoikeuksien mutta myös muiden edellä mainittujen perusoikeuksien kannalta. Välttämättömien hyödykkeiden saatavuudella voi kuitenkin olla yhteiskunnassa laajempaakin merkitystä. Ehdotetun työtaisteluoikeuden rajoituksen arvioidaan olevan myös merkittävän yleisen edun kannalta perusteltu.

Ehdotetulla sääntelyllä turvattaisiin myös erittäin vakavien rikosten selvittämistä, poliisin tietoon tulleiden erittäin vakavien rikosten estämistä sekä tuomioistuinlaitoksen ja syyttäjälaitoksen kiireellisenä hoidettavaksi säädettyjen tehtävien hoitamista ja niihin liittyvää täytäntöönpanoa. Ehdotuksella on liityntä etenkin perustuslain 7 ja 21 §:ään sekä yleisen edun toteutumiseen. Vakavan rikollisuuden estämistä on pidetty hyväksyttävänä perusteena tietyn perusoikeuden rajoittamiselle (esim. PeVL 10/2000 vp). Ehdotetulla sääntelyllä turvattaisiin yhteiskunnan turvallisuudesta vastaavien viranomaisten toiminnan tai sääntelyllä suojattavien, edellä kuvattujen muiden välttämättömien toimintojenturvaamisen kannalta välttämättömien tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tai tietojärjestelmien toimivuutta sekä digitaalisen maksuliikenteentoimivuutta ja käteisen saatavuutta. Sääntelyssä tarkoitetuilla tehtävillä on liittymä erityisesti perustuslain 7 §:ssä turvattuun oikeuteen turvallisuuteen. Digitaalisen maksuliikenteen toimivuus ja käteisen saatavuuden varmistaminen on yhteiskunnan kannalta niin merkittävää, että sillä voi olla vaikutuksia useiden eri perusoikeuksien toteutumiseen. Maksuliikenteen toimivuudella on liittymä esimerkiksi myös oikeuteen riittävään toimeentuloon ja huolenpitoon, koska sääntelyllä on merkitystä yksilöiden toimeentulon kannalta. Maksuliikenteen toimivuus on edellytys palkkojen ja yhteiskunnan tukien maksamiselle. Rajoitusten arvioidaan olevan perusteltuja myös merkittävän yleisen edun kannalta.

Edellä mainituilla perusteilla ehdotetulle työtaisteluoikeuden rajoitukselle arvioidaan olevan perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät, painavat perusteet. Lakiehdotuksen arvioidaan olevan painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima ja jäljempänä selostettavalla tavalla välttämätön, koska nykyisin edellä mainittujen merkittävien oikeushyvien turvaamiseksi ei ole riittäviä keinoja tilanteessa, jossa työntekijöiden yhdistys kieltäytyy niiden turvaamiseksi välttämättömästä työtaistelun rajaamisesta tai suojelutyöstä.

10.2.3Perusoikeuden ytimen suoja ja rajoitusten oikeasuhtaisuus

Ehdotettu sääntely liittyisi myös työtaisteluoikeuden keskeiseen sisältöön rajoitusten koskiessa primäärityötaisteluita. Edellä kuvattuja perusoikeuksien tai yleisen edun kannalta merkittäviä oikeushyviä välittömästi, konkreettisesti ja vakavasti vaarantavien työtaisteluiden ei kaikilta osin voida arvioida kuuluvan työtaisteluoikeuden piiriin hyvän tavan tai oikeudenvastaisina tai ainakaan työtaisteluoikeuden ydinalueelle. Työntekijöiden yhdistyksillä säilyisi jatkossakin laaja oikeus määritellä työtaisteluiden rajat ja annettava suojelutyö sekä toimeenpanna työtaisteluita yhdistysten omien tavoitteiden mukaisesti. Ehdotuksella ei puututtaisi työtaisteluoikeuden ydinalueeseen.

Yksilön kannalta rajoitukset tarkoittaisivat sitä, että jotkut henkilöt eivät voisi osallistua työntekijöiden yhdistyksen toimeenpanemaan työtaisteluun työtaistelun rajausten tai suojelutyön tekemisen vuoksi. Työtaisteluoikeutta käytetään kollektiivisesti. Lähtökohtaisesti on työntekijöiden yhdistyksen asiana määritellä työtaistelun rajaukset.

Ehdotettavan lain säätämistä voidaan pitää välttämättömänä muiden perusoikeuksien ja yleisen edun kannalta painavien intressien suojelemiseksi.

Ehdotus kattaa sosiaali- ja terveydenhuollon välttämättömät toiminnot. Sosiaali- ja terveydenhuoltoalan työtaisteluissa säädettiin vuosina 2007 ja 2022 erityislait välttämättömien toimintojen turvaamiseksi. Eduskunta edellytti vuoden 2022 lain säätämisen yhteydessä suojelutyön kehittämistarpeiden selvittämistä ja tarvittaessa lainsäädäntöehdotusten valmistelua (EV 105/2022). Eduskunnan lausuma perustuu sosiaali- ja terveysvaliokunnan ehdotukseen (StVM 14/2022 vp). Sosiaali- ja terveysvaliokunta piti tärkeänä selvittää tarvetta lainsäädännölle, jolla määritetään tarkemmin ja laaja-alaisemmin ne yhteiskunnan kannalta kriittiset toiminnot, joissa työtaistelutoimet voivat uhata ihmisten henkeä tai vakavasti vaarantaa ihmisten terveyden. Sääntelyn soveltamisalaan sosiaali- ja terveydenhuollon alalla kuuluvat vastaavat sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät kuin vuoden 2022 laissa (826/2022) . Ottaen huomioon sosiaali- ja terveydenhuoltoalalla syntyneet ristiriitatilanteet ja alan tehtävien olennainen merkitys ihmisten hengen ja turvaamiseksi, on ehdotettavista rajoituksista välttämätöntä säätää.

Sääntelyn piiriin kuuluisivat perusoikeuksien ja yleisen edun kannalta välttämättömimmät toimialat ja tehtävät. Useimmilla sääntelyyn piiriin kuuluvilla toimialoilla suojelutyöstä on pääsääntöisesti päästy sopuun eikä merkittäviä vahinkoseurauksia ole aiheutunut. Valtion virkamiehillä ja turvallisuusviranomaisilla työtaistelut ovat ylipäätänsä varsin harvinaisia. Ehdotus asettaisi yhtäläiset työtaisteluoikeuden rajoitukset yhteiskunnan kriittisille toimialoille. Soveltamisalaltaan yleisen ja toimialarajat ylittävän sääntelyn välttämättömyyttä puoltaa se, että yksittäisen toimialan neuvotteluoikeus ei rajoitusten myötä heikentyisi suhteessa muihin aloihin, joilla on vastaavia kriittisiä toimintoja. Sääntelyn yleisyyttä koskeva lähtökohta vastaa myös perustuslakivaliokunnan tulkintaa, jonka mukaan yksittäistapauksellisten lakien säätämistä on syytä pyrkiä välttämään (PeVL 41/2022 vp, kohdat 9 ja 10; ks. myös PeVL 19/2008 vp, s. 5/II).

Ehdotettava sääntely turvaa työmarkkinoiden vakautta ja ennakoitavuutta ja yhteiskunnan perustavanlaatuisia palveluita (PeVL 9/2024 vp, kohta 7). Sääntelemätön tilanne voi lisätä työmarkkinaosapuolten välisiä ristiriitoja. Eräillä aloilla ongelmia on ollut etenkin suojelutyöstä neuvoteltaessa. Tarvetta suojelutyöneuvotteluiden tehostamiselle lain tasolla voidaan pitää välttämättömänä työmarkkinoiden vakauden ja ennakoitavuuden turvaamiseksi. Esitys tehostaa osapuolten keskinäisiä neuvotteluita asettaen vastuuta myös työnantajapuolelle. Työmarkkinaristiriidat voivat lisääntyä myös sellaisilla aloilla, joissa niitä tavanomaisesti ei ole ollut. Suojattavien oikeushyvien merkitys huomioiden ei ole tarkoituksenmukaista säätää erityislakia kuhunkin yksittäiseen ristiriitatilanteeseen puuttumiseksi siinä vaiheessa, kun tilanne on jo päässyt kärjistymään.

Sääntely kattaisi yhteiskunnan turvallisuuden kannalta kriittisimmät toiminnot. Turvallisuusviranomaisten työtaistelut ovat varsin harvinaisia. Vuonna 2005 rajavartijoiden työtaistelu johti tarpeeseen valmistella lainsäädäntöä lakon ulkopuolisten virkamiesten suojelutyövelvoitteesta ( HE 83/2005 vp ). Turvallisuusviranomaisten kriittisimpien tehtävien keskeytyksetön jatkuminen on välttämätöntä turvata myös työtaistelun yhteydessä. Turvallisuustilanne voi yllättäen heikentyä normaaliolojenkin aikana ja siten on välttämätöntä, että keskeisten turvallisuusviranomaisten työtaistelutilanteisiin varaudutaan lainsäädännöllä. Työtaistelusta johtuvaa turvallisuusviranomaisten henkilöstövajausta voidaan käyttää hyväksi kansallisen turvallisuuden heikentämistarkoituksessa. Erityislain säätäminen tai valmiuslain käyttöönotto eivät ole keinoja, joilla äkilliseen turvallisuustilanteen heikentymiseen työtaistelun aikana pystytään riittävän nopeasti vastaamaan. Työtaistelun keskeyttäminenkään turvallisuustilanteen yllättäen heikentyessä ei välttämättä estäisi niiden seurausten aiheutumista, joita sääntelyllä pyritään välttämään.

Ehdotetut työtaisteluoikeuden rajoitukset rajattaisiin sääntelyn tavoitteiden toteutumisen kannalta välttämättömään edellä mainittujen merkittävien oikeushyvien turvaamiseksi työtaistelun aikana. Kyse olisi laissa asetettavasta vähimmäisvaatimuksesta. Työntekijöiden yhdistyksen huolehtimisvelvollisuuden syntymiselle olisi sääntelyssä korkea kynnys. Velvollisuus edellyttäisi sääntelyllä suojattavien välttämättömien toimintojen välitöntä, konkreettista ja vakavaa vaarantumista työtaistelun seurauksena. Korkein oikeus on käyttänyt vastaavaa kriteeristöä arvioidessaan, voidaanko työtaistelu kieltää turvaamistoimena (esim. KKO 2023:95). Tehtävien tulisi olla luonteeltaan välttämättömiä, mikä ilmenee suoraan ehdotettavan työriitalain 8 d §:n 1 momentin luettelosta. Pykälän 2 ja 3 momentin velvoitteilla pyritään siihen, että työnantaja ensisijaisesti käyttäisi muita keinoja toimintojen turvaamiseen ja että turvattavien toimintojen välttämättömyydestä ja suojelutyön tarpeesta löydettäisiin yhteisymmärrys työriidan osapuolten kesken.

Oikeasuhtaisuuden kannalta merkitystä on sillä, että laissa säädettyjen keinojen käyttäminen on viimesijainen keino turvata riittävä henkilöstö työtaistelun aikana ja sääntely tulee sovellettavaksi vain, mikäli lievemmät keinot eivät osoittaudu riittäviksi (PeVL 41/2022 vp).

Työtaistelua ei tarvitsisi rajata tai suojelutyötä antaa siltä osin kuin työnantaja voisi välttää oikeushyvien vaarantumisen kohtuudella työnantajan käytettävissä olevilla keinoilla. Työntekijäyhdistyksen huolehtimisvelvollisuus tulisi kyseeseen vasta toissijaisesti. Käytännössä työnantajan käytettävissä olevat keinot voivat kuitenkin olla rajallisia.

Esityksessä ehdotetaan hätätyötä viimesijaiseksi keinoksi välttämättömien toimintojen keskeytymisestä aiheutuvien henkeä, terveyttä, omaisuutta, eläinten hyvinvointia, ympäristöä tai kansallista turvallisuutta koskevien vahinkoseurausten välttämiseen. Kyse on yksittäisen työntekijän työtaisteluoikeuteen puuttumisesta. Hätätyön teettämistä työtaistelun yhteydessä on jo nykyisin pidetty sallittuna, jos kyse on huomattavista vahinkoseurauksista, kuten ihmishengen menettämisestä. Hätätyöllä olisi ehdotuksen mukaan suppea käyttöala. Kyse olisi pakkotilaa muistuttavasta tilanteesta, jossa työtaisteluoikeuteen puuttuminen työnantajan päätöksellä on välttämätöntä välittömästi ja pakottavasti uhkaavan perusoikeuksien tai yleisen edun kannalta merkittävän vahinkoseurauksen torjumiseksi. Vahinkoseurausten konkretisoitumisen uhka olisi ajallisesti siinä määrin välitön, ettei työnantajalla olisi muita keinoja seurauksen välttämiseen. Hätätyötä saa teettää vain niin kauan ja siinä määrin kuin se on akuutin vaaran torjumiseksi välttämätöntä. Työnantajan olisi vaarantumisen jatkuessa turvauduttava muihin keinoihin kuin hätätyöhön heti, kun se on mahdollista. Jos kyse on työntekijöiden yhdistyksen toimeenpanemaan työtaistelutoimeen osallistumisesta, työntekijälle ei kuitenkaan voi tulla hätätyöstä kieltäytymisestä muita seuraamuksia kuin palkan menetys työtaisteluun osallistumisen ajalta. Hätätyön teettämistä valvoo työsuojeluviranomainen, jolle työnantajan on ilmoitettava asiasta. Luottamusmiehelle tai muulle henkilöstön edustajalle on varattava tilaisuus antaa hätätyön teettämisestä lausuntonsa. Rajoituksen oikeasuhtaisuutta turvaa työsuojeluviranomaisen mahdollisuus rajoittaa hätätyön teettämistä tai lopettaa se kokonaan.

10.2.4Oikeusturvajärjestelyt

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Ehdotetun sääntelyn mukaan riitatilanteissa, joissa työntekijöiden yhdistys ja työnantaja eivät keskinäisissä neuvotteluissaan pääse sopuun sääntelyllä suojattavien toimintojen turvaamiseksi välttämättömistä työtaistelun rajauksista tai suojelutyöstä, työnantajan oikeussuojakeinoina olisi oikeus hakea väliaikaista kieltoa ja nostaa kieltokanne yleisessä tuomioistuimessa. Tuomioistuin voisi väliaikaisesti kieltää työtaistelun tilanteessa, jossa sääntelyllä suojattavien toimintojenvälitön, konkreettinen ja vakava vaarantuminen olisi todennäköistä ja olisi todennäköistä, että asian kiireellisyys vaatisi väliaikaista kieltoa. Tuomioistuin voisi kieltää sellaisen työtaistelun, joka vakavasti vaarantaisi suojattavia välttämättömiä toimintoja. Väliaikaisesta kiellosta on perusteltua säätää erikseen kyseessä olevaa tarkoitusta varten, koska turvaamistoimia koskeva yleinen sääntely ei parhaalla mahdollisella tavalla sovellu kyseessä olevassa tilanteessa.

Työntekijöiden yhdistyksen huolehtimisvelvollisuuteen liittyvä riita-asia käsiteltäisiin yleisessä tuomioistuimessa, mikä täyttäisi perusoikeusrajoituksen oikeusturvavaatimukset. Käsittely yleisessä tuomioistuimessa täyttäisi myös ILOn sopimusten valvontakäytännössä edellytetyn vaatimuksen, jonka mukaan vähimmäispalveluita koskevien riitojen ratkaisua varten olisi oltava riippumaton elin, joka voi antaa täytäntöönpanokelpoisia ratkaisuja.

Ehdotuksessa on viime kädessä kyse siitä, että työnantaja saa käyttöönsä työvoiman, joka on välttämätöntä, jotta työnantaja voi huolehtia toimintojen turvaamiseksi välttämättömistä vastuistaan. Työnantajalla on tarve saada suojelutyö hoidetuksi työtaistelusta huolimatta. Ehdotettava lainsäädäntö antaisi työnantajalle oikeussuojakeinot riittävän suojelutyön varmistamiseksi. Vaikka ehdotettavalla lainsäädännöllä suojattaisiin myös kolmansien oikeuksia, kyse on kuitenkin viime kädessä työnantajan tehtävien hoitamisesta ja suurelta osin työnantajan vastuista kolmansille. Siksi myös ehdotettavat oikeussuojakeinot olisivat siviilioikeudellisia.

Perustuslakivaliokunnan mukaan oikeus tulla kuulluksi kuuluu perustuslain 21 §:n 2 momentin turvaamiin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin. Perustuslakivaliokunta on pitänyt kuulemismahdollisuuden varaamista varsin olennaisena oikeusturvan takeena, josta voidaan poiketa vain hyvin painavista syistä. (PeVL 8/2004 vp.)

Perustuslakivaliokunta on pitänyt sinänsä mahdollisena sääntelyä määräyksen antamisesta vastapuolta kuulematta, jos tätä ei ole voitu kuulla niin nopeasti kuin asian kiireellisyys välttämättä vaatii. Kuulematta jättäminen on valiokunnan kannan mukaan voinut tulla kysymykseen paitsi siitä syystä, että kuulemista ei käytännössä ole mahdollista toimittaa pikaisesti eikä kuulemista voida odottaa kauemmin asiaan liittyvän erityisen kiireellisyysintressin takia, myös sen perusteella, että vastapuoli ei ole ensinkään tiedossa tai kuulemista varten saavutettavissa. Valiokunta on kuitenkin edellyttänyt, että sääntelyssä säilytetään perustuslain mukainen pääsääntö vastapuolen kuulemisesta (PeVL 60/2001 vp, s. 3/II). (PeVL 15/2006 vp.) Perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilön pysyttelemistä tavoittamattomissa perusteena kuulemisesta poikkeamiselle, mutta katsonut, että pelkkä käsittelyn kiireellisyys ei välttämättä ole asianmukainen peruste (PeVL 13/2003 vp, PeVL 8/2004 vp, PeVL 13/2003 vp, PeVL 60/2001 vp).

Vastapuolen kuuleminen toteutuisi väliaikaisen kiellon ja kieltokanteen käsittelyn yhteydessä. Tuomioistuin voisi tarvittaessa vastapuolta kuulematta lykätä työtaistelua tai keskeyttää sen väliaikaisen kiellon käsittelyn ajaksi. Lykkääminen olisi tarpeen sääntelyllä suojattavien oikeushyvien turvaamiseksi kiireellisessä tilanteessa, jossa työtaistelu on jo alkanut tai juuri alkamassa ja kuulemiseen tarvittava aika voisi vaarantaa sääntelyllä suojattavat oikeushyvät. Sääntelyn arvioidaan olevan perustuslakivaliokunnan käytännön mukaista.

Korkein oikeus on arvioinut, milloin lakko voidaan kieltää turvaamistoimena. Ratkaisussa KKO 2023:95 todettiin, että lakkoa voidaankin pitää oikeudenvastaisena vain erityisen painavilla perusteilla, jotka voisivat täyttyä lähinnä poikkeuksellisessa tilanteessa, jossa lakko välittömästi, konkreettisesti ja vakavasti vaarantaa muiden perusoikeuksien, kuten hengen ja terveyden tai ympäristön suojan toteutumisen (kohta 18). Korkeimman oikeuden aiemmassa ratkaisukäytännössä on lisäksi todettu, että työtaistelutoimenpide on kiellettävissä lähinnä silloin, kun sellaisen toimenpiteen käyttämistä on nimenomaisesti rajoitettu kansallisessa lainsäädännössä tai Euroopan unionin oikeudessa siten, että rajoitukseen voidaan vedota yksityisten välisessä suhteessa. Turvaamistoimi työtaistelutoimenpidettä vastaan voi lisäksi menestyä tilanteessa, jossa työtaistelutoimenpide toteuttamistapansa, päämääriensä tai seuraustensa johdosta olisi oikeuskäytännössä vakiintunein perustein katsottava oikeuden tai hyvän tavan vastaiseksi taikka kohtuuttomaksi (KKO 2000:94, KKO 2018:61, kohta 18 ja KKO 2020:50, kohta 10).

Eräiden perusoikeuksien tai yleisen edun toteutumista uhkaavien työtaisteluiden rajoituksista säädettäisiin ehdotuksen mukaan työriitalaissa. Ehdotettavalla lailla määriteltäisiin niiden työtaisteluiden rajat, joilla voi olla tällaisia seurauksia. Oikeussuojakeinona työtaistelun kieltämiseksi työnantajan käytettävissä olisi esityksessä ehdotettava työtaistelun väliaikainen kieltäminen ja varsinainen kieltokanne. Työtaistelun kieltäminen turvaamistoimena perustuu korkeimman oikeuden ratkaisukäytännöstä seuraavaan oikeusohjeeseen. Ehdotettava sääntely kaventaa oikeudenkäymiskaaren turvaamistoimen käyttöalaa työtaisteluiden kieltämisessä. Ehdottavan sääntelyn piiriin kuuluva työtaistelu olisi kiellettävissä tuomioistuimen määräämällä väliaikaisella kiellolla. Oikeudenkäymiskaaren turvaamistoimen käyttöala rajautuisi käytännössä muihin yleisen työrauhavelvollisuuden vastaisiin työtaisteluihin, kuten työnantajan painostamiseen oikeudenvastaisiin velvoitteisiin.

Esityksessä ehdotettavaan hätätyön teettämiseen liittyy työaikalain 19 §:n mukainen työnantajan velvollisuus ilmoittaa hätätyöstä työsuojeluviranomaiselle. Työnantajan on varattava luottamusmiehelle tai muulle henkilöstön edustajalle tilaisuus liittää ilmoitukseen lausuntonsa. Työsuojeluviranomainen voi tarvittaessa lopettaa hätätyön teettämisen tai rajoittaa sitä. Työaikalain 19 §:n rikkominen voi tulla rangaistavaksi työaikalain 44 §:n mukaisena työaikarikkomuksena. Työaikalakiin ehdotettavan 19 §:n 1 momentin rikkominen voi lisäksi täyttää rikoslain 47 luvun 5 §:ssä rangaistavaksi säädetyn työntekijöiden järjestäytymisvapauden loukkaamisen tunnusmerkistön, jos työnantaja työaikalain 19 §:n 1 momentin vastaisella menettelyllään estää työntekijää käyttämästä työtaisteluoikeuttaan.

10.2.5Kansainvälisten velvoitteiden mukaisuus

Esityksessä ehdotetaan lainsäädännöllä turvattavaksi eräät perusoikeuksien tai yleisen edun kannalta merkittävät oikeushyvät välittömältä, konkreettiselta ja vakavalta vaarantumiselta työtaisteluiden yhteydessä. Keinona turvaamiselle ehdotetaan kansainvälisten sopimusten valvontakäytännössäkin hyväksyttyä vähimmäispalveluvelvoitteen asettamista lainsäädännössä.

Ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan mukaan artiklassa turvattujen oikeuksien käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Harkintamarginaali on pienempi, jos on kyse ammattiyhdistystoiminnan ytimeen ulottuvista rajoituksista, jolloin rajoituksen suhteellisuuden oikeuttamiseksi edellytetään enemmän. Ihmisoikeustuomioistuin on viitannut siihen, että ILO kehottaa valtioita lakkojen kieltämisen sijaan edellyttämään vähimmäispalveluita.

Sosiaalisen peruskirjan turvaamaa lakko-oikeutta voidaan peruskirjan liitteen mukaan rajoittaa G artiklassa säädetyin edellytyksin. Rajoituksista on säädettävä laissa ja niiden on oltava välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi tai yleisen edun, kansallisen turvallisuuden, kansan terveyden tai moraalin suojelemiseksi. Myös sosiaalisten oikeuksien komitea on pitänyt vähimmäispalveluvaatimusta mahdollisena.

Ehdotetun lainsäädännön arvioidaan olevan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan turvaaman kansallisen harkintamarginaalin ja sosiaalisen peruskirjan G artiklan liikkumavaran mukainen. Ehdotetulla lainsäädännöllä turvattujen yksityiseen ja yleiseen etuun liittyvien oikeushyvien katsotaan olevan sellaisia, että työtaisteluoikeuden rajoittamisen niiden turvaamiseksi arvioidaan olevan oikeutettua yleisen edun, kansallisen tai yleisen turvallisuuden vuoksi, terveyden suojaamiseksi ja muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Rajoitukset on edellä kuvatulla tavalla rajoitettu välttämättömään.

Ehdotuksessa esitetään hätätyön teettämistä viimesijaisena keinona yksilöiden ja yleisen edun kannalta merkittävien vahinkoseurausten välttämiseksi. Hätätyötä teetettäessä voidaan poiketa työaikalainsäädännöstä. Siten työaikadirektiivin velvoitteet ovat ehdotuksen kannalta merkityksellisiä. Työaikadirektiivin 17 artiklan 3 kohdassa lueteltujen ammattiryhmien työtehtävissä on mahdollista poiketa direktiivin velvoitteista. Useimmat luetteloon sisältyvät ammattiryhmät tekevät sääntelyn piiriin kuuluvaa työtä. Työaikadirektiivistä on mahdollista poiketa myös työsuojelun puitedirektiivin 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa, jossa tapahtuma johtuu epätavallisista ja ennalta arvaamattomista olosuhteista, joihin työnantaja ei voi vaikuttaa, tai kun on kyse poikkeuksellisista tapahtumista, joiden seurauksia ei olisi voitu välttää huolimatta kaikista aiheellisista varotoimenpiteistä.

Hätätyön teettäminen olisi eräissä ehdotuksen soveltamisalan piiriin kuuluvissa toiminnoissa mahdollista vain akuutissa vaaratilanteessa, jossa henkeä, terveyttä, omaisuutta, eläinten hyvinvointia, ympäristöä tai kansallista turvallisuutta välittömästi uhkaavaa vahinkoseurausta ei ole työn teettämisen poikkeuksellisen kiireellisyyden takia muilla keinoin mahdollista välttää. Työsuojelun puitedirektiivin 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuista ennalta-arvaamattomista olosuhteista tai poikkeuksellisista tapahtumista, joiden seurauksia ei ole voitu välttää, ei ole työtaisteluun tai hätätyöhön liittyvää oikeuskäytäntöä. EU:n perusoikeuskirjan 28 artiklassa turvatun työtaisteluoikeuden osalta EUT on arvioinut työtaistelun ennalta-arvaamattomuutta kuluttajansuojaoikeudellisessa kontekstissa, joka liittyy matkustajan oikeuteen saada korvausta viivästyneestä lennosta (C-28/20, Airhelp, tuomion 28. kohta; C-613/20, Eurowings, tuomion 20. kohta). Työaikadirektiivin ei arvioida asettavan estettä ehdotettavalle sääntelylle.

Kansainvälisistä sitoumuksista johtuvat työaikasuojeluvelvoitteet olisi turvattu, sillä ehdotuksen mukaan hätätyön teettämisessä olisi noudatettava työaikalain 19 §:ään sisältyviä säännöksiä.

ILOn sopimusten valvontakäytännön mukaan olennaisissa palveluissa suppeassa merkityksessä voidaan rajoittaa työtaisteluoikeutta ja siten myös edellyttää vähimmäispalveluita. Useat yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeiset alat sisältyvät ILOn valvontakäytännön mukaan olennaisiin palveluihin. Palveluissa, joiden keskeytyminen vaarantaisi koko väestön tai sen osan elämän, henkilökohtainen turvallisuuden tai terveyden (olennaiset palvelut termin suppeassa merkityksessä) voidaan edellyttää myös vähimmäispalveluita. Ihmisten hengen tai terveyden turvaamiseksi vakavalta vaarantumiselta voidaan edellyttää työtaistelun rajaamista tai suojelutyötä esimerkiksi pelastustoimessa, terveydenhuollossa, ensihoidossa, vesihuollossa, poliisin ja asevoimien kiireellisissä tai kriittisissä tehtävissä ja vankiloissa. Sähkö- ja vesipalvelut on katsottu olennaisiksi palveluiksi. Näiden palveluiden on katsottu ILOn valvontakäytännössä kuuluvan olennaisiin palveluihin suppeassa merkityksessä.

Vähimmäispalveluita voidaan ILOn valvontakäytännön mukaan kuitenkin edellyttää myös laajemmin kuin olennaisissa palveluissa. Vähimmäispalveluvaatimus on vaihtoehto lakko-oikeuden rajoittamiselle. Vähimmäispalveluvaatimus voidaan asettaa olennaisten palveluiden lisäksi myös palveluissa, joissa tietyn suuruiset ja kestoiset lakot voivat aiheuttaa akuutin kriisin, joka uhkaa väestön normaaleja oloja, perustavanlaatuisen tärkeissä julkisissa palveluissa, tilojen turvallisuuden ja laitteiden ylläpidon varmistamiseksi sekä maan kannalta erittäin tärkeillä aloilla. Olennaisten palvelujen ulkopuolellakin vähimmäispalveluedellytyksen asettaminen voi olla useissa tapauksissa mahdollista. Jos palvelu ei ole olennainen eikä ole perusteltua rajoittaa tai kokonaan kieltää lakko-oikeutta, on mahdollista vaihtoehtona neuvotella toteutettavista vähimmäispalveluista sen välttämiseksi, että työntekijöiden lakko-oikeutta ei rajoiteta liian laajasti. Vähimmäispalvelu olisi rajattava toimintaan, joka on välttämätöntä väestön perustarpeiden tai palvelun vähimmäisvaatimusten täyttämiseksi, kuitenkin niin, että vähimmäispalvelun laajuus ei tee lakosta tehotonta.

Esityksessä turvattavat oikeushyvät ovat sellaisia, joiden vakavan vaarantumisen estämiseksi tarvittavien tehtävien voidaan katsoa olevan osittain perustavanlaatuisen tärkeitä julkisia palveluita. Tällaisia palveluita voi liittyä ihmisten hengen tai terveyden turvaamiseksi, eläinten hyvinvoinnin turvaamiseksi, ympäristövahinkojen estämiseksi, välttämättömien hyödykkeiden saatavuuden varmistamiseksi ja yhteiskunnan turvallisuudesta vastaavien viranomaisten toiminnan tai sääntelyllä suojattavien muiden oikeushyvien turvaamisen kannalta välttämättömien tieto- ja viestintäteknisten palvelujen tai tietojärjestelmien toimivuuden tai maksuliikenteen toimivuuden varmistamiseksi välttämättömiin tehtäviin. Yhteiskunnan toimivuuteen ja turvallisuuteen liittyvissä tehtävissä työtaistelut voisivat aiheuttaa kriisin, joka uhkaisi väestön normaaleja oloja. Näin voi olla erityisesti maanpuolustuksen, rajaturvallisuuden ja valtion ylimmän päätöksenteon turvaamiseen liittyvien tehtävien osalta.

Esityksellä suojattaisiin myös työnantajan ja kolmansien tuotannossa tarvittavia koneita ja laitteita ja muuta yksityisten kannalta merkittävää aineellista omaisuutta vahingoilta sekä torjuttaisiin sitä, ettei työtaisteluista aiheutuisi merkittäviä vahinkoja ympäristölle. Tilojen turvallisuuden ja laitteiden ylläpidon varmistamiseksi tarpeellisia vähimmäispalveluita koskevia vaatimuksia on pidetty hyväksyttävinä ILOn valvontakäytännössä.

Valtion virkamiesten tehtävien osalta voidaan myös todeta, että rajoitusten asettaminen on mahdollista myös suoraan virkamiehiä koskevien kansainvälisiin sitoumuksiin sisältyvien erityisten rajoitusperusteiden perusteella ja jos virkamiehiä koskevat rajoitukset on erikseen hyväksytty valvontakäytännössä. ILOn valvontakäytännön mukaan virkamiesten lakko-oikeus voidaan kieltää tai sitä rajoittaa niiden virkamiesten osalta, jotka käyttävät valtiolle kuuluvaa julkista valtaa (”exercising authority in the name of the State”), kuten oikeushallinnossa työskentelevät, tuomioistuimissa työskentelevät, tullivirkamiehet sekä valtion tulojen hallinnoinnin, tarkastuksen ja keruun tehtävissä toimivat. Myös ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa sallitaan laillisten rajoitusten asettaminen asevoimiin, poliisiin tai valtionhallintoon kuuluviin nähden heidän käyttäessään näitä oikeuksia. Sosiaalisen peruskirjan mukaan joidenkin virkamiesten, kuten poliisin, armeijan, tuomareiden tai johtavien virkamiesten, lakko-oikeutta voidaan rajoittaa G artiklan nojalla (Conclusions I (1969), Statement of Interpretation on Article 6 § 4). Esimerkiksi niiden virkamiesten, joiden vastuut ja tehtävät, ottaen huomioon niiden luonne tai niihin kuuluva vastuu, välittömästi vaikuttavat muiden oikeuksiin, kansalliseen turvallisuuteen tai julkiseen yleiseen etuun, lakko-oikeuden rajoittamisen voidaan katsoa perustuvan oikeutettuun etuun (Confederation of Independent Trade Unions in Bulgaria, Confederation of Labour “Podkrepa” and European Trade Union Confederation v. Bulgaria, Complaint No. 32/2005). Esimerkiksi armeijan henkilöstön osalta voitaisiin edellyttää vähimmäispalveluita (Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) v. Italy, Complaint No. 140/2016). Siten valtion virkamiesten osalta myös vähimmäispalveluvaatimuksen asettaminen vaihtoehtona lakko-oikeuden kieltämiselle arvioidaan mahdolliseksi kansainvälisten velvoitteiden virkamiehiä koskevien erityisten rajoitusperusteiden nojalla ja niiden rajoissa.

Vähimmäispalveluita koskeva vaatimus ei saa johtaa lakon tehottomuuteen, mikä edellyttää punnintaa lakko-oikeuden mahdollisimman täysimääräisen toteuttamisen ja sääntelyllä suojattavien oikeushyvien välillä. Esityksen mukaan työtaistelua olisi rajattava tai suojelutyötä annettava vain, kun se on sääntelyllä suojattavien merkittävien toimintojen turvaamiseksi välittömältä, konkreettiselta ja vakavalta vaarantumiselta välttämätöntä. Tämä on linjassa ILOn valvontakäytännön kanssa. Valvontakäytännön mukaan vähimmäispalvelun on oltava aidosti ja yksinomaan vähimmäispalvelu, joka rajoittuu sellaisiin toimintoihin, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä väestön perustarpeiden tai palvelun vähimmäisvaatimusten täyttämiseksi säilyttäen samalla toimenpiteen tehokkuus painostuskeinona.

ILOn valvontakäytännössä asetetaan etusijalle osapuolten välinen neuvottelu ja sovinto vähimmäispalveluita määritettäessä. Myös sosiaalisten oikeuksien komitea on katsonut, ettei peruskirjan mukaista ole, jos työntekijäpuolella ei ole tasavertaista mahdollisuutta osallistua työnantajien kanssa vähimmäispalveluiden määrittämiseen ja työnantajilla on yksipuolisesti valta määritellä vähimmäispalvelut ja vain velvollisuus konsultoida ammattiliittoa. Osapuolten neuvottelu ja sovinto on otettu ehdotetun lainsäädännön lähtökohdaksi. Ehdotettavalla lailla turvattaisiin työntekijöiden yhdistyksen oikeus päättää työtaistelun rajauksista ja suojelutyöstä kuitenkin siten, että se täyttäisi laissa asetettavan vähimmäisvaatimuksen. Työnantajan ja työntekijöiden yhdistyksen olisi tarvittaessa neuvoteltava asiasta. Työnantajalle esitetään velvoitteita, joilla pyritään neuvotteluiden jouduttamiseen ja ristiriitojen ratkaisuun osapuolten kesken hyvissä ajoin ennen työtaistelun käynnistämistä.

ILOn valvontakäytännössä edellytetään, että kun vähimmäispalvelutasosta ei päästä sopuun, riitojen ratkaisua varten on oltava yhteinen tai riippumaton elin, joka voi antaa täytäntöönpanokelpoisia ratkaisuja. Myös sosiaalisten oikeuksien komitea on katsonut, että joissain tilanteissa voi olla oikeutettua, että joku muu taho kuin työriidan osapuolet määrittelee vähimmäispalveluiden tason (Conclusions 2016 - Portugal - Article 6 § 4). Ehdotus olisi sopusoinnussa ILOn ja sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännön kanssa tältä osin. Riitatilanteessa yleinen tuomioistuin olisi toimivaltainen tekemään ratkaisun työtaistelun sallittavuudesta.

Esityksen mukaan hätätyön teettäminen olisi työtaistelutilanteessa viimesijainen keino tilanteessa, jossa työnantaja ei voi estää merkittävien vahinkoseurausten syntymistä laissa säädetyillä tai muillakaan keinoilla. Kyse on yksittäisen työtaisteluun osallistuvan työntekijän määräämisestä työhön työnantajan yksipuolisella päätöksellä. ILOn valvontakäytännöstä ei ole löydettävistä yksiselitteistä kannanottoa tilanteesta, jossa osapuolen välisten neuvotteluiden käyminen ja riippumattoman toimielimen ratkaisun odottaminen eivät ole tosiasiallisesti mahdollisia akuutissa vaaratilanteessa. Myöskään sosiaalisten oikeuksien komitea ei ole suoraan ottanut kantaa tällaiseen tilanteeseen. Komitea on kuitenkin pitänyt sosiaalisen peruskirjan vastaisena lainsäädäntöä, joka antoi työnantajalle yksipuolisen oikeuden määritellä lakon aikana turvattavat vähimmäispalvelut (Conclusions 2018 - Serbia - Article 6 § 4). Ehdotettava lainsäädäntö poikkeaa komitean arvioimasta tapauksesta, sillä työntekijäyhdistyksen oikeus määritellä lakkorajat on esityksen mukaan pääsääntö. Ehdotuksessa ei kategorisesti kielletä minkään alan tai ammattiryhmän työtaisteluoikeutta.

Ristiriitatilanteessa osapuolten olisi neuvoteltava välttämättömien toimintojen turvaamisesta. Esityksessä ehdotetaan työnantajapuolelle velvoitteita neuvotteluiden tehostamiseksi. Velvoitteilla pyritään siihen, että toimintojen turvaamisesta päästäisiin yhteisymmärrykseen hyvissä ajoin ennen työtaistelun alkamista ja näin vältettäisiin tilanne, jossa hätätyön teettäminen voisi poikkeuksellisesti tulla kyseeseen. Hätätyön käyttöala jäisi varsin suppeaksi. Arvioitaessa rajoituksen hyväksyttävyyttä etenkin ILOn sopimusten ja sosiaalisen peruskirjan velvoitteiden näkökulmasta voidaan antaa merkitystä myös luottamusmiehen kuulemiselle ja viranomaisvalvonnalle. Luottamusmiehelle on ehdotuksen mukaan varattava tilaisuus antaa hätätyön teettämisestä lausuntonsa. Työnantajan on liitettävä luottamusmiehen lausunto työsuojeluviranomaiselle tehtävään hätätyöilmoitukseen. Hätätyön teettämistä voidaan työsuojeluviranomaisen päätöksellä rajoittaa tai se voidaan lopettaa. Merkittävänä voidaan pitää myös sitä, että työnantajan olisi turvauduttava muihin keinoihin kuin hätätyöhön heti kun se on mahdollista. Tuomioistuimen päätös väliaikaisesta kiellosta on kiireellisesti käsiteltävä asia ja tuomioistuin voi tarvittaessa lykätä työtaistelua heti hakemuksen vireille tultua.

Hätätyön teettäminen tulisi kyseeseen vain hyvin poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa uhka vahinkoseurausten syntymisestä on huomattavan välitön. Lainvastaisen hätätyön teettämisestä työtaistelutilanteessa voi seurata työnantajalle tai sen edustajalle rikosoikeudellinen vastuu ammatillisen järjestäytymisvapauden rajoittamisesta tai työaikarikkomuksesta. Jos kyse on työntekijäyhdistyksen toimeenpanemasta työtaistelusta, työntekijälle ei voisi seurata hätätyöstä kieltäytymisestä muita seuraamuksia kuin palkan menetys työtaistelun ajalta. Kyse olisi pakkotilan kaltaisista olosuhteista, joissa työtaisteluoikeuteen puuttuminen työnantajan päätöksellä on välttämätöntä välittömästi ja pakottavasti uhkaavan perusoikeuksien tai yleisen edun kannalta merkittävän vahinkoseurauksen torjumiseksi. ILOn sopimuksista ja sosiaalisesta peruskirjasta ei voida arvioida johtuvan estettä työtaisteluun osallistuvan määräämiselle hätätyöhön tilanteessa, jossa henkeä, terveyttä, elinkeinotoiminnan kannalta olennaista omaisuutta, eläinten hyvinvointia, ympäristöä tai kansallista turvallisuutta ei muilla keinoin voida suojella.

Kyse ei ole ILOn yleissopimuksessa nro 29 tarkoitetusta pakkotyöstä, sillä hätätyöstä kieltäytymisestä ei seuraa työntekijälle rangaistusta. Kyse olisi muutoinkin niin sanotusta force majeure -tilanteesta. Palkan menetystä työtaistelun ajalta ei voida pitää yleissopimuksessa nro 29 tarkoitettuna rangaistuksena, vaan normaalina seurauksena työn tekemättä jäämisestä työntekijäyhdistyksen painostustoimenpiteen vuoksi. Hätätyön teettämisessä ei myöskään ole kyse ILOn yleissopimuksen nro 105 artiklan 1 d kohdassa tarkoitetusta rangaistuksesta lakkoon osallistumisesta, vaan perus- ja ihmisoikeuksien kannalta merkittävien vahinkoseurausten estämisestä pakkotilaa vastaavassa tilanteessa. Jos työntekijä kieltäytyy hätätyöstä työtaisteluun osallistumisen vuoksi, hänelle ei voisi koitua muita seurauksia kuin palkan menetys työtaistelun ajalta.

ILOn valvontakäytännössä edellytetään lakko-oikeutta rajoitettaessa puolueettomia ja nopeita sovittelu- ja neuvottelumenettelyitä työriidan ratkaisemiseksi (niin sanotut kompensatoriset takeet). Vaatimus liittyy tilanteeseen, jossa lakko-oikeutta rajoitetaan esimerkiksi olennaisissa palveluissa, ei vähimmäispalveluvaatimusten asettamiseen, joka on ILOn valvontakäytännössä vaihtoehto lakko-oikeuden rajoittamiselle. Voidaan kuitenkin todeta, että nykyisen sovittelujärjestelmän voidaan katsoa turvaavan riittävät kompensatoriset takeet työriidan ratkaisemiseksi.

10.2.6Yhteenveto

Edellä olevaan viitaten hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Koska ehdotuksilla kuitenkin puututaan työtaisteluoikeuteen myös sellaisilla toimialoilla, joille kohdistuvia työtaisteluoikeuden rajoituksia perustuslakivaliokunta ei ole aiemmin arvioinut ja viimesijaisena keinona hätätyötä teettämällä, asiasta on suotavaa pyytää eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä 7 §:n 2 momentissa sekä 8 a ja 8 b §:ssä säädettyä ei sovelleta virkasuhteessa. Työtaisteluoikeudesta virkasuhteessa säädetään valtion virkaehtosopimuslain (664/1970) 8 §:ssä, kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annetun lain (669/1970) 8 §:ssä, eduskunnan virkamiehistä annetun lain (1197/2003) 50 §:ssä, Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain (1166/1998) 45 §:ssä ja evankelis-luterilaisen kirkon virkaehtosopimuksista annetun lain (968/1974) 8 §:ssä. Lisäksi sovelletaan, mitä tämän lain 8 d–8 g §:ssä säädetään.

Työntekijöiden, virkamiesten ja viranhaltijoiden yhdistyksen on työtaistelua toimeenpannessaan huolehdittava työtaistelun rajauksella tai suojelutyöllä siitä, ettei työtaistelu välittömästi, konkreettisesti ja vakavasti vaaranna:

Edellä 1 momentissa säädetyn velvollisuuden vastaisesti toimeenpantava työtaistelu on kielletty, ellei työnantaja voi välttää 1 momentissa tarkoitettuja seurauksia kohtuudella käytettävissään olevilla keinoilla. Saatuaan tiedon työtaistelusta työnantajan on viipymättä pyrittävä selvittämään työtaistelun rajoihin tai suojelutyöhön liittyvät epäselvyydet työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistyksen kanssa.

Työnantajan sekä työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistyksen on pyrittävä neuvottelemaan siitä, kuinka 1 momentissa tarkoitetut seuraukset vältetään työtaistelun aikana. Neuvotteluiden käynnistämiseksi työnantajan on viipymättä ilmoitettava yhdistykselle välttämättömän toiminnon vaarantumisesta. Työnantajan on annettava neuvotteluissa yhdistykselle riittävät tiedot välttämättömän henkilöstön tarpeesta ja sen perusteista sekä työnantajan käytettävissä olevista keinoista seurausten välttämiseksi.

Tuomioistuin voi työtaistelun kohteena olevan työnantajan hakemuksesta sakon uhalla väliaikaisesti kieltää työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistystä toimeenpanemasta tai jatkamasta työtaistelua, jos työnantaja pyrittyään neuvottelemaan tai neuvoteltuaan ensin työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistyksen kanssa työtaistelun rajauksesta tai suojelutyöstä saattaa todennäköiseksi, että:

Hakemusta ei voida hyväksyä varaamatta vastapuolelle tilaisuutta tulla kuulluksi.

Hakijan pyynnöstä tuomioistuin voi tarvittaessa heti väliaikaista kieltoa koskevan hakemuksen vireille tultua vastapuolta kuulematta sakon uhalla lykätä työtaistelua tai keskeyttää sen, kunnes väliaikaista kieltoa koskeva asia on ratkaistu. Päätökseen ei saa hakea erikseen muutosta valittamalla.

Jos se on mahdollista, tuomioistuimen on rajattava väliaikainen kielto siten, että se koskee vain niitä työtaistelun piirissä olevia tehtäviä tai toimintoja, joiden hoitamatta jättämisestä todennäköisesti aiheutuu 8 d §:n 1 momentissa tarkoitettuja seurauksia.

Väliaikainen kielto voidaan määrätä myös ennen 8 f §:ssä tarkoitetun kieltokanteen vireille tuloa.

Väliaikaisen kiellon hakemiseen, määräämiseen ja täytäntöönpanoon sovelletaan, mitä oikeudenkäymiskaaren 7 luvun 4 §:n 1 momentissa, 5 §:n 1 ja 3 momentissa, 6 §:n 1 ja 3 momentissa ja 8–14 §:ssä sekä ulosottokaaren (705/2007) 8 luvun 4, 9 ja 12 §:ssä säädetään turvaamistoimen hakemisesta, määräämisestä ja täytäntöönpanosta.

Tuomioistuin voi työtaistelun kohteena olevan työnantajan kanteesta sakon uhalla kieltää työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistystä toimeenpanemasta 8 d §:n vastaista työtaistelua tai jatkamasta sitä. Asia on käsiteltävä tuomioistuimessa kiireellisenä.

Jos se on mahdollista, tuomioistuimen on rajattava kielto siten, että se koskee vain niitä työtaistelun piirissä olevia tehtäviä tai toimintoja, joiden hoitamatta jättämisestä aiheutuu 8 d §:n 1 momentissa tarkoitettuja seurauksia.

Työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistyksellä on 7 §:n 1 momentissa ja 8 §:n 2 momentissa säädetystä huolimatta oikeus ilman vastapuolen suostumusta siirtää aiotun työnseisauksen aloittaminen myöhäisempään ajankohtaan, rajoittaa se suppeammaksi kuin työnseisausta koskevassa ilmoituksessa on mainittu tai peruuttaa työnseisaus, jos työnantaja on hakenut 8 e §:ssä tarkoitettua väliaikaista kieltoa tai tuomioistuin on sen määrännyt tai jos työnantaja on nostanut 8 f §:ssä tarkoitetun kanteen työtaistelun kieltämiseksi tai tuomioistuin on mainitun pykälän nojalla kieltänyt työtaistelun toimeenpanon tai jatkamisen.

Työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistyksen on siirtäessään tai rajoittaessaan työnseisausta ilmoitettava tästä työnantajalle kolme vuorokautta ennen työnseisauksen aloittamista. Työnseisausta ei saa tällöin kuitenkaan aloittaa ennen 7 §:ssä ja 8 §:n 1 momentissa säädetyn määräajan päättymistä. Virkasuhteissa ei kuitenkaan sovelleta 7 §:n 2 momentissa säädettyä määräaikaa.