Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annetun lain 12 §:n muuttamisesta
- Hallinnonala
- Ympäristöministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 96/2023
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Ehdotuksessa esitetään muutettavaksi pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annettua lakia. Esityksessä säädettäisiin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vastuulle kuuluvan alueiden pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestämistä koskevan tehtävän kustannusten jakamisesta. Samalla kynnys järjestämisen piiriin pääsemiseksi madaltuisi. Hakija, kiinteistön omistaja tai haltija taikka kunta osallistuisi alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen kustannuksiin. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi vastata kustannuksista kokonaan, jos se olisi välttämätöntä yleisen ympäristöedun kannalta taikka jos pilaantuneisuudesta aiheutuisi tai uhkaisi aiheutua erityisen vakavaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai yksilön asuinympäristölle. Esityksen tavoitteena olisi parantaa alueiden pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestämiseen osoitetun valtion määrärahan vaikuttavuutta siten, että järjestämistehtävän piiriin saataisiin aiempaa enemmän ja merkittävämpiä kohteita.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2024.
PERUSTELUT
1Asian tausta ja valmistelu
Aloite pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annetun lain muuttamisesta tuli lain toimeenpanosta vastaavalta viranomaiselta eli Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on kiinnittänyt huomiota siihen, että yleisen kustannustason nousun sekä ympäristösääntelyn tiukentumisen takia alueiden pilaantumisen selvittämisen sekä puhdistaminen järjestäminen tulee vaikeutumaan. Lakimuutoksella pyritään parantamaan selvittämisen ja puhdistamisen järjestämisen vaikuttavuutta sekä selvittämään ja puhdistamaan enemmän kohteita.
Hallituksen esitys on valmisteltu ympäristöministeriössä yhteistyössä pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annetun lain mukaisia tehtäviä hoitavan Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Hallituksen esitys oli lausuntokierroksella 28.6–18.8.2023 välisen ajan. Esitys on käsitelty yritystukineuvottelukunnan kokouksessa 14.11.2023 ja yritystukineuvottelukunta on antanut siitä lausunnon.
2Nykytila ja sen arviointi
2.1Lainsäädäntö
Vuonna 2015 julkaistiin Valtakunnallinen pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallintastrategia, jonka keskeisin tavoite on merkittävien riskikohteiden tunnistaminen, tutkiminen ja tarvittaessa puhdistaminen järjestelmällisesti vuoteen 2040 mennessä. 1.1.2020 tuli voimaan laki pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta (246/2019, jäljempänä tukilaki), jonka tarkoituksena on edistää strategian tavoitteiden toteutumista. Lakiin sisältyy alueiden pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen tukemista koskevaa erityissääntelyä, joka muodostaa kokonaisuuden yhdessä valtionavustuslain (688/2001) sääntelyn kanssa. Laissa säädetään valtionavustuksen myöntämisestä alueiden pilaantuneisuuden selvittämiseen sekä pilaantuneiden alueiden puhdistamiseen.
Tukilain voimaantulon jälkeen on annettu laki ympäristövahinkorahastosta, joka tulee voimaan 1.1.2025. Ympäristövahinkorahastosta maksetaan korvausta ympäristön pilaantumisen torjunnasta ja pilaantuneen ympäristön ennallistamisesta aiheutuneista kustannuksista sekä aiheutuneesta vahingosta toissijaisissa vastuutilanteissa. Rahastosta maksetaan korvauksia vain lain voimaantulon jälkeen harjoitetusta toiminnasta johtuneesta pilaantumistapahtumasta tai muusta vastaavasta häiriöstä aiheutuneista vahingoista sekä torjunta- ja ennallistamiskustannuksista. Ympäristövahinkorahastosta annetun lain korvausjärjestelmä ja pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annetun lain tukijärjestelmä eivät lähtökohtaisesti ole päällekkäisiä. Rahastosta ei korvata sellaisia vahinkoja, joista jokin toinen taho on vastuussa (ympäristövahinkorahastosta annetun lain 12 §). Ympäristövahinkorahastosta annetun lain hallituksen esityksen ( HE 183/2022 vp , s. 107) mukaan korvauksen myöntäminen rahastosta edellyttäisi sitä, että korvauksenhakijalla ei olisi muita oikeussuojakeinoja käytettävissään. Pilaantuneiden maa-alueiden tapauksessa kunta on lähtökohtaisesti viimesijaisen vastuunsa (ympäristönsuojelulain 133 §) nojalla velvollinen puhdistamaan maaperän, joten alueen haltija ei lähtökohtaisesti voi saada alueen puhdistamisesta korvausta ympäristövahinkorahastosta.
Valtionavustuksen edellytysten lisäksi tukilaissa säädetään valtion järjestämistehtävästä. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kustannuksellaan järjestää alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen, jos valtionavustuksen myöntämiselle säädetyt edellytykset täyttyvät. Selvittämisen ja puhdistamisen järjestäminen tarkoittaa käytännössä sitä, että Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus hankkii tarvittavat palvelut markkinoilla toimivilta yrityksiltä julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaisesti. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee järjestämisestä päätöksen. Avustus on ensisijainen tukimuoto alueiden pilaantuneisuuden selvittämiseen ja puhdistamiseen, ja järjestäminen tukee sitä. Tukilain sekä valtionavustuslain nojalla säädetyssä pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1239/2019) säädetään tarkemmin kestävästä riskinhallinnasta, avustushakemuksen sisällöstä sekä avustuksen enimmäismäärästä.
Ennen tukilain ja valtioneuvoston asetuksen voimaantuloa alueiden pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen tukemisesta säädettiin sittemmin kumotussa jätelaissa (1072/1993) . Vuoden 1993 jätelain 35 § (muutos 1583/2009) sisälsi perussäännöksen valtion osallistumisesta jätehuoltotyöhön. Järjestelmän keskeinen toteuttamisen väline oli sopimus. Jätehuoltotyötä koskevasta sopimuksesta ja sopimuksen sisällöstä säädettiin vanhan jäteasetuksen (1390/1993) 15 §:ssä.
Vuoden 1993 jätelain 35 § jätettiin voimaan uuden jätelain (616/2011) 148 §:n 3 momentin voimaantulosäännöksellä. Lisäksi ympäristöministeriö ohjasi avustusten myöntämistä alueellisille ympäristökeskuksille osoitetulla ohjekirjeellä (2004). Valtion jätehuoltotyöjärjestelmässä menettely perustui pitkälti vakiintuneeseen käytäntöön. Valtio pääsääntöisesti toteutti hankkeet yhdessä yhteistyöosapuolen kanssa. Yhteistyöosapuolet olivat lähes aina kuntia. Valtio kantoi päävastuun toteuttamisesta ja yhteistyöosapuoli osallistui hankkeen kustannuksiin. Valtio ja yhteistyöosapuoli solmivat jätehuoltotyösopimuksen hankkeen toteuttamisesta. Keskeisimpiä sopimusehtoja olivat sitoutuminen hankkeen toteuttamiseen, hankkeen tavoitteet, vastuut ja tehtävät sekä osapuolten osuus hankkeen kustannuksista. Valtion jätehuoltotyöjärjestelmän kautta on kunnostettu noin kolmenkymmenen vuoden aikana yli 430 pilaantunutta maa-aluetta. Kunnostushankkeita on vuosittain aloitettu tyypillisesti 10–15. Rahoittajana on ollut lähes aina valtion lisäksi kunta. Valtion rahoitusosuus on ollut keskimäärin 36 prosenttia (vaihdellen 5 ja 100 prosentin välillä). Valtion tukiosuuden suuruuteen ovat vaikuttaneet kokonaiskustannusten ohella erityisesti kustannusten kohtuuttomuus sopimusosapuolelle sekä toimien kiireellisyys.
Nykyisin voimassa olevan tukilain puitteissa sopimuksen tekeminen järjestämistehtävän kustannusten jakamisesta ei ole enää mahdollista. Jos valtio järjestää alueen pilaantuneisuuden selvittämisen tai puhdistamisen, valtio myös vastaa kaikista kustannuksista. Valtionavustus on tarkoitettu tukilain ensisijaiseksi tukimuodoksi. Todellisuudessa järjestämistehtävän kautta selvitetään kuitenkin enemmän kohteita. Järjestelmällistä selvittämistä ei ole mahdollista toteuttaa muuten kuin viranomaisjohtoisena, keskitettynä toimintana eli järjestämistehtävänä. Avustus ei edistä pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallintastrategian tavoitetta järjestelmällisestä selvittämisestä, vaan avustuskohteet ovat yleisesti sellaisia, joissa selvitys- tai puhdistamistarve on ilmennyt yllättäen esimerkiksi muun toimenpiteen yhteydessä. Ympäristölle tai terveydelle merkittävää haittaa tai vaaraa aiheuttavat kohteet ovat yleensä suuria ja kustannuksiltaan kalliita, eikä merkittäville kohteille usein haeta avustuksia. Merkittäviä kohteita jää selvittämättä jopa siksi, etteivät toimijat uskalla selvittää alueiden pilaantuneisuutta myöhempien puhdistamiskustannusten pelossa.
Järjestämistehtävä on välttämätön merkittävien kohteiden selvittämiseen ja puhdistamiseen, mutta nykyisessä tukijärjestelmässä valtio vastaa kaikista järjestämisen kustannuksista. Järjestämiseen käytettäviä määrärahoja voidaan siksi osoittaa harvemmille kohteille kuin aiemmin voimassa olleen jätehuoltotyöjärjestelmän puitteissa, jolloin kustannukset jaettiin valtion ja toimijan kesken. Järjestämisen piiriin ei voida ottaa erityisen suuria kohteita, sillä yhdenkin kohteen puhdistaminen saattaisi viedä huomattavan osan vuosittaisesta määrärahasta tai jopa ylittää sen. Suurien ja merkittävien kohteiden pois jääminen puolestaan estää Valtakunnallisen pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallintastrategian toteutumista. Järjestämisessä myöskään uusien, kalliiden puhdistusmenetelmien käyttäminen ei ole mahdollista. Järjestämiseen käytettävien määrärahojen käytön vaikuttavuus ei siis kokonaisuudessaan ole toivotulla tasolla.
2.2Valtionavustuksen ja järjestämisen edellytykset
Valtionavustuksen myöntämisen edellytyksistä säädetään tukilain 6 §:ssä. Valtionavustuksen myöntämisen edellytyksenä on, ettei pilaantumisen aiheuttajaa saada selville tai tätä ei tavoiteta, taikka pilaantumisen aiheuttaja ei kykene vastaamaan toimen kustannuksista. Lisäksi edellytyksenä on, että alueen pilaantuneisuuden selvittäminen tai puhdistaminen on muulle kuin aiheuttajalle ilmeisen kohtuutonta. Poikkeuksellisesti kunta voi kuitenkin saada avustusta vanhan suljetun ympäristö- tai terveysriskiä aiheuttavan kaatopaikan alueen tilan selvittämisestä ja puhdistamisesta aiheutuviin kustannuksiin, vaikka kunnan katsotaan olevan pilaantumisen aiheuttanut toiminnanharjoittaja. Valtionavustusta voidaan myöntää silloin, kun terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan selvittämiseksi ja hallitsemiseksi on perusteltua selvittää alueen pilaantuneisuus, arvioida puhdistustarve ja tarvittaessa puhdistaa alue. Avustuksen myöntämisen ehdoksi voidaan asettaa, että hakija osallistuu toimeen tai sen kustannuksiin.
Valtionavustuksen määrästä säädetään pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:ssä. Valtionavustuksen enimmäismäärä riippuu siitä, onko kyse selvittämisen vai puhdistamisen kustannuksista. Valtioneuvoston asetuksen 4 §:n mukaan valtionavustus on enintään 50 prosenttia alueen pilaantuneisuuden selvittämisen avustuskelpoisista kustannuksista ja enintään 40 prosenttia alueen puhdistamisen avustuskelpoisista kustannuksista. Avustusta voidaan myöntää korotettuna, jos alueen pilaantumisesta uhkaa aiheutua vakavaa vaaraa terveydelle tai ympäristölle tai alueen pilaantuneisuuden selvittämisestä tai puhdistamisesta aiheutuvat kustannukset ovat avustuksen hakijalle erityisen kohtuuttomia. Avustus ei kuitenkaan saa ylittää avustuskelpoisten kustannusten määrää. Myönnettäessä avustusta taloudellista toimintaa harjoittavalle yritykselle tai muulle yhteisölle valtionavustuksen määrä on EU:n valtiontukisääntelyn takia enintään 50 prosenttia avustuskelpoisista kustannuksista.
Tukilain 12 §:ssä säädetään järjestämistehtävästä. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kustannuksellaan järjestää alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen, jos 6 §:ssä valtionavustuksen myöntämiselle säädetyt edellytykset täyttyvät. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee järjestämisestä päätöksen. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä alueen valintaperusteista ja päätöksen sisällöstä. Valtioneuvoston asetuksessa ei kuitenkaan ole säädetty kyseisistä seikoista.
Tukilain hallituksen esityksen ( HE 247/2018 vp ) perusteluiden mukaan Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi ottaa selvittämisen tai puhdistamisen tehtäväkseen harkintansa mukaan ja se tekee päätöksen järjestämisestä omien voimavarojensa rajoissa. Asia tulee vireille Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa sen omasta aloitteesta tai jonkin tahon ilmoituksesta tai esityksestä.
Selvittämisen ja puhdistamisen järjestäminen edellyttää tukilain hallituksen esityksen mukaan välttämättömyyttä. Hallituksen esityksen mukaan kyse on yleisen ympäristöedun näkökulmasta sellaisesta tilanteesta, että alueen tilan selvittäminen tai puhdistaminen on välttämätöntä. Kyseessä voi olla esimerkiksi yhdyskunnan vesihuollon kannalta tärkeä pohjavesialue, josta otetaan raakavettä ja jonka vuoksi alueen tila tulee selvittää. Myös luonnonsuojelulainsäädännön nojalla suojellun kohteen tuhoutumisen ehkäiseminen on yleisen ympäristöedun mukaista. Yleinen etu määrittyy tapauskohtaisesti. Puhdistamisen järjestäminen on hallituksen esityksen mukaan lisäksi poikkeuksellista. Sitä koskee siis sekä välttämättömyyden että poikkeuksellisuuden vaatimus. Puhdistamisen järjestäminen tehdään hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi terveydensuojelun kannalta haastavassa kohteessa, johon on vaikeaa löytää muuta toteuttajaa. Hallituksen esityksen mukaan siihen voidaan ryhtyä myös tilanteessa, jossa halutaan valtakunnallisesti kokeilla uutta puhdistus- tai seurantamenetelmää.
Hallituksen esityksessä arvioitiin, että järjestämistehtävää koskeva 12 § tulee tyypillisesti sovellettavaksi alueiden pilaantuneisuuden perustutkimuksen järjestämisessä, jolloin se olisi erityisen perusteltua. Selvittäminen edistää Valtakunnallisen pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallintastrategian toteuttamista.
Käytännössä välttämättömyyden vaatimus voi toteutua esimerkiksi silloin, kun kukaan muu kuin viranomainen ei hoida alueen pilaantuneisuuden selvittämistä ja puhdistamista. Kyse voi olla tilanteesta, jossa kukaan ei vapaaehtoisesti ota hanketta toteutettavakseen tai puhdistamisesta vastuussa olevan tahon varallisuus ei riitä hankkeen toteuttamiseen. Jos mikään taho ei ota hanketta toteutettavakseen vapaaehtoisesti, tulee valvontaviranomaisen aloittaa hallintopakkoprosessi vastuulliseksi katsomaansa tahoa kohtaan. Hallintopakkomääräyksen antaminen ei kuitenkaan auta tilanteissa, joissa varallisuutta ei ole. Lisäksi vastuussa olevaa tahoa ei välttämättä ole olemassa. Ennen 1.1.1994 tapahtuneissa pilaantumisissa sovelletaan ympäristönsuojelulain (527/2014) 237 §:n mukaan pilaantumisen aikana voimassa olleita säädöksiä, eikä maaperän ja pohjaveden puhdistamisvelvollisuutta koskeva ympäristönsuojelulain 133 § siten tule sovellettavaksi. Tietyissä tilanteissa on siten välttämätöntä, että viranomainen hoitaa puhdistamisen järjestämistehtävän kautta omalla kustannuksellaan.
Hallituksen esityksen mukaan välttämättömyys voi muodostua myös ympäristölle tai terveydelle aiheutuvan vaaran tai haitan vakavuudesta tai kiireellisyydestä. Toisinaan puhdistamistoimien tekeminen kiireellisesti voi olla välttämätöntä suuremman haitan ehkäisemiseksi. Toimiminen kiireellisesti voi tarkoittaa myös, että lopputulos saavutetaan pienemmillä voimavaroilla ja kustannuksilla kuin mitä myöhemmin olisi tarvittu.
2.3Pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen kustannukset
2.3.1Valtion määrärahojen käyttökohteet
Pilaantuneita kohteita on suuri määrä suhteessa valtion budjetista osoitettuihin määrärahoihin. Suomen ympäristökeskuksen sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ylläpitämässä maaperän tilan tietojärjestelmässä (MATTI-järjestelmässä) on yli 28 000 pilaantuneeksi epäiltyä kohdetta, joista noin 3 000 kohdetta sijaitsee pohjavesi- tai asuinalueen lähellä. Noin 800 kohdetta on kiireellisiä riskikohteita, joissa on mahdollisesti tarve valtiontuelle tai muulle rahoitukselle. Pilaantuneisuuden selvittäminen viranomaisvetoisesti on välttämätöntä, mutta myös puhdistamiseen joudutaan käyttämään suuri määrä valtion varoja. Puhdistamisen kustannukset ovat huomattavan suuria verrattuna pilaantuneisuuden selvittämiseen. Valtion kustannukset koostuvat pääasiassa valtionavustuksen ja järjestämistehtävän kustannuksista.
Valtakunnallisen pilaantuneiden maa-alueiden riskienhallintastrategian toteuttamiseksi aloitettiin Valtakunnallinen pilaantuneiden maa-alueiden tutkimus- ja kunnostusohjelma (Maaperä kuntoon -ohjelma). Ohjelman tehtävänä on riskikohteiden systemaattinen tunnistaminen ja priorisoiminen sekä kiireellisten kohteiden selvittäminen ja kestävä puhdistaminen. Ohjelman tavoitteena on tunnistaa valtakunnallisesti merkittävät, isännättömät pilaantuneet alueet, joiden pilaajaa ei saada selville tai tavoiteta, tai joiden selvittäminen tai puhdistaminen olisi muulle taholle ilmeisen kohtuutonta. Ohjelman vuosittainen rahoitus koostuu yleensä noin 2 500 000 euron erillismäärärahoista.
Ohjelman toteuttaminen on keskitetty Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Kohteiden selvittämistä ja puhdistamista voidaan tukea valtionavustuksella tai niin, että Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus järjestää kohteen selvittämisen tai puhdistamisen. Maaperä kuntoon -ohjelmaan valitaan vuosittain noin 30–40 kohdetta, joiden selvittämisen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus järjestää. Riskikohteita pisteytetään valtakunnallisesti hyödyntämällä maaperän tilan tietojärjestelmää.
Pisteytyksessä käytetään mallia, joka huomioi muun muassa mahdollisesti pilaantuneen alueen etäisyydet luonnonsuojelualueisiin, pohjavesialueisiin, vesistöihin ja asutukseen. Kohteista neuvotellaan kunkin alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilla on mahdollisuus esittää selvitettäviksi myös muita, alueellisen tiedon pohjalta merkittäviä riskikohteita, jotka täyttävät järjestämisen ehdot. Kunkin kohteen selvittämisestä neuvotellaan myös kunnan sekä muiden mahdollisten asianosaisten kanssa. Selvitysten järjestämisestä tehdään valituskelpoinen päätös. Avustusta ei myönnetä eikä järjestämistä toteuteta sellaisissa kohteissa, joissa aiheuttaja on vastuussa pilaantumisesta.
Maaperä kuntoon -ohjelmassa järjestämistehtävänä selvitettiin 43 kohdetta vuonna 2020, 32 kohdetta vuonna 2021 ja 35 kohdetta vuonna 2022. Yhteensä vuosina 2016–2022 selvitettiin 270 kohdetta. Yleisimmin kohteet olivat kaatopaikkoja (noin 35 prosenttia kaikista kohteista), ampumaratoja (noin 20 prosenttia) tai kyllästämöitä ja sahoja (noin 18 prosenttia). Vuosina 2016–2022 valmistui valtion jätehuoltotyönä yhteensä 21 kohdetta.
Lisäksi öljysuojarahasto on rahoittanut JASKA- ja ESKO-hankkeita. JASKA-hanke on ympäristöministeriön ja öljysuojarahaston käynnistämä määräaikainen selvitys- ja puhdistushanke, joka keskittyy riskialueilla sijaitseviin vanhoihin öljyllä pilaantuneisiin, isännättömiin alueisiin. Aiemmin maaperän pilaantumista tapahtui tyypillisesti polttoaineen jakelun, korjaamotoiminnan tai muun öljyn käsittelyn ja varastoinnin yhteydessä. Suomessa on edelleen noin 800 mahdollisesti öljyllä pilaantunutta riskikohdetta, jotka sisältyvät maaperän tilan tietojärjestelmään. Muut öljysuojarahaston selvitys- ja puhdistuskohteet eli ESKO-kohteet ovat kohteita, jotka eivät täytä JASKA-hankkeen vaatimuksia. Öljysuojarahasto saattoi harkinnanvaraisesti myöntää rahoitusta myös niille. Vuonna 2022 öljysuojarahasto rahoitti pilaantuneisuuden perusselvityksiä kaikkiaan neljässä JASKA-kohteessa. Lisäksi puhdistustöitä tehtiin kolmessa ESKO- ja 14 JASKA-kohteessa, joista 12 kohdetta saatiin valmiiksi. Uusien hakemusten vastaanottaminen hankkeisiin on päättynyt, mutta käynnissä olevat selvitykset ja puhdistukset tehdään loppuun. Jatkossa öljyllä pilaantuneille kohteille voi hakea tukilain mukaista valtionavustusta.
2.3.2Valtionavustuksen kustannukset vuosina 2020–2022
Vuosina 2020–2021 selvittämiseen haettiin avustusta 19 kohteeseen ja myönnettiin avustusta 13 kohteeseen. Avustusten yhteismäärä oli noin 150 000 euroa. Myönnetyn avustuksen mediaani oli 10 600 euroa. Keskimäärin avustus kattoi 53 prosenttia pilaantuneisuuden selvittämisen kustannuksista. Järjestämällä selvitettiin 37 kohdetta ja näiden selvittämiskustannus oli noin 805 000 euroa. Vuosina 2020–2021 Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järjestämistehtävänä selvitettiin huomattavasti enemmän kohteita kuin mihin myönnettiin avustus.
Vuosina 2020–2021 avustusta puhdistamiseen haettiin 15 kohteeseen ja myönnettiin 6 kohteeseen. Myönnetyn avustuksen mediaani oli 22 000 euroa. Keskimäärin avustus kattoi 38 prosenttia puhdistamisen kustannuksista. Avustusta puhdistamiseen myönnettiin noin 165 000 euroa.
Vuonna 2022 avustusta myönnettiin 14 selvityskohteeseen yhteensä 85 000 euroa ja avustettavien hankkeiden kokonaiskustannukset olivat 170 000 euroa. Yhden selvityksen kokonaiskustannus oli keskimäärin 12 000 euroa ja avustus 6 000 euroa. Pienin yksittäisen selvityksen avustus oli 1 000 euroa ja suurin 15 000 euroa. Puhdistamista varten avustusta myönnettiin 10 kohteeseen, joiden kokonaiskustannukset olivat 4,6 miljoonaa euroa ja yhden puhdistuksen keskimäärin 460 000 euroa. Avustuksia näihin myönnettiin yhteensä 655 000 euroa. Pienin avustus oli 25 000 euroa ja suurin 350 000 euroa. Valtion osuus hankkeiden kokonaiskustannuksista avustuksissa vaihteli 30 ja 50 prosentin välillä.
Tukijärjestelmän toiminta aloitettiin vuonna 2020, joten ensimmäiset vuodet eivät välttämättä kerro kattavasti järjestelmän tulevista kustannuksista tai määrärahojen jakautumisesta avustuksen ja järjestämistehtävän välillä. Valtion jätehuoltotyöhankkeita on lisäksi ollut edelleen kesken. Pilaantuneisuuden puhdistamisen järjestämisestä on toistaiseksi tehty kaksi päätöstä vuonna 2023.
2.3.3Maaperä kuntoon -ohjelman ja muiden hankkeiden kustannukset vuonna 2022
Vuonna 2022 Maaperä kuntoon -ohjelman kautta ja muiden Pirkanmaan ELY-keskuksen yksiköiden kautta tilattiin selvitystöitä puitesopimuskumppaneilta yhteensä 1 070 000 eurolla. Valtion rahoitusosuus kaikista selvityshankkeista oli noin 1 020 000 euroa. Keskimäärin yhden selvityshankkeen arvo oli 23 800 euroa. JASKA-hankkeen kautta tehtyjen selvitystöiden yhteiskustannukset olivat noin 57 500 euroa vuonna 2022. Yksittäisen selvitystyön kustannukset vaihtelivat välillä 7 200–10 400 euroa, keskimäärin kustannus oli noin 8 900 euroa. ESKO-hankkeen kautta ei tehty selvitystöitä.
Vuonna 2022 kaikkien puhdistushankkeiden kokonaiskustannukset olivat 1 101 200 euroa. Valtion rahoitusosuus puhdistushankkeista oli noin 350 000 euroa. Keskimäärin yhden puhdistushankkeen arvo oli 220 200 euroa.
JASKA- ja ESKO-hankkeiden kautta tehtyjen puhdistustöiden yhteiskustannukset olivat 840 000 euroa, joista JASKA-kohteiden puhdistuskustannukset olivat noin 560 000 euroa ja ESKO-kohteiden noin 280 000 euroa. Yksittäisen hankkeen puhdistuskustannukset vaihtelivat välillä 23 000–226 000 euroa ja keskimäärin ne olivat 67 500 euroa.
2.3.4Määrärahat alueiden pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen tukemiseen valtion talousarviossa
Alueiden pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen tukemiseen myönnetään määrärahaa valtion talousarvion momenteilta 35.10.61 ja 35.10.22. Molemmat ovat kolmen vuoden siirtomäärärahoja. Vuoden 2022 talousarvioesityksen mukaan 35.10.61 momentin määrärahasta käytetään 1 521 000 euroa isännättömien pilaantuneiden maa- ja pohjavesialueiden selvitys- ja puhdistushankkeiden koordinoinnista, järjestämisestä tai avustamisesta aiheutuviin menoihin ympäristö- tai terveysriskien kannalta merkittävissä kohteissa, jotka on priorisoitu yhteistyössä alueellisten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kanssa ja joiden toteuttamisesta Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaa keskitetysti. Lisäksi talousarvioesityksen momentin 35.10.22 määrärahasta käytetään 1 350 000 euroa maaperänsuojeluun sekä pilaantuneisiin maa- ja pohjavesialueisiin liittyvään tutkimus- ja kunnostamistoimintaan ja niiden kehittämiseen. Momentin 35.10.22 määrärahasta osa ohjataan Suomen ympäristökeskukselle ja muille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen osuus määrärahasta oli vuonna 2023 kesäkuuhun mennessä noin 950 000 euroa.
3Tavoitteet
Tukilain muutoksen tavoitteena on saada lisää kohteita järjestämistehtävän piiriin sekä tehostaa järjestämisen kohdentumista merkittävimpiin kohteisiin. Muutoksen avulla alueiden pilaantuneisuuden selvittämiseen ja puhdistamiseen suunnattujen valtion määrärahojen vaikuttavuus paranisi. Valtion talouden näkökulmasta järjestämistehtävän kustannusten jakaminen olisi myös oikeudenmukaisempi ratkaisu nykytilanteeseen verrattuna.
Valtionhallinnon voimavarojen oletetaan vähentyvän lähitulevaisuudessa, ja samaan aikaan puhdistamisen kustannukset nousevat ja sääntely tiukentuu. Esimerkiksi pysyvistä orgaanisista yhdisteistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (2019/1021) muutos johtaa tiettyjen jätejakeiden osalta kustannusten nousuun ja siten siihen, että sahojen pilaantuneen maaperän puhdistaminen muuttuu jatkossa ainakin toistaiseksi käytännössä mahdottomaksi. Lisäksi 5.7.2023 EU:n komissio antoi ehdotuksen maaperädirektiiviksi (COM (2023) 416 final). Esimerkiksi direktiiviehdotuksen artikloissa 14 ja 15 edellytetään jäsenvaltioiden ryhtyvän toimiin alueiden pilaantuneisuuden selvittämiseksi ja puhdistamiseksi.
Samalla määrärahalla saadaan jatkossa tehtyä huomattavasti vähemmän toimenpiteitä. Kustannusten tasapuolisempaa jakamista puoltaisi erityisesti varautuminen tiukkenevaan taloudelliseen tilanteeseen ja kustannusten nousuun. Kustannusten jakaminen nopeuttaisi pilaantuneiden alueiden puhdistamista. Se auttaisi varmistamaan, että puhdistamista pystytään tekemään jatkossakin, ja että myös suurempien ja merkittävämpien kohteiden toteutus olisi mahdollista. Toistaiseksi valtionavustusta puhdistamiseen on haettu lähinnä pienille kohteille.
4Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan tukilain 12 §:ää muutettavaksi niin, että järjestämistehtävän kustannukset voitaisiin jakaa alueen haltijan tai muun yhteistyötahon kanssa, eivätkä ne jäisi yksin valtion vastuulle. 12 §:ssä säädettäisiin järjestämistehtävän kustannusten jakamisesta. Hakija, kiinteistön omistaja tai haltija taikka kunta osallistuisi järjestämisen kustannuksiin. Lähtökohtaisesti järjestämistehtävän kustannukset siis jaettaisiin viranomaisen sekä yhteistyöosapuolen kesken. Kustannusten jaosta olisi kaksi poikkeusta. Toinen poikkeuksista koskisi yleistä ympäristöetua ja toinen yksityistä etua.
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi vastata kustannuksista kokonaisuudessaan silloin, kun se olisi välttämätöntä yleisen ympäristöedun kannalta. Välttämättömyys arvioitaisiin tapauskohtaisesti. Jo voimassa olevan lain hallituksen esityksen perusteluissa on edellytetty välttämättömyyttä yleisen ympäristöedun näkökulmasta. Jatkossa välttämättömyyden edellytys koskisi vain Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen yksinomaista kustannusvastuuta, joten muuten järjestämistehtävän piiriin pääsyn edellytykset olisivat aiempaa matalammat. Jos kustannukset jaettaisiin, järjestämistehtävän piiriin pääsyyn edellytyksenä olisivat ainoastaan tukilain 6 §:ssä valtionavustukselle asetetut vaatimukset. Järjestämisen piiriin pääsemisen kynnystä madallettaisiin, jotta useammat kunnat voisivat hyödyntää Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen osaamista. Järjestämistehtävällä on suuri merkitys erityisesti niille kunnille tai muille toimijoille, joilla ei ole riittävästi omaa asiantuntemusta ja osaamista pilaantuneisuuden selvittämistä tai puhdistamista koskevan hankkeen toteuttamiseen. Pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestäminen olisi kuitenkin edelleen harkinnanvaraista.
Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi vastata kustannuksista kokonaan myös silloin, jos pilaantuneisuudesta aiheutuu tai uhkaa aiheutua erityisen vakavaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai yksilön asuinympäristölle. Ehdotuksen tarkoituksena olisi suojata luonnollisia henkilöitä, heidän asuinpiiriään ja heidän yksityistä etuaan siinä, missä ensimmäinen poikkeus koskisi yleistä ympäristöetua.
Ehdotetut muutokset johtaisivat siihen, että tukilain järjestelmään tulisi yksi porras lisää. Edelleen ensisijainen tukikeino olisi valtionavustus pilaantuneisuuden selvittämiseen ja puhdistamiseen. Osa kohteista voisi edelleen saada korotettua avustusta. Järjestelmässä säilyisi edelleen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen mahdollisuus järjestää alueen pilaantuneisuuden selvittäminen ja puhdistaminen omalla kustannuksellaan, mutta sitä edeltäväksi portaaksi järjestelmään tulisi selvittämisen ja puhdistamisen järjestäminen jaetulla kustannusvastuulla.
4.2Pääasialliset vaikutukset
4.2.1Taloudelliset vaikutukset
Esityksessä ei ehdoteta muutoksia pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen tukemista koskeviin valtion määrärahoihin. Tukiviranomaisena toimivan Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen saamat määrärahat eivät siten kasvaisi, mutta niitä saataisiin jaettua useampiin kohteisiin, mikä lisäisi määrärahan vaikuttavuutta.
Ehdotuksen taloudelliset vaikutukset kohdistuisivat järjestämistehtävän hakijoihin, kyseisten alueiden haltijoihin ja kuntiin. Kunnat ovat usein olleet valtionavustuksen hakijoina ja saajina. Toisaalta pilaantuneiden alueiden haltijat ovat useimmiten muita kuin kuntia. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen mukaan tukilain voimassaoloaikana avustuksen saajia on kaikkiaan ollut 97 ja näistä 49 on ollut kuntia, siis 50 prosenttia. Järjestämistehtävän osalta vastaavaa tilastoa ei ole tehty tukilain voimassaoloajalta, mutta siinäkin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus arvioi kuntien osuuden mahdollisesti olevan avustuksia vastaava. Valtion jätehuoltotöiden osalta järjestämisen kautta selvitettyjä tai puhdistettuja kohteita on ollut yhteensä 433 kappaletta. Vain 17 tapauksessa yhteistyökumppani on ollut muu kuin kunta. Kuntien suuri osuus johtui lähinnä valtion jätehuoltotyöjärjestelmään liittyvästä sääntelystä, jossa korostui toimien kohtuuttomuus kuntien jätehuollolle. Vuodesta 1989 lähtien valtio on maksanut 100 % kustannuksista vain kuudessa tapauksessa.
Ehdotuksen myötä kunnat pääsisivät järjestämistehtävän piiriin aiempaa helpommin, mikä keventäisi niiden kustannustaakkaa verrattuna tilanteeseen, jossa ne hoitaisivat pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen kokonaan omalla kustannuksellaan. Kunnat ovat jo voimassa olevan lain mukaan voineet vastaavissa tilanteissa hakea avustusta pilaantuneisuuden selvittämiseen ja puhdistamiseen, mutta nyt järjestämistehtävän piiriin voitaisiin ottaa aiempaa enemmän kohteita ja matalammilla edellytyksillä. Toisaalta järjestämistehtävän uudistaminen saattaisi vaikuttaa siihen, että yhä useampi kunta hakisi järjestämistä. Jos kunnat aloittaisivat selvittämisen tai puhdistamisen myös sellaisissa kohteissa, joissa ne eivät aiemmin olisi toimineet, aiheutuisi siitä niille lisäkustannuksia. Esityksellä voisi siis olla epäsuoria taloudellisia vaikutuksia kunnille.
Vuoden 2021 toteutuneiden hintojen mukaan laskettuna pilaantuneisuuden selvittämisen järjestämisen kustannus on keskimäärin ollut 25 000 euroa. Pilaantuneisuuden puhdistamisen järjestämisestä on toistaiseksi tehty vasta kaksi päätöstä, mutta yleisesti voidaan arvioida, että puhdistaminen maksaa huomattavasti selvittämistä enemmän. Puhdistamisen kustannukset vaihtelevat paljon kohteesta riippuen. Pienimpien massanvaihtokohteiden kustannukset voivat olla esimerkiksi joitakin kymmeniä tuhansia euroja, kun taas erittäin laajoissa kohteissa kustannukset voivat olla miljoonia euroja. Vuosina 2020–2021 puhdistetuissa avustuskohteissa puhdistamiseen myönnetyn avustuksen mediaani oli 17 500 euroa ja suurin myönnetty avustus 81 500 euroa. Keskimäärin avustus kattoi 38 prosenttia hankkeen kustannuksista. Kyseiset avustuskohteet ovat kuitenkin olleet kooltaan ja kustannuksiltaan melko pieniä.
Tukilakiin nyt ehdotettu muutos ei muuta kuntien vastuita tai tuo kunnille lisävastuita tai -kustannuksia. Puhdistettavat kohteet ovat usein olleet kuntien omia vanhoja kaatopaikkoja. Kunta voi periaatteessa olla vastuussa myös viimesijaisen vastuunsa perusteella, mutta käytännössä tapaukset ovat olleet harvinaisia. Ympäristönsuojelulain 133 §:n 3 momentin mukaan kunnan on selvitettävä maaperän puhdistamistarve ja puhdistettava maaperä, jollei pilaantumisen aiheuttajaa saada vastuuseen, eikä pilaantuneen alueen haltijaa voida velvoittaa puhdistamaan pilaantunutta maaperää. Kunnan viimesijainen vastuu koskee 1.5.1994 jälkeen eli kumotun jätelain (1072/1993) voimaantulon jälkeen tapahtunutta maaperän (ei pohjaveden tai sedimenttien) pilaantumista.
Ehdotetussa muutoksessa edellytykset Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kokonaan rahoittaman järjestämistehtävän piiriin säilyisivät edelleen tiukkoina. Voimassa olevan lain perusteluissa edellytetään välttämättömyyttä yleisen ympäristöedun näkökulmasta ja sama vaatimus siis säilyisi. Myös Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kokonaan rahoittaman järjestämisen osalta kynnys järjestämistehtävän piiriin pääsemiseen laskisi kuitenkin luonnollisen henkilöiden osalta, sillä myös erityisen vakava vaara tai haitta terveydelle tai yksilön asuinympäristölle oikeuttaisi sen saamiseen.
Kuntien lisäksi ehdotuksella saattaa olla vaikutusta esimerkiksi sellaisiin yrityksiin ja luonnollisiin henkilöihin, joiden hallussa on pilaantuneita maa-alueita. Esimerkiksi vuonna 2017 pilaantuneen alueen puhdistamisesta tehdyistä ilmoituksista vain joka viides oli kuntien, joten on mahdollista, että muutoksen vaikutukset kohdistuisivat pääosin muihin kuin kuntatoimijoihin. Valtion jätehuoltotyöjärjestelmän aikana yhteistyöosapuolet ovat lähes aina olleet kuntia ja noin 23 prosenttia kohteista on ollut kuntien vanhoja, suljettuja kaatopaikkoja. Kuntien suuri osuus sopimusosapuolena selvittämis- ja puhdistamishankkeissa johtui kuitenkin lähinnä valtion jätehuoltotyöjärjestelmään liittyvästä sääntelystä, jossa korostui toimien kohtuuttomuus kuntien jätehuollolle.
Muutoksen myötä yritykset ja luonnolliset henkilöt pääsisivät järjestämistehtävän piiriin aiempaa helpommin silloin, kun kustannukset jaetaan. Järjestelmässä säilyisi kuitenkin edelleen mahdollisuus siihen, että Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaisi pilaantuneisuuden selvittämisestä tai puhdistamisesta omalla kustannuksellaan. Erityisesti luonnollisten henkilöiden asemaa helpottaisi se, että erityisen vakava vaara tai haitta terveydelle tai yksilön asuinympäristölle oikeuttaisi Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kokonaan rahoittamaan pilaantuneisuuden selvittämisen tai puhdistamisen järjestämiseen. Pilaantuneisuuden selvittämiseen tai puhdistamiseen vaadittava rahamäärä voi olla luonnolliselle henkilölle hyvin merkittävä. Luonnollisten henkilöiden aseman parantaminen lisäisi koko tukilain sosiaalista kestävyyttä.
4.2.2Ympäristövaikutukset
Ehdotuksen vaikutukset kohdistuisivat pääasiassa ympäristöön. Ehdotuksen tavoitteena on lisätä alueiden pilaantuneisuuden selvittämiseen ja puhdistamiseen käytettävän valtion määrärahan vaikuttavuutta. Määrärahan vaikuttavuus paranisi, kun Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järjestämistehtävän piiriin saataisiin aiempaa enemmän kohteita kustannusten jaon tultua mahdolliseksi. Valtion määrärahalla voitaisiin tällöin selvittää tai puhdistaa parhaimmillaan kaksinkertainen määrä kohteita nykytilanteeseen verrattuna. Pilaantuneiden kohteiden selvittäminen ja puhdistaminen nopeutuisi, mikä tukisi Valtakunnallisen pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallintastrategian toteutumista. Ympäristön pilaantuneisuuden selvittäminen ja puhdistaminen tukisi osaltaan terveydensuojelua.
4.2.3Vaikutukset viranomaisen toimintaan
Ehdotuksella voisi olla vähäisiä vaikutuksia tukiviranomaisena toimivan Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimintaan. Alueiden pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestämiseksi saattaisi tulla aiempaa enemmän hakemuksia, mikä voisi lisätä viranomaisen työmäärää jonkin verran. Työmäärän muutos riippuisi siitä, olisiko hakijoita aiempaa enemmän. Esityksen myötä kynnys yhteisesti rahoitetun järjestämisen piiriin madaltuu. Kynnyksen madaltuminen saattaa tarkoittaa myös sitä, että osa sellaisista hankkeista, joihin muuten olisi haettu avustusta, ohjautuu järjestämisen piiriin. Lisäksi järjestämisen piiriin tulisi todennäköisesti hankkeita, joihin ei ole aiemmin pystytty hakemaan avustusta.
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus hoitaisi kuitenkin tehtävää aiempien voimavarojensa puitteissa. Järjestämistehtävän suorittamista rajoittava tärkein tekijä olisi edelleen pilaantuneisuuden selvittämiseen ja puhdistamiseen osoitettu määräraha ja kohteet asetettaisiin tärkeysjärjestykseen kuten aiemminkin. Järjestäminen säilyisi edelleen harkinnanvaraisena, ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi mahdollista vaikuttaa avustuksiin ja järjestämiseen linjauksillaan esimerkiksi niin, että lähtökohtaisesti avustusprosentit olisivat korkeampia avustuksen kuin järjestämisen piirissä. Avustusta myös saisi todennäköisesti nopeammin, ja järjestämisen etuna puolestaan säilyisi asiantuntemuksen saaminen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta. On kuitenkin mahdollista, että muutoksen myötä hakemuksia ohjautuisi enemmän järjestämiseen, mikä kasvattaisi Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen työmäärää jonkin verran. Kyse on kuitenkin epäsuorasta vaikutuksesta, jonka suuruuteen vaikuttaa toimijoiden reagointi ja jota on siten haastavaa arvioida tarkasti.
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen henkilöstökustannukset ovat Maaperä kuntoon -ohjelman vuosiraportin mukaan olleet vuonna 2022 noin viidesosa koko ohjelman kustannuksista. Valtion määrärahaan ei ehdoteta muutoksia. Siten on mahdollista, että henkilöstökustannusten osuus koko ohjelman kustannuksista nousee, mikäli Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen nykyiset resurssit eivät riitä tehtävän hoitamiseen. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus kuitenkin arvioi pystyvänsä hoitamaan tehtävän niillä resursseilla, jotka vapautuvat valtion jätehuoltotyöjärjestelmän hankkeista.
Yksittäisen järjestämiskohteen kustannuksista saadaan tietoa tarkastelemalla jätehuoltotyöjärjestelmän puhdistuskohteita. Puhdistamisen kustannukset ovat huomattavasti pilaantuneisuuden selvittämistä suurempia. Tukilain nojalla puhdistamisen järjestämisestä on tehty vasta muutama päätös. Jätehuoltotyöjärjestelmän kautta on esimerkiksi vuonna 2022 valmistunut viisi puhdistuskohdetta Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järjestämänä. Kohteiden keskimääräinen kustannus valtiolle oli 70 600 euroa ja mediaani 64 000 euroa. Hankkeiden yhteenlasketut kustannukset valtiolle olivat 353 000 euroa. Vuosina 2016–2020 saatiin valmiiksi 21 puhdistushanketta, joiden kokonaiskustannukset valtiolle olivat 2 509 000 euroa (39 % hankkeiden kokonaiskustannuksista). Vuosina 2016–2020 yhden kohteen puhdistaminen maksoi valtiolle keskimäärin noin 119 000 euroa. Vuosina 1989–2022 on puhdistettu järjestämisen kautta yhteensä 428 kohdetta/aluetta. Valtion osuus kustannuksista on ollut keskimäärin 44 prosenttia ja 90 000 euroa.
Jätehuoltotyöjärjestelmän tietojen perusteella yksittäisen kohteen puhdistamisen järjestäminen tyypillisesti maksaa siis noin 90 000 euroa, joten kohteiden mahdollinen lisääntyminen voisi kasvattaa kustannuksia nopeasti. Nyt esitetty muutos korvaisi kuitenkin osaltaan käytöstä poistuvaa jätehuoltotyöjärjestelmää ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus arvioi voivansa hoitaa tehtävää olemassa olevilla resursseillaan.
5Muut toteuttamisvaihtoehdot
Toteuttamisvaihtoehtona on arvioitu nykytilan säilyttämistä. Nykytilanteessa järjestämistehtävän piiriin pääsyn edellytykset ovat korkeat, mikä toisaalta tukee sitä, että tukijärjestelmässä valtionavustus on tarkoitettu ensisijaiseksi tukikeinoksi. Järjestämistehtävällä on kuitenkin tärkeä merkitys erityisesti niille kunnille, joilla ei ole omaa osaamista pilaantuneisuuden selvittämisestä ja puhdistamisesta. Nykytilanteessa järjestämisen piiriin pääsemisen katsotaan kuitenkin olevan liian vaikeaa, ja siksi on arvioitu, että esityksessä ehdotettu vaihtoehto tukee paremmin Valtakunnallisen pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallintastrategian tavoitteiden saavuttamista ja valtion määrärahan vaikuttavuuden parantamista.
Lisäksi valmistelun aikana on tarkasteltu muutamia erilaisia sääntelyvaihtoehtoja. Liikennepuolella kustannusten jakaminen viranomaisen ja jonkin toisen osapuolen välillä on yleinen käytäntö. Kustannusten jakamisesta sopimuksin säädetään esimerkiksi liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain (503/2005) 10 §:ssä sekä ratalain (110/2007) 7 §:ssä. Liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain mukaan valtio vastaa tienpidon kustannuksista, mutta erityisestä syystä muutkin tahot voivat sopimuksen mukaisesti osallistua kustannuksiin tai huolehtia jostakin tienpitoon liittyvästä toimenpiteestä. Ratalaissa on samankaltainen säännös. Vastaavaa sääntelyä harkittiin myös tukilakiin, sillä pilaantuneiden maa-alueiden puhdistaminen järjestämistehtävän kautta muistuttaa liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetussa laissa kuvattua tilannetta. Valtion vastatessa pilaantuneen alueen puhdistamista järjestämistehtävän kautta jokin taho (esimerkiksi kunta) yleensä hyötyy tehtävistä toimenpiteistä. Liikennepuolella valtion kustannusvastuu on kuitenkin pääsääntö, eikä vastaava ratkaisu sopisi tukilain järjestelmään, jossa valtion kustannusvastuu on tarkoitettu viimesijaiseksi keinoksi. Lisäksi järjestelmän piirissä ei ole samalla tavalla löydettävissä erityisiä syitä siihen, miksi jonkin muun tahon tulisi osallistua kustannuksiin. Lähtökohtaisesti tilanne on tukijärjestelmän puolella päinvastainen: kustannusvastuu kuuluu lähtökohtaisesti alueen haltijalle tai viimesijaisen vastuun perusteella kunnalle.
Valmistelun aikana on lisäksi arvioitu säädösteknistä ratkaisua, jossa selvittämisen järjestämisestä ja puhdistamisen järjestämisestä säädettäisiin omissa pykälissään. Vaihtoehdossa selvittämisen järjestämisen edellytykseksi olisi tullut, että kohde olisi valikoitunut viranomaisen prioriteettilistalta maaperän tilan tietojärjestelmän kautta. Tällöin ongelmaksi olisivat kuitenkin jääneet ne kohteet, jotka syystä tai toisesta eivät olisi nousseet esiin tietojärjestelmän kautta, mutta joilla siitä huolimatta todettaisiin kiireellinen tarve selvittää alueen pilaantuneisuus. Valmistelun aikana todettiin, että välttämättömyys yleisen ympäristöedun kannalta on sopivampi edellytys sekä selvittämisen että puhdistamisen järjestämiselle.
6Lausuntopalaute
Lausuntoja annettiin yhteensä 11. Lausunnon jättivät Geologian tutkimuskeskus, Kuntaliitto, Suomen Omakotiliitto ry, Suomen ympäristökeskus, Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä oikeusministeriö, puolustusministeriö ja valtiovarainministeriö. Lähes kaikki lausunnonantajat pitivät muutosta tarpeellisena. Ehdotettua sääntelyä kannattivat kaikki lausunnon jättäneet elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, Suomen ympäristökeskus, Suomen omakotiliitto, Geologian tutkimuskeskus, valtiovarainministeriö ja puolustusministeriö. Muutoksia ehdottivat erityisesti oikeusministeriö ja Kuntaliitto.
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus katsoi kustannusten jakamisen mahdollistavan aikaisempaa useamman hankkeen toteuttamisen ja toisaalta madaltavan järjestämisen kynnystä jaetun kustannusvastuun tilanteissa. Sen mukaan ehdotus vastaa lain käytännön soveltamisessa esiin nousseisiin haasteisiin. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus katsoi, että mahdollisuus sopia kustannusten jakamisesta todennäköisesti lisää vuosittain selvitettävien ja puhdistettavien kohteiden määrää sekä joustavuutta.
Suomen ympäristökeskus katsoi, että ehdotettu muutos on tarpeellinen. Sen mukaan muutos ei kuitenkaan edellyttäisi hankkeiden jakamista kahteen erilliseen luokkaan. Suomen ympäristökeskus ehdotti, että valtion tukiosuus määräytyisi lakiuudistuksen myötä tapauskohtaisesti tarpeen mukaan, kuten aikaisemman valtion jätehuoltotyöjärjestelmänkin aikana. Oikeusministeriö taas korosti tarkemman sääntelyn tarvetta. Oikeusministeriö katsoi, ettei säädöstekstistä ilmene, että esimerkiksi alueen puhdistamisesta lähtökohtaisesti vastuussa olevan tahon kykenemättömyys tai asian kiireellisyys ovat edellytyksiä sille, että Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaisi kustannuksista kokonaan. Oikeusministeriö piti tärkeänä, että säännöksestä ilmenevät viranomaisen harkintavaltaa ohjaavina riittävän tarkasti edellytykset Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen yksinomaiselle kustannusvastuulle. Lisäksi oikeusministeriön mukaan sopimuksen suhde päätökseen on epäselvä.
Oikeusministeriön antaman lausuntopalautteen perusteella säädösehdotusta on tarkennettu. Säädöstasolle on nostettu esimerkkejä siitä, mitä välttämättömyys yleisen ympäristöedun kannalta tarkoittaa. Lisäksi säännökseen on kirjattu, mitkä tahot voivat osallistua kustannusten jakamiseen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Sopimuksen ja päätöksen välistä suhdetta on selvennetty säännöskohtaisissa perusteluissa.
Suomen ympäristökeskus korosti lisäksi, että tulevaisuudessakin tahojen, jotka ovat vastuussa tarvittavista toimenpiteistä tai hyötyvät niistä, tulisi osallistua kustannusten rahoittamiseen. Esityksellä ei muuteta kyseistä lähtökohtaa. Avustuksen saamisen ja järjestämisen edellytykset määritellään edelleen tukilain 6 §:ssä, johon ei ole tehty muutoksia. Kuten Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toi esille lausunnossaan, aina ei kuitenkaan löydy tahoa, joka voitaisiin velvoittaa pilaantuneisuuden selvittämiseen ja puhdistamiseen. Tietyissä tilanteissa järjestäminen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen maksamana on siis ainoa vaihtoehto.
Lausunnonantajista Varsinais-Suomen sekä Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset pitivät epäselvänä, kuka arvioi välttämättömyyden täyttymistä. Ympäristönsuojelulain 21 §:n 2 momentin mukaan yleisen edun puhevaltaa alueellaan käyttää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huomautti, että valtion tukiviranomaisella ja alueellisella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella saattaa olla eri näkemys yleisen ympäristöedun toteutumisesta. Säännöskohtaisiin perusteluihin tarkennettiin palautteen pohjalta, että välttämättömyyden edellytysten toteutumisen arvioi Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Kuten tähänkin asti, muut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voivat kuitenkin tehdä sille ehdotuksia kohteista, joissa ne katsovat välttämättömyyden toteutuvan.
Erityisesti Suomen ympäristökeskus ja Kuntaliitto kritisoivat taloudellisia vaikutuksia koskevaa osiota. Suomen ympäristökeskus katsoi, etteivät vaikutukset välttämättä kohdistu pääosin kuntiin, kuten hallituksen esitykseen oli kirjattu. Hallituksen esityksen arvio vaikutusten kohdistumisesta kuntiin perustuu historiatietoihin jätehuoltotyöjärjestelmästä sekä valtionavustuksesta. Suomen ympäristökeskus on kuitenkin oikeassa siinä, että pilaantuneiden alueiden omistajina on pääsääntöisesti jokin muu taho. Koska hakijat kuitenkin ovat pääosin olleet kuntia, arvioidaan vaikutusten edelleen kohdistuvan eniten niihin.
Kuntaliitto taas korostaa, että esityksen myötä kuntien kustannukset tulevat kasvamaan. Hallituksen esityksessä on kuitenkin arvioitu, ettei näin kävisi. Arvio perustuu siihen, että ympäristövastuita koskevaan lainsäädäntöön ei tehdä muutoksia, eivätkä kuntien vastuut siten kasva. Tukilain tukikeinojen hakeminen on edelleen kuntien omassa harkinnassa, eivätkä kunnat ole vastuussa pilaantuneisuuden tutkimisesta tai puhdistamisesta sen useamminkin kuin aiemminkaan.
Päinvastoin, hallituksen esityksen tavoitteena on, että kunnat yhä useammin pääsisivät järjestämistehtävän piiriin, kun sen kynnystä saadaan madallettua tuomalla lakiin mahdollisuus järjestämistehtävän kustannusten jakamisesta. Aiemmin järjestämistehtävän piiriin pääsemisen edellytykset olivat hyvin tiukat (tukilain hallituksen esityksessä edellytettiin välttämättömyyttä yleisen ympäristöedun kannalta ja puhdistamisen osalta myös poikkeuksellisuutta). Nyt jaetun kustannusvastuun järjestämistehtävään edellytyksenä on ainoastaan tukilain 6 §:ssä avustukselle asetettujen edellytysten täyttyminen.
Kuten hallituksen esityksessä on mainittu, muutoksella voi yksittäisten kuntien tapauksessa olla vain epäsuora vaikutus taloudellisten kustannus lisääntymiseen: kuntien kustannukset lisääntyvät ainoastaan siinä tapauksessa, että muutoksen myötä ne alkavat useammin selvittää tai puhdistaa pilaantuneita alueita.
Kuntaliitto korostaa, että lakimuutoksella voi olla merkittävää vaikutusta etenkin pienemmille kunnille, joilla ei välttämättä ole riittävästi resursseja eikä omaa asiantuntemusta ja osaamista pilaantuneisuuden selvittämistä tai puhdistamista koskevan hankkeen toteuttamiseen. Kuntaliiton mukaan osittainen kustannusvastuu saattaa johtaa siihen, ettei joissakin kunnissa kohteita voida selvittää lainkaan kunnan taloustilanteen ja asiantuntemuksen puutteen vuoksi. Hallituksen esityksellä on kuitenkin pyritty siihen, että muutoksen myötä asiantuntemuksen ja resurssien puutteesta kärsivien kuntien olisi aiempaa helpompi päästä järjestämisen piiriin, sillä kynnys siihen on matalampi silloin, kun kustannukset jaetaan. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen täyden kustannusvastuun järjestämistehtävään pääsyyn edellytykset ovat tiukkuudeltaan aiempaa sääntelyä vastaavat, eli edelleen resurssien ja asiantuntemuksen puutteesta kärsivät kunnat voisivat tietyissä tilanteissa saada pilaantuneisuuden tutkimisen ja puhdistamisen järjestämisen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kustantamana.
Kuntaliitto ehdottaa lausunnossaan myös kunnan viimesijaisen vastuun poistamista. Kunnan viimesijaisesta vastuusta pilaantuneen maaperän puhdistamisessa säädetään ympäristönsuojelulain 133 §:n 3 momentissa. Tässä hallituksen esityksessä ei käsitellä sitä, miten ympäristönsuojelulain mukainen vastuu pilaantuneista alueista tulisi järjestää, eikä ympäristönsuojelulakiin ehdoteta muutoksia.
7Säännöskohtaiset perustelut
12 §.Alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja alueen puhdistamisen järjestäminen. 12 §:n 1 momentti vastaisi pääosin aiemmin voimassa ollutta 1 momenttia, mutta siitä poistettaisiin sana ”kustannuksellaan”. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on aiemmin voinut kustannuksellaan järjestää alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järjestämistehtävä säilyisi ennallaan, mutta jatkossa järjestämistehtävän kustannukset voitaisiin jakaa. Lisäksi 1 momenttia muutettaisiin niin, että Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi päättää järjestää alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen sen sijaan, että 1 momentissa säädettäisiin erikseen järjestämisestä ja 2 momentissa päätöksen tekemisestä.
12 §:n 2 momentissa säädettäisiin siitä, että järjestämisen kustannusten jakaminen olisi pääsääntö. Hakija, kiinteistön omistaja tai haltija taikka kunta osallistuisi alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestämisen kustannuksiin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tekemän päätöksen mukaisesti. Kustannukset jaettaisiin tarkoituksenmukaisessa suhteessa ottaen huomioon terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan vakavuus tai todennäköisyys, toimen kiireellisyys, toimeen saadut muut julkiset varat ja muut näihin rinnastettavat seikat. Puhdistamisen järjestämisen kustannusten jakamisessa otettaisiin lisäksi huomioon hakijan, kiinteistön omistajan tai haltijan taikka kunnan saama taloudellinen hyöty sekä puhdistamiseen soveltuva menetelmä ja sen kestävyys. Kustannusten jakamisessa arvioitaisiin pääosin samoja seikkoja kuin tukilain mukaisen valtionavustuksen määrää harkitessa.
Kustannusten jakamisesta säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Yhteistyöosapuoli voisi olla esimerkiksi hakija eli se taho, joka on hakenut alueen pilaantuneisuuden selvittämisen tai puhdistamisen järjestämistä. Kohteita voi kuitenkin tulla järjestämisen piiriin myös Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tai muiden elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tai jonkin muun tahon esityksestä, joten säännöksessä mainittaisiin hakijan lisäksi mahdollisena yhteistyöosapuolena myös kiinteistön omistaja ja haltija sekä kunta. Kunnat ovat aiemmin olleet tyypillisesti hakijoina valtionavustuksessa tai yhteistyöosapuolina järjestämistehtävässä. Taloudellisen hyödyn arvioinnissa kiinnitettäisiin huomiota vain yhteistyöosapuolen saamaan hyötyyn. Jos yhteistyöosapuolena toimisi kunta ja taloudellinen hyöty sen sijaan aiheutuisi alueen omistajalle, ei kunnan osuus kustannuksista kasvaisi omistajan saaman hyödyn takia. Taloudellinen hyöty voisi tarkoittaa esimerkiksi pilaantuneisuuden puhdistamisesta johtuvaa alueen arvonnousua.
Jos järjestämistehtävän kustannukset jaettaisiin, olisi kynnys järjestämistehtävän piiriin pääsemisessä voimassa olevaa sääntelyä matalammalla. Järjestämistehtävän piiriin pääseminen edellyttäisi tällöin vain avustuksen edellytysten täyttämistä (tukilain 6 §), eikä voimassa olevan lain hallituksen esityksessä kuvattua välttämättömyyttä yleisen ympäristöedun kannalta tai puhdistamisen osalta poikkeuksellisuutta. Pilaantuneisuuden selvittämisen tai puhdistamisen järjestäminen olisi kuitenkin edelleen harkinnanvaraista.
Päätökseen sisältö säilyisi samankaltaisena kuin aiemman järjestämistehtävän voimassaoloaikana, mutta päätökseen otettaisiin lisäksi kirjaukset siitä, millä prosenttiosuuksilla hakija, kiinteistön omistaja tai haltija taikka kunta osallistuisi järjestämistehtävän kustannusten maksamiseen. Muutoin päätöksessä todettaisiin muun muassa järjestämistehtävälle laissa asetettujen edellytysten täyttyminen. Päätös sitoisi Pirkanmaan elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksen pilaantuneisuuden selvittämiseen ja puhdistamiseen osoitettuja varoja kyseiseen kohteeseen. Yhteistyöosapuolena toimiva hakija, kiinteistön omistaja tai haltija taikka kunta sitoutuisi järjestämiseen, sen kustannuksiin osallistumiseen ja hankkeen yksityiskohtiin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa solmittavan sopimuksen nojalla. Sopimuksessa sovittaisiin tarkemmin osapuolten vastuista. Myös aiemman sääntelyn voimassaoloaikana järjestämisestä tehtiin päätös, ja sen lisäksi sopimuksissa todettiin osapuolten vastuut ja velvollisuudet sekä toteutukseen liittyvät riskit. Päätöksen ja sopimuksen suhde säilyisi vastaavana kuin aiemmin. Aiempaa sääntelyä ja käytäntöä vastaavasti selvittämisen ja puhdistamisen järjestämiseen voisi liittyä sopimista esimerkiksi eri toimista ja niiden ehdoista, kuten vastuista, aikatauluista, valvonnasta ja tarvittavien suostumusten ja lupien hankkimisesta.
12 §:n 3 momentissa säädettäisiin tilanteista, joissa Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi pääsäännöstä poiketen vastata järjestämisen kustannuksista kokonaan. Ensimmäinen poikkeuksista koskisi yleistä ympäristöetua ja toinen yksityistä etua. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaisi kustannuksista kokonaan, jos se olisi välttämätöntä yleisen ympäristöedun kannalta. Välttämättömyys yleisen ympäristöedun kannalta tarkoittaisi esimerkiksi tilannetta, jossa toimet on aloitettava kiireellisesti. Puhdistamistoimien tekeminen kiireellisesti voisi olla välttämätöntä suuremman haitan ehkäisemiseksi, jolloin lopputulos saavutettaisiin pienemmillä voimavaroilla ja kustannuksilla kuin mitä myöhemmin olisi tarvittu.
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaisi kustannuksista kokonaan myös, jos se olisi yleisen ympäristöedun kannalta välttämätöntä alueiden järjestelmällisen selvittämisen takia. Yleisen ympäristöedun kannalta välttämättömäksi katsottaisiin siis myös tilanteet, joissa selvityskohde kuuluu Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen prioriteettilistalle. Prioriteettilista muodostetaan vuosittain maaperän tilan tietojärjestelmän avulla. Kohteiden pilaantuneisuuden järjestelmällinen selvittäminen on välttämätöntä Valtakunnallisen pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallintastrategian toteuttamiseksi ja pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen tehokkaaksi toteuttamiseksi. Yleisen ympäristöedun toteutumisen kannalta on siis välttämätöntä, että Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus selvittää vuosittain mahdollisimman monen kohteen pilaantuneisuuden. Järjestelmällinen, viranomaislähtöinen selvittäminen on edellytys sille, että erityisesti kaikkein tärkeimmiksi katsottavien riskikohteiden tutkiminen toteutuu mahdollisimman nopealla aikataululla. Uuden tukijärjestelmän voimassaoloaikana avustuksia selvittämiseen on haettu pääasiassa sellaisiin kohteisiin, joissa selvittämis- tai puhdistamistarve on käynyt ilmi yllättäen esimerkiksi jonkin uuden hankkeen yhteydessä. Siten järjestelmällinen selvittäminen olisi välttämätöntä yleisen ympäristöedun näkökulmasta.
Välttämättömyyden vaatimus toteutuisi myös silloin, kun pilaantuneisuuden selvittämisestä ja puhdistamisesta oleva vastuutaho puuttuu kokonaan. Kyse olisi esimerkiksi tilanteista, joissa aiheuttajaa ei saada selville, eikä alueen haltijaa tai kuntaa voida velvoittaa pilaantuneisuuden selvittämiseen tai puhdistamiseen ympäristönsuojelulain 133 §:n nojalla. Jos kunta on velvollinen puhdistamaan alueen 133 §:n 3 momentin viimesijaisen vastuunsa nojalla, ei kyse olisi vastuutahon puuttumisesta kokonaan eikä välttämättömyyden vaatimus silloin toteutuisi.
Myös esimerkiksi luonnonsuojelulainsäädännön nojalla suojellun alueen suojelutarkoituksen turvaaminen olisi välttämätöntä yleisen ympäristöedun kannalta. Kyse voisi olla esimerkiksi siitä, että pilaantuminen aiheuttaa tai uhkaa aiheuttaa vakavaa vaaraa tai haittaa niille luontoarvoille, joiden vuoksi luonnonsuojelualue on perustettu. Kuten voimassaolevan lainsäädännön mukaan, kyse voisi olla lisäksi esimerkiksi yhdyskunnan vesihuollon kannalta tärkeästä pohjavesialueesta, josta otetaan raakavettä ja jonka vuoksi alueen tila tulee selvittää. Välttämättömyys arvioitaisiin aina tapauskohtaisesti ja se voisi tulle kyseeseen myös muun näihin rinnastettavissa olevan syyn takia. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus arvioisi välttämättömyyden edellytysten täyttymisen.
Voimassa olevan lain hallituksen esityksessä välttämättömyyden edellytykset on ainoastaan määritelty perusteluissa. Uutta säännöksessä olisi siis välttämättömyyden edellytysten mainitseminen lain tasolla. Voimassa olevan lain esitöissä järjestämiseltä (jonka kustannuksista Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaa kokonaan) edellytetään välttämättömyyttä yleisen ympäristöedun kannalta. Sama vaatimus siis säilyisi, mutta se on nyt nostettu lain tasolle sääntelyn selkeyttämiseksi. Kiireellisyys, kohteiden järjestelmällisen selvittäminen, vastuutahon puuttuminen, luonnonsuojelulainsäädännön nojalla suojellun alueen suojelutarkoituksen turvaaminen tai vedenhankintakäytössä olevan pohjavesialueen vedenoton turvaaminen eivät siis ole uusia määreitä, vaan ne kaikki ovat olleet esillä jo voimassa olevan lain hallituksen esityksessä. Välttämättömyys voisi siis tarkoittaa esimerkiksi sitä, että ilman Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen suorittamaa pilaantuneisuuden selvittämisen tai puhdistamisen järjestämistä menetettäisiin luonnonsuojelulainsäädännön nojalla suojellun alueen suojelutarkoitus.
Yksityistä etua koskevan poikkeus olisi uusi ja sen mukaan Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaisi kustannuksista kokonaan myös, jos pilaantuneisuudesta aiheutuisi tai uhkaisi aiheutua erityisen vakavaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai yksilön asuinympäristölle. Yksilön asuinympäristöllä tarkoitettaisiin välitöntä lähiympäristöä, esimerkiksi kiinteistön piha-aluetta. Kaavoitetun, rakentamattoman alueen ei voida katsoa muodostavan yksilön asuinympäristöä. Poikkeus olisi tarkoitettu suojaamaan luonnollisia henkilöitä. Kynnys poikkeuksen käyttämiseen olisi hyvin korkealla, sillä ensisijaisesti kohteisiin tulisi hakea avustusta, korotettua avustusta tai niiden pilaantuneisuus voitaisiin selvittää tai alue puhdistaa järjestämistehtävän kautta niin, että järjestämisen kustannukset jaettaisiin. Kynnys olisi siten korotetun avustuksen kynnystä korkeammalla eli vakavaa vaaraa korkeampi. Kyse voisi olla esimerkiksi tilanteesta, jossa öljyn pilaama maa aiheuttaisi tai uhkaisi aiheuttaa erityisen vakavaa vaaraa tai haittaa yksilön pihapiirissä. Vaara tai haitta voisi ilmetä esimerkiksi luonnollisen henkilön tai kuolinpesän omistamalla kiinteistöllä tai yhtiömuotoisen asumisen piirissä. Erityisen vakavalla vaaralla tarkoitettaisiin esimerkiksi juomaveden pilaantumista tai kiinteistön muuttumista asuinkelvottomaksi.
12 §:n 4 momentissa säädettäisiin asetuksenantovaltuuksista. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitetun alueen valintaperusteista ja päätöksen sisällöstä sekä 2 momentissa tarkoitetusta kustannusten jakamisesta. Valtioneuvoston asetuksessa säädettäisiin enimmäisprosenttiosuudet Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kustannusvastuulle niissä tilanteissa, joissa kustannukset jaetaan.
8Lakia alemman asteinen sääntely
Pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annettua valtioneuvoston asetusta ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen sisällytettäisiin alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestämisen kustannustenjakoa koskeva tarkempi sääntely. Samalla valtioneuvoston asetuksen sovellettavia säännöksiä koskevan 1 §:n 1 momenttia muutettaisiin niin, että siihen lisättäisiin valtionavustuksen lisäksi pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestäminen. Valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 1 momentti perustuisi valtionavustuksen osalta tukilain 5 §:n 3 momenttiin. Tukilain 5 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä Euroopan unionin valtiontukisääntelyn mukaisen valtionavustuksen myöntämisestä, maksamisesta ja käytöstä. Tukilain 5 §:ään ei ole tehty muutoksia. Valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 1 momentti perustuisi pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestämisen osalta tukilain 12 §:n 4 momenttiin.
Valtioneuvoston asetuksen 4 §:ää muutettaisiin siten, että voimassaolevan asetuksen 3 momentin virkkeet erotettaisiin omiksi momenteikseen. 4 §:n 3 momentissa säädettäisiin, että avustus ei saisi 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa ylittää avustuskelpoisten kustannusten määrää. Uudessa 4 §:n 4 momentissa säädettäisiin, että myönnettäessä avustusta taloudellista toimintaa harjoittavalle yritykselle tai muulle yhteisölle valtionavustuksen määrä olisi kuitenkin enintään 50 prosenttia avustuskelpoisista kustannuksista. Voimassa oleva sääntely erotettaisiin kahdeksi eri momentiksi, sillä momentin toinen virke liittyy tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti annettuun komission asetukseen (EU N:o 651/2014, jäljempänä ryhmäpoikkeusasetus), jonka on tarkoitus olla voimassa vain rajoitetun ajan. Ryhmäpoikkeusasetus on voimassa 31.12.2026 asti. 4 §:n sääntelyyn ei tehtäisi sisällöllisiä muutoksia.
Järjestämistehtävän kustannusten jakamisesta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksen uudessa 4 a §:ssä. Jos järjestämisen kustannukset jaettaisiin pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annetun lain 12 §:n mukaisesti, Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen osuus olisi enintään 50 prosenttia alueen pilaantuneisuuden selvittämisen avustuskelpoisista kustannuksista ja enintään 40 prosenttia alueen puhdistamisen avustuskelpoisista kustannuksista. 4 a § perustuisi tukilain uuteen asetuksenantovaltuuteen, joka annettaisiin 12 §:n 4 momentissa. Sen mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä 12 §:n 2 momentissa tarkoitetusta kustannusten jakamisesta.
Valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 2 momenttia muutettaisiin vastaamaan ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloaikaa. Ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloaika on muutettu komission asetuksella ((EU) 2023/1315) jatkumaan 31.12.2026 asti. Valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 2 momentissa säädettäisiin siis, että asetuksen 1 §:n 2 momentti ja 4 §:n 4 momentti olisivat voimassa 31 päivään joulukuuta 2026. Kyseiset säännökset koskevat avustuksen myöntämistä taloudellista toimintaa harjoittavalle yritykselle tai muulle yhteisölle.
9Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.5.2024.
10Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
10.1Johdanto
Ehdotettuihin säännöksiin liittyvät keskeiset perusoikeudet ovat yhdenvertaisuus (perustuslain 6 §), vastuu ympäristöstä (perustuslain 20 §) ja oikeusturva (perustuslain 21 §).
10.2Yhdenvertaisuus
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Yleisellä yhdenvertaisuuslausekkeella ilmaistaan yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskeva pääperiaate. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa ( HE 309/1993 vp , s. 42). Lausekkeella ei kuitenkaan edellytetä aina samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä esimerkiksi myönnettäessä etuja. Perustuslain yhdenvertaisuussäännös koskee lähtökohtaisesti vain ihmisiä, mutta yhdenvertaisuusperiaatteella voi kuitenkin olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden oikeusasemaan (PeVL 11/2012 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on todennut, ettei yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (esim. PeVL 11/2012 vp, s. 2).
Ehdotettu sääntely kohdistuu viranomaisen lisäksi yhteistyöosapuolena toimivaan alueen omistajaan tai haltijaan taikka kuntaan, joka on viimesijaisesti vastuussa alueen puhdistamisesta. Sääntelyä on siten perusteltua arvioida myös yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Järjestämistehtävän kustannukset pääsääntöisesti jaettaisiin viranomaisen sekä alueen omistajan tai haltijan kesken. Alueen omistaja tai haltija on yleensä ollut kunta. Se saattaa olla myös esimerkiksi luonnollinen henkilö, yritys tai muu yhteisö. Viranomaisen voimavarojen rajallisuuden vuoksi alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestäminen on aina harkinnanvaraista. Ehdotettu sääntely täyttää yhdenvertaisuuden vaatimukset, sillä erottelu perustuu käytettävissä oleviin voimavaroihin ja alueiden etusijajärjestyksen arviointiin terveyden- ja ympäristönsuojelun lähtökohdista.
10.3Vastuu ympäristöstä
Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan lähtökohdasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen. Säännöksen piiriin kuuluvat ympäristön tuhoutumisen ja pilaantumisen estämisen lisäksi myös aktiiviset, luonnolle suotuisat toimet. Perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädetään julkiselle vallalle velvoite pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Säännös on tarkoitettu vaikuttamaan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan. ( HE 309/1993 vp , s. 66)
12 §:ään ehdotettu muutos tehostaisi ympäristöperusoikeuden toteutumista, sillä se mahdollistaisi yhä useampien kohteiden ottamisen järjestämistehtävän piiriin, kun kustannusvastuu ei koskisi yksin viranomaista. Muutoksessa keskeistä on rajallisten voimavarojen oikea kohdentaminen. Muutos edistäisi merkittävien kohteiden pilaantuneisuuden selvittämistä ja puhdistamista. Merkittävien kohteiden pilaantuneisuuden selvittämiseen ja puhdistamiseen ei pääsääntöisesti ole haettu tukilain 6 §:n mukaista valtionavustusta, sillä erityisesti suurien kohteiden puhdistaminen voi olla hyvin kallista ja asiantuntemusta vaativaa. Suurella osalla toimijoista ei ole tarvittavaa osaamista. Järjestämistehtävän piiriin saataisiin jatkossa enemmän kohteita. Pilaantuneisuuden selvittämiseen ei kunnan tai muun toimijan näkökulmasta liittyisi yhtä suurta riskiä siihen, että puhdistamisen kustannukset ja toteuttamisvastuu jäävät yksin sen kannettavaksi. Järjestämisen edellytykset eivät myöskään olisi yhtä tiukat kuin voimassa olevassa lainsäädännössä silloin, kun toimija itse maksaa osan kustannuksista. Toimijalla olisi siten aiempaa suurempi mahdollisuus saada toivomansa hanke järjestämisen piiriin.
Vaikka kustannusten jakaminen toimijan kanssa olisi pääsääntö, on tärkeää, että laissa säilytettäisiin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen mahdollisuus ottaa pilaantuneisuuden selvittäminen ja puhdistaminen tehtäväkseen valtion varoin. Yleisen ympäristöedun näkökulmasta on esimerkiksi edelleen perusteltua, että terveys- ja ympäristöhaittaa mahdollisesti aiheuttavien alueiden pilaantuneisuuden selvittäminen järjestettäisiin, jotta puhdistustarve voitaisiin arvioida.
10.4Oikeusturva
Perustuslain 21 § koskee oikeusturvaa. Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Säännös on yhteydessä lainalaisuusperiaatteeseen, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin.
Jos etuuden tai palvelun saaminen riippuu olennaisesti viranomaisen harkinnasta ja käytettävissä olevista määrärahoista, kysymyksessä ei yleensä voi olla kiinteydeltään tai oikeussuojan tarpeeltaankaan niin vahva oikeus, että se kuuluisi perustuslain 21 §:n 1 momentin alaan (esim. PeVL 39/2013 vp, s. 3/II). Lakiehdotusta ei siksi ole arvioitu perustuslain 21 §:n 1 momentin valossa. Sen sijaan merkitystä on perustuslain 21 §:n 2 momentilla, jossa luetellaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon tärkeimmät osa-alueet, joita ovat muun muassa vaatimus päätöksen perustelemisesta (esim. PeVL 27/2012 vp, s. 2) sekä oikeus hakea muutosta (PeVL 27/2013 vp, s. 4/II).
Ehdotetun lain 12 §:n 1 momentin mukaan Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi päättää järjestää alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen. Päätös sisältäisi valtionavustuslain ja hallintolain säännösten edellyttämät seikat. Päätöksen perusteluvelvollisuus sisältyy hallintolain 45 §:ään. Järjestämistä koskevaan päätökseen liitettäisiin tarvittava muutoksenhakuohjaus hallintolain 7 luvun säännösten mukaisesti. Esityksessä ei ehdoteta muutettavaksi järjestämistehtävää koskevaa muutoksenhakua. 12 §:n mukaiseen päätökseen saisi edelleen hakea oikaisua ja sen jälkeen valittaa. Muutoksenhakuun sovellettava sääntely sisältyy jo pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annetun lain 13 §:ään.
Edellä mainituilla perusteilla katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Ponsi
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemisesta annetun lain (246/2019) 12 § seuraavasti:
12 §Alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja alueen puhdistamisen järjestäminen
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi päättää järjestää alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen, jos 6 §:ssä valtionavustuksen myöntämiselle säädetyt edellytykset täyttyvät.
Hakija, kiinteistön omistaja tai haltija taikka kunta osallistuu alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen järjestämisen kustannuksiin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tekemän päätöksen mukaisesti. Kustannukset jaetaan tarkoituksenmukaisessa suhteessa ottaen huomioon terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan vakavuus tai todennäköisyys, toimen kiireellisyys, toimeen saadut muut julkiset varat ja muut näihin rinnastettavat seikat. Puhdistamisen järjestämisen kustannusten jakamisessa otetaan lisäksi huomioon hakijan, kiinteistön omistajan tai haltijan taikka kunnan saama taloudellinen hyöty sekä puhdistamiseen soveltuva menetelmä ja sen kestävyys.
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaa kustannuksista kokonaan, jos se on yleisen ympäristöedun kannalta välttämätöntä asian kiireellisyyden, alueiden pilaantuneisuuden järjestelmällisen selvittämisen, vastuutahon puuttumisen, luonnonsuojelulainsäädännön nojalla suojellun alueen suojelutarkoituksen turvaamisen, vedenhankintakäytössä olevan pohjavesialueen vedenoton turvaamisen tai muun näihin rinnastettavissa olevan syyn takia. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaa kustannuksista kokonaan myös, jos pilaantuneisuudesta aiheutuu tai uhkaa aiheutua erityisen vakavaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai yksilön asuinympäristölle.
Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitetun alueen valintaperusteista ja päätöksen sisällöstä sekä 2 momentissa tarkoitetusta kustannusten jakamisesta.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Jos alueen pilaantuneisuuden selvittämisen tai puhdistamisen järjestämisestä on tehty päätös ennen tämän lain voimaantuloa, järjestämiseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
Helsingissä
PääministeriPetteri OrpoYmpäristö- ja ilmastoministeriKai Mykkänen