HE 166/2017

2.1.1Lainsäädäntö

Turvakotilain 1 §:ssä säädetään lain tavoitteesta, jona on turvata valtakunnallisesti laadukkaat ja kokonaisvaltaiset turvakotipalvelut henkilöille, joihin kohdistuu lähisuhteessa väkivaltaa tai jotka elävät tällaisen väkivallan uhan alla.

Lain 2 §:n mukaan laissa säädetään niistä perusteista, joita noudatetaan maksettaessa valtion varoista korvausta turvakotipalvelua tuottaville toimijoille. Pykälän 2 momentissa säädetään erikseen siitä, että lakia sovelletaan myös kunnalliseen turvakotiin ja kunnallisen turvakotipalvelun tuottajaan.

Lain 3—5 §:ssä määritellään turvakodin, lähisuhdeväkivallan, väkivallan ja turvakotipalvelun käsitteet. Lain 5 §:n 3 momentissa on lisäksi asetuksenantovaltuus, jonka mukaan sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä turvakotipalveluista.

Lain 6 §:ssä säädetään turvakotipalvelun asiakkaista. Pykälän 1 momentin mukaan turvakotipalvelua tarjotaan ensisijaisesti lähisuhdeväkivaltaa kokeneille tai sen uhan alla eläville henkilöille ja heidän mukanaan oleville alaikäisille lapsille. Turvakotipalvelua voidaan kuitenkin 2 momentin mukaan antaa myös lähisuhdeväkivaltaan rinnastuvien syiden vuoksi apua tarvitsevien henkilöiden auttamiseen, jos apu vastaa uhrin avuntarvetta eikä avun antaminen aiheuta haittaa tai vaaraa muille turvakodissa oleville.

Lain 6 §:n 3 momentin mukaan henkilö voi hakeutua mihin tahansa turvakotipalvelua tarjoavaan turvakotiin, jos turvakodin paikkatilanne tämän sallii.

Lain 7 § koskee THL:n tehtäviä. THL:n tehtävänä on huolehtia turvakotipalvelujen valtakunnallisesta saatavuudesta, tehdä palveluntuottajien kanssa sopimukset turvakotipalvelun tuottamisesta ja vastata turvakotipalvelun kokonaisuuden koordinoinnista valtakunnallisesti yhteistyössä sopimuksen tehneiden turvakotien kanssa.

Lain 8 §:ssä säädetään turvakotipalvelun tuottamiselle asetettavista edellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan THL valitsee turvakotipalvelun tuottajaksi toimijat, joilla on yksityisistä sosiaalipalveluista annetussa laissa (922/2011) tarkoitettu voimassa oleva toimilupa. Turvakotipalvelun tuottajan henkilöstöllä tulee pykälän 3 momentin mukaan olla riittävä koulutus, työkokemus ja perehtyneisyys lähisuhdeväkivallan kriisityöhön. Henkilöstöön tulee kuulua tarpeellinen määrä eri ammattiryhmien edustajia. Lisäksi henkilöstöön voi kuulua erityisasiantuntijoita riippuen siitä, mikä kriisityön erityisalue on palveluntuottajan erityisalaa.

Lain 8 §:n 4 momentin mukaan turvakotipalvelun tuottamiselle asetettavista edellytyksistä voidaan säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Säännöksen nojalla on annettu valtioneuvoston asetus turvakotipalvelujen tuottamiselle asetettavista edellytyksistä (598/2015, jäljempänä turvakotiasetus ). Turvakotiasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan turvakodin vastuuhenkilöllä on oltava sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain (272/2005) 3 §:ssä säädetty kelpoisuus sekä alan perehtyneisyyttä ja työkokemusta lähisuhdeväkivallan kriisityöstä. Turvakotiasetuksen 3 §:n 2 momentissa olevan siirtymäsäännöksen mukaan turvakodin vastuuhenkilönä 1 päivänä tammikuuta 2015 toiminut, korkeakoulututkinnon suorittanut, jolla on vähintään kolmen vuoden työkokemus turvakodissa, säilyttää kuitenkin kelpoisuutensa 31 päivään joulukuuta 2019.

Turvakotiasetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan turvakodin tuki- ja ohjaustyötä tekevillä tulee olla sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetussa laissa tai terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa (559/1994) tarkoitettu sosiaali- tai terveydenhuollon korkeakoulututkinto sekä perehtyneisyyttä ja työkokemusta lähisuhdeväkivallan kriisityöstä. Asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan tuki- ja ohjaustyössä 1 päivänä tammikuuta 2015 toimineet säilyttävät kelpoisuutensa 31 päivään joulukuuta 2019, jos he ovat saaneet turvakotipalveluntuottajan koulutuksen lähisuhdeväkivallan pitkäjänteiseen kriisityöhön, he ovat perehtyneitä lähisuhdeväkivallan kriisityöhön ja heillä on vähintään kolmen vuoden työkokemus turvakodissa.

Turvakotiasetuksen 1 §:n 3 momentin mukaan lasten kanssa työskentelevillä tulee olla soveltuva korkeakoulututkinto ja riittävä erikoistuneisuus traumatisoituneiden lasten kanssa työskentelyyn.

Turvakotilain 9 §:ssä säädetään turvakotipalvelun tuottamista koskevasta sopimuksesta. Se tehdään 1 momentin mukaan enintään viideksi vuodeksi kerrallaan ja siihen on otettava määräys, jonka mukaan vuosittain maksettava korvaus on riippuvainen valtion talousarvioon tarkoitusta varten varatusta määrärahasta. Pykälän 2 momentissa säädetään niistä asioista, joista sopimuksessa on sovittava. Näitä ovat esimerkiksi turvakodin perhepaikkamäärä, toimialue, henkilöstömäärä ja henkilöstölle järjestettävä koulutus.

Lain 10 § koskee valtion varoista turvakotipalvelujen tuottajille maksettavaa korvausta. THL jakaa korvauksen ennakkona turvakotipalvelusopimuksen tehneille turvakotipalvelun tuottajille. Pykälän 3 momentin mukaan jaon perusteina otetaan huomioon turvakotipalvelun tuottajan toimialueen asukasluku ja turvakotipalvelujen kustannukset varainhoitovuotta edeltäneeltä vuodelta sekä turvakotipalvelun tuottajan kuluvan tilikauden että tulevan vuoden talousarvioehdotusten tiedot. Pykälän 4 momentissa säädetään siitä, miten korvaus määräytyy solmittaessa sopimusta uuden palveluntuottajan kanssa.

Pykälän 5 momentin mukaan valtion varoista maksettavan korvauksen määräytymisperusteiden painoarvoista ja korvauksen jakamisesta voidaan säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tällaista tarkentavaa sääntelyä ei kuitenkaan ole toistaiseksi annettu.

Lain 11 §:n 1 momentissa säädetään korvauksen käyttöä koskevasta selvityksestä, joka palveluntuottajan on annettava vuosittain THL:lle. Pykälän 2 momentti koskee palautuneiden korvausten uudelleen jakamista, josta päättää STM. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä valtion varoista jaettavan korvauksen maksamisesta, selvityksen sisällöstä ja edellytyksistä korvauksen palauttamiseksi sekä uudelleen jakamiseksi voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Tällaista tarkentavaa sääntelyä ei kuitenkaan ole toistaiseksi annettu.

Lain 12 §:n 1 momentin mukaan turvakotitoiminnan rahoituksen yleinen johto, ohjaus ja valvonta kuuluvat sosiaali- ja terveysministeriölle, kun taas pykälän 2 momentin mukaan turvakotitoiminnan valtakunnallisen toiminnan koordinointi ja ohjaus on THL:n tehtävä. Turvakotitoiminnan valvonta kuuluu pykälän 3 momentin mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle sekä aluehallintovirastoille.

Lain 13 §:ssä säädetään valtionavustuslain (688/2001) soveltamisesta palveluntuottajille maksettavaan korvaukseen. Vaikka korvaus perustuu sopimukseen, siihen sovelletaan eräitä valtionavustuslain säännöksiä. Tällöin valtionavustuksen saajana pidetään turvakotipalvelun tuottajaa ja valtionapuviranomaisena STM:ää.

2.1.2Käytäntö

Turvakotien rahoitus

Ennen voimassa olevaa turvakotilakia turvakotipalvelujen rahoitus- ja järjestämisvastuu kuuluivat silloisen sosiaalihuoltolain mukaisesti kuntien vastuulle. Tuolloin turvakotipalvelujen toimintaa rahoitettiin pääsääntöisesti joko kunnan maksamilla asiakaskohtaisilla maksusitoumuksilla tai ostopalvelusopimuksilla taikka niiden yhdistelmällä. Sikäli kuin kunnat tuottivat palvelua, turvakodin rahoitus oli huomioitu kunnan budjetissa.

Vuoden 2015 alusta alkaen turvakodit ovat olleet valtion rahoittamia, ja turvakotitoimintaan osoitetut määrärahat ovat kasvaneet merkittävästi sinä aikana, jona toiminnan rahoitusvastuu on ollut valtiolla. Vuoden 2015 talousarviossa turvakotitoimintaan oli osoitettu yhteensä 11,55 miljoonaa euroa, josta 250 000 euroa oli tarkoitettu THL:n resurssien turvaamiseen. Valtion talousarviossa vuodelle 2017 turvakotitoiminnan menoihin on varattu 13,55 miljoonaa euroa. Määrärahaa saa käyttää turvakotilain mukaisen korvauksen maksamiseen turvakotipalvelun tuottajille sekä enintään kolmea henkilötyövuotta vastaavan henkilöstömäärän palkkaamiseen vuodessa THL:lle turvakotitoiminnan ohjaus-, ylläpitämis-, laadunvalvonta-, kehittämis- ja hallinnointitehtäviin sekä muihin kulutusmenoihin.

Julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2016—2019 on todettu, että turvakotitoiminnan menoihin varattu valtion rahoitus kasvaa kehyskaudella aiempien kehyspäätösten mukaisesti vuosittain 2 miljoonalla eurolla 17,55 miljoonaan euroon. Lisäksi hallituksen puoliväliriihessä huhtikuussa 2017 päätettiin, että turvakotipaikkojen saatavuutta ja kattavuutta parannetaan 2 miljoonan euron tasokorotuksella vuodesta 2018 alkaen. Aiemmin päätetyt korotukset huomioon ottaen turvakodeille tarkoitetut määrärahat noussevat 19,55 miljoonaan euroon vuonna 2019.

Turvakodit ja turvakotipalvelun tuottajat

Vuonna 2017 Suomessa on 23 valtion rahoittamaa turvakotia ja niissä yhteensä 143 perhepaikkaa eli paikkaa aikuiselle ja tämän mukana oleville alaikäisille lapsille. Turvakotien ja perhepaikkojen määrä on kasvanut selvästi vuodesta 2015, jolloin turvakotien rahoitus siirtyi valtion vastuulle: kyseisen vuoden lopussa turvakoteja oli 19 ja perhepaikkoja 114.

Suurin osa valtion rahoitusta saavista turvakotipalveluista tuotetaan yhdistyspohjalta: 16 turvakotia on kolmannen sektorin organisaatioiden ylläpitämiä vuonna 2017. Kunnat puolestaan ylläpitävät yhteensä seitsemää turvakotia. Kunnat eivät kuitenkaan tuota turvakotipalvelua sosiaalihuoltolain (1301/2014) mukaisena palveluna vaan saavat siihen valtion rahoitusta vastaavalla tavalla kuin muutkin palveluntuottajat.

Vuonna 2016 THL toteutti yhteistyössä Oulun ensi- ja turvakodin ja Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän (jäljempänä Kainuun sote ) kanssa niin sanottua etäturvakotia koskevan pilottihankkeen. Hankkeen tavoitteena oli muun muassa tuottaa Kainuun alueelle ja muille haja-asutusalueille sovellettavissa oleva etäturvakotimalli. Hankkeessa turvakodin etäyksikkö oli järjestetty Kainuun soten ylläpitämään lastenkotiin Kajaaniin.

Hankkeessa asiakkaat asuivat Kajaanissa sijaitsevassa etäyksikössä, kun taas psykososiaalinen tuki tarjottiin etäyhteyksien välityksellä Oulun ensi- ja turvakodista. Etäyksikössä oli yksi perhepaikka, ja vuoden aikana etäyksikössä oli asiakkaana yhteensä 30 aikuista ja lasta.

Hankkeessa testattiin etäauttamista turvakotityössä, arvioitiin etäturvakotimallin mahdollisuuksia ja sen vaatimia resursseja, vahvistettiin paikallista yhteistyötä ja lisättiin tietoisuutta palvelusta Kainuun alueella. Hankkeen aikana luotiin malli, jolla Kainuussa ja muilla harvaan asutuilla alueilla voidaan toteuttaa etäturvakotitoimintaa. Kainuun soten ylläpitämä turvakodin etäyksikkö on saanut valtion rahoituksen vuoden 2017 alusta. Etäturvakotimallia kuvataan tarkemmin THL:n julkaisussa ”Etäturvakotihankkeen loppuraportti” (Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen julkaisuja 2017).

Turvakotitilastoja

Vuonna 2016 turvakodeissa oli yhteensä 3 535 asiakasta. Edelliseen vuoteen verrattuna asiakasmäärä kasvoi 16 %:lla.

Niistä asiakkaista, joiden ikä tilastoitiin, aikuisia oli 1 801 ja lapsia 1 726. Aikuisista asiakkaista, joiden sukupuoli tilastoitiin, oli naisia 1 701 ja miehiä 100. Kaikkein suurin asiakasryhmä oli alle 4-vuotiaat lapset, joita oli 19 % kaikista turvakotien asiakkaista. Toiseksi suurin asiakasryhmä oli 25—34-vuotiaat, mikä vastasi 18 %:a kaikista asiakkaista.

Turvakotiin hakeutuneet aikuiset asiakkaat ilmoittivat kokeneensa yhteensä 6 163 väkivallan muotoa, mikä tarkoittaa, että yksi asiakas oli kokenut keskimäärin 3,4 eri väkivallan muotoa. Luku ei kuvaa sitä, kuinka monta kertaa asiakas on kokenut väkivaltaa, vaan sitä, kuinka montaa erityyppistä väkivallan muotoa tämä on kokenut. Yleisimmin koettu väkivallan muoto oli henkinen väkivalta, jota oli kokenut 84 % aikuisista asiakkaista. Fyysistä väkivaltaa oli puolestaan kokenut 68 % aikuisista asiakkaista. Turvakotien lapsiasiakkailla taas oli yhteensä 1 939 väkivallan kokemusta eli keskimäärin 1,1 väkivallan kokemusta lasta kohden. Lapsista 53 % oli altistunut väkivallalle, minkä lisäksi 22 % oli kokenut henkistä väkivaltaa ja 10 % fyysistä väkivaltaa.

Aikuisten asiakkaiden raportoima väkivalta johti yhteensä 537 rikosilmoitukseen. Lasten kokema väkivalta puolestaan johti ennen kaikkea lastensuojeluilmoituksiin, joita tehtiin 843, kun taas rikosilmoituksia tehtiin 83. Yhden lapsen tilanteesta oli mahdollista tilastoida yksi kuin useampi ilmoitus.

Tilanpuutteen vuoksi arviolta 1 198 asiakasta jouduttiin ohjaamaan toiseen turvakotiin vuoden aikana. Asiakkaita jouduttiin ohjaamaan toisiin turvakoteihin etenkin pääkaupunkiseudun turvakodeista. Luku toiseen turvakotiin ohjatuista asiakkaista kuitenkin sisältää myös asiakkaan ja viranomaisen paikkatiedustelut. On siis mahdollista, että yhden asiakkaan kohdalla useampi taho tiedustelee turvakotipaikkaa, jolloin yksi ja sama asiakas näkyy tilastoissa useampaan kertaan. Toisaalta luku sisältää myös tilanteet, joissa paikkaa tiedustellut on tilastoitu yhtenä henkilönä, vaikka hänen mukanaan olisi ollut tulossa turvakotiin muitakin henkilöitä. Saatavilla ei ole tietoa siitä, kuinka moni asiakas hakeutui turvakotiin, johon hänet ohjattiin tilanpuutteen vuoksi.

Asiakkaiden määrä turvakodeissa vaihteli turvakodeittain. Kolmessa turvakodissa oli vuoden 2016 aikana yli 300 asiakasta, neljässä turvakodissa 200—300 asiakasta, kahdeksassa turvakodissa 100—200 asiakasta ja neljässä turvakodissa alle 100 asiakasta.

Turvakodeissa olevien perhepaikkojen määrä vaihteli turvakodeittain 3:n ja 11:n välillä. Sitä, kuinka monta asiakasta yhdellä perhepaikalla saa olla, ei ole sitovasti määritelty.

Asumispäiviä turvakodeissa oli vuoden aikana yhteensä 52 461, ja keskimäärin yksi asiakas oli turvakodissa 15 päivää. Turvakotijakson pituutta tilastoitiin 15 vuotta täyttäneiden asiakkaiden osalta, joita oli 1 904. Alle viikon turvakodissa oli 801, viikon ja 30 päivän välisen ajan 813 ja yli 30 päivää 240 asiakasta.

Turvakotien asiakkaita ja heidän kokemaansa väkivaltaa, turvakotijakson pituutta sekä turvakotien perhepaikkamääriä vuodelta 2016 on kuvattu lähemmin THL:n julkaisussa ”Turvakotipalvelut 2016” (Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tilastoraportti 17/2017).

Turvakoteja koskevat laatusuositukset ja palveluntuottajien kouluttaminen

THL on julkaissut vuonna 2013 oppaan ”Turvakotipalvelujen kansalliset laatusuositukset”. Opas on laadittu ennen turvakotilain voimaantuloa, jolloin turvakotipalvelujen järjestäminen kuului vielä kuntien vastuulle. Oppaassa esitetyt suositukset koskien esimerkiksi toimitiloilta vaadittavia ominaisuuksia ja asiakastietojen kirjaamista ovat silti edelleen osittain ajankohtaisia. Laatusuositukset on tarkoitus päivittää vuoden 2017 aikana. Päivitys tehdään yhteistyössä lähisuhdeväkivaltaan erikoistuneiden järjestöjen ja muiden tahojen kanssa.

THL on yhteistyössä esimerkiksi Ensi- ja turvakotien liitto ry:n kanssa järjestänyt palveluntuottajille koulutusta lasten kanssa tehtävästä työstä. Koulutukseen ovat osallistuneet lähes kaikki palveluntuottajat. Koulutus on ollut kolmipäiväinen, ja se on lisäksi sisältänyt kolme laajaa etätehtävää. Lisäksi koulutukset lähisuhdeväkivallasta ja kriisityöstä ovat suunnitteilla.

2.3.1Turvakotilain arviointiryhmän toimeksianto

Kuten edellä on todettu, eduskunta on edellyttänyt hallituksen seuraavan turvakotilain toimeenpanoa sekä arvioivan turvakotitoiminnan järjestämisvastuun ja rahoituksen toimivuutta samoin kuin kriisiavun toimivuutta suhteessa sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmään.

Turvakotilain arviointiryhmän tehtävänä on edellä sanotun mukaisesti ollut seurata ja arvioida turvakotilain toimivuutta ja tehdä siihen mahdollisia muutosesityksiä, arvioida laissa määritellyn järjestämisvastuun toimivuutta, arvioida rahoitusmenettelyn toimivuutta ja rahoituksen riittävyyttä, arvioida valtion varoista tarjottavan akuutin kriisiavun toimivuutta suhteessa sosiaali- ja terveysjärjestelmän toimintaan sekä tehdä muita kehittämisesityksiä.

2.3.2Turvakotipalvelujen järjestämisvastuu

Ennen voimassa olevaa turvakotilakia lähisuhdeväkivallan uhrien mahdollisuudet hakeutua turvakotiin riippuivat kunnasta. Turvakotien rahoitus oli epävarmaa etenkin silloin, kun rahoitus pohjautui kunnan maksamiin yksittäisiin asiakaskohtaisiin maksusitoumuksiin. Turvakodin ylläpitäjän taloudellinen tilanne oli hyvä silloin, kun turvakoti oli täynnä. Puolestaan silloin, kun turvakodissa oli vapaita paikkoja, henkilöstön palkkamenot eivät tulleet katetuiksi.

Turvakotilain arviointiryhmän näkemyksen mukaan turvakotipalvelujen järjestämisvastuun siirtyminen valtiolle on luonut toiminnalle vakaan rahoituspohjan ja sitä kautta tehnyt toiminnasta ennustettavampaa. Tämä on myös mahdollistanut turvakotiverkoston laajentamisen ja perhepaikkojen lisäämisen ja tätä kautta parantanut kriisiavun saamista. Lisäksi alueellinen yhdenvertaisuus avun saamisessa on parantunut, koska turvakotiin pääsemiseksi ei enää tarvita kunnan maksusitoumusta.

2.3.3Voimassa oleva turvakotilaki

Turvakotilain arviointiryhmän näkemyksen mukaan turvakotilaki on pääosin toimiva. Etenkin turvakotipalveluita tuottavat tahot katsovat, että laki on tuonut turvakotitoimintaan jatkuvuutta ja vakautta. Se on lisäksi selkiyttänyt sitä, että lähisuhdeväkivallan kriisiin ei tulisi vastata ainoastaan tarjoamalla turva-asuntoa vaan tilanteessa tarvitaan myös ammatillista kriisiapua. Toisaalta turvakotipalvelun tuottajat ovat toivoneet lainsäädännön selkiyttämistä esimerkiksi siltä osin, tuleeko turvakodin tehdä päätös tai sopimus asiakkaan ottamisesta turvakotiin.

THL:ssä, jolle turvakotipalvelujen järjestämisvastuu kuuluu, on koettu hankalana se, että lain mukaan THL tekee palveluntuottajan kanssa turvakotipalvelun tuottamisesta sopimuksen, jossa sovitaan valtion varoista maksettavan korvauksen määrästä ja maksamisesta, mutta toisaalta korvaukseen sovelletaan useita valtionavustuslain säännöksiä. Lain 13 §:n 1 momentin mukaan korvaukseen sovelletaan esimerkiksi valtionavustuslain 21 §:n säännöksiä valtionavustuksen takaisinperinnästä. Takaisinperintä ei ole mahdollista sopimuksen nojalla vaan edellyttää hallintopäätöstä. Sen lisäksi, että THL tekee palveluntuottajien kanssa lain 9 §:ssä tarkoitetut sopimukset, joissa sovitaan esimerkiksi korvauksen määrästä, laitos tekee siis myös valtionavustuspäätökset korvauksen jakamisesta.

Nykyisessä sopimuksen ja valtionavustuksen välisessä sekamallissa on käytännössä usein niin, että samasta asiasta on paitsi sovittu sopimuksessa, myös tehty valtionavustuspäätös. Tällöin voi monesti olla epävarmaa, miltä osin korvaukseen sovelletaan sopimusehtoja ja miltä osin taas valtionavustuslain säännöksiä. Jos asiasta syntyisi erimielisyyttä THL:n ja palveluntuottajan välillä, on epäselvää esimerkiksi, ratkaistaisiinko asia riita-asiana käräjäoikeudessa vai hallintoasiana hallinto-oikeudessa ja tulkittaisiinko kysymystä tuolloin THL:n ja palveluntuottajan välisen sopimuksen valossa vai valtionavustuslain näkökulmasta.

Turvakotilain 9 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaan palvelujen tuottamista koskevassa sopimuksessa tulee sopia sopimuksen irtisanomisesta. Sopimuksen mahdollinen irtisanominen joko THL:n tai palveluntuottajan puolelta aiheuttaisi epäselvyyttä sen suhteen, kuinka valtionavustuspäätöksen kanssa toimittaisiin. Nykyisissä avustuspäätöksissä ei ole määräystä siitä, että avustus voitaisiin yksipuolisesti lakkauttaa tai keskeyttää, jos sopimus irtisanotaan, ja on kyseenalaista, voitaisiinko tällaista määräystä edes ottaa avustuspäätökseen.

Voidaan ylipäätään katsoa, että sopimukset eivät ole paras mahdollinen työkalu hallinnoida turvakoteja ja turvakotipalveluille tarkoitettuja valtion varoja. THL:lle kuuluu turvakotitoiminnan valtakunnallinen koordinointi, ja jotta laitos voisi tosiasiallisesti hallinnoida turvakotitoimintaa ja varmistaa laissa asetettujen vaatimusten toteutumisen, sillä tulisi olla riittävät keinot palveluntuottajien ohjaukseen. THL:llä tulisi myös olla tosiasiallinen mahdollisuus ohjata turvakotitoimintaa ilman, että se on esimerkiksi neuvoteltava erikseen kaikkien palveluntuottajien kanssa kustakin toimintaa koskevasta linjauksesta ja linjausten mahdollisesti edellyttämistä sopimusmuutoksista.

Edellä sanotun perusteella turvakotilain arviointiryhmä on katsonut, että turvakotipalvelujen järjestämisessä olisi perusteltua luopua kokonaan THL:n ja palveluntuottajien välisistä sopimuksista ja säätää, että korvauksen maksamiseen sovellettaisiin valtionavustuslakia myös muilta osin kuin turvakotilain 13 §:ssä säädetään.

Turvakotilain 10 §:ssä säädetään valtion varoista maksettavasta korvauksesta ja sen määräytymisestä. Pykälän 3 momentin mukaan korvauksen jakoperusteita ovat palveluntuottajan toimialueen asukasluku, turvakotipalvelujen kustannukset varainhoitovuotta edeltäneeltä vuodelta sekä palveluntuottajan kuluvan tilikauden ja tulevan vuoden talousarvioehdotuksen tiedot. Turvakotilain mukaan nämä jakoperusteet otetaan huomioon korvausta jaettaessa, mutta korvausta ei ole pakko jakaa mainittujen perusteiden mukaisesti. Toisin on rikosasioiden ja eräiden riita-asioiden sovittelusta annetun lain (1015/2005) 12 §:ssä ja rikosasioiden ja eräiden riita-asioiden sovittelusta annetun asetuksen (267/2006) 5 §:ssä, joissa säädetään yksityiskohtaisesti korvauksen määräytymisestä vastaavien jakokriteerien perusteella.

THL on korvausta jakaessaan kiinnittänyt käytännössä huomiota ennen kaikkea palveluntuottajien turvakotien perhepaikkamääriin ja niiden pohjalta tehtyihin talousarvioihin, minkä turvakotilaki mahdollistaa. Lain 10 §:ssä säädetyt korvauksen jakoperusteet ovat siten jääneet tarpeettomiksi.

2.3.4Turvakotien rahoituksen ja turvakotipalvelujen riittävyys

Kuten edellä jaksossa 2.1.2 on tuotu esiin, Suomen turvakodeissa on vuonna 2017 yhteensä 143 perhepaikkaa. Tämä tarkoittaa 21 %:n lisäystä vuoden 2015 lopun tilanteeseen, jolloin perhepaikkoja oli 118. Paikkamäärä on siis kasvanut selvästi sinä aikana, jona turvakotien rahoitus on kuulunut valtion vastuulle.

Toisaalta Suomessa on turvakotien perhepaikkoja huomattavasti vähemmän kuin edellä mainittu Euroopan neuvoston asettaman työryhmän suositus edellyttäisi: kyseisellä tavalla laskettuna Suomessa tulisi olla 500 turvakotipaikkaa. Kyseessä on kuitenkin laskennallinen suositus, jossa ei huomioida kunkin maan väkivaltatilannetta ja muita erityispiirteitä. Vielä toistaiseksi ei voida tarkasti arvioida, mikäli olisi riittävä turvakotien ja turvakotipaikkojen määrä Suomessa, vaan palvelun todellinen tarve selviää käytännön kautta.

Samalla kun turvakotipaikkoja lisätään, turvakotipalvelujen tarvetta tulisi itse asiassa pyrkiä vähentämään kehittämällä sellaisia palveluja, joilla ehkäistään väkivaltaa ja puututaan siihen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Lisäksi turvakotijakson jälkeisten avopalveluiden tarkoituksena on muun muassa turvata sitä, että väkivallan kierre ei enää jatkuisi eikä henkilölle siten syntyisi tarvetta hakeutua uudestaan turvakotiin. Turvakotipalvelujen ja eri tahojen tuottamien avopalvelujen välistä yhteistyötä tulisikin jatkossa kehittää.

Turvakotilailla pyritään turvaamaan valtakunnallisesti laadukkaat turvakotipalvelut ja huolehtimaan niiden valtakunnallisesta saatavuudesta. Tästä huolimatta turvakodit ovat jakautuneet epätasaisesti, ja tietyiltä alueilta ne puuttuvat kokonaan. Tällaisia alueita ovat Etelä-Pohjanmaa, Keski-Uusimaa ja Kanta-Häme. Lain velvoite tasalaatuisten palveluiden tarjoamiseen koko maassa luo tarvetta luoda turvakotipalveluja etenkin näille alueille. Lisäksi harvaan asuttujen alueiden turvakotipalveluja on tarpeen parantaa esimerkiksi perustamalla lisää etäturvakoteja, joista jaksossa 2.1.2 kuvatusti on jo saatu hyviä kokemuksia Kainuun alueella.

Turvakotien epätasaisen maantieteellisen jakautumisen lisäksi ongelmana on edellä jaksossa 2.1.2 kuvatusti ollut turvakotien tilanpuute, jonka vuoksi asiakkaita on jouduttu ohjaamaan toisiin turvakoteihin. Tilanpuutetta on ollut etenkin pääkaupunkiseudun turvakodeissa — Euroopan neuvoston asettaman työryhmän suosituksen mukaisesti laskettuna pääkaupunkiseudulla tulisi olla 110 perhepaikkaa nykyisen 43:n sijaan. Pääkaupunkiseudulla ongelmana on ollut paikkojen vähäisen lukumäärän lisäksi myös niiden ahtaus ja se, että turvakotikäyttöön soveltuvia rakennuksia ei ole ollut riittävästi tarjolla. Tämä on hidastanut pyrkimyksiä turvakotipaikkojen lisäämiseksi.

Toisaalta turvakodit voivat seurata toistensa paikkatilanteita reaaliaikaisesti sähköisen järjestelmän avulla ja tarvittaessa ohjata asiakkaat sellaisiin turvakotiin, jossa kulloinkin on tilaa. Turvakotien paikkatilanne näkyy myös lähisuhdeväkivallan ja naisiin kohdistuvan väkivallan uhreille tarkoitetulle Nollalinja-puhelinpalvelulle, joten asiakkaat voidaan neuvoa sopiviin turvakoteihin myös tätä kautta.

Väkivallan uhri ei siis jää kokonaan ilman turvakotipaikkaa, jos hänellä on mahdollisuus lähteä mahdollisesti kaukanakin asuinpaikastaan sijaitsevaan turvakotiin ilman, että esimerkiksi työssäkäynti tai lasten koulunkäynti estävät sitä. Toiseen turvakotiin lähteminen on pyritty tekemään mahdollisimman helpoksi esimerkiksi siten, että valtion varoista maksettavan korvauksen käyttöä koskevien ehtojen mukaan vastaanottava turvakoti maksaa tarvittaessa asiakkaan kuljetuksen. Tätä käytäntöä on perusteltua jatkaa myös tulevaisuudessa.

Kuten edellä jaksossa 2.1.2 on kuvattu, turvakotitoiminnan rahoitus vuodelle 2017 on yhteensä 13,55 miljoonaa euroa. Vuonna 2019 rahoituksen on määrä kasvaa 19,55 miljoonaan euroon. Turvakotien ja turvakotipaikkojen lisäämiseksi rahoitusta on kuitenkin tarvetta edelleenkin kasvattaa. Myös hallituksen tasa-arvo-ohjelmassa 2016—2019 (Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2016:4) tavoitteeksi on asetettu turvakotiverkoston vahvistaminen.

Lisäksi THL:n työmäärä voi jatkossa kasvaa, jos palveluntuottajiksi valitaan kokonaan uusia toimijoita, sillä tällöin THL:ltä vaaditaan nykyistä suurempaa panosta palveluntuottajien kouluttamiseen ja muuhun kehittämistyöhön.

2.3.5Kriisiavun suhde turvakotijakson jälkeiseen apuun

Turvakotipalvelu on turvakotilain 5 §:n mukaan turvakodin tarjoamaa välitöntä kriisiapua, ympärivuorokautista turvattua asumista sekä akuuttiin tilanteeseen liittyvää psykososiaalista tukea, neuvontaa ja ohjausta lähisuhdeväkivaltaa kokeneelle tai sen uhan alla elävälle henkilölle. Lähisuhdeväkivaltaa kokeneet tai sen uhan alla elävät henkilöt ja perheet tarvitsevat monenlaista ja pitkäaikaista tukea ja apua irtautuakseen väkivaltakierteestä ja selvitäkseen väkivallan aiheuttamista fyysisistä, henkisistä ja sosiaalisista seurauksista. Avuntarve koskee sekä aikuisia että lapsia.

Turvakodin ympärivuorokautisen palvelun tarve on useimmille turvakotiasiakkaille lyhytaikaista, kuten jaksosta 2.1.2 ilmenee. Turvakotijakson jälkeen suurin osa asiakkaista kuitenkin tarvitsee apua ja tukea selviytyäkseen väkivallasta aiheutuvista seurauksista. Näitä turvakotijakson jälkeisiä avopalveluja ovat tarjonneet turvakotipalveluihin erikoistuneet järjestöt Raha-automaattiyhdistyksen ja kuntien toiminta-avustusten tai maksusitoumusten avulla.

Turvakotijakson jälkeisen avun järjestämisen tarve on tullut näkyväksi turvakotilain toimeenpanossa. Laissa rajataan turvakotipalvelut ympärivuorokautisen toiminnan puitteissa tapatuvaksi palveluksi. Mitään turvakotipalvelun jälkeistä erikoistunutta lähisuhdeväkivallan palvelua ei tällä hetkellä ole maankattavasti tarjolla, vaan avopalvelut ovat pitkälti järjestöjen varassa ja palvelujen rahoitus pohjautuu edelleen rahapelien tuottoihin.

Sosiaalihuoltolain mukaan sosiaalipalveluja on järjestettävä lähisuhde- ja perheväkivallasta aiheutuvaan tuen tarpeeseen. Palvelut on kuitenkin tarkoitettu järjestettäväksi olemassa olevien palveluiden puitteissa, joissa ei ole välttämättä tietoa ja osaamista vastata lähisuhdeväkivallan uhrien tuen tarpeisiin. Näin ollen turvakotijakson jälkeinen erityinen tuki ja apu eivät aina toteudu tarkoituksenmukaisesti. Erityisesti turvakodissa olleet lapset ja nuoret jäävät usein ilman erityistä tukea. Sosiaalihuoltolain toimeenpano ei siis ole näiltä osin kokonaisuudessaan toteutunut.

Tähän tuen tarpeeseen vastaamiseksi on järkevää jatkossakin hyödyntää järjestöjen vankkaa osaamista. Lisäksi tulee varmistaa se, ettei väkivaltatyön avopalveluja aleta tulkita julkisen vallan velvoitteisiin kuuluvaksi tavalla, joka vaarantaisi järjestöjen mahdollisuuden saada toimintaan avustuksia Veikkaus Oy:n tuotoista. Yhteiskunnan kokonaisedun mukaista on hyödyntää olemassa oleva osaaminen ja rahoituslähteet sekä kehittää edelleen eri puolille Suomea verkostomaisia ratkaisuja, joissa yhdistyvät järjestöjen ja julkisten palvelujen osaaminen. Tästä hyvänä käytäntönä on esimerkiksi Itä-Suomessa Saumuri-hankkeessa kehitetty toimintamalli.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksessa olisi huomioitava palveluja tarvitsevien erityistarpeet ja luotava rakenteet, jotka mahdollistavat avun ja tuen lähisuhde- ja perheväkivallan uhreille. Tämä kehittämistyö on tehtävä yhteistyössä sosiaali- ja terveysalan järjestöjen kanssa, joilla on vankka ja pitkäaikainen osaaminen lähisuhdeväkivallan avopalveluista, sekä otettava huomioon se, että tätä työtä tuetaan Veikkauksen tuotoilla Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskuksen strategian mukaisesti.

Vakavan lähisuhdeväkivallan uhrien auttamiseksi olisi hyödyllistä luoda viidelle yliopistollisen keskussairaalan alueelle verkostomaiset osaamiskeskukset, joissa julkisten palvelujen ja järjestöjen erityisosaaminen nivoutuvat yhteen. Osaamiskeskukset voisivat myös tarpeen mukaan erikoistua tiettyihin erityiskysymyksiin.