HE 95/2020

1.1Tausta

Kiinassa käynnistyi vuoden 2020 alussa uuden koronaviruksen aiheuttama covid-19-tartuntatautiepidemia. Tauti levisi nopeasti Kiinan ulkopuolelle. Maaliskuun puoleenväliin mennessä tapauksia oli todettu yhteensä yli 150 000 maailmanlaajuisesti. Yhteensä 141 maata on raportoinut tartunnoista. Maailman terveysjärjestö WHO julisti koronavirusepidemian pandemiaksi 11.3.2020.

Epidemian leviämisen hidastamiseksi hallitus päätti 12.3.2020 suosituksista ja varautumisesta. Hallitus suositteli muun muassa suurten yleisötilaisuuksien perumista ja pienempienkin tilaisuuksien osalta, että järjestäjät harkitsisivat riskiarvioiden pohjalta tilaisuuksien järjestämistä. Epidemia-alueilta palaavien henkilöiden suositeltiin sopivan työhön paluunsa ajankohdasta ja poissaolosta (kaksi viikkoa) yhdessä työnantajansa kanssa. Etätyötä suositeltiin laajemmaltikin, jos työtehtävät sen mahdollistavat. Lisäksi suositeltiin muiden kuin välttämättömien työmatkojen perumista ja lomamatkojen siirtämistä.

Tartuntojen vähentämiseksi suositeltiin myös rajoitettavaksi ei-välttämätöntä toimintaa, kuten lähikontakteja harrastetoiminnassa ja muulla vapaa-ajalla. Erityisen tärkeänä tätä pidetään riskiryhmiin kuuluvien suojelemiseksi. Kansalaisten on noudatettava erityistä harkintaa ja varovaisuutta riskiryhmien kanssa asioidessa. Riskiryhmiin kuuluvat ikääntyneet ja perussairaat.

Hyvin poikkeuksellisen tilanteen vuoksi ulkoministeriö antoi 14.3.2020 suosituksen, jonka mukaan toistaiseksi tulisi välttää matkustamista ulkomaille. Useat maat olivat tässä vaiheessa sulkeneet rajojaan ja asettaneet rajoituksia maan sisällä liikkumiseen.

Maaliskuun puolessavälissä pääministeri kutsui koolle parlamentaarisen neuvottelun toimista epidemiatilanteeseen varautumiseksi ja mahdollisen valmiuslainsäädännön käyttöönottamiseksi. Valtioneuvosto totesi 16.3.2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa Suomen olevan poikkeusoloissa koronavirustilanteen vuoksi. Tämän perusteella valmiuslain (1552/2011) 6 §:n mukainen valtioneuvoston asetus valmiuslain 86, 88, 93—95 ja 109 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta annettiin eduskunnalle 17.3.2020.

Epidemia ja sen rajoittamistoimet sekä kansalaisten kokema pelko tautia kohtaan vähentävät merkittävästi taloudellista toimintaa yhteiskunnassa. Tällä on ollut merkittävä vaikutus yrityselämään, kun yrityksillä ei ole ollut asiakkaita. Lisäksi useat yritykset ovat riippuvaisia rajat ylittävistä toimitusketjuista, jotka ovat häiriintyneet koronavirusepidemian levittyä maanosasta ja maasta toiseen. Myös yritysten rahoitusasema ja taloudelliset toimintaedellytykset ovat heikentyneet voimakkaasti hyvin lyhyen ajan kuluessa. Edellä sanotun johdosta työnantajan edellytykset tarjota työtä henkilöstölleen ovat heikentyneet nopeassa tahdissa.

Yritykset eivät ole kyenneet sopeuttamaan toimintaansa muuttuneisiin olosuhteisiin ilman työvoiman vähentämistoimia. Yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain (334/2007) 48 §:ssä tarkoitetut ilmoitukset työ- ja elinkeinotoimistoille lähtivät nopeaan kasvuun maaliskuun alkupuoliskolla. 26.5.2020 mennessä työ- ja elinkeinotoimistoilletoimistoille saapuneet lomautuksia koskevat yt-ilmoitukset ovat koskeneet yhteensä noin 522 000 henkilöä. 26.5.2020 mennessä koronan takia työ- ja elinkeinotoimistoihin oli ilmoittautunut tai ilmoitettu lomautetuksi tai kokonaan työttömiksi arviolta 240 000 henkilöä. Työ- ja elinkeinoministeriö. Koronaviruksen vaikutukset työllisyystilanteeseen. https://tem.fi/koronaviruksen-vaikutukset-tyollisyystilanteeseen. Viitattu 26.5.2020. Yhteistoimintalain piirissä ovat vain sellaiset työnantajat, joiden palveluksessa on vähintään 20 työntekijää. Kun huomioidaan tätä pienemmät yritykset, niin lomautusuhkan alla on vielä enemmän henkilöitä. Poikkeuksellisessa tilanteessa todennäköisesti myös kunnat ja kuntayhtymät joutuvat tai ovat jo joutuneet lomauttamaan ja irtisanomaan työntekijöitään.

Poikkeuksellisen suuri ennakoimaton lomautettujen määrän kasvu aiheuttaa haasteita työttömyysturvan rahoitukseen. Työllisyysrahaston hallitus vetosi 25.3.2020 pääministeri Sanna Marinin hallitukseen Työllisyysrahaston maksuvalmiuden ja työttömyyspäivärahojen maksun turvaamiseksi. Työllisyysrahaston tiedote, 25.3.2020: https://www.tyollisyysrahasto.fi/uutiset/tyollisyysrahasto-vetoaa-suomen-hallitukseen-maksuvalmiuden-turvaamiseksi/. Työllisyysrahaston mukaan koronavirusepidemian aiheuttama jyrkkä työttömyyden kasvu johtaa siihen, että Työllisyysrahasto joutuu maksuvalmiutensa turvaamiseksi turvautumaan merkittävään lainanottoon. Työllisyysrahasto ilmoitti 9.4.2020 sopineensa yhteismäärältään 800 miljoonan euron lainalimiiteistä. Työllisyysrahasto on hakenut valtion takausta lainoille 3.4.2020. Lainanoton ja lainan valtiontakauksen lisäksi Työllisyysrahasto esitti, että hallitus päättäisi pikaisesti valtion osallistumisesta lomautuksen perusteella maksettavien ansiopäivärahojen rahoitukseen peruspäivärahan suuruisella valtionosuudella. Lisäksi Työllisyysrahaston vetoomuksen mukaan valtion tulisi päättää siitä, että työttömyysturvan rahoituksen turvaamiseksi Työllisyysrahastolle maksetaan suoraa tukea tarvittava määrä.

Keskeiset työmarkkinajärjestöt tekivät hallitukselle 14.5.2020 yhteisen esityksen, jossa esitetään toimenpiteitä muun muassa Työllisyysrahaston maksuvalmiuden turvaamiseksi. Esitetyt toimenpiteet vastaavat pääosin edellä mainitussa Työllisyysrahaston hallituksen vetoomuksessa esitettyjä. Lisäksi esitettiin Työllisyysrahaston rahoitussiirtoa työeläkejärjestelmälle (niin kutsuttu TR-osuus) lykättäväksi vuodella korotta.

1.2Valmistelu

Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä. Valmistelun aikana on kuultu Elinkeinoelämän keskusliitto EK:ta, KT Kuntatyönantajia, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK:ta, STTK:ta, Akavaa, Suomen Yrittäjät ry:tä, Työllisyysrahastoa ja valtiovarainministeriötä.

4.1Keskeiset ehdotukset

Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 4 §:ää ehdotetaan muutettavaksi väliaikaisesti siten, että valtio maksaisi lomautuksen ajalta maksetuista ansiopäivärahoista valtionosuutena työttömyyskassalle peruspäivärahaa vastaavan määrän. Muutos koskisi myös työttömyysturvalain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 12 kohdassa tarkoitetun sääesteen ja 14 kohdassa tarkoitetun lomautukseen rinnastettavan syyn ajalta maksettuja ansiopäivärahoja. Valtionosuus maksettaisiin 1.4.2020 ja 31.12.2020 välisenä aikana maksetuista ansiopäivärahoista.

Vastaavasti työttömyyskassalain 25 §:ää ehdotetaan muutettavaksi väliaikaisesti siten, että valtio maksaisi lomautusajalta työttömyysturvalain 2 luvun 7 §:n 1 momentin 5 ja 6 kohdan nojalla maksetuista ansiopäivärahoista valtionosuutena yrittäjäkassalle peruspäivärahaa vastaavan määrän. Valtionosuus maksettaisiin 1.4.2020 ja 31.12.2020 välisenä aikana maksetuista ansiopäivärahoista.

Valtionosuuden ennakoiden sekä lopullisen osuuden vahvistaminen toteutettaisiin osana säädettyä rahoitusprosessia, eikä sitä varten olisi tarvetta luoda poikkeavaa menettelyä.

4.2Pääasialliset vaikutukset

Lisääntyvä lomautettujen määrä aiheuttaa Työllisyysrahaston vuoden 2020 menoihin ennakoimattoman kulupiikin. Lomautusajan ansiopäivärahat rahoitetaan muista ansiopäivärahoista poiketen siten, että työttömyyskassat rahoittavat niistä 5,5 prosenttia ja Työllisyysrahasto 94,5 prosenttia. Yritykset sopeuttavat toimintansa talouden laskusuhdanteisiin alkuvaiheessa lomauttamalla henkilöstöään. Lomautuspäivien määrää ei ole mahdollista arvioida ennustetulla työttömyysastearviolla, vaan lomautusten määrä riippuu toimialakohtaisesti siitä, miten käsillä oleva kriisi vaikuttaa toimialaan. Työllisyysrahastosta saadun, työttömyyskassojen tämänhetkiseen arvioon perustuvan, arvion mukaan lomautuksen perusteella myönnettyjä ansiopäivärahoja maksetaan vuonna 2020 arviolta jopa 1 335 000 000 euroa, kun niitä vuonna 2019 maksettiin 155 000 000 euroa. Kasvua olisi siis 860 prosenttia. Työttömyyskassojen arvion mukaan lomautukset kohdentuvat merkittävimmin Teollisuuden, Palvelualojen sekä suurimman työttömyyskassan, Yleisen työttömyyskassaan jäsenistöön. Lisäksi työttömien määrän arvioidaan kasvavan. Näiden menonlisäysten lisäksi maksu Eläketurvakeskukselle kasvattaa menonlisäystä noin neljänneksellä Työllisyysrahasto maksaa vuosittain Eläketurvakeskukselle osuuden työeläkekustannuksista (ns. TR-osuus). .

Valtion osallistuminen peruspäivärahaa vastaavalla osuudella vuonna 2020 lomautuksen perusteella maksettujen ansiopäivärahojen rahoitukseen takautuvasti huhtikuun alusta lukien lisäisi valtion kustannuksia arviolta noin 600 000 000 eurolla. Työllisyysrahaston vastuulle jäisi edelleen noin 600 000 000 euron lisämeno sekä noin 150 000 000 euron maksu Eläketurvakeskukselle. Työttömyyskassojen osuus on kummassakin tapauksessa 5,5 prosenttia menosta, eli noin 70 000 000 euroa. Lomautusten määrää vuonna 2020 on haastava arvioida, koska kriisin vaikutukset talouteen vuoden 2020 syksyllä riippuvat pitkälti taudin leviämisestä kesän ja syksyn aikana sekä sen johdosta tehdyistä mahdollisista rajoitustoimista. Edellä mainittu laskelma perustuu noin 20 miljoonaan lomautuspäivään huhti-joulukuun 2020 aikana, eli esimerkiksi 200 000 lomautettua keskimäärin 100 päivältä. Jos lomautus koskeekin 200 000 saajaa, mutta lomautuksen kesto on lyhyempi, keskimäärin 50 päivää, eli yhteensä 10 miljoonaa lomautuspäivää, edellä mainittu kustannuslisäys puolittuu.

Taulukko 1. Lomautusajan päivärahat vuonna 2020, skenaarioita

Vuoden 2020 työttömyysvakuutusmaksuesityksessä Työllisyysrahasto arvioi vuoden 2020 menojen ja tulojen (ilman valtionosuutta) olevan noin 2 miljardia euroa. Vuoden 2019 lopussa Työllisyysrahaston nettovarallisuus oli vajaa 1,7 miljardia euroa. Tämänhetkisen arvion mukaan vuoden 2020 kauden tulos olisi 1,5 miljardia euroa alijäämäinen ja toteutuessaan koko Työllisyysrahaston nettovarallisuus, eli puskuri kuluisi kuluneen vuoden ennakoimattoman menokasvun kattamiseen. Tilanteen jatkuessa poikkeuksellisena vuodelle 2021 se johtaisi Työllisyysrahaston merkittävään lainanottoon sekä työttömyysvakuutusmaksujen merkittävään korottamiseen vuodelle 2021 ja myöhemmille vuosille. Vuonna 2020 työnantajan maksu on keskimäärin 1,26 prosenttia palkkasummasta ja palkansaajan maksu 1,25 prosenttia, eli yhteensä keskimäärin 2,50 prosenttia. Työllisyysrahaston arvion mukaan korotustarve ilman valtion osallistumista rahoitukseen on työnantajan ja palkansaajan maksuissa yhteensä 1,00—2,00 prosenttiyksikköä (maksukorotus jaetaan puoliksi palkansaajamaksun ja työnantajan keskimääräisen maksun kesken) ja mikäli valtio osallistuu esityksen mukaisesti lomautusajan päivärahojen rahoitukseen, korotustarve on 0,7—1,5 prosenttiyksikköä. Kesken kuluvaa vuotta maksuja ei kuitenkaan ole mahdollista muuttaa, koska maksujen muuttaminen edellyttäisi laajaa ja perusteellista valmistelua. Muutos edellyttäisi esimerkiksi tietojärjestelmämuutoksia sekä tilitoimistoissa, Työllisyysrahastossa, tulotietojärjestelmässä ja verottajan järjestelmissä. Myös ansioturvan ja sairausvakuutuksen päivärahojen määrittelyssä etuuden perusteena olevasta palkasta vähennetään osa palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun, sairausvakuutuksen työtulovakuutusmaksun ja työeläkemaksun määrästä. Työttömyysvakuutusmaksujen määrän muuttaminen kesken vuotta edellyttäisi siten myös tämän vähennyksen tarkistamista kesken vuotta.

Työttömyysturvajärjestelmässä yrittäjäksi katsotuilla yrittäjän perheenjäsenillä on ollut vuodesta 2013 lukien oikeus tietyin edellytyksin työttömyysetuuteen lomautusajalta ja ajalta, jona hän on estynyt tekemästä työtään työpaikkaa kohdanneen tulipalon, poikkeuksellisen luonnontapahtuman tai muun sen kaltaisen hänestä tai työnantajasta riippumattoman syyn vuoksi (eli ns. lomautukseen rinnastettava syy työttömyysturvajärjestelmässä). Työ- ja elinkeinohallinnon työnvälitystilastojen tietojen mukaan yrittäjän perheenjäsenen yrityksessä työskentelyn päättymisen perusteella annettiin vuonna 2019 vain 145 työvoimapoliittista lausuntoa. Tämä määrä pitää sisällään muutkin työttömyysturvalain 2 luvun 7 §:n tilanteet kuin perheenjäsenen lomautuksen. Vuoden 2020 ensimmäisellä vuosikolmanneksella vastaavia lausuntoja annettiin 32. Yrittäjän perheenjäsenten lomautustilanteet ovat erittäin harvinaisia ja niiden taloudellinen merkitys on vähäinen.

7.1Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta

4 §.Ansiopäivärahojen rahoitus. Pykälässä säädetään ansiopäivärahojen rahoituksesta. Pykälän 2 momentissa säädetään ansiopäivärahoista, joihin ei suoriteta valtionosuutta. Mainittua momenttia muutettaisiin siten, että siitä poistettaisiin maininta lomautusajalta, työttömyysturvalain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 12 kohdassa tarkoitetun sääesteen ja 14 kohdassa tarkoitetun lomautukseen rinnastettavan syyn ajalta maksetuista ansiopäivärahoista.

7.2Työttömyyskassalaki

25 §.Yrittäjäkassan maksamien etuuksien rahoitus. Pykälässä säädetään yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen maksamien työttömyysetuuksien rahoituksesta. Pykälän 1 momentista poistettaisiin maininta siitä, että lomautusajalta ja työnteon keskeytysajalta työttömyysturvalain 2 luvun 7 §:n 1 momentin 5 ja 6 kohdan nojalla maksettuihin ansiopäivärahoihin ei makseta valtionosuutta.

10.1Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy valtion vuoden 2020 IV lisätalousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Työttömyysturvalain 6 luvun 9 §:ssä tarkoitettuihin lisäpäiviin ei suoriteta valtionosuutta. Työllisyysrahaston osuutena maksetaan työttömyyskassalle näihin päivärahoihin 94,5 prosenttia menoista.

Valtionosuutena maksetaan yrittäjäkassan työttömyysturvalain 5 luvun 7 §:n nojalla maksamista päivärahoista työttömyysturvalain mukaista peruspäivärahaa ja lapsikorotusta vastaava määrä.