Hallituksen esitys eduskunnalle talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen hyväksymisestä sekä laiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta sekä julkisen talouden monivuotisia kehyksiä koskevista vaatimuksista
- Hallinnonala
- Valtiovarainministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 155/2012
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Belgian, Bulgarian, Tanskan, Saksan, Viron, Irlannin, Kreikan, Espanjan, Ranskan, Italian, Kyproksen, Latvian, Liettuan, Luxemburgin, Unkarin, Maltan, Alankomaiden, Itävallan, Puolan, Portugalin, Romanian, Slovenian, Slovakian, Suomen ja Ruotsin välillä tehdyn sopimuksen talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta.
Sopimuksen tarkoituksena on vahvistaa osapuolten julkisen talouden hoitamisen kurinalaisuutta ja talouspolitiikkojen yhteensovittamista sekä parantaa talouden ohjausta ja hallintaa Euroopan unionissa ja euroalueella. Kansallisessa lainsäädännössä tulisi säätää julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskevasta keskipitkän aikavälin tavoitteesta. Tavoite tulisi asettaa pääsääntöisesti Euroopan unionin lainsäädäntöä vastaavasti sekä siten, että julkisen talouden kestävyys tai nopea eteneminen sitä kohti voidaan varmistaa. Sopimuksessa edellytetään, että laissa tulisi lisäksi säätää korjausmekanismista, joka käynnistyisi automaattisesti, jos keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavalta sopeuttamisusuralta poikettaisiin merkittävästi. Laissa tulisi myös säätää korjausmekanismin toimintaa valvovasta toimielimestä. Euroopan unionin tuomioistuimella olisi toimivalta tutkia, onko edellä mainitut sopimusmääräykset saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä.
Esitykseen sisältyy lakiehdotus sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta. Laissa säädettäisiin muun muassa keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamisesta sekä korjausmekanismista. Korjausmekanismi olisi viime kädessä valtioneuvoston eduskunnalle antama tiedonanto. Sen tulisi sisältää selostus toimenpiteistä, joilla keskipitkän aikavälin tavoitetta koskeva merkittävä poikkeama voitaisiin poistaa viimeistään seuraavan kalenterivuoden loppuun mennessä.
Osa sopimuksen määräyksistä vastaa julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annettua neuvoston direktiiviä. Näiltä osin myös direktiivin täytäntöönpanoa koskevat säännökset sisällytettäisiin sopimuksen voimaansaattamislakiin. Direktiivin eräiden muiden vaatimusten täytäntöönpanemiseksi sopimuksen voimaansaattamislakiin ehdotetaan sisällytettäväksi säännös asetuksenantovaltuudesta valtioneuvostolle. Asetuksella voitaisiin säätää muun muassa valtioneuvoston tekemässä julkisen talouden monivuotisessa suunnittelussa käytettävien julkisen talouden ja sen alasektoreiden tuloja, menoja, alijäämää, velkaa ja muita vastaavia seikkoja koskevien finanssipoliittisten tavoitteiden asettamisesta sekä niiden saavuttamiseksi tarpeellisten valtioneuvoston toimenpiteiden suunnittelusta.
Sekä sopimus että direktiivi edellyttävät, että niissä edellytettyjen finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista valvoo riippumaton toimielin. Voimaansaattamislakiehdotuksen mukaan valvontatehtävä annettaisiin Valtiontalouden tarkastusvirastolle. Tätä koskeva viittaussäännös sisällytettäisiin selkeyssyistä myös Valtiontalouden tarkastusvirastosta annettuun lakiin.
Sopimus tulee voimaan tammikuun alusta 2013 edellyttäen, että kaksitoista euroalueeseen kuuluvaa osapuolta on siihen mennessä tallettanut ratifioimiskirjansa. Muussa tapauksessa sopimus tulee voimaan sitä kuukautta seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jona kahdestoista euroalueeseen kuuluva osapuoli tallettaa ratifioimiskirjansa. Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun sopimus tulee voimaan. Sopimuksen voimaansaattamislakiin sisällytetyn direktiivin täytäntöönpanon edellyttämän asetuksenantovaltuussäännöksen ehdotetaan tulevan voimaan vuoden 2013 alusta lukien.
YLEISPERUSTELUT
1Johdanto
Vuonna 2008 alkanut talous- ja rahoituskriisi on jatkunut jo neljä vuotta. Kriisi käynnistyi Yhdysvaltojen asuntolainamarkkinoilta ja eteni melko nopeasti laajemmin pankkisektorille. Kriisi levisi rahoitusmarkkinoiden lamaantuessa myös muualle talouteen ja aiheutti 2009 vakavan globaalin taantuman. Valtiot toteuttivat vuonna 2009 laajoja elvytystoimia taantuman vaikutusten vähentämiseksi, mutta varsin pian jo muutoinkin olemassa olleet julkisen talouden alijäämä- ja velkaantumisongelmat johtivat siihen, että talous- ja rahoituskriisi laajeni valtioiden velkakriisiksi.
Euroopassa ongelmiin ajautuivat ensimmäisinä Islanti ja Latvia talouksiensa rakenteellisten heikkouksien vuoksi. Vuonna 2010 Kreikka, Irlanti ja Portugali ajautuivat markkinoiden epäluottamuksesta seuranneen korkojen nousun jälkeen tilanteeseen, jossa ne joutuivat pyytämään ulkopuolista rahoitustukea Euroopan unionilta (EU), muilta euroalueen valtioilta ja Kansainväliseltä valuuttarahastolta (IMF). Tämän jälkeen talous- ja rahoituskriisi on jatkunut. Espanjan pankkisektoria on päätetty tukea kesällä 2012.
Yksi keskeinen velkakriisin kärjistymisen taustalla vaikuttanut tekijä on ollut monien jäsenvaltioiden harjoittama talouspolitiikka, jossa ei ole noudatettu Euroopan unionin toiminnasta tehtyä sopimusta, jäljempänä SEUT , ja sen nojalla annettuja toissijaisessa lainsäädännössä (vakaus- ja kasvusopimus) määriteltyjä julkisen talouden vakautta ja kestävyyttä koskevia sääntöjä. Tämä on rakenteellisten uudistusten puuttuessa johtanut paikoin pitkäkestoisiin ja sallittua suurempiin sekä vaikeasti korjattaviin budjettialijäämiin ja velkatasoihin. Jäsenvaltioiden julkista taloutta koskevista finanssipoliittisista säännöistä on tämän sekä vakaus- ja kasvusopimuksen tehostamisen vuoksi katsottu perustelluksi säätää EU-lainsäädännön lisäksi jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä.
Euroalueen päämiehet sopivat Eurooppa-neuvoston kokouksessa 8 ja 9 päivänä joulukuuta 2011 toimista talous- ja rahaliiton vahvistamiseksi. Alun perin huippukokouksen tarkoituksena oli sopia perussopimuksiin tehtävistä muutoksista. Tähän ei kuitenkaan päästy, vaan etenemistavaksi sovittiin euromaiden hallitusten välinen sopimus, jolla talouskuria vahvistetaan. Belgian, Bulgarian, Tanskan, Saksan, Viron, Irlannin, Kreikan, Espanjan, Ranskan, Italian, Kyproksen, Latvian, Liettuan, Luxemburgin, Unkarin, Maltan, Alankomaiden, Itävallan, Puolan, Portugalin, Romanian, Slovenian, Slovakian, Suomen ja Ruotsin välillä tehtiin sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta, jäljempänä sopimus talousunionin vahvistamisesta tai valtiosopimus , joka allekirjoitettiin Brysselissä 2 päivänä maaliskuuta 2012. Sopimuksen ulkopuolelle jäivät vain Yhdistynyt kuningaskunta ja Taekki. Sopimus on avoinna kaikille EU:n jäsenvaltiolle, jotka ovat halukkaita liittymään siihen. Sopimuksessa lähdetään siitä, että se saatetaan osaksi unionin oikeutta viimeistään viiden vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta.
2Nykytila
EU:ssa finanssipolitiikan sääntely kohdistuu jäsenvaltioiden kansantalouksien julkisyhteisöihin kokonaisuutena (engl. general government). Suomessa julkisyhteisöihin kuuluvat valtio, kunnat ja kuntayhtymät sekä lakisääteiset työeläkeyhtiöt ja -laitokset ja muut sosiaaliturvarahastot. Lisäksi julkiseen talouteen kuuluu Ahvenanmaan maakunta.
2.1Kansalliset säännökset ja käytännöt
Suomen kansalliseen lainsäädäntöön ei sisälly säännöksiä, jotka koskisivat julkisen talouden hoitamista kokonaisuutena. Kunkin julkisyhteisön toimintaan ja talouteen vaikutetaan sitä koskevalla lainsäädännöllä. Käytännössä julkisen talouden kestävyyttä ja talouspolitiikkaa sekä valtiontalouden omaa kehysmenettelyä koskevat linjaukset ovat sisältyneet kunkin hallituksen hallitusohjelmaan, joka annetaan perustuslain 62 §:n mukaan tiedonantona eduskunnalle. Valtion viimekätinen vastuu koko julkisen talouden vakaudesta ja kestävyydestä heijastuu myös EU-lainsäädäntöön perustuvaan vuosittaiseen Suomen vakausohjelmaan, jonka valtioneuvosto hyväksyy. Vakausohjelmassa asetettavat tavoitteet koskevat koko julkista taloutta.
Käytännössä julkinen talous muodostaa kokonaisuuden. Kuntatalouteen ja sosiaaliturvarahastojen talouteen kytkeytyvät rahoitusmekanismit ovat omiaan siirtämään niihin vaikuttavia menopaineita edelleen valtiontalouteen. Kuntatalouden ja sosiaaliturvarahastojen tuloista huomattava osa on valtiolta saatuja rahoitusosuuksia. Myös valtion menoista huomattava osa kohdistuu kuntien ja sosiaaliturvarahastojen toiminnan rahoitukseen. Valtio voi vaikuttaa kuntien ja sosiaaliturvarahastojen tuloihin ja menoihin lainsäädäntövaltansa sekä valtionosuuksien kautta. Muutoin valtion vaikutusmahdollisuudet etenkin kuntatalouteen ovat vähäiset. Sama pätee suurelta osin myös työeläkejärjestelmään ja osin muihinkin sosiaaliturvarahastoihin.
Valtiontalous
Valtiontaloudesta päättää perustuslain 3 §:n 1 momentin mukaan eduskunta. Valtiontalouteen kuuluvat valtion talousarviotalous ja sen ulkopuoliset valtion rahastot (pois lukien valtion eläkerahasto, joka luetaan sosiaaliturvarahastoihin). Kansantalouden tilinpidossa valtio -sektoriin luetaan myös yliopistot sekä valtion sijoitusyhtiö Solidium.
Valtion talousarviota ja sen ulkopuolisia rahastoja koskevat säännökset sisältyvät perustuslain 7 lukuun, valtion talousarviosta annettuun lakiin (423/1988, jäljempänä talousarviolaki ) ja kutakin talousarvion ulkopuolista rahastoa koskevaan lakiin. Nämä säännökset eivät aseta rajoitteita julkisen talouden tai valtion talousarviotalouden velan tai alijäämän määrälle eivätkä velvoita asettamaan näitä tai muita julkisen talouden tilaa koskevia finanssipoliittisia tavoitteita.
Valtion talousarviosta annetun asetuksen (1243/1992) , jäljempänä talousarvioasetus , 1 §:stä ja 1 a §:stä ilmenee, että valtion budjettitaloudessa sovelletaan monivuotista menokehysmenettelyä. Kehysmenettelyn ja siihen pohjautuvien menosääntöjen tavoitteena on julkisen talouden tasapainotilan hallinnan parantaminen. Talousarvioasetuksen 1 b §:n mukaan tarkempia säännöksiä talousarvio- ja kehysehdotusten teknisestä laadinnasta annetaan valtioneuvoston ja valtiovarainministeriön määräyksillä.
Talousarviolainsäädäntö ja sen nojalla annetut määräykset eivät ole sisältäneet menokehyksen tasoa määrittäviä normeja, vaan menosäännöt on asetettu hallitusohjelmassa tai niistä on muutoin sovittu poliittisella tasolla. Nykyiset kehyssäännöt kattavat noin 80 prosenttia valtion talousarvion menoista. Menokehyksen ulkopuolelle jäävät muun muassa suhdanteiden ja rahoitusautomatiikan mukaisesti muuttuvat menot (mainitut menot luetaan kuitenkin kehyksen piiriin niiden perusteisiin tehtyjen muutosten menovaikutusten osalta), millä on ollut Suomen olosuhteissa keskeinen merkitys suhdanne- ym. talouden vaihteluiden tasoittamisessa. Kehyksen ulkopuolelle jäävät myös valtionvelan korkomenot, arvonlisäveromenot, finanssisijoitukset sekä menot, joissa valtio toimii ulkopuoliselta saatavan rahoitusosuuden teknisenä välittäjänä. Kehys ei kata myöskään valtion budjettitalouden ulkopuolisia rahastoja. Kansainvälisten organisaatioiden, kuten Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD), EU:n, IMF:n ja luottoluokituslaitosten, arviot Suomen valtiontalouden kehysjärjestelmästä ovat olleet pääsääntöisesti positiivisia. Myös kansalliset, muun muassa Suomen Pankin ja valtiontalouden tarkastusviraston arviot ovat olleet pääsääntöisesti myönteisiä. Arvioinneissa on korostettu järjestelmän merkitystä valtion menojen kasvun hillinnässä. Valtion vuoden 2012 varsinaiseen talousarvioon sisältyvät menot ovat 52,4 miljardia euroa, josta menokehykseen sisältyvien menojen osuus on 42,0 miljardia euroa. Valtion vuoden 2013 talousarvioesityksen menot ovat 54,1 miljardia euroa, josta kehykseen kuuluvien menojen osuus on 42,4 miljardia euroa.
Menosääntöjen ohella hallitusohjelmat ovat tyypillisesti sisältäneet valtiontalouden tasapainoa ja valtion velkasuhdetta koskevia tavoitteita.
Kuntatalous
Kuntien itsehallinnosta on säädetty perustuslain 121 §:n tarkoittamana lakina kuntalailla (365/1995) . Kuntalain 65 §:n 3 momentin mukaan kunnan taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen enintään neljän vuoden pituisena suunnittelukautena, jos talousarvion laatimisvuoden taseeseen ei arvioida kertyvän ylijäämää. Jos taseen alijäämää ei saada katetuksi suunnittelukautena, taloussuunnitelman yhteydessä on päätettävä yksilöidyistä toimenpiteistä (toimenpideohjelma), joilla kattamaton alijäämä katetaan valtuuston erikseen päättämänä kattamiskautena (alijäämän kattamisvelvollisuus). Kuntalain säännökset eivät rajoita suoraan esimerkiksi kunnan velkaantumista. Säännökset edellyttävät kuitenkin tuloslaskelmapohjaisen (ja taseeseen kertyvän) alijäämän seurantaa ja tulevan kehityksen arviointia sekä tarvittaessa toimenpiteitä, joilla kertynyt ja arvioitu alijäämä katetaan.
Koko kuntasektorin (paikallishallinnon) tasolla pyrkimys finanssipoliittisen hallinnan kehittämiseen ilmenee erityisesti kuntalain 8 a §:ssä säädetystä, valtion ja kuntien talouden yhteensovittamiseksi noudatettavasta peruspalveluohjelmamenettelystä. Peruspalveluohjelmamenettely sisältää peruspalveluohjelman ja peruspalvelubudjetin. Menettely on osa valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä ja valtion talousarvion valmistelua.
Peruspalveluohjelmassa arvioidaan kuntien toimintaympäristön ja palvelujen kysynnän muutokset, kuntatalouden kehitys ja kuntien tehtävien muutokset sekä tehdään ohjelma tulojen ja menojen tasapainottamisen edellyttämistä toimenpiteistä. Kuntataloutta arvioidaan kokonaisuutena, osana julkista taloutta ja kuntaryhmittäin. Lisäksi peruspalveluohjelmassa arvioidaan kuntien lakisääteisten tehtävien rahoitustarvetta, kehittämistä ja tuottavuuden lisäämistä.
Peruspalvelubudjetti laaditaan valtion talousarvioesityksen yhteydessä. Peruspalvelubudjetissa arvioidaan kuntatalouden kehitys sekä valtion talousarvioesityksen vaikutukset kuntatalouteen. Peruspalveluohjelman ja -budjetin laatii valtiovarainministeriö yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön ja tarvittaessa muiden ministeriöiden kanssa. Suomen Kuntaliitto osallistuu pysyvänä asiantuntijana peruspalveluohjelman laadintaan.
Kuntien yhteenlasketut menot vuonna 2011 olivat 40,1 miljardia euroa.
Sosiaaliturvarahastot
Sosiaaliturvarahastoihin luetaan Kansaneläkelaitos, Työttömyysvakuutusrahasto, työttömyyskassat, sairauskassat, lakisääteistä työeläkevakuutusta hoitavat yhtiöt, eläkesäätiöt, eläkekassat ja julkiset laitokset (esim. Kuntien eläkevakuutus). Työeläkelaitokset määriteltiin tilastoinnissa osaksi Suomen julkista sektoria Euroopan komission (jäljempänä komissio ) tammikuussa 1997 tekemällä päätöksellä, koska kyse on lakisääteisistä etuusjärjestelmistä, joihin osallistuminen on pakollista.
Kansaneläkelaitoksen toiminnan rahoittaa pääosin valtio. Muita rahoittajia ovat kunnat, vakuutetut ja työnantajat. Kansaneläkelaitoksen rahoitus on järjestetty siten, että rahoittajilta vuosittain perittävät maksuosuudet vastaavat laitoksen maksamia etuusmenoja, jolloin laitoksen talous on lähtökohtaisesti tasapainossa. Vuonna 2011 Kansaneläkelaitoksen toiminnasta aiheutuvat menot hallintokuluineen olivat 12,91 miljardia euroa ja tulot 12,85 miljardia euroa. Menoista 3,5 miljardia euroa aiheutui kansaneläkkeistä, 4,4 miljardia euroa sairausvakuutuksesta ja 4,6 miljardia euroa muista etuuksista.
Ansiosidonnaisten työttömyysetuuksien rahoitus on järjestetty Työttömyysvakuutusrahaston kautta. Työttömyysetuudet rahoitetaan valtion rahoitusosuudella sekä työnantajien ja palkansaajien vakuutusmaksuilla. Ne on mitoitettava siten, että työttömyysvakuutusrahasto voi suoriutua sen vastattavana olevien työttömyysetuuksien ja aikuiskoulutustuen rahoituksesta. Työttömyysvakuutusrahaston varsinaisen toiminnan menot olivat vuonna 2011 yhteensä 2,71 miljardia euroa ja tulot 2,75 miljardia euroa. Rahastolla on suhdannepuskuri, jonka varallisuuden määrä vuoden 2011 lopussa oli 300 miljoonaa euroa. Puskurin enimmäismäärä on viiden prosentin työttömyysastetta vastaavia vuotuisia menoja vastaava määrä. Rahastossa voi olla syvässä suhdannetaantumassa alijäämää samaa työttömyysastetta vastaavien menojen määrä.
Lakisääteinen ansiosidonnainen eläketurva rahoitetaan Suomessa pääasiassa työnantajien ja työntekijöiden maksamilla eläkemaksuilla sekä kertyneillä eläkevaroilla ja niille saaduilla tuotoilla. Sijoitustuottoja kertyy siitä, että neljäsosa kerättävistä eläkemaksuista rahastoidaan tulevia eläkkeitä varten. Osa eläkejärjestelmän menoista rahoitetaan lisäksi valtion maksuosuuksilla ja Työttömyysvakuutusrahaston työeläkejärjestelmään maksamilla suorituksilla. Vuonna 2011 eri eläkejärjestelmien tulot olivat yhteensä 21,9 miljardia euroa ja järjestelmistä maksetut eläkemenot 20,5 miljardia euroa. Eläkejärjestelmien yhteenlaskettujen rahastoitujen eläkevarojen markkina-arvo oli vuoden 2011 lopussa noin 137 miljardia euroa.
Ahvenanmaan maakunta
Perustuslain 121 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) säädetään. Itsehallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan maakuntapäivät vahvistaa maakunnalle talousarvion, jota koskevat tarkemmat säännökset annetaan maakuntalailla.
2.2Euroopan unionin oikeus
Sopimus EU:n toiminnasta
EU-oikeudellinen talous- ja finanssipolitiikan sääntely ja valvonta perustuu keskeisesti SEUT 121, 126 ja 136 artiklaan.
Talouspolitiikan yhteensovittamista koskevan SEUT 121 artiklan mukaan jäsenvaltiot pitävät talouspolitiikkaansa yhteistä etua koskevana asiana. Talouspolitiikat sovitetaan yhteen neuvostossa, joka myös valvoo ja arvioi komission raportoinnin perusteella säännöllisesti, onko jäsenvaltioiden talouspolitiikka yhteisesti sovittujen suuntaviivojen mukaista. Valvonta tapahtuu jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella. Jos neuvosto katsoo, että jäsenvaltion politiikka ei ole suuntaviivojen mukaista tai että se voi vaarantaa talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan, komissio voi antaa jäsenvaltiolle varoituksen. Neuvosto voi komission suosituksesta antaa tähän liittyen tarpeelliset suositukset, jotka voidaan julkistaa. Neuvosto ja komissio raportoivat monenvälisen valvonnan tuloksista Euroopan parlamentille. Parlamentti ja neuvosto voivat antaa yksityiskohtaisempia sääntöjä valvontamenettelystä.
SEUT 126 artikla koskee jäsenvaltion velvollisuutta välttää julkisen talouden liiallista alijäämää ja velkaa. Tämän noudattamista valvoo komissio. Komissio arvioi liiallisen alijäämän olemassaoloa erityisesti sillä perusteella, ylittääkö ennakoidun tai toteutuneen alijäämän osuus bruttokansantuotteesta viitearvon. Poikkeuksen muodostavat tilanteet, joissa alijäämän osuus on pienentynyt merkittävästi ja jatkuvasti tasolle, joka on lähellä viitearvoa, sekä tilanteet, joissa viitearvon ylittäminen on vain poikkeuksellista ja väliaikaista ja osuus pysyy lähellä viitearvoa. Myös velkasuhteen hyväksyttävyyttä arvioidaan suhteessa viitearvoon. Poikkeuksen muodostavat tilanteet, joissa viitearvon ylitys pienenee riittävästi ja lähestyy riittävän nopeasti viitearvoa.
Viitearvot eli julkisen talouden alijäämän ja velan sallitut enimmäismäärät on täsmennetty perussopimuksiin liitetyssä liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyssä pöytäkirjassa N:o 12, jäljempänä pöytäkirja 12. Alijäämän viitearvo on 3 prosenttia ja velan 60 prosenttia markkinahintaisesta bruttokansantuotteesta. Pöytäkirjan mukaan julkisen hallinnon alijäämistä vastaavat jäsenvaltioiden hallitukset. Jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että kansalliset talousarviomenettelyt mahdollistavat perussopimusten noudattamisen.
SEUT 136 artikla sisältää eurovaltioita koskevia erityismääräyksiä. Niiden mukaan neuvosto voi muun muassa hyväksyä SEUT 121 ja 126 artiklassa, viimeksi mainitun artiklan 14 kohtaa lukuun ottamatta, tarkoitettuja menettelyjä koskevia toimenpiteitä, joilla tehostetaan eurovaltioiden budjettikurin yhteensovittamista ja valvontaa.
Vakaus- ja kasvusopimus
Vakaus- ja kasvusopimus ei ole valtiosopimus, vaan finanssipoliittinen säännöstö, joka koostuu erityisesti SEUT 121 artiklan nojalla julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta annetusta neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1466/97, jäljempänä myös vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevä osio , ja SEUT 126 artiklan nojalla liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetusta neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1467/97, jäljempänä myös vakaus- ja kasvusopimuksen korjaava osio. Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanon tehostamisen kannalta keskeinen on lisäksi joulukuussa 2011 voimaan tullut SEUT 121 ja 136 artiklan nojalla julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1173/2011, jäljempänä täytäntöönpanon tehostamisasetus.
Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevä osio
Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion tarkoituksena on estää liiallisen alijäämän syntyminen mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Asetus sisältää tätä koskevat säännökset muun muassa julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteista sekä vakaus- ja lähentymisohjelmista. Asetusta on muutettu vakaus- ja kasvusopimuksen tarkistuksen yhteydessä vuonna 2005 sekä marraskuussa 2011 osana talouspolitiikan koordinaation tiivistämistä koskevaa niin sanottua six-pack -lainsäädäntöpakettia (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukset (EU) 1173/2011 – 1176/2011, neuvoston asetus (EU) 1177/2011 ja neuvoston direktiivi 2011/85/EU).
Asetuksen 2 a artiklan mukaan kullakin jäsenvaltiolla on oltava julkisyhteisöjen rahoitusasemaa koskeva keskipitkän aikavälin tavoite (medium term objective, MTO), joka asetetaan rakenteelliselle jäämälle. Rakenteellisella jäämällä tarkoitetaan julkisen talouden tilaa osoittavaa tunnuslukua, josta on poistettu suhdannevaihtelujen sekä kertaluontoisten ja tilapäisten tekijöiden vaikutus. Noususuhdanteessa verotulojen kasvu kiihtyy ja työttömyydestä aiheutuvien menojen kasvu hidastuu. Laskusuhdanteessa käy päinvastoin. Rakenteellisessa jäämässä tämänkaltaiset suhdanneluonteiset vaihtelut julkisen talouden rahoitusasemassa pyritään poistamaan. Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto (Ecofin) on sopinut yhteisesti hyväksytystä menetelmästä rakenteellisen jäämän laskemiseksi (jäljempänä käsiteltävät käytännesäännöt).
Asetuksen 2 a artiklan ensimmäisen kappaleen mukaan keskipitkän aikavälin tavoite voi poiketa lähellä tasapainoa olevasta tai ylijäämäisestä rahoitusasemasta, mutta sillä on taattava (normaalien suhdannevaihtelujen puitteissa) varmuusmarginaali suhteessa alijäämän 3 prosentin viitearvoon. Säännöksessä edellytetään, että keskipitkän aikavälin tavoitteella on varmistettava julkisen talouden kestävyys tai nopea eteneminen sitä kohti ja samalla annettava finanssipoliittista liikkumavaraa, ottaen erityisesti huomioon tarve julkisiin investointeihin.
Asetuksen 2 a artiklan toisen kappaleen mukaan edellä mainitut tekijät otetaan huomioon keskipitkän aikavälin tavoitetta asetettaessa. Koska artiklan ensimmäisessä kappaleessa tarkoitettuun julkisen talouden kestävyyteen vaikuttaa budjettialijäämän lisäksi myös julkisen velan määrä ja sen arvioitu kehitys, edellyttää artiklan toinen kappale myös jäsenvaltion velkasuhteen huomioon ottamista tavoitteen asettamisessa, vaikka tämä ei nimenomaisesti ilmenekään säännöksen sanamuodosta. Jäsenvaltiot ovat sopineet käytännesäännöissä, miten velkasuhde otetaan huomioon keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamisessa.
Asetuksen 2 a artiklan toisen kappaleen mukaan keskipitkän aikavälin tavoitteen alaraja on -1 prosenttia bruttokansantuotteesta. Käytännesäännöissä määritellyistä laskentasäännöistä kuitenkin johtuu, että alarajan mukainen tavoitearvo ei ole automaattisesti aina valittavissa, sillä tavoitteen asettamisessa on otettava huomioon muun muassa julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys, velkasuhde ja tietty finanssipoliittinen liikkumavara. Keskipitkän aikavälin tavoitteet eroavat eri jäsenvaltioiden välillä, koska taloudelliset olosuhteet ja kestävyyshaasteet eroavat maittain. Suomen vakaus- ja kasvuohjelman tarkistuksen yhteydessä 4 päivänä helmikuuta 2010 asetettu keskipitkän aikavälin tavoite on tällä hetkellä 0,5 prosentin rakenteellinen jäämä suhteessa bruttokansantuotteeseen.
Asetuksen 2 a artiklan mukaan keskipitkän aikavälin tavoitteet on tarkistettava kolmen vuoden välein. Lisäksi tavoitetta voidaan tarkistaa pantaessa täytäntöön uudistus, jolla on huomattava vaikutus julkistalouden kestävyyteen. Keskipitkän aikavälin tavoitteen noudattamisen on sisällyttävä kansallisiin julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiin siten kuin siitä säädetään jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun neuvoston direktiivin 2011/85/EU, jäljempänä budjettikehysdirektiivi , 5 artiklassa.
Asetuksen 3-6 (ja 7-10) artiklat sisältävät yksityiskohtaisia säännöksiä vakausohjelmien (ja lähentymisohjelmien) tietosisällöstä, aikataulusta ja monenvälisestä valvontamenettelystä. Asetuksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan kolmannen alakohdan mukaan julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamisen riittävyyttä arvioidaan rakenteellista rahoitusasemaa koskevan kokonaisarvion perusteella, johon sisältyy analyysi menoista, joista on vähennetty harkinnanvaraiset tulopuolen toimenpiteet.
Vakausohjelmat on toimitettava komissiolle ja neuvostolle vuosittain viimeistään huhtikuun loppuun mennessä. Asetuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan komissio ja neuvosto tutkivat ohjelmat kolmen kuukauden kuluessa. Neuvosto antaa ohjelmasta tarvittaessa lausunnon.
Asetuksen 6 artiklan 2 kohdan mukaan komissio antaa jäsenvaltiolle SEUT 121 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun varoituksen, jos se havaitsee, että keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavasta sopeuttamisurasta on poikettu merkittävästi. Neuvoston tulee tutkia tilanne kuukauden kuluessa ja hyväksyä tarvittaessa tarvittavia korjaavia toimia koskeva suositus komission suosituksen perusteella. Neuvoston suosituksessa asetetaan korkeintaan viiden kuukauden määräaika poikkeuksen korjaamiseksi. Määräaikaa lyhennetään kolmeen kuukauteen, jos komissio varoituksessaan katsoo, että tilanne on erityisen vakava ja vaatii kiireellisiä toimia. Jäsenvaltion on tämän määräajan kuluessa raportoitava neuvostolle niistä toimista, joihin suosituksen perusteella on ryhdytty.
Jos jäsenvaltio ei toteuta asianmukaisia toimia edellä tarkoitetussa määräajassa, komissio suosittelee neuvostolle välittömästi, että neuvosto hyväksyy määräenemmistöllä päätöksen, jonka mukaan tuloksellisia toimia ei ole toteutettu. Komissio voi samaan aikaan suositella myös tarvittavia toimia koskevan tarkistetun suosituksen hyväksymistä SEUT 121 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
Jos neuvosto ei hyväksy edellä tarkoitettua komission päätösehdotusta ja jos jäsenvaltio ei edelleenkään toteuta asianmukaisia toimia, komissio suosittelee neuvostolle kuukauden kuluttua aiemmasta suosituksestaan, että neuvosto hyväksyisi päätöksen, jonka mukaan tuloksellisia toimia ei ole toteutettu. Päätös katsotaan neuvoston hyväksymäksi, jollei neuvosto yksinkertaisella enemmistöllä päätä suosituksen hylkäämisestä kymmenen päivän kuluessa komission suosituksen antamisesta. Komissio voi myös tässä yhteydessä suositella neuvostolle tarkistuksen suosituksen hyväksymistä SEUT 121 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
Asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan poikkeamista keskipitkän aikavälin tavoitteista arvioidaan 5 artiklan 1 kohdan mukaisen kokonaisarvion perusteella. Lisäksi asetuskohta sisältää kaksi täsmällisempää kriteeriä poikkeaman merkittävyyden määrittämiseksi. Ensimmäinen kriteeri koskee tilannetta, jossa jäsenvaltio ei ole saavuttanut keskipitkän aikavälin tavoitettaan. Tällöin merkittävän poikkeaman arvioinnissa otetaan huomioon erityisesti se, poikkeaako rakenteellinen rahoitusasema suhteessa bruttokansantuotteeseen vähintään 0,5 prosenttiyksikköä yhden vuoden aikana tai keskimäärin 0,25 prosenttiyksikköä kahden peräkkäisen vuoden aikana.
Rakenteellisen rahoitusaseman arviointi edellyttää erityisiä laskelmia ja tilastollisten menetelmien käyttöä. Jotta rakenteellisen rahoitusaseman kehitystä voitaisiin seurata tehokkaammin, on vuonna 2011 tehdyssä asetusmuutoksessa toiseksi, täydentäväksi arviointikriteeriksi otettu julkisten menojen kehitys. Menokehitystä arvioitaessa merkittävänä poikkeamana pidetään vähintään 0,5 prosenttiyksikön bruttokansantuoteosuuden muutosta yhden vuoden aikana tai kumulatiivisesti kahden vuoden aikana. Kriteeriä ei ole tarkoitettu sovellettavaksi kaavamaisesti, vaan asetuksen mukaan neuvosto ja komissio tekevät kehityksestä kokonaisarvion, jossa otetaan huomioon muun muassa, onko jäsenvaltio ylittänyt keskipitkän aikavälin tavoitteensa.
Asetuksen 6 artiklan 3 kohta sisältää myös poikkeuksellisia olosuhteita koskevan määritelmän. Sen mukaan poikkeama voidaan jättää ottamatta huomioon, jos se johtuu sellaisesta epätavallisesta tapahtumasta, johon kyseinen jäsenvaltio ei voi vaikuttaa ja jolla on merkittävää vaikutusta julkisen talouden rahoitusasemaan. Lisäksi poikkeusolosuhteeksi on määritelty euroalueen tai koko unionin vakava taantuma edellyttäen, että se ei vaaranna julkisen talouden keskipitkän aikavälin kestävyyttä. Samansisältöinen poikkeusolosuhteita koskeva säännös sisältyy myös asetuksen 5 artiklan 1 kohdan viimeiseen alakohtaan.
Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaava osio
Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaava osio koskee liiallisten alijäämien menettelyä. Sen tavoitteena on estää julkisen talouden liialliset alijäämät ja velkatasot sekä, jos niitä esiintyy, nopeuttaa alijäämien korjaamista. Asetus sisältää muun muassa alijäämiä koskevat määritelmä- ja arviointisäännökset sekä säännökset alijäämämenettelyn nopeuttamisesta ja keskeyttämisestä sekä liiallisesta alijäämästä aiheutuvista seuraamuksista. Asetusta on muutettu vakaus- ja kasvusopimuksen tarkistamisen yhteydessä vuonna 2005 sekä marraskuussa 2011 osana talouspolitiikan koordinaation tiivistämistä koskevaa niin sanottua six-pack -lainsäädäntöpakettia.
Asetuksen 2 artiklan 1 ja 1a kohdassa määritellään, milloin alijäämän ja velan viitearvon ylittyminen on SEUT 126 artiklassa tarkoitetulla tavalla pääsäännöistä poiketen sallittua. Alijäämälle asetetun 3 prosentin rajan ylittävää alijäämää pidetään SEUT:ssa tarkoitetulla tavalla poikkeuksellisena, jos ylitys johtuu sellaisesta epätavallisesta tapahtumasta, johon kyseinen jäsenvaltio ei voi vaikuttaa ja jolla on merkittävää vaikutusta julkisyhteisöjen rahoitusasemaan, tai jos ylitys johtuu vakavasta taloudellisesta taantumasta. Poikkeusperusteet vastaavat ennalta ehkäisevän osion 5 artiklan 1 kohdan sekä 6 artiklan 3 kohdan viimeistä alakohtaa. Jälkimmäisen poikkeusperusteen tarkoittaman vakavan taloudellisen taantuman arviointiin liittyy lisäksi asetuksen 2 artiklan 2 kohta. Sen mukaan komissio ja neuvosto voivat liiallisen alijäämän olemassaolosta päättäessään pitää vakavasta taloudellisesta taantumasta johtuvaa viitearvon ylittymistä poikkeuksellisena, jos kysymys on vuotuisen bruttokansantuotteen negatiivisesta kasvusta tai pitkittyneestä ajanjaksosta, jolloin vuotuisen bruttokansantuotteen kasvu on hyvin hidasta suhteessa sen kasvupotentiaaliin.
Alijäämän viitearvon ylittymistä pidetään asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan väliaikaisena silloin, jos komission ennusteet osoittavat, että alijäämä ei enää ylitä viitearvoa epätavallisen tapahtuman tai vakavan taloudellisen taantuman päätyttyä.
Asetuksen 2 artiklan 1a kohta koskee velan 60 prosentin viitearvon noudattamista. Viitearvon ylittävän velan katsotaan SEUT 126 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla pienenevän riittävästi ja lähestyvän viitearvoa riittävän nopeasti, jos ero suhteessa viitearvoon on pienentynyt kolmen edellisen vuoden aikana keskimäärin 1/20 vuosittain.
Asetuksen 2 artiklan 3-7 kohdat sisältävät yksityiskohtaisia säännöksiä tekijöistä, joita komissio ja neuvosto ottavat huomioon liiallista alijäämää arvioidessaan. Pohjimmiltaan kyse on komission ja neuvoston tekemästä kokonaisarviosta.
Asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion, jolla on liiallinen alijäämä, tulee parantaa rakenteellista rahoitusasemaansa suhteessa bruttokansantuotteeseen vuosittain vähintään 0,5 prosenttiyksikköä.
Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaava osio ei sisällä säännöksiä julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteesta ja sen saavuttamisesta.
Täytäntöönpanon tehostamisasetus
Asetuksessa vahvistetaan seuraamusjärjestelmä vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän ja korjaavan osion täytäntöönpanon tehostamiseksi euroalueella. Asetuksen 4 artiklan mukaan neuvosto voi määrätä jäsenvaltion tekemään korollisen talletuksen, jos jäsenvaltio ei ole noudattanut neuvoston vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion 6 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan perusteella antamia suosituksia keskipitkän aikavälin tavoitetta koskevan merkittävän poikkeaman korjaamiseksi. Korollisen talletuksen suuruus on 0,2 prosenttia jäsenvaltion edellisen vuoden bruttokansantuotteesta. Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion velvoitteiden laiminlyönnistä neuvosto voi määrätä korottoman talletuksen tai sakon.
Edellä mainituista sanktioista päätettäessä noudatetaan käänteistä määräenemmistöpäätöksentekoa. Sen mukaan neuvoston katsotaan tehneen päätöksen, jollei se päätä määräenemmistöllä hylätä komission suositusta kymmenen päivän kuluessa komission suosituksen antamisesta.
Käytännesäännöt
Vakaus- ja kasvusopimuksen tulkinnan kannalta keskeinen asiakirja on niin sanotut käytännesäännöt (Code of Conduct, Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of Stability and Convergence Programmes; 24 january 2012), joihin sisältyy runsaasti eri indikaattoreiden tulkitsemista ja laskemista koskevaa ohjeistusta. Käytännesäännöt on valmisteltu komission ja talous- ja rahoituskomitean yhteistyönä ja käsitelty neuvostossa. Käytännesääntöjä on päivitetty viimeksi tammikuussa 2012.
Budjettikehysdirektiivi
Marraskuussa 2011 hyväksyttyyn EU:n ja euroalueen talouspolitiikan koordinaation tehostamista koskevaan niin sanottuun six pack -lainsäädäntöpakettiin kuuluu budjettikehysdirektiivi. Direktiivi on tullut voimaan joulukuussa 2011 ja sen täytäntöönpanon määräaika on 31 joulukuuta 2013. Suomessa direktiiviä ei ole vielä pantu täytäntöön. Direktiivi pannaan täytäntöön jäljempänä mainituin osin samalla voimaansaattamislain säännöksellä, jolla vastaava valtiosopimuksen määräys saatetaan voimaan. Lisäksi voimaansaattamislakiin sisältyy säännös asetuksenantovaltuudesta jäljempänä mainittujen direktiivin eräiden muiden säännösten täytäntöönpanemiseksi.
Direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivissä vahvistetaan jäsenvaltioiden julkisen talouden kehysten ominaispiirteitä koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot noudattavat SEUT:sta johtuvia velvoitteitaan välttää liiallisia julkisen talouden alijäämiä. Direktiivin tavoite on siten osin sama kuin nyt hyväksyttäväksi ja voimaansaatettavaksi ehdotettavan valtiosopimuksen. Direktiivi sisältää kuitenkin myös sellaisia asiakokonaisuuksia, joita valtiosopimus ei koske (esim. kansantalouden tilinpitoa ja ennusteita koskevat 3 ja 4 artikla).
Direktiivin 2 artiklan mukaan julkisen talouden kehyksellä tarkoitetaan järjestelyjä, menettelyjä, sääntöjä ja instituutioita, jotka ovat julkisyhteisöjen finanssipolitiikan perustana. Tällaisina pidetään erityisesti julkisen talouden tilinpitoa ja tilastotietojen raportointia koskevia järjestelmiä, ennusteiden laatimiseen liittyviä menettelyjä, maakohtaisia numeerisia finanssipolitiikan sääntöjä, talousarvioprosessien menettelysääntöjä, julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä eräänlaisena kansallisten talousarviomenettelyjen kokonaisuutena, talousarviomenettelyjen seuranta- ja analysointijärjestelyjä sekä mekanismeja ja sääntöjä, joilla säännellään julkisen talouden eri alasektoreiden välisiä suhteita. Suomessa artiklan tarkoittamiin menettelyihin voidaan lukea erityisesti valtion budjettitaloudessa noudatettava kehysmenettely. Yksittäisen kunnan ja siten myös koko kuntatalouden tasolla artiklan tarkoittamana sääntönä on pidettävä kuntalaissa säädettyä kunnan talouden tasapainosääntöä, vaikka säännös ei rajoitakaan esimerkiksi investointitarpeista johtuvaa kunnan velkaantumista. Myös valtiontalouden ja kuntatalouden yhteensovittamiseen tähtäävässä kuntalain mukaisessa peruspalveluohjelmamenettelyssä on artiklakohdan tarkoittamia piirteitä. Edellä mainitut säännöt ja menettelyt eivät kuitenkaan kata koko julkista taloutta.
Direktiivin 3 artikla koskee julkisyhteisöjen kirjanpitoa sekä kansantalouden tilinpitoa. Jäsenvaltioilla on oltava käytössään Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä 1995 (EKT 95) -standardin edellyttämät tietoaineistot tuottava julkisen tilinpidon järjestelmä. Tilinpitojärjestelmien on oltava sisäisen valvonnan ja riippumattoman tarkastuksen alaisia. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikista julkisyhteisöjen alasektoreista on oikeaan aikaan saatavilla julkista taloutta koskevat tiedot siten kuin niistä säädetään Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä yhteisössä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2223/96. Jäsenvaltioiden on julkaistava kuukauden viiveellä valtionhallintoa ja sosiaaliturvasektoria koskevat kassaperusteiset tiedot kultakin kuukaudelta. Paikallishallintoa (kuntasektori) koskevat tiedot on julkaistava vuosineljänneksen viiveellä kultakin neljännesvuodelta.
Direktiivin 4 artikla sisältää säännöksiä, jotka koskevat makrotalouden ja julkisen talouden ennusteita sekä niihin liittyviä menettelyjä kuten herkkyysanalyysejä ja vaihtoehtolaskelmia. Ennusteita on arvioitava säännöllisesti, puolueettomasti ja kattavasti objektiivisin perustein, jotta voidaan taata ennusteiden riittävä laadunvarmistus ja välttää mahdolliset vääristymät. Jäsenvaltioiden on myös täsmennettävä, mikä instituutio on vastuussa makrotalouden ja julkisen talouden ennusteiden tuottamisesta, sekä julkistettava ennusteiden perusteena olevat menetelmät ja oletukset.
Direktiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioilla on oltava käytössään numeeriset finanssipoliittiset säännöt, joilla tehokkaasti edistetään SEUT:n mukaisten finanssipoliittisten velvoitteiden noudattamista. Sääntöjen tulee kattaa erityisesti SEUT:n mukaisen alijäämän ja velan viitearvon sekä vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevässä osiossa säädetyn keskipitkän aikavälin tavoitteen noudattaminen. Artikla ei edellytä juuri tiettyjen finanssipoliittisten sääntöjen käyttämistä, mutta käytettävien sääntöjen tulee olla sellaisia, että niiden noudattaminen johtaa alijäämän ja velan viitearvon sekä keskipitkän aikavälin tavoitteen noudattamiseen. Käytännössä direktiivin 5 artikla ei välttämättä edellytä muita finanssipoliittisia sääntöjä kuin nyt hyväksyttäväksi ja voimaansaatettavaksi ehdotettavassa valtiosopimuksessa määrätty rakenteellista rahoitusasemaa koskeva keskipitkän aikavälin tavoite. Tämä johtuu siitä, että keskipitkän aikavälin tavoite asetetaan siten, että siinä otetaan (normaalien suhdannevaihtelujen puitteissa) huomioon varmuusmarginaali suhteessa alijäämän 3 prosentin viitearvoon, julkisen velan määrä ja sen kehitys sekä muutoinkin julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys. Näin asetetun keskipitkän aikavälin tavoitteen noudattamisen tulisi toisin sanoen johtaa paitsi SEUT:n mukaisen alijäämän myös SEUT:n mukaisen velan viitearvon noudattamiseen.
Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltion finanssipolitiikasta vastaavista viranomaisista riippumattoman toimielimen tulee seurata finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista. Tehtävä on esitykseen sisältyvässä lakiehdotuksessa osoitettu samalle viranomaiselle kuin valtiosopimuksen mukaisen finanssipoliittisen säännön seuranta- ja valvontatehtävät. Tehtävä osoitettaisiin valtiontalouden tarkastusvirastolle. Valtiontalouden tarkastusviraston suorittamassa finanssipolitiikan tarkastuksessa valvotaan jo nykyisin valtiontalouden kehysten ja niiden sisältämän finanssipoliittisen säännön noudattamista ja toimivuutta.
Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan finanssipoliittisiin sääntöihin tulee myös sisältyä sääntöjen noudattamatta jättämistä koskevat seuraukset. Direktiivin 16 perustelukappaleen mukaan kokemus on osoittanut, että seuraamusten ei välttämättä tarvitse verottaa muuta kuin mainetta, jotta numeeriset finanssipoliittiset säännöt toimisivat tehokkaasti. Lähtökohtaisesti on siten riittävää, että riippumaton seuranta- ja valvontaviranomainen valvoo direktiivin nojalla asetettujen sääntöjen ja tavoitteiden noudattamista ja esittää niitä koskevia julkisia kannanottoja. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastustoiminnan luonne täyttää nämä vaatimukset.
Direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan finanssipoliittisiin sääntöihin voidaan sisällyttää rajoitettu määrä poikkeuslausekkeita, joiden mukaan sääntöjä voidaan jättää väliaikaisesti noudattamatta. Poikkeuslausekkeiden tulee olla finanssipolitiikkaa koskevan EU-oikeuden mukaisia. Hyväksyttäväksi ja voimaansaatettavaksi ehdotettava valtiosopimus sisältää vastaavat poikkeuksellisia olosuhteita koskevat määräykset. Direktiivi voidaan siten panna täytäntöön samalla säännöksellä, jolla vastaava valtiosopimuksen määräys saatetaan voimaan.
Direktiivin 7 artiklan mukaan finanssipoliittiset säännöt on otettava huomioon jäsenvaltion vuotuisessa talousarviolainsäädännössä. Kuten edellä 5 artiklan yhteydessä on todettu, julkisen talouden kokonaisuutta voidaan hallita nyt hyväksyttäväksi ja voimaansaatettavaksi ehdotettavan valtiosopimuksen edellyttämällä julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskevan keskipitkän aikavälin tavoitteen noudattamisella. Direktiivin 7 artiklan vaatimukset voidaan siten täyttää niillä kansallisilla säännöksillä, joilla keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamista ja noudattamista koskevat valtiosopimuksen sääntelyvelvoitteet pannaan täytäntöön.
Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on laadittava uskottava ja tehokas julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehys, joka mahdollistaa julkisen talouden suunnittelun vähintään kolmen vuoden aikajänteellä sen varmistamiseksi, että finanssipolitiikan kansallisessa suunnittelussa lähtökohdaksi otetaan monivuotisuus. Direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaan julkisen talouden monivuotisiin kehyksiin on sisällyttävä muun muassa seuraavien seikkojen vahvistamista koskevat menettelyt:
— kattavat ja avoimet monivuotiset julkisen talouden tavoitteet, jotka koskevat julkisyhteisöjen alijäämää, velkaa ja muita mahdollisia yleisindikaattoreita (kuten menoja) ja jotka ovat edellä tarkoitettujen finanssipoliittisten sääntöjen mukaisia,
— julkisyhteisöjen kutakin keskeistä meno- ja tuloerää koskevat ennusteet eriteltynä valtionhallinnon ja sosiaaliturvan tasolla kyseisenä budjettivuonna ja sitä pidemmällä ajanjaksolla olettaen, että politiikka säilyy muuttumattomana,
— kuvaus julkiseen talouteen vaikuttavasta keskipitkän aikavälin ennakoidusta politiikasta eriteltynä keskeisten tulo- ja menoerien mukaan ja osoittaen, miten sopeuttaminen kohti julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteita saavutetaan verrattuna ennusteisiin, joissa oletetaan, että politiikka säilyy muuttumattomana ja
— arviointi siitä, kuinka julkiseen talouteen kohdistuvan välittömän pitkän aikavälin vaikutuksensa valossa ennakoitu politiikka todennäköisesti vaikuttaa julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen.
Direktiivin 9 artiklan mukainen julkisen talouden monivuotinen kehys on julkisen talouden monivuotisen suunnittelun väline. Se sisältäisi osin samoja tietoja kuin vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion 3 artiklan nojalla neuvostolle ja komissiolle toimitettavat vakausohjelmat. Suomessa ei ole säädetty koko julkista taloutta koskevan suunnittelun perusteena olevasta monivuotisesta kehyksestä ja sen sisältämistä tiedoista. Direktiivin 9 artiklan 1 ja 2 kohdan vaatimukset pantaisiin täytäntöön käsillä olevan valtiosopimuksen voimaansaattamislakiin sisällytettävällä asetuksenantovaltuudella. Sen mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää julkisen talouden monivuotisessa suunnittelussa käytettävistä julkisen talouden ja sen alasektoreiden tuloja, menoja, alijäämää, velkaa ja muita vastaavia seikkoja koskevien finanssipoliittisten tavoitteiden asettamisesta, tavoitteiden asettamisessa käytettävistä ennuste-, tilasto- ja muista tiedoista sekä muiden kuin keskipitkän aikavälin rakenteellista rahoitusasemaa koskevan tavoitteen saavuttamiseksi tarpeellisten valtioneuvoston toimenpiteiden suunnittelusta.
Direktiivin 10 artiklan mukaan vuotuisen talousarvion valmistelun perustana on käytettävä 9 artiklan 2 kohdassa mainittuja tulo- ja menoennusteita ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykseen perustuvia painopisteitä. Tästä poikkeaminen on perusteltava. Perusteluvaatimuksesta säädettäisiin edellä mainitun asetuksenantovaltuuden nojalla.
Direktiivin 11 artiklan mukaan direktiivi ei estä jäsenvaltion uutta hallitusta ajantasaistamasta keskipitkän aikavälin kehystä uusia poliittisia painopisteitä vastaavaksi. Jäsenvaltion kuitenkin tuotava esiin, miten uusi ja vanha julkisen talouden kehys poikkeavat toisistaan. Erittelyvaatimuksesta säädettäisiin edellä mainitun asetuksenantovaltuuden nojalla.
Direktiivin 12 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että julkisen talouden tilinpitoa, ennusteita ja numeerisia finanssipoliittisia sääntöjä koskevien vaatimusten noudattamiseksi toteutetut toimenpiteet ovat johdonmukaisia kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla ja kattavat ne laajalti. Direktiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tarkoituksenmukaiset mekanismit julkisyhteisöjen alasektoreiden koordinoimiseksi, jotta kaikki alasektorit tulisivat katetuksi finanssipolitiikan suunnittelussa. Direktiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan finanssipoliittisen vastuuvelvollisuuden edistämiseksi on selkeästi määriteltävä viranomaisten budjettivastuu julkisyhteisöjen eri alasektoreilla. Direktiivin 12 artiklan ja 13 artiklan 2 kohdan vaatimusten osalta viitataan edellä 5 ja 7 artiklan yhteydessä todettuun. Laissa ei olisi ainakaan toistaiseksi tarkoituksenmukaista säätää uusista julkisen sektorin yksittäisiä alasektoreita koskevista vaatimuksista. Julkisen sektorin alasektoreita voitaisiin koordinoida direktiivin 13 artiklan 1 kohdan tarkoittamalla tavalla asetuksenantovaltuuden nojalla säädettävässä valtioneuvoston tekemässä julkisen talouden kokonaissuunnittelussa.
Direktiivin 14 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on yksilöitävä ja esiteltävä ne julkisyhteisöjen elimet ja rahastot, jotka eivät muodosta alasektoritasolla säännönmukaisten talousarvioiden osaa. Näiden elinten ja rahastojen yhdistetty vaikutus julkisyhteisöjen saamisiin ja velkoihin esitetään vuotuisten talousarviomenettelyjen ja keskipitkän aikavälin talousarviosuunnitelmien puitteissa. Jäsenvaltion on myös julkaistava yksityiskohtaiset tiedot verotukien vaikutuksesta tuloihin. Julkisen talouden kaikista alasektoreista on lisäksi julkaistava tiedot ehdollisista sitoumuksista. Näistä vaatimuksista säädettäisiin edellä mainitun asetuksenantovaltuuden nojalla.
Komission tiedonanto korjausmekanismin periaatteista
Komissio on antanut jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa käsiteltävän talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan e alakohdassa ja saman artiklan 2 kohdassa tarkoitetut korjausmekanismin periaatteet tiedonantona 20 päivänä kesäkuuta 2012 (COM(2012) 342 final). Tiedonanto sisältää perustelumuistion sekä mekanismin varsinaiset periaatteet sisältävän seitsemänkohtaisen liitteen. Tiedonanto perustuu neuvoston ja euroryhmän yhteydessä käydyille keskusteluille, joissa sovittiin, että komission tiedonanto on sopivin väline yhteisesti sovittujen periaatteiden esittämiseksi.
Ensimmäinen kohta koskee korjausmekanismin oikeudellista asemaa. Korjausmekanismista tulee säätää kansallisessa lainsäädännössä sitovilla ja luonteeltaan pysyvillä, mieluiten perustuslain tasoisilla säännöksillä, tai takaamalla muulla tavoin, että sääntöjä noudatetaan täysimääräisesti ja että niihin pitäydytään täysin kansallisten talousarviomenettelyiden kaikissa vaiheissa. Tämä vastaa sopimuksen 3 artiklan 2 kohtaa.
Perustelumuistion mukaan edellä mainittu tarkoittaa, että korjausmekanismin oikeudellisen aseman olisi oltava sellainen, ettei sen säännöksiä voida yksinkertaisesti vain muuttaa tavanomaisella talousarviota koskevalla lainsäädännöllä. Tämä viitannee lähinnä tilanteeseen, jossa valtion talousarvio olisi useiden EU-maiden tapaan oikeudelliselta muodoltaan laki. Sen sijaan Suomessa, jossa valtion talousarvio on eduskunnan erillinen päätös, ei ole mahdollista, että talousarviolla muutettaisiin lakia ja siinä säädettyä korjausmekanismia. Korjausmekanismista voidaan Suomen tapauksessa säätää tehokkaasti tavallisella lailla.
Ensimmäinen kohta sisältää myös niin ikään sopimuksen 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvän periaatteen, jonka mukaan korjausmekanismissa kunnioitetaan täysin kansallisten parlamenttien valtaoikeuksia. Korjausmekanismista säätäminen ei siten edellytä säännöksiä, jotka rajoittaisivat eduskunnan harkintavaltaa sen suhteen, minkälaisilla lainsäädäntö- ja talousarviopäätöksillä julkinen talous vakautetaan keskipitkän aikavälin tavoitteen mukaiseksi.
Toisen kohdan mukaan kansallisen korjausmekanismin tulisi perustua läheisesti EU-lainsäädäntöön jo sisältyviin sääntöihin ja käsitteisiin. Tämä koskee erityisesti käsitteiden ”merkittävä poikkeama” ja ”poikkeukselliset olosuhteet” määrittelyä. Lisäksi korjauksen euromäärän ja aikataulun tulee olla linjassa mahdollisten jäsenvaltiolle vakaus- ja kasvusopimuksen nojalla annettujen suositusten kanssa.
Kolmas kohta koskee korjausmekanismin käynnistäviä tekijöitä. Korjausmekanismin tulee käynnistyä selkeästi määritellyissä olosuhteissa, joissa keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavasta sopeuttamisurasta poiketaan merkittävästi. Mekanismin käynnistyminen voidaan kytkeä joko pelkästään niihin olosuhteisiin, joissa EU-lainsäädännön mukaan on kysymys merkittävästä poikkeamasta, tai mekanismi voi tämän sijasta tai tämän lisäksi käynnistyä myös maakohtaisten kriteerien perusteella. Pelkästään maakohtaisten kriteerien käyttäminen edellyttää kuitenkin, että niiden avulla voidaan päästä EU-lainsäädännön kannalta hyväksyttävään lopputulokseen.
Mekanismin käynnistyminen voidaan sekä EU-pohjaisia että kansallisia sääntöjä noudatettaessa kytkeä joko ennakoituun tai toteutuneeseen merkittävään poikkeamaan. Pelkästään kansallisten kriteerien tulee tällöinkin johtaa EU-lainsäädännön kannalta hyväksyttävään lopputulokseen.
Neljäs kohta sisältää viisi korjaavien toimien luonnetta koskevaa periaatetta. (1) Korjaavien toimien mittaluokkaa ja toteutusaikataulua koskevat säännöt tulisi määritellä etukäteen. Perustelumuistion mukaan tällä on tarkoitus rajoittaa, mutta ei kokonaan poissulkea, korjaustoimenpiteiden suunnittelun harkinnanvaraisuutta. (2) Suurempien poikkeamien tulee johtaa suurempiin korjaustoimiin. (3) Tavoitteena tulee olla, että korjausmekanismi palauttaa rakenteellisen rahoitusaseman vähintään keskipitkän aikavälin tavoitteen mukaiseksi alun perin suunnitellussa aikataulussa. Keskipitkän aikavälin tavoitteen jo kerran saavuttaneen sopimuspuolen puolestaan tulisi palata tavoitteeseen mahdollisimman nopeasti. Yleisesti ottaen tämä tarkoittaisi tavoitetilaan palaamista joko välittömästi poikkeaman havaitsemisvuotta seuraavana vuonna tai sitä seuraavana vuonna. Mainituista aikarajoista voidaan joustaa tapauskohtaisesti. (4) Korjausmekanismilla tulee varmistaa ennen merkittävän poikkeaman syntymistä asetettujen keskeisten finanssipoliittisten tavoitteiden saavuttaminen. Näin estetään, ettei tavoitteiden saavuttaminen lykkäänny. (5) Korjaamisen tulee perustua suunnitelmaan, joka sitoo korjattavien vuosien budjetteja.
Viides kohta sisältää ensinnäkin keinoja, joilla voidaan tukea keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamista. Keinona voidaan käyttää esimerkiksi julkisten menojen määrää koskevia sääntöjä. Suomessa tämä keino on käytössä erityisesti valtiontaloudessa (kehysmenettely).
Lisäksi korjausmekanismin suunnittelussa on otettava huomioon säännökset, jotka koskevat finanssipoliittisen sopeutuksen koordinointia kaikilla tai joillakin julkisen hallinnon alasektoreilla. Perustelumuistion mukaan tämä ei kuitenkaan välttämättä edellytä, että korjauksen jakautuminen valtionhallinnon ja sitä alempien tasojen välillä määriteltäisiin ennalta. Olennaista on, ettei julkisen talouden alasektoreiden käyttäytyminen vaaranna koko julkisen talouden tavoitteiden saavuttamista.
Kuudes kohta koskee kansalliseen lainsäädäntöön mahdollisesti sisällytettäviä poikkeuslausekkeita. Poikkeuslausekkeiden tulee noudattaa vakaus- ja kasvusopimuksessa määriteltyjä poikkeuksellisia olosuhteita, joilla tarkoitetaan asianomaisen maan hallituksen vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella olevaa epätavallista tapahtumaa, jolla on merkittävä vaikutus julkisen talouden rahoitusasemaan, tai talouden vakavaa taantumaa sellaisena kuin se on määritelty vakaus- ja kasvusopimuksessa. Näiltä osin kuudes kohta vastaa sopimuksen 3 artiklan 3 kohdan b alakohtaa.
Poikkeuslausekkeiden soveltamisen on oltava tilapäistä. Lisäksi korjausmekanismiin tulee sisällyttää sääntö, jonka mukaan julkista taloutta sopeutetaan poikkeusolosuhteiden lakattua tietty, vähintään vakaus- ja kasvusopimuksessa määritelty vähimmäismäärä. Myös tämän korjaamisen tulee perustua suunnitelmaan, joka sitoo korjattavien vuosien budjetteja.
Seitsemäs kohta koskee sääntöjen noudattamisen seurannasta ja valvonnasta vastaavien kansallisten elinten asemaa ja riippumattomuutta. Itsenäisen tai toiminnallisesti riippumattoman seuranta- ja valvontaelimen tarkoituksena on vahvistaa korjausmekanismin uskottavuutta ja läpinäkyvyyttä. Toimielimen tehtävänä olisi antaa julkisia arvioita siitä, onko kysymyksessä sopimuksessa tarkoitettu merkittävä poikkeama, edistyykö poikkeaman korjaaminen kansallisten sääntöjen ja suunnitelmien mukaisesti sekä täyttyvätkö poikkeusolosuhteiden soveltamisperusteet. Sopimuspuolen tulisi joko noudattaa näitä kannanottoja tai vastata julkisesti, miksi niitä ei noudateta.
Seuranta- ja valvontaelimen tehtäviä järjestettäessä otetaan huomioon olemassa jo olevat kansalliset järjestelyt ja maakohtainen hallintojärjestelmä. Toimielimen asemasta, itsenäisyydestä, kokemukseen ja pätevyyteen perustuvista nimittämismenettelyistä sekä asianmukaisista resursseista ja oikeudesta tarvittaviin tietoihin tulee säätää laissa.
3Tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
Esityksen tavoitteena on saattaa voimaan talousunionin vahvistamista koskeva sopimus. Sopimuksen tarkoituksena on vahvistaa julkisen talouden hoitamisen kurinalaisuutta ja talouspolitiikkojen yhteensovittamista sekä parantaa talouden ohjausta ja hallintaa Euroopan unionissa ja euroalueella.
Kansallisessa lainsäädännössä tulisi säätää julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskevasta keskipitkän aikavälin tavoitteesta. Tavoite tulisi asettaa pääsääntöisesti Euroopan unionin vakaus- ja kasvusopimusta vastaavasti sekä siten, että tavoitteen noudattamisella voidaan varmistaa julkisen talouden kestävyys tai nopea eteneminen sitä kohti. Tavoitteen alaraja olisi unionin lainsäädännön salliman tason -1,0 prosenttia bruttokansantuotteesta sijasta lähtökohtaisesti -0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta ja vain tietyin edellytyksin -1,0 prosenttia bruttokansantuotteesta. Sopimuksessa edellytetään, että laissa tulisi lisäksi säätää korjausmekanismista, joka käynnistyisi automaattisesti, jos keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavalta sopeuttamisuralta poikettaisiin merkittävästi. Laissa tulisi myös säätää korjausmekanismin toimintaa valvovasta toimielimestä. Euroopan unionin tuomioistuimella olisi toimivalta tutkia, onko edellä mainitut sopimusmääräykset saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tuomioistuin voisi määrätä kiinteämääräisen hyvityksen tai sakon, jos osapuoli ei olisi toteuttanut tuomioistuimen tuomiossa edellytettyjä toimenpiteitä.
Esitys sisältää ehdotuksen laiksi, jolla saatetaan voimaan sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ja johon sisältyvät säännökset sopimuksen edellyttämästä finanssipoliittisesta säännöstä ja sitä koskevasta korjausmekanismista. Tältä osin laki sisältäisi ainoastaan ne säännökset, jotka ovat välttämättömiä sopimuksen täytäntöönpanemiseksi.
Ehdotettuun lakiin on sisällytetty myös budjettikehysdirektiivin kansallisen täytäntöönpanon edellyttämä asetuksenantovaltuus valtioneuvostolle. Asetuksenantovaltuuden sisällyttäminen sopimuksen voimaansaattamislakiin on perusteltua sopimuksen ja direktiivin kiinteän asiayhteyden vuoksi. Asetuksella voitaisiin säätää muun muassa valtioneuvoston tekemässä julkisen talouden monivuotisessa suunnittelussa käytettävistä julkisen talouden ja sen alasektoreiden tuloja, menoja, alijäämää, velkaa ja muita vastaavia seikkoja koskevien finanssipoliittisten tavoitteiden asettamisesta sekä niiden saavuttamiseksi tarpeellisten valtioneuvoston toimenpiteiden suunnittelusta.
Lakiehdotuksen mukaan keskipitkän aikavälin tavoitearvo tulisi asettaa sopimuksen edellyttämällä tavalla eli vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti sellaiselle tasolle, jolla voidaan turvata julkisen talouden kestävyys tai nopea eteneminen sitä kohti. Tavoitearvoa asetettaessa tulisi ottaa huomioon riittävä finanssipoliittinen liikkumavara, erityisesti julkiset investoinnit. Tämä ei estä normaalin suhdannepolitiikan harjoittamista, koska tavoite on rakenteellinen. Suomen olosuhteissa keskipitkän aikavälin tavoite tullee ikärakenteen muutoksen johdosta asettaa jatkossakin ylijäämäiseksi. Tämä riippuu osittain pitkän aikavälin kestävyyden vahvistamiseksi toteutettavista rakenteellisista uudistuksista. Valtioneuvoston vakaus- ja kasvusopimuksen nojalla nykyisin asettama keskipitkän aikavälin tavoite on 0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta.
Sopimuksen mukaan korjausmekanismin tulee käynnistyä, jos keskipitkän aikavälin tavoitteesta havaitaan merkittäviä poikkeamia. Lakiehdotuksen mukaan korjausmekanismin muodostaisi viime kädessä rakenteellisen rahoitusaseman korjaamista koskeva valtioneuvoston tiedonanto. Tiedonannon antamisvelvollisuus eli merkittävän poikkeaman määrittely kytkettäisiin selkeästi määriteltyihin kriteereihin, joiden soveltamiseen ei liittyisi harkinnanvaraa. Merkittävä poikkeama olisi tarkoitus poistaa tiedonannossa yksilöitävillä toimenpiteillä viimeistään seuraavan vuoden loppuun mennessä. Koska valtioneuvoston tiedonanto tulisi annettavaksi vasta verraten myöhään, kun komissio olisi jo antanut asiaa koskevan varoituksen ja kun neuvosto olisi jo päättänyt tähän liittyvistä suosituksista, lakiehdotus sisältäisi myös säännöksiä, jotka korostaisivat valtioneuvoston oma-aloitteista toimintaa jo aikaisemmassa vaiheessa.
Voimaansaattamislain mukaan lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista valvoisi ulkopuolisena ja riippumattomana elimenä Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusvirasto toimisi siten sekä valtiosopimuksessa että budjettikehysdirektiivissä tarkoitettuna jäsenvaltioiden finanssipolitiikan harjoittamisesta toiminnallisesti riippumattomana arviointi- ja valvontaelimenä. Tarkastusvirastoa koskevaan lakiin sisällytettäisiin tehtävää koskeva viittaussäännös.
4Esityksen vaikutukset
4.1Taloudelliset vaikutukset
Esityksellä ei ole välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Valtioneuvoston nykyisin asettama keskipitkän aikavälin tavoite on 0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta. Valtiovarainministeriön 17 päivänä syyskuuta 2012 julkaiseman laskelman mukaan vuonna 2011 julkisen talouden rakenteellinen rahoitusasema oli 1,3 prosenttia bruttokansantuotteesta. Vuosina 2012–2016 rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan vaihtelevan välillä 0,2 – 0,8 prosenttia bruttokansantuotteesta. Tulevina vuosina keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamisessa on otettava huomioon ikääntymisestä aiheutuvien menojen kasvu. Keskipitkän aikavälin tavoitteen nykyisen tavoitetason saavuttaminen edellyttänee jatkossa julkisen talouden tuloja lisääviä tai menoja vähentäviä toimenpiteitä tai rakenteellisia, pitkän aikavälin kestävyyttä vahvistavia uudistuksia.
Talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen määräykset keskipitkän aikavälin tavoitteen alarajasta ovat joiltakin osin vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion vastaavia vaatimuksia tiukemmat. Esitys rajoittaa finanssipolitiikan harjoittamisessa olevaa harkintavaltaa tilanteessa, jossa vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevä osio ja sen soveltamiseen liittyvät käytännesäännöt sallisivat pienemmän keskipitkän aikavälin tavoitteen kuin talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen vastaavissa olosuhteissa sallima alaraja.
Julkisen talouden tulojen ja menojen määrään voidaan vaikuttaa erityisesti verotusta sekä julkisia palveluja ja etuuksia koskevalla lainsäädännöllä. Koska korjausmekanismiksi on lakiehdotuksessa valittu valtioneuvoston tiedonanto, mekanismi ei rajoita hallituksen ja eduskunnan toimivaltaa päättää korjaustoimenpiteiden luonteesta tai kohdentumisesta julkisen sektorin sisällä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että korjaustoimenpiteitä olisi lakia sovellettaessa tarkoituksenmukaista kohdistaa julkisen sektorin sisällä vapaasti. Esimerkiksi työeläkevarat on tarkoitettu työeläkkeiden rahoitusta varten, jolloin on tarkoituksenmukaista, että työeläkejärjestelmään tehdään julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa parantavia muutoksia vain silloin, kun tämä on tarpeen työeläkejärjestelmän rahoituksellisen kestävyyden kannalta. Samaa periaatetta on tarkoituksenmukaista soveltaa julkisen sektorin sisällä soveltuvin osin muutoinkin.
Esityksellä ei ole vaikutusta Suomen EU-liittymisasiakirjaan sisältyvään niin sanotun ensimmäisen henkivakuutusdirektiivin (79/267/ETY) soveltamista koskevaan poikkeukseen (ns. TEL-poikkeus). Esitys ei siten vaikuta niihin edellytyksiin, joiden tulee täyttyä, jotta työeläkevakuutustoiminnan harjoittaminen Suomessa olisi mahdollista.
Vuonna 2011 julkisen talouden tulot olivat 102,0 miljardia euroa ja menot 103,8 miljardia euroa. Tuloista 82,0 miljardia euroa kertyi veroista ja sosiaaliturvamaksuista, 7,3 miljardia euroa omaisuustuloista ja 12,7 miljardia euroa muista tuloista. Menoista palkansaajakorvauksia ja välituotekäyttöä oli 48,1 miljardia euroa ja sosiaalisia tulonsiirtoja 39,2 miljardia euroa. Muiden menojen osuus oli 15,9 miljardia euroa.
4.2Vaikutukset viranomaisten toimintaan
Esityksellä vahvistettaisiin hyvän julkisen taloudenhoidon takeita. Jos julkisen talouden rakenteellinen rahoitusasema poikkeaisi merkittävästi sille asetetusta keskipitkän aikavälin tavoitteesta, valtioneuvoston tulisi viime kädessä antaa eduskunnalle perustuslain 44 §:ssä säädetty tiedonanto niistä toimenpiteistä, joilla julkinen talous voidaan vakauttaa keskipitkän aikavälin tavoitteen mukaiseksi viimeistään seuraavan vuoden loppuun mennessä.
Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoisi osana valtiontalouden valvontaa, onko lakia ja sen nojalla asetettuja koko julkista taloutta koskevia kansallisia finanssipoliittisia sääntöjä ja tavoitteita noudatettu. Luonteeltaan tehtävä vastaisi tarkastusviraston valtiontalouteen kohdistamaa finanssipolitiikan tarkastusta. Tehtävien ei arvioida edellyttävän tarkastusviraston määrärahojen lisäämistä.
5Muut esitykseen vaikuttavat seikat
Eduskunta antoi suostumuksensa 21 päivänä kesäkuuta 2012 Euroopan vakausmekanismin (EVM) perustamisesta tehdyn sopimuksen hyväksymiselle ja hyväksyi samalla lain sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Tämän jälkeen valtioneuvosto hyväksyi sopimuksen ja Suomen ratifioimiskirja talletettiin neuvoston pääsihteerin huostaan 29 päivänä kesäkuuta 2012. EVM-sopimuksen johdannon 5 kohdan mukaan rahoitusavun myöntäminen EVM:sta edellyttää 1 päivästä maaliskuuta 2013 lukien, että rahoitusapua pyytävä eurovaltio on ratifioinut nyt hyväksyttäväksi ehdotettavan sopimuksen ja, sopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa mainitun enintään vuoden pituisen siirtymäajan päätyttyä, sisällyttänyt finanssipolitiikan säännöt ja niiden noudattamista koskevan korjausmekanismin kansalliseen lainsäädäntöönsä. Rahoitusavun ehdollisuus on todettu myös nyt hyväksyttäväksi ehdotettavan sopimuksen johdannon viimeisessä kappaleessa. Rahoitusavun ehdollisuudesta ei ole määrätty itse sopimusartikloissa. EVM-sopimus on tullut voimaan 27 päivänä syyskuuta 2012.
6Asian valmistelu
Talousunionin vahvistamista koskeva sopimus on valmisteltu eurotyöryhmän alaisessa tilapäisessä työryhmässä, johon osallistuivat kaikki EU:n jäsenvaltiot, Iso-Britannia kuitenkin vain tarkkailijana. Myös komissio ja Euroopan parlamentti osallistuivat sopimusneuvotteluihin. Valtiovarainministereiden euroryhmän laajennettu kokoonpano pääsi sopuun valtaosasta sopimuksen sisältöä 23 päivänä tammikuuta 2012. Lopullinen yhteisymmärrys sopimuksesta saavutettiin Eurooppa-neuvoston jäsenten epävirallisessa kokouksessa 30 päivänä tammikuuta 2012. Sopimus hyväksyttiin 2 päivänä maaliskuuta 2012.
Kansallisesti sopimusta on valmisteltu valtiovarainministeriössä yhteistyössä oikeusministeriön, ulkoasiainministeriön ja valtioneuvoston kanslian kanssa. Valtioneuvoston kannat on muodostettu hallituksen EU-ministerivaliokunnassa. Asia on ollut eduskunnan käsiteltävänä (E 122/2011 vp ja tähän liittyvät neljä jatkokirjettä 12, 19, 26 ja 28 päivänä tammikuuta 2012).
Sopimusneuvotteluissa Suomelle ongelmallisia kohtia olivat ensimmäiseen sopimusluonnokseen sisältynyt vaatimus säätää julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskevasta keskipitkän aikavälin tavoitteesta ja sitä koskevasta korjausmekanismista perustuslain tasolla sekä vaatimus, jonka mukaan kansallisille tuomioistuimille olisi tullut antaa toimivalta valvoa tavoitteen noudattamista julkisessa taloudenhoidossa. Suomi katsoi, että tasapainoisen budjetin säännöstä on riittävää säätää tavallisen lain tasolla ja että kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa koskeva määräys tulisi jättää sopimuksesta pois. Myös monet muut jäsenvaltiot esittivät vastaavia kantoja. Lopullisen sopimuksen mukaan keskipitkän aikavälin tavoitteesta ja sitä koskevasta korjausmekanismista voidaan säätää perustuslain sijasta myös tavallisen lain tasolla. Olennaista on, että sopimuksen edellyttämän budjettikurin täytäntöönpanemiseksi annettavat kansalliset säännökset ovat luonteeltaan sitovia ja pysyviä ja että niitä noudatetaan täysimääräisesti ja että niihin pitäydytään täysin kansallisten talousarviomenettelyjen kaikissa vaiheissa. Kansallisia tuomioistuimia koskevaa määräystä ei sisälly sopimukseen.
Hallituksen esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä yhteistyössä oikeusministeriön, ulkoasiainministeriön ja valtioneuvoston kanslian kanssa. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot Elinkeinoelämän tutkimuslaitokselta, Palkansaajien tutkimuslaitokselta, Pellervon taloustutkimukselta, Suomen Kuntaliitolta, Suomen Pankilta, Työeläkevakuuttajat ry:ltä, Valtion taloudelliselta tutkimuskeskukselta ja Valtiontalouden tarkastusvirastolta. Lausunnon antoivat muut paitsi Pellervon taloustutkimus. Lisäksi lausunnon antoivat ulkoasiainministeriö ja valtioneuvoston kanslia. Hallituksen esitystä on täsmennetty lausuntojen johdosta eräin osin.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1Sopimuksen sisältö ja sen suhde Suomen lainsäädäntöön
1.1Sopimusmääräykset
Johdanto
Johdannon 1 kappaleessa korostetaan sopimuspuolille EU:n jäsenvaltioina kuuluvaa velvoitetta pitää talouspolitiikkaansa yhteistä etua koskevana asiana.
Johdannon 2 kappaleessa korostetaan voimakkaamman talouskasvun edellytyksiä ja talouspolitiikan yhteensovittamista euroalueella.
Johdannon 3 kappaleessa korostetaan sopimusvaltioiden hallitusten velvollisuutta huolehtia julkisen talouden vakaudesta ja kestävyydestä sekä estää julkisen talouden alijäämän muodostumista liialliseksi. Tämä edellyttää erityisten sääntöjen käyttöönottoa. Näihin kuuluvat muun muassa tasapainoisen budjetin sääntö ja automaattinen korjausmekanismi korjaavien toimien toteuttamiseksi. Näistä määrätään sopimuksen 3 artiklassa.
Johdannon 4 kappaleessa korostetaan tarvetta varmistaa, ettei sopimuspuolen julkisen talouden alijäämä ja velka ylitä SEUT:n mukaisia viitearvoja, jotka ovat 3 ja vastaavasti 60 prosenttia bruttokansantuotteesta.
Johdannon 5 kappaleessa korostetaan velvollisuutta pidättäytyä kaikista toimista, jotka voisivat vaarantaa talousliiton toteutumisen. Erityisesti korostetaan velvollisuutta olla kerryttämättä julkisen talouden tilinpidon ulkopuolista velkaa.
Johdannon 6 kappaleessa viitataan sopimuksen taustalla olevaan Eurooppa-neuvostossa 9 päivänä joulukuuta 2011 hyväksyttyyn euroalueen valtion- tai hallitusten päämiesten julkilausumaan, jossa sitouduttiin talous- ja rahaliiton rakenteen vahvistamiseen ja uuden finanssipoliittisen sopimuksen laatimiseen.
Johdannon 7 kappaleen mukaan tavoitteena on, että sopimuksen määräykset sisällytetään mahdollisimman pian osaksi EU:n perussopimuksia. Tämä toistetaan sopimuksen 16 artiklassa, jossa tavoitteelliseksi määräajaksi asetetaan viisi vuotta sopimuksen voimaantulosta.
Johdannon 8 kappaleen mukaan sopimuspuolet suhtautuvat myönteisesti komission 23 päivänä marraskuuta 2011 tekemiin lainsäädäntöehdotuksiin (KOM(2011) 819 lopullinen ja KOM(2011) 821 lopullinen; niin sanotut two-pack -asetusehdotukset), jotka koskevat vakavissa vaikeuksissa olevien tai vakavien vaikeuksien uhasta kärsivien jäsenvaltioiden talouden ja julkisen talouden valvonnan tiukentamista euroalueella ( vakavissa vaikeuksissa olevien jäsenvaltioiden valvonta ) sekä alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevia yhteisiä säännöksiä ( talousarviosuunnitelmien ennakkovalvonta ). Lisäksi kappaleessa viitataan komission tarkoitukseen antaa euroaluetta koskevia uusia lainsäädäntöehdotuksia. Ehdotukset koskisivat erityisesti ennakolta annettavia ilmoituksia velan liikkeeseenlaskua koskevista suunnitelmista, liiallisten alijäämien menettelyssä olevien maiden talouskumppanuusohjelmien sisältöä sekä jäsenvaltioiden keskeisiä talouspoliittisia uudistuksia koskevien suunnitelmien yhteensovittamista.
Johdannon 9 kappaleessa sopimuspuolet ilmaisevat valmiutensa tukea komission mahdollisia ehdotuksia, jotka koskevat vakaus- ja kasvusopimuksen edelleen tehostamista. Mahdolliset ehdotukset koskisivat uusia keskipitkän aikavälin tavoitteita. Tavoitteet olisivat yhdenmukaisia tässä sopimuksessa määrättyjen rajoitteiden kanssa.
Johdannon 10 kappaleessa korostetaan, että komissio arvioidessaan ja valvoessaan sopimuksen mukaisia budjettisitoumuksia toimii sille perussopimuksessa ja etenkin SEUT 121, 126 ja 136 artikloissa annetun toimivallan puitteissa. Sopimus ei siten lisää komission toimivaltaa vakaus- ja kasvusopimukseen verrattuna.
Johdannon 11 kappaleen mukaan edellä tarkoitettu komissiolle annettu valvontatehtävä toteutetaan sopimuksen 3 artiklassa esitettyä tasapainoisen budjetin sääntöä sovellettaessa siten, että kutakin sopimuspuolta varten asetetaan tarpeen mukaisia maakohtaisia keskipitkän aikavälin tavoitteita ja lähentymisaikatauluja.
Johdannon 12 kappaleen mukaan keskipitkän aikavälin tavoitteet olisi saatettava säännöllisesti ajan tasalle. Tämä tapahtuisi soveltamalla yhteisesti sovittua menetelmää, jonka keskeisiä muuttujia arvioitaisiin säännöllisesti. Käytännössä yhteisesti sovitulla menetelmällä tarkoitetaan vakaus- ja kasvusopimuksen käytännesääntöjä. Menetelmän arvioinnissa otettaisiin asianmukaisesti huomioon suorista ja epäsuorista vastuista julkisille taloudelle aiheutuvat riskit.
Johdannon 13 kappaleen mukaan keskipitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamista olisi arvioitava yhdenmukaisesti EU-lainsäädännön, erityisesti vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion kanssa. Keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamista arvioidaan tällöin rakenteellista rahoitusasemaa viitearvona käyttävän kokonaisarvion perusteella. Arvioon sisältyy analyysi menoista, joista on vähennetty harkinnanvaraiset tulopuolen toimenpiteet.
Johdannon 14 kappaleen mukaan säädettävällä korjausmekanismilla tulisi pyrkiä korjaamaan poikkeamat keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavasta sopeuttamisurasta. Myös poikkeaman vaikutus julkisen velan kehitykseen tulisi ottaa huomioon.
Johdannon 15 kappaleen mukaan Euroopan unionin tuomioistuimella olisi oltava toimivalta ratkaista SEUT 273 artiklan mukaisesti, ovatko sopimuspuolet noudattaneet velvoitettaan toimeenpanna tasapainoisen budjetin sääntö osaksi kansallista oikeusjärjestelmäänsä sitovilla ja pysyvillä, mieluiten perustuslain tasoisilla säännöksillä. Tämä toimivalta annetaan tuomioistuimelle sopimuksen 8 artiklassa.
Johdannon 16 kappaleessa viitataan SEUT 260 artiklaan, jonka mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta määrätä unionin jäsenvaltiolle kiinteämääräinen hyvitys tai uhkasakko, jos jäsenvaltio ei ole noudattanut tuomioistuimen tuomiota. Johdantokappaleessa viitataan myös komission vahvistamiin perusteisiin, jotka koskevat hyvityksen tai uhkasakon määrittämistä.
Johdannon 17 kappaleessa viitataan tarpeeseen helpottaa liiallisten alijäämien menettelyssä tehtävien päätösten hyväksymistä neuvostossa eurovaltioiden osalta. Johdantokappale liittyy käännettyä määräenemmistöpäätöksentekoa koskevaan sopimuksen 7 artiklaan.
Johdannon 18 kappaleessa viitataan sopimuspuolten velvoitteeseen vähentää julkista velkaa vuosittain keskimäärin yhdellä kahdeskymmenesosalla, jos sopimuspuolen julkinen velka ylittää 60 prosenttia bruttokansantuotteesta. Tästä määrätään myös sopimuksen 4 artiklassa.
Johdannon 19 kappaleen mukaan sopimuksen täytäntöönpanossa on tarve ottaa huomioon työmarkkinaosapuolten erityinen asema sellaisena kuin se tunnustetaan kunkin sopimuspuolen lainsäädännössä tai kansallisissa järjestelmissä. Suomessa työeläkejärjestelmän muuttamisesta on vakiintuneen käytännön mukaan neuvoteltu työmarkkinaosapuolten ja valtion kesken kolmikantaisesti.
Johdannon 20 kappaleen mukaan sopimuksen määräyksiä ei saa tulkita siten, että ne muuttaisivat millään tavalla niitä talouspolitiikan edellytyksiä, joiden perusteella jollekin sopimuspuolelle on myönnetty rahoitusapua sellaisesta vakauttamisohjelmasta, jossa Euroopan unioni, sen jäsenvaltio tai Kansainvälinen valuuttarahasto on mukana.
Johdannon 21 kappaleessa viitataan talouspolitiikan yhteensovittamiseen ja sitä koskeviin, EU:n perussopimuksessa määriteltyihin mekanismeihin, jotka ovat tarpeen talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan kannalta.
Johdannon 22 kappale koskee yhteistyön tiivistämistä. Sitä koskevat määräykset sisältyvät EU:sta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEU, 20 artiklaan ja SEUT 326–334 artikloihin. Johdantokappaleessa viitataan myös SEUT 136 artiklassa säädettyjen, vain eurovaltioita koskevien erityismääräysten mukaisten menettelyjen täysimääräiseen hyödyntämiseen sekä suunnitteilla olevien merkittävien talouspoliittisten uudistusten yhteensovittamiseen. Tämä poliittinen sitoumus suhtautua tulevaisuudessa myönteisesti näiden artiklojen käyttöön toistetaan sopimuksen 10 artiklassa.
Johdannon 23 kappaleessa viitataan Eurooppa-neuvoston 26 päivänä lokakuuta 2011 sopimiin menettelyihin koskien euroalueen ohjauksen ja hallinnan parantamista. Eurohuippukokouksia pidetään vuosittain vähintään kaksi. Eurohuippukokoukset kutsutaan koolle välittömästi joko Eurooppa-neuvoston kokousten tai kaikkien tämän sopimuksen ratifioineiden sopimuspuolten kokousten jälkeen, ellei poikkeuksellisista olosuhteista muuta johdu.
Johdannon 24 kappaleessa viitataan huippukokouksessa Brysselissä 25 päivänä maaliskuuta 2011 tehtyyn poliittiseen Euro Plus-sopimukseen. Sopimuksen tavoitteena on jäsenmaiden kilpailukyvyn edistäminen ja lähentymisen lisääminen.
Johdannon 25 kappaleessa viitataan EVM:iin. Rahoitusavun myöntäminen EVM:sta edellyttää 1 päivästä maaliskuuta 2013 lukien, että rahoitusapua pyytävä EVM:n jäsen on ratifioinut nyt hyväksyttäväksi ehdotettavan valtiosopimuksen sekä sisällyttänyt, sopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa mainitun enintään vuoden pituisen siirtymäajan jälkeen, finanssipolitiikan säännöt ja niiden noudattamista koskevan korjausmekanismin kansalliseen lainsäädäntöönsä. Rahoitusavun ehdollisuus on todettu myös EVM-sopimuksen johdannon viidennessä kappaleessa. Rahoitusavun ehdollisuutta ei ole todettu kummankaan sopimuksen artiklaosassa.
I Osasto Tarkoitus ja soveltamisala
1 artikla. Sopimuksen tarkoituksena on vahvistaa budjettikuria ja talouspolitiikan yhteensovittamista sekä parantaa euroalueen talouden ohjausta ja hallintaa. Tällä tuetaan kestävää kasvua, työllisyyttä, kilpailukykyä ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien EU:n tavoitteiden saavuttamista. Sopimusta sovelletaan kaikilta osin eurovaltioihin. Sopimuksen soveltamisesta muihin kuin eurovaltioihin määrätään sopimuksen 14 artiklassa.
II Osasto Yhdenmukaisuus Euroopan unionin oikeuden kanssa
2 artikla. Sopimusta sovelletaan ja tulkitaan EU:n perussopimusten, unionin lainsäädännön ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Sopimusta ei sovelleta, jos se on ristiriidassa EU-oikeuden kanssa. Artiklassa viitataan erityisesti SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaiseen vilpittömän yhteistyön periaatteeseen, jonka mukaan jäsenvaltiot muun muassa pidättyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen. Artiklan tarkoituksena on todeta sopimuksen olevan lähtökohtaisesti EU-oikeuden mukainen ja ennen kaikkea muistuttaa unionin oikeuden ensisijaisuudesta sopimuspuolten nyt keskenään tekemään valtiosopimukseen nähden.
Lisäksi artiklassa vahvistetaan, että sopimus ei vaikuta EU:n toimivaltaan talousliiton alalla. Unionille annettua toimivaltaa ei sopimuksen avulla lisätä eikä vähennetä.
III Osasto Finanssipoliittinen sopimus
3 artikla. Artikla sisältää julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskevat finanssipoliittiset säännöt, joita noudatetaan EU-oikeuteen sisältyvien velvoitteiden lisäksi ja niitä rajoittamatta.
Artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sopimuspuolen julkisen talouden on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen. Alakohdan b mukaan tätä sääntöä katsotaan noudatetun, jos julkisen talouden vuosittainen rakenteellinen rahoitusasema vastaa vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion mukaista, jäsenvaltion itsellensä asettamaa keskipitkän aikavälin tavoitetta eikä rakenteellinen alijäämä ylitä -0,5 prosenttia markkinahintaisesta bruttokansantuotteesta. Alakohdan b sääntö ei ole kuitenkaan ehdoton, vaan tavoitearvo saa valtiosopimuksenkin mukaan olla enintään -1,0 prosenttia bruttokansantuotteesta, jos sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaiset edellytykset täyttyvät.
Artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan sopimuspuolten on varmistettava, että ne lähentyvät nopeasti keskipitkän aikavälin tavoitettaan. Komissio tekee ehdotuksen tätä koskevaksi lähentymisaikatauluksi, jossa otetaan huomioon maakohtaiset kestävyysriskit. Edistymistä keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamisessa ja tavoitteen noudattamista arvioidaan yhdenmukaisesti vakaus- ja kasvusopimuksen kanssa.
Artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen tähtäävästä sopeuttamisurasta voidaan poiketa vain artiklan 3 kohdan toisen kappaleen b alakohdassa määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa. Poikkeuksellisilla olosuhteilla tarkoitetaan ensinnäkin epätavallista tapahtumaa, johon asianomainen sopimuspuoli ei voi vaikuttaa ja jolla on merkittävä vaikutus julkisen talouden rahoitusasemaan. Määrittely vastaa vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion 5 artiklan 1 kohdan sekä 6 artiklan 3 kohdan viimeistä alakohtaa sekä korjaavan osion 2 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa. Määritelmän tarkoittamia poikkeusolosuhteita ovat esimerkiksi laajat luonnonkatastrofit.
Poikkeuksellisilla olosuhteilla tarkoitetaan lisäksi talouden vakavaa taantumaa sellaisena kuin se on määritelty tarkistetussa vakaus- ja kasvusopimuksessa. Lisäedellytyksenä on, ettei väliaikainen poikkeaminen vaaranna julkisen talouden kestävyyttä keskipitkällä aikavälillä. Määrittely viittaa vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion 5 artiklan 1 kohdan sekä 6 artiklan 3 kohdan viimeiseen alakohtaan, joiden mukaan jäsenvaltion voidaan sallia poikkeavan keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavalta sopeuttamisuralta euroalueen tai koko unionin talouden vakavassa taantumassa edellyttäen, että tämä ei vaaranna julkisen talouden kestävyyttä keskipitkällä aikavälillä. Vakavan taantuman tarkemmassa määrittelyssä voidaan lisäksi tukeutua vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion 2 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan vakavaa taantumaa voidaan pitää poikkeuksellisena, jos kysymys on vuotuisen bruttokansantuotteen negatiivisesta kasvusta tai pitkittyneestä ajanjaksosta, jolloin vuotuisen bruttokansantuotteen kasvu on hyvin hidasta suhteessa kasvupotentiaaliin.
Artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan keskipitkän aikavälin tavoitteen alaraja saa saman artiklan 1 kohdan b alakohdan -0,5 prosentin pääsäännöstä poiketen olla enintään -1,0 prosenttia bruttokansantuotteesta, jos julkisen talouden velka on merkittävästi alle 60 prosenttia bruttokansantuotteesta ja jos maan pitkän aikavälin kestävyyteen kohdistuu vain vähäinen riski. Nämä sopimusmääräykset ovat osin vaativammat kuin vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion 2 a artikla ja sen soveltamiseen liittyvät käytännesäännöt. Vakaus- ja kasvusopimuksen ja käytännesääntöjen mukaan saattaa, maakohtaisista olosuhteista riippuen, olla esimerkiksi mahdollista, että keskipitkän aikavälin tavoite voidaan asettaa -0,5 prosenttia heikommaksi myös silloin, kun jäsenvaltion velka ei ole merkittävästi alle 60 prosentin viitearvon.
Artiklan 1 kohdan e alakohta sisältää määräyksen korjausmekanismista. Korjausmekanismin tulee käynnistyä automaattisesti, jos havaitaan merkittäviä poikkeamia keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavasta sopeuttamisurasta. Mekanismiin sisältyy velvoite toteuttaa toimenpiteitä poikkeamien korjaamiseksi tietyn ajanjakson kuluessa. EU-lainsäädäntöön sinänsä ei sisälly korjausmekanismia koskevia säännöksiä. EU:n toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn pöytäkirjan 12 artiklan 3 mukaan julkisen hallinnon alijäämistä vastaavat jäsenvaltioiden hallitukset.
Artiklan 2 kohdan mukaan edellä 1 kohdassa mainitut säännöt tulee saattaa osaksi kansallista finanssipolitiikan normistoa vuoden kuluttua sopimuksen voimaantulosta. Säännöt tulee saattaa voimaan kansallisessa lainsäädännössä sitovilla ja pysyvillä, mieluiten perustuslain tasoisilla säännöksillä, tai takaamalla muulla tavoin, että sääntöjä noudatetaan täysimääräisesti ja että niihin pitäydytään täysin kansallisten talousarviomenettelyiden kaikissa vaiheissa.
Artiklan 2 kohdan mukaan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetusta julkisen talouden tilaa korjaavasta mekanismista päätetään kansallisesti komission ehdottamien yhteisten periaatteiden pohjalta. Yhteiset periaatteet koskevat erityisesti korjaavien toimien luonnetta, laajuutta ja aikataulua sekä sääntöjen noudattamisen valvonnasta vastaavien kansallisten elinten asemaa ja riippumattomuutta. Komissio on antanut korjausmekanismin periaatteita koskevan tiedonannon 20 päivänä kesäkuuta 2012 (COM(2012) 342 final). Tiedonantoa on käsitelty edellä yleisperustelujaksossa 2.2.
Artiklan 2 kohdan mukaan korjausmekanismissa tulee kunnioittaa täysin kansallisten parlamenttien valtaoikeuksia. Korjausmekanismista säätäminen ei siten edellytä säännöksiä, jotka rajoittaisivat eduskunnan harkintavaltaa sen suhteen, minkälaisilla lainsäädäntö- ja talousarviopäätöksillä julkinen talous vakautetaan keskipitkän aikavälin mukaiseksi.
Artiklan 3 kohdan mukaan kyseistä artiklaa sovellettaessa noudatetaan pöytäkirjan 12 artiklan 2 määritelmiä. Pöytäkirjan 2 artiklassa on määritelty käsitteet ”julkinen”, ”alijäämä”, ”sijoitus” ja ”velka". Käsillä olevan sopimuksen 3 artiklan 3 kohdassa on lisäksi määritelty käsitteet ”julkisen talouden rakenteellinen rahoitusasema” sekä ”poikkeukselliset olosuhteet”. Määritelmät ovat yhdenmukaiset voimassa olevan vakaus- ja kasvusopimuksen kanssa.
4 artikla. Jos sopimuspuolen velkasuhde ylittää 60 prosentin viitearvon, tämän sopimuspuolen on supistettava velkaantumistaan vuosittain 1/20 viitearvon ja velkatason välisestä erosta siten kuin vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion 2 artiklaan tehdyssä, joulukuussa 2011 voimaan tulleessa lisäyksessä säädetään. Päätöksenteossa noudatetaan tällöin SEUT 126 artiklassa sovittuja menettelyjä.
5 artikla. Sopimuspuolen, johon sovelletaan liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä, on laadittava budjetti- ja talouskumppanuusohjelma. Ohjelma sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen niistä rakenneuudistuksista, joilla liiallinen alijäämä korjataan tehokkaasti ja kestävästi. Sopimustekstin mukaan ohjelmien sisältö ja muoto määritellään EU-lainsäädännössä. Sopimuksen 8 johdantokappaleen mukaan komissio antaa muun muassa tätä koskevan lainsäädäntöehdotuksen. Ohjelmat toimitetaan neuvoston ja komission hyväksyttäviksi. Neuvosto ja komissio seuraavat ohjelmien toteutumista osana vakaus- ja kasvusopimusta koskevaa monenvälistä valvontamenettelyä.
6 artikla. Artiklan mukaan sopimuspuolten tulee ilmoittaa valtionvelan liikkeeseenlaskua koskevista suunnitelmistaan neuvostolle ja komissiolle.
7 artikla. Artikla koskee käännetyn määräenemmistöpäätöksenteon käyttöalan laajentamista liiallisten alijäämien menettelyssä eurovaltioiden osalta. Tällä hetkellä käännettyä määräenemmistöpäätöksentekoa sovelletaan täytäntöönpanon tehostamisasetuksen mukaisesti ainoastaan eurovaltioille määrättävistä seuraamuksista päätettäessä. Sopimuksen 7 artiklan myötä käytännössä kaikki komission alijäämämenettelyyn liittyvät ehdotukset tai suositukset tullaan hyväksymään neuvostossa, jollei sopimuspuolten määräenemmistö asetu niitä vastustamaan.
Käännetty määräenemmistöpäätöksenteko ei ole uusi asia. Täytäntöönpanon tehostamisasetuksen ohella sitä on käytetty aiemmin ainakin polkumyyntiä ja tuettua tuontia koskevassa unionin lainsäädännössä (ks. esim. asetukset N:o 2026/97 ja N:o 461/2004) sekä SEUT 290 artiklan 2 kohdan mukaisesti delegoitujen säädösten hyväksymisen yhteydessä.
Sopimuksen 7 artiklan sisältöön vaikutti olennaisesti se, että perussopimusten muuttamiseen vaadittavaa kaikkien jäsenvaltioiden yksimielisyyttä ei ollut mahdollista saavuttaa. Käytännössä sopimusosapuolet sitoutuvat nyt 7 artiklassa etukäteen tietynlaiseen äänestyskäyttäytymiseen neuvostossa. Tälle ei ole oikeudellisia esteitä. Hyvä esimerkki vastaavanlaisesta äänestysjärjestelyjä koskevasta sitoumuksesta on Ioanninan kompromissiksi nimetty estävän määrävähemmistön määrittelemiseen liittyvä jäsenvaltioiden päätös (ks. EYVL 94/C 105, s.1) vuodelta 1994.
Artiklassa on kysymys ainoastaan neuvoston päätöksenteon tehostamisesta. Komission toimivaltaa ei laajenneta, eikä SEUT 126 artiklan varsinaista sisältöä muuteta. Alijäämämenettelyn kulku, käytettävissä olevat instrumentit ja seuraamusten laatu säilyvät ennallaan. Olennaista on, että päätösvalta kaikissa asioissa säilyy yhä neuvostolla ja että sillä on edelleen tosiasiallinen mahdollisuus poiketa komission tekemistä ehdotuksista.
8 artikla. Artikla koskee finanssipoliittisten sääntöjen kansallisen täytäntöönpanon valvontaa. Artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista, onko sopimuspuoli saattanut sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan määräykset osaksi kansallista lainsäädäntöään 3 artiklan 2 kohdan edellyttämällä tavalla. Artiklan mukaan komissio esittää kertomuksen jokaisen osapuolen kansallisista täytäntöönpanotoimista. Jos komissio katsoo, että osapuoli ei ole saattanut sopimuksen määräyksiä asianmukaisesti voimaan, vie jokin osapuoli yksin tai useampi osapuoli yhdessä asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Osapuolilla on aina oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi myös komission kertomuksesta riippumatta. Unionin tuomioistuimen antama tuomio on sitova ja sen edellyttämät toimenpiteet on toteutettava tuomioistuimen päättämässä määräajassa.
Artiklan 2 kohdan mukaan osapuoli, joka joko oman arvionsa tai komission arvion perusteella katsoo, että toinen osapuoli ei ole ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin unionin tuomioistuimen antaman tuomion noudattamiseksi, voi viedä asian uudelleen unionin tuomioistuimeen. Tuomioistuin voi määrätä osapuolelle kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon, joka ei saa ylittää 0,1 prosenttia kyseisen valtion bruttokansantuotteesta. Eurovaltioille määrätyt maksut suoritetaan EVM:lle ja muille sopimusosapuolille määrätyt maksut unionin yleiseen talousarvioon.
Unionin tuomioistuimelle annettava toimivalta perustuu SEUT 273 artiklaan. Sen mukaan unionin tuomioistuin voi ratkaista jokaisen jäsenvaltioiden välisen riidan, joka on yhteydessä perussopimusten kohteeseen, jos asia saatetaan sen käsiteltäväksi välityssopimuksen nojalla. Nämä edellytykset täyttyvät. Sopimus koskee talousunionin vahvistamista ja on siten kiinteässä yhteydessä SEUT 120–126 ja 136 artiklan määräyksiin sekä niiden nojalla annettuun unionin lainsäädäntöön. Sopimuksen 8 artiklan 3 kohta puolestaan sisältää sopimuspuolten tahdonilmaisun siitä, että 8 artiklassa on nimenomaan kyse SEUT 273 artiklassa tarkoitetusta välityssopimuksesta.
Taloudellisten seuraamusten määrääminen annetun tuomion täytäntöönpanon laiminlyömisen johdosta kuuluu unionin tuomioistuimen perustehtäviin SEUT 260 artiklan perusteella. Tämä artikla ei ole suoraan sovellettavissa valtiosopimuksiin, mutta asiasta voidaan sopia erikseen SEUT 273 artiklan mukaisessa välityssopimuksessa, eli tässä tapauksessa suoraan sopimuksen 8 artiklassa.
Käytännössä osapuolet siis sitoutuvat 8 artiklan 1 kohdassa jo etukäteen siihen, että asia viedään aina automaattisesti tuomioistuimen käsiteltäväksi, mikäli komissio päätyy kertomuksessaan siihen, että joku sopimuspuolista ei ole noudattanut sopimuksen 3 artiklan 2 kohtaa. Syy menettelyyn on se, että SEUT 273 artiklan mukaisissa tilanteissa vain jäsenvaltiot voivat olla osapuolina tuomioistuinkäsittelyssä. Suoran kanneoikeuden antaminen komissiolle olisi edellyttänyt perussopimusten muuttamista. Perussopimusten määräykset eivät kuitenkaan estä sopimuspuolia antamasta komissiolle muita sopimuksen täytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (asia C-316/91 sekä yhdistetyt asiat C-181/91 ja C-248/91) vahvistanut, että unionin toimielimille voidaan delegoida myös jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvan tai perussopimusten soveltamisalan ulkopuolelle jäävän toiminnan yhteensovittaminen ja täytäntöönpano. Tältä osin olennaista on myös se, että komissiolle 8 artiklassa ja muissakin sopimuksen määräyksissä annetut raportointiin, arviointiin ja ehdotusten tekemiseen liittyvät tehtävät kuuluvat komission perussopimusten mukaisiin perustehtäviin.
Jotta 8 artiklan 1 kohta toimisi myös käytännössä, osapuolet ovat sopineet artiklakohdan soveltamista koskevista järjestelyistä sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa. Pöytäkirjan 1 kohdan mukaan pöytäkirjan 2 kohdassa mainitut kantajat jättävät unionin tuomioistuimelle kanteen kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun komissio on kertomuksessaan todennut, ettei sopimuspuoli ole noudattanut sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaista sääntelyvelvoitettaan. Kantajat sitoutuvat toimimaan, kanteen kohteena olevaa sopimuspuolta lukuun ottamatta, kaikkien sopimuspuolten etujen mukaisesti ja tiiviissä yhteistyössä niiden kanssa. Kantajat toimivat unionin tuomioistuimen perussäännön ja työjärjestyksen mukaisesti.
Pöytäkirjan 2 kohdan mukaan kantajina ovat sopimuksen 3 ja 8 artiklan sitomista sopimuspuolista ne jäsenvaltiot, jotka muodostavat neuvoston puheenjohtajuutta neuvoston työjärjestyksen 1 artiklan 4 kohdan mukaisesti hoitavan etukäteen määritetyn kolmen jäsenvaltion ryhmän (puheenjohtajakolmikko) komission kertomuksen julkaisupäivänä. Edellytyksenä on lisäksi, että puheenjohtajakolmikkoon kuuluva jäsenvaltio ei komission kertomuksen mukaan itse ole rikkonut sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan velvollisuuttaan, ei ole muutoin sopimuksen 8 artiklan mukaisen unionin tuomioistuinmenettelyn kohteena eikä muiden ylivoimaisten, perusteltujen syiden vuoksi ole kykenemätön toimimaan kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Jos mikään kolmesta jäsenvaltiosta ei täytä näitä perusteita, velvollisuus saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on edellisen puheenjohtajakolmikon jäsenillä samoin edellytyksin.
Pöytäkirjan 3 kohdan mukaan sopimuspuolet, joiden etujen mukaisesti asia on saatettu unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, antavat kantajien pyynnöstä näille kaikkea tarvittavaa teknistä tai logistista tukea menettelyn aikana. Pöytäkirjan 4 kohdan mainitut sopimuspuolet maksavat yhdessä unionin tuomioistuimen tuomion johdosta mahdollisesti aiheutuvat oikeudenkäyntikulut.
Pöytäkirjan 5 kohdan mukaan kantajat ilmoittavat unionin tuomioistuimen työjärjestyksen mukaisesti välittömästi tuomioistuimelle haluavansa peruuttaa kanteen, jos komissio uudessa kertomuksessa päätyy siihen, että asianomainen sopimuspuoli ei enää riko sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaista velvollisuuttaan.
Pöytäkirjan 6 kohdan mukaan sopimuspuolet toteavat aikovansa käyttää täysimääräisesti sopimuksen 8 artiklan 2 kohdassa vahvistettua menettelyä, jos komissio arvioi, ettei sopimuspuoli ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä sopimuksen 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun unionin tuomioistuimen tuomion noudattamiseksi.
IV Osasto Talouspolitiikan yhteensovittaminen ja lähentyminen
9 artikla. Artikla korostaa kasvua vahvistavaa talouspolitiikkaa. Sopimuspuolet sitoutuvat toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet kaikilla euroalueen moitteettoman toiminnan kannalta keskeisillä osa-alueilla pyrkien edistämään kilpailukykyä, työllisyyttä, julkisen talouden kestävyyttä ja rahoitusvakautta.
10 artikla. Artiklassa sopimuspuolet ilmoittavat olevansa tulevaisuudessakin valmiita tiivistämään ja tehostamaan yhteistyötään euroalueen moitteettoman toiminnan kannalta keskeisillä osa-alueilla. Artiklassa viitataan eurovaltioita koskevaan SEUT 136 artiklaan sekä tiiviimpää yhteistyötä koskeviin SEU 20 ja SEUT 326–334 artikloihin. Kysymys on poliittisesta tahdonilmaisusta, sillä 10 artiklan mukaan yhteistyöhön ryhdytään, mikäli se on ”asianmukaista ja tarpeellista”. Tämä jättää jokaiselle sopimuspuolelle laajan harkintavallan. Lisäksi on selvää, että yhteistyölle perussopimuksessa asetettujen varsin tiukkojen edellytysten on aina täytyttävä ennen yhteistyön aloittamista. Esimerkiksi SEUT 326 artiklan mukaan yhteistyö ei saa haitata sisämarkkinoita eikä taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta, luoda esteitä tai aiheuttaa syrjintää kaupankäynnissä eikä vääristää kilpailua. Tiiviimpi yhteistyö edellyttää aina myös neuvoston ja parlamentin nimenomaista hyväksyntää.
11 artikla. Artiklan mukaan sopimuspuolet keskustelevat ennalta kaikista suunnittelemistaan merkittävistä talouspoliittisista uudistuksista ja sovittavat ne tarvittaessa keskenään yhteen. EU:n toimielimet osallistuvat yhteensovittamiseen EU-oikeuden mukaisesti.
V Osasto Euroalueen ohjaus ja hallinta
12 artikla. Artikla sisältää määräyksiä eurohuippukokousten järjestämisestä. Eurohuippukokouksia järjestetään tarvittaessa, ja vähintään kaksi kertaa vuodessa. Kokouksiin kutsutaan eurovaltioiden päämiesten lisäksi komission puheenjohtaja ja Euroopan keskuspankin johtokunnan puheenjohtaja. Sopimuksen ratifioineiden muiden kuin eurovaltioiden päämiehet osallistuvat eurohuippukokouksissa käytäviin keskusteluihin, jotka koskevat sopimuspuolten kilpailukykyä, euroalueen yleisen rakenteen muuttamista ja niitä perussääntöjä, joita sovelletaan tulevaisuudessa. Kyseiset päämiehet osallistuvat myös tarvittaessa ja ainakin kerran vuodessa keskusteluihin, jotka koskevat sopimuksen täytäntöönpanoon liittyviä erityiskysymyksiä. Euroopan parlamentin puhemies voidaan kutsua eurohuippukokoukseen kuultavaksi. Eurohuippukokouksen puheenjohtaja antaa jokaisen huippukokouksen jälkeen Euroopan parlamentille kertomuksen. Puheenjohtaja myös tiedottaa sopimuspuolille, jotka eivät ole eurovaltioita, sekä muille unionin jäsenvaltioille eurohuippukokousten valmisteluista ja tuloksista.
13 artikla. Artikla sisältää määräyksiä Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien yhteiskokouksista, jotka koskevat budjettipolitiikkoja ja muita sopimuksen piiriin kuuluvia kysymyksiä. Kokoukset kutsutaan koolle EU:n perussopimuksiin liitetyn, kansallisten parlamenttien asemasta EU:ssa tehdyn pöytäkirjan (N:o 1) osastossa II määrätyn tavoin, jolloin kokouksen järjestämisestä päättävät Euroopan parlamentti ja kansalliset parlamentit yhdessä. Kokouksiin osallistuvat Euroopan parlamentin asianomaisten valiokuntien ja asianomaisten kansallisten parlamentin valiokuntien edustajat.
VI Osasto Yleiset ja loppumääräykset
14 artikla. Artikla sisältää määräykset sopimuksen voimaantulosta. Artiklan 1 kohdan mukaan sopimuspuolet ratifioivat sopimuksen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti ja tallettavat ratifioimiskirjansa Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristöön.
Artiklan 2 kohdan mukaan sopimus tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013, jos kaksitoista sopimuspuolta, joiden rahayksikkö on euro, on kyseiseen ajankohtaan mennessä tallettanut ratifioimiskirjansa. Muussa tapauksessa sopimus tulee voimaan sitä kuukautta seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jona kahdestoista euroalueeseen kuuluva sopimuspuoli tallettaa ratifioimiskirjansa.
Artiklan 3 kohdan mukaan sopimusta sovelletaan sen voimaantulopäivästä lukien sopimuksen ratifioineiden euromaiden välillä. Muun sopimuspuolena olevan euromaan osalta sopimusta sovelletaan sitä päivää seuraavan kuukauden ensimmäisestä päivästä, jona kyseessä oleva euromaa on tallettanut ratifioimiskirjansa.
Artiklan 4 kohdan mukaan sopimuksen V osastoa, joka koskee euroalueen ohjausta ja hallintaa, sovelletaan kuitenkin kaikkiin sopimuspuoliin sopimuksen voimaantulopäivästä. Kyse on V osaston määräysten väliaikaisesta soveltamisesta, joka alkaa siten kaikkien sopimuspuolten osalta hetkenä, jolloin sopimus tulee kansainvälisesti voimaan.
Artiklan 5 kohdassa mahdollistetaan sopimuksen III ja IV osaston soveltaminen sopimuspuoliin, jotka eivät vielä täytä euron käyttöönoton edellytyksiä, tai Tanskaan, siitä päivästä lähtien, jolloin näitä koskevat poikkeukset kumotaan. Euron käyttöönottoon liittyvistä poikkeuksista on määrätty SEUT 139 artiklan 1 kohdassa ja Tanskan osalta Tanskaa koskevassa pöytäkirjassa N:o 16. Soveltaminen on mahdollista myös aiemmin kaikkien tai joidenkin III ja IV osaston määräysten osalta, jos kyseessä oleva sopimuspuoli tästä erikseen ilmoittaa.
15 artikla. Artikla sisältää määräykset sopimukseen liittymisestä. Sopimus on avoinna liittymistä varten kaikille EU:n jäsenvaltioille, jotka eivät ole sopimusta allekirjoittaneet. Liittyminen tulee voimaan, kun liittymiskirja on talletettu. Tallettaja ilmoittaa asiasta muille sopimuspuolille. Sopimukseen liittyvän jäsenvaltion virallisella kielellä laadittu sopimusteksti lisätään sopimuksen todistusvoimaiseksi tekstiksi artiklan määräysten mukaisesti.
16 artikla. Artiklan mukaan sopimuksen määräykset on, täytäntöönpanosta saadut kokemukset huomioon ottaen, tarkoitus saattaa osaksi unionin oikeusjärjestelmää viimeistään viiden vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta. Johdannon 7 kappaleen mukaan ensisijaisena keinona on perussopimusten muuttaminen. Tämä voisi tapahtua esimerkiksi liittämällä perussopimuksiin kokonaan uusi pöytäkirja. Vaihtoehtoisesti voitaisiin tutkia esimerkiksi mahdollisuuksia käyttää sopimuksen 10 artiklassa mainittuja keinoja, eli eurovaltioita koskevaa SEUT 136 artiklaa tai SEU 20 artiklan mukaista tiiviimpää yhteistyötä.
2Lakiehdotusten perustelut
2.1Laki talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta sekä julkisen talouden monivuotisia kehyksiä koskevista vaatimuksista
1 §.Valtiosopimuksen voimaansaattaminen. Pykälä sisältää tavanomaisen blankettisäännöksen, jolla saatettaisiin voimaan lailla ne talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen määräykset, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan. Lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset on yksilöity jäljempänä eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta käsittelevässä jaksossa 4.1.
2 §.Rakenteellista rahoitusasemaa koskeva tavoite. Lain 2 §:n mukaan julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskevan keskipitkän aikavälin tavoitteen asettaminen kuuluisi valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaan. Tämä vastaisi nykytilaa sikäli, että nykyisin valtioneuvosto asettaa keskipitkän aikavälin tavoitteen Suomen vakausohjelman yhteydessä. Säännös ei kuitenkaan rajoittaisi valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaa asettaa keskipitkän aikavälin tavoite vaihtoehtoisesti jossakin muussa yhteydessä. Asiassa olisi kuitenkin otettava huomioon vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevässä osiossa määritellyt tavoitteen asettamista koskevat aikataulut.
Pykälän mukaan valtioneuvosto asettaisi keskipitkän aikavälin tavoitteen talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen mukaisesti. Tavoite tulisi siten asettaa sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisen pääsäännön (alaraja -0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta) ja d alakohdan mukaisen poikkeussäännön (alaraja -1,0 prosenttia bruttokansantuotteesta) asettamissa rajoissa. Suomi ei nykyisin täytä d alakohdan soveltamisedellytyksiä, koska Suomen pitkän aikavälin kestävyysriskit ovat vähäistä suuremmat. Suomen nykyisissä olosuhteissa keskipitkän aikavälin tavoitteen alaraja olisi siten -0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta.
3 §.Korjausmekanismi. Lain 3 §:ssä säädettävä korjausmekanismi olisi kolmivaiheinen. Pykälän 1 momentti koskisi valtioneuvoston oma-aloitteisia ja vapaaehtoisia ennakoivia korjaustoimenpiteitä, kun taas pykälän 2 ja 3 momentissa olisi kysymys valtioneuvoston velvollisuuksista, jotka olisivat seurausta Euroopan unionin neuvoston monenvälisessä valvonnassa tehdyistä Suomelle kielteisistä päätöksistä.
Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvosto ryhtyisi tarpeellisiksi katsomiinsa julkisen talouden vakautta ja kestävyyttä korjaaviin toimiin, jos se arvioisi, että julkisen talouden rakenteellisessa rahoitusasemassa on keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamista vaarantava merkittävä poikkeama. Valtioneuvoston arvio perustuisi valtioneuvoston tekemään julkisen talouden tilaa koskevaan kansalliseen seurantaan ja kokonaisarviointiin tai Euroopan unionin neuvoston Suomen vakausohjelmasta antamaan lausuntoon. Sinänsä pykälän 1 momentti ei velvoittaisi valtioneuvostoa ryhtymään toimenpiteisiin, mutta se korostaisi valtioneuvoston velvollisuutta ja oma-aloitteisuutta tasapainoisen ja kestävän julkisen talouden hoitamisessa.
Valtioneuvosto voi suorittaa 1 momentissa tarkoitettua julkisen talouden tilan seurantaa ja kokonaisarviointia monissa eri yhteyksissä. Kyse voi olla säännönmukaisesti toistuvista prosesseista tai tilanteen edellyttämistä kokoontumisista. Ensin mainittuja ovat muun muassa päätökset valtiontalouden kehyksestä, valtion talous- ja lisätalousarviosta sekä Suomen vakausohjelmasta. Näissä tai muissa yhteyksissä tehtävään julkisen talouden seurantaan liittyvä valtioneuvoston sisäinen valmistelu tapahtuu vakiintuneissa tai vapaamuotoisissa poliittisissa tai lakisääteisissä valmisteluelimissä (mm. hallituksen iltakoulu, hallituksen neuvottelut, hallituspuolueiden puheenjohtajien kokoukset sekä valtioneuvoston ministerivaliokunnat).
Pykälän 2 momentti koskisi tilannetta, jossa komissio olisi ensinnäkin antanut Suomelle vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion 6 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisen varoituksen keskipitkän aikavälin tavoitetta koskevasta merkittävästä poikkeamasta, minkä lisäksi neuvosto olisi saman artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla antanut Suomelle suosituksen tarvittaviksi toimiksi. Suomella olisi tällöin neuvoston erikseen päättämä, enintään viiden kuukauden määräaika toteuttaa toimia merkittävän poikkeaman korjaamiseksi. Valtioneuvoston tulisi tällöin harkita, tulisiko eduskunnalle antaa korjaavista toimista perustuslain 44 §:ssä säädetty selonteko. Jos selonteon antamiseen päädyttäisiin, sen tulisi sisältää ainakin valtioneuvoston arvio rakenteellisen rahoitusaseman poikkeaman määrästä verrattuna 2 §:n nojalla asetettuun keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tai siihen johtavaan sopeuttamisuraan sekä selostus tarvittavista lainsäädäntö- ja muista toimenpiteistä, joilla poikkeama korjataan viimeistään seuraavan kalenterivuoden loppuun mennessä.
Pykälän 3 momentti koskisi tilannetta, jossa neuvosto olisi 2 momentissa mainitun enintään viiden kuukauden määräajan jälkeen todennut, että Suomi ei ole toteuttanut tuloksellisia toimia rakenteellisen rahoitusasemansa korjaamiseksi. Valtioneuvoston tulisi tällöin antaa eduskunnalle perustuslain 44 §:ssä säädetty tiedonanto korjaavista toimenpiteistä. Tiedonannon vähimmäissisältö olisi sama mitä pykälän 2 momentissa säädettäisiin mahdollisesta selonteosta. Tiedonanto tulisi antaa ilman aiheetonta viivytystä, mikä pääsääntöisesti tarkoittaisi tiedonannon antamista muutaman viikon kuluessa.
Valtioneuvoston velvollisuus tiedonannon antamiseen olisi talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muu tapa, jolla keskipitkän aikavälin tavoitteen noudattaminen taattaisiin tosiasiallisesti. Valtioneuvoston tiedonantoa koskevassa sääntelyssä olisi otettu huomioon korjausmekanismin periaatteita koskevan komission tiedonannon kohdat 1-4. Viime kädessä valtioneuvoston tiedonantoa koskevalla sääntelyllä taattaisiin ”muulla tavoin” keskipitkän aikavälin tavoitteiden noudattaminen (kohta 1). Tiedonantoa koskeva sääntely olisi luonteeltaan neuvostossa vireillä olevan Suomea koskevan valvonta-asian kansallinen osio, minkä vuoksi sääntely olisi yhdenmukainen EU:n valvontakehyksen kanssa (kohta 2). Tiedonannon antaminen eli korjausmekanismin käynnistyminen olisi myös kytketty tarkoin määriteltyihin edellytyksiin (kohta 3), minkä lisäksi tiedonannon mukaisten toimenpiteiden pitäisi johtaa keskipitkän aikavälin tavoitetta koskevan merkittävän poikkeaman korjaamiseen määräajassa (kohta 4). Komission tiedonannon kohdan 5 periaatteet eivät sisältyisi lakiin, koska ne ovat osin harkinnanvaraisia ja koska Suomessa ei ole voimassa julkisen talouden osa-alueita koskevia säännöksiä, jotka tulisivat otettavaksi huomioon kohdistettaessa korjaustoimenpiteitä julkisen talouden sisällä.
4 §.Poikkeukselliset olosuhteet. Lain 4 §:n mukaan valtioneuvosto voisi pidättäytyä 3 §:n nojalla toteuttavista rakenteellista rahoitusasemaa korjaavista toimenpiteistä, jos Euroopan unionin neuvosto olisi Suomea koskien nimenomaisesti todennut, että Suomessa vallitsee talousunionin vahvistamista koskevassa sopimuksessa tarkoitettu poikkeuksellinen olosuhde. Kytkemällä poikkeuksellisten olosuhteiden vallitsemista koskeva määrittely neuvoston kannanottoon vältettäisiin kulloistenkin olosuhteiden tulkintaan mahdollisesti liittyvät kansalliset erimielisyydet. Säännösehdotuksen ilmaisulla ”neuvosto on nimenomaisesti todennut” korostettaisiin vastaavasti sitä, että myös neuvoston asiaa koskevan kannan tulisi olla yksiselitteinen. Talousunionin vahvistamista koskevassa sopimuksessa mainitut poikkeuksellisten olosuhteiden määritelmät vastaavat vakaus- ja kasvusopimusta.
5 §.Toimenpiteet poikkeuksellisten olosuhteiden päätyttyä. Lain 5 §:n mukaan myös poikkeuksellisten olosuhteiden lakkaaminen kytkettäisiin neuvoston Suomea koskevaan nimenomaiseen kannanottoon. Peruste tälle olisi sama kuin 4 §:ssä.
Kun poikkeukselliset olosuhteet olisivat lakanneet, valtioneuvoston tulisi päättää toimenpiteistä, joilla julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa suhteessa markkinahintaiseen bruttokansantuotteeseen parannettaisiin vähintään 0,5 prosenttiyksikköä. Säännös yhdessä 4 §:n kanssa vastaisi komission tiedonannon kohtaa 6.
Valtiontalouden tarkastusvirasto antaisi lausuntonsa edellä mainittujen toimenpiteiden riittävyydestä. Säännös olisi osa komission tiedonannon kohdassa 7 tarkoitettua valvontatehtävää. Tarkastusviraston lausunnossa arvioitaisiin erityisesti sitä, parantavatko esitetyt toimenpiteet rakenteellista rahoitusasemaa. Jos tarkastusviraston lausunto olisi tältä tai muilta osin valtioneuvostolle kielteinen, valtioneuvosto voisi, jos se olisi eri mieltä tarkastusviraston kanssa eikä aikoisi ottaa tarkastusviraston lausuntoa huomioon, antaa asiaa koskevan julkisen kannanoton lain 7 §:n 2 momentin mukaisesti.
6 §.Asetuksenantovaltuus. Lain 6 § sisältäisi budjettikehysdirektiivin täytäntöönpanemiseksi tarvittavan asetuksenantovaltuuden. Pykälän mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää (1) valtioneuvoston tekemässä julkisen talouden monivuotisessa suunnittelussa käytettävien julkisen talouden ja sen alasektoreiden tuloja, menoja, alijäämää, velkaa ja muita vastaavia seikkoja koskevien finanssipoliittisten tavoitteiden asettamisesta, (2) tavoitteiden asettamisessa ja niiden saavuttamisen arvioinnissa käytettävistä ennuste-, tilasto- ja muista tiedoista sekä (3) tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellisten valtioneuvoston toimenpiteiden suunnittelusta. Asetuksella säädettävillä tavoitteilla sekä tavoitteiden asettamisessa ja niiden saavuttamisen arvioinnissa käytettävillä tiedoilla tarkoitettaisiin erityisesti budjettikehysdirektiivin 9 artiklan 2 kohdassa mainittuja tavoitteita, ennusteita, kuvauksia ja arviointeja sekä direktiivin 10, 11 ja 14 artiklassa mainittuja perustelu- ja esittämisvelvollisuuksia niistä seikoista, joita julkisen talouden monivuotiseen kehykseen on sisällytettävä. Asetuksella säädettäviä asioita sekä direktiivin suhdetta valtiosopimukseen on käsitelty tarkemmin edellä yleisperustelujakson 2.2 budjettikehysdirektiiviä koskevassa kohdassa.
Käytännössä valtioneuvoston asetuksella säädettävä julkisen talouden monivuotinen kehys olisi valtioneuvoston omassa julkisen talouden monivuotisessa suunnittelussa käytettävä asiakirja tai jo olemassa olevan asiakirjan, kuten valtiontalouden kehyspäätöksen tai vuosittaisen vakausohjelman, osio. Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoisi lain 7 §:n 1 momentin nojalla, onko kehys laadittu asianmukaisesti. Tarkastusvirasto voisi ottaa kantaa myös siihen, onko asetuksen nojalla asetettuja tavoitteita tosiasiallisesti noudatettu.
Asetuksenantovaltuuden nojalla asetettavilla tavoitteilla ja tavoitteiden seurannalla ei olisi oikeudellista merkitystä muiden julkiseen talouteen kuuluvien oikeushenkilöiden kannalta. Tällaista merkitystä ei olisi myöskään asetuksenantovaltuuden loppuosalla, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellisten valtioneuvoston toimenpiteiden suunnittelusta. Kysymys saattaisi olla esimerkiksi velvollisuudesta laatia julkisen talouden sopeuttamiseen tähtäävä suunnitelma tietyssä määräajassa. Asetuksella voitaisiin siten säätää eräänlaisista alemman tason korjausmekanismeista, jotka käynnistyisivät muiden numeeristen tavoitteiden kuin rakenteellista rahoitusasemaa koskevan keskipitkän aikavälin tavoitteen perusteella. Asetuksen nojalla tehtäväksi tulevilla suunnitelmilla tai muilla toimenpiteillä olisi merkitystä julkiseen sektoriin kuuluvien muiden oikeushenkilöiden kannalta vasta, jos esimerkiksi edellä mainittu sopeuttamisohjelma johtaisi kyseisiä oikeushenkilöitä koskevien hallitusten esitysten antamiseen. Toimivallasta valmistella asetuksessa todetut toimenpiteet säädettäisiin tarpeen mukaan valtioneuvoston ohjesäännössä.
7 §.Lain noudattamisen valvonta. Pykälän 1 momentin mukaan lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista valvoisi Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusvirasto valvoisi muun muassa, onko julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskeva keskipitkän aikavälin tavoite asetettu (2 §), onko valtioneuvosto antanut eduskunnalle tiedonannon lain sitä edellyttäessä (3 §:n 3 momentti), ovatko tiedonannon sisältämät toimenpiteet luonteeltaan aidosti rakenteellista rahoitusasemaa parantavia (3 §:n 3 momentti) sekä onko valtioneuvosto noudattanut velvollisuuttaan päättää rakenteellista rahoitusasemaa parantavista toimenpiteistä sen jälkeen, kun poikkeukselliset olosuhteet ovat päättyneet (5 §). Lisäksi tarkastusvirasto valvoisi, onko valtioneuvosto asettanut valtioneuvoston asetuksen nojalla asetettavaksi tulevat muut finanssipoliittiset tavoitteet sekä onko valtioneuvosto muutoinkin laatinut asianmukaisesti asetuksen nojalla tarkemmin säädettävän julkisen talouden monivuotisen suunnitelman, jota budjettikehysdirektiivissä kutsutaan julkisen talouden monivuotiseksi kehykseksi (6 §). Lisäksi tarkastusvirasto voisi ottaa kantaa, onko julkista taloutta hoidettu laissa säädetyn keskipitkän aikavälin tavoitteen ja asetuksen nojalla asetettavien muiden finanssipoliittisten tavoitteiden mukaisesti. Näitä seikkoja koskevalla tarkastusviraston julkisella kannanotto-oikeudella olisi tärkeä tehostava merkitys valtiosopimuksen edellyttämien budjettikurisääntöjen noudattamisen takaamisessa sopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Pykälän 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Valtiontalouden tarkastusvirasto ilmoittaisi tarkastushavaintojen perusteella tekemänsä johtopäätökset valtioneuvostolle. Ilmoittaminen voisi tapahtua toimittamalla valtioneuvostolle joko asiaa koskeva tarkastuskertomus, jossa tarkastusviraston johtopäätökset olisi selkeästi yksilöity, tai tarkastuskertomuksesta erillinen ilmoitus.
Momentin toisen virkkeen mukaan valtioneuvoston tulisi tarvittaessa antaa tarkastusviraston johtopäätöksiä koskeva julkinen kannanotto. Säännöksen tarkoituksena olisi osaltaan toteuttaa komission tiedonannon 7 kohdassa mainittua periaatetta, jonka mukaan sopimuspuolen tulee joko noudattaa valvontaelimen kannanottoja tai selittää julkisesti, miksi niitä ei noudateta. Lain mukaan julkisen kannanoton antaminen jäisi kuitenkin valtioneuvoston harkintaan. Jos kyse olisi tilanteesta, jossa tarkastusvirasto katsoisi, että tätä lakia ei ole noudatettu, tarkastusviraston kanta nousisi todennäköisesti esiin eduskunnassa tarkastusviraston tarkastuskertomuksen käsittelyn yhteydessä. Tämä johtaisi todennäköisesti myös asiaa koskevan valtioneuvoston käsityksen ilmaisemiseen. Valtioneuvoston käsitys saattaisi tulla annettavaksi eduskunnalle tai sen valiokunnalle erikseen tai se saattaisi sisältyä esimerkiksi perustuslain 46 §:ssä säädettyyn kertomukseen (valtion tilinpäätöskertomus), jossa hallitus kertoo muun muassa niistä toimenpiteistä, joihin se on eduskunnan päätösten johdosta ryhtynyt. Nämä jo olemassa olevat valtiosääntöiset menettelyt takaisivat komission tiedonannon kohdassa 7 tarkoitetun periaatteen riittävän toteutumisen myös silloin, jos valtioneuvosto ei oma-aloitteisesti julkaisisi sille kielteisiä johtopäätöksiä koskevaa kannanottoa.
Pykälän 2 momentin säännökset eivät vaikuttaisi asiakirjojen julkisuutta koskevaan sääntelyyn. Käytännössä tarkastusviraston valvonnan kohteena olevat edellä mainitut seikat sekä niitä koskevat tarkastushavainnot ja johtopäätökset olisivat todennäköisesti lähes aina julkisia sen jälkeen, kun asianomainen tarkastuskertomus on valmistunut. Tarkastushavaintojen julkisuus olisi käytännössä myös edellytys sille, että valtioneuvosto ylipäätään voisi antaa asiaa koskevan julkisen kannanoton.
Pykälän 1 ja 2 momentin säännöksillä ei olisi vaikutusta Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastustoiminnassa sovellettaviin säännöksiin, joita sisältyy perustuslain 90 §:n 2 ja 3 momentin lisäksi valtiontalouden tarkastusvirastosta annettuun lakiin (676/2000) ja sen nojalla annettuihin määräyksiin.
8 §.Voimaantulo. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan ja sopimuksen muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatettavaksi voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun sopimus tulee voimaan. Budjettikehysdirektiivin täytäntöönpanoon liittyvä lain 6 § ehdotetaan tulevan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013.
2.2Laki valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta
1 §.Asema ja tehtävät. Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävistä säädetään tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) 1 §:ssä. Jotta tarkastusviraston tehtävät ilmenisivät mahdollisimman kattavasti suoraan tarkastusvirastoa koskevasta laista, pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti, jonka mukaan tarkastusvirasto hoitaa sille 1. lakiehdotuksessa säädettäväksi ehdotetut tehtävät.
3Voimaantulo
Allekirjoittajien on ratifioitava sopimus talousunionin vahvistamisesta valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti ja talletettava ratifioimiskirjansa Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristöön. Sopimus tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013 lukien edellyttäen, että kaksitoista euroalueeseen kuuluvaa sopimuspuolta on tuolloin tallettanut ratifioimiskirjansa. Muussa tapauksessa sopimus tulee voimaan sitä kuukautta seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jona kahdestoista euroalueeseen kuuluva sopimuspuoli tallettaa ratifioimiskirjansa. Sopimuksen on esityksen antohetkeen mennessä ratifioinut Espanja, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Portugali, Saksa, Slovenia ja Tanska.
Sopimuksen voimaansaattamislaki ehdotetaan tulevaksi voimaan budjettikehysdirektiivin kansalliseen täytäntöönpanoon liittyvää 6 §:ää lukuun ottamatta valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun sopimus tulee voimaan. Lain 6 §:n ehdotetaan tulevan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013. Valtiontalouden tarkastusvirastoa koskevan lain muutos ehdotetaan tulevaksi voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun sopimus tulee voimaan.
Sopimuksen voimaansaattaminen ei edellytä Ahvenanmaan maakuntapäivien suostumusta. Sopimus ei sisällä julkisen talouden yksittäisiin yksiköihin kohdistuvia velvollisuuksia.
4Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys
4.1Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan suostumuksen. Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat muun muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset velvoitteet (esimerkiksi PeVL 45/2000 vp). Tällaisina velvoitteina on käytännössä pidetty lähinnä sellaisia määräyksiä, joissa valtiolle aiheutuu välittömiä menoja. Eduskunnan suostumus on tarpeen, jos sopimus aiheuttaa Suomelle sellaisia huomattavia toistuvia kustannuksia tai kertamenoja, joita ei voida kattaa valtion talousarvioon jo sisältyvillä määrärahoilla tai valtuuksilla.
Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan sopimusmääräys luetaan lainsäädännön alaan kuuluvaksi, jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita, jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla tai jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä taikka siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla säädetyn säännöksen kanssa (PeVL 11 ja 12/2000 vp).
Sopimuksen 3 artiklassa määrätään sopimuspuolia sitovista finanssipolitiikan säännöistä ja niiden noudattamista koskevasta korjausmekanismista. Niistä tulee säätää sopimuspuolen kansallisessa lainsäädännössä sitovilla ja luonteeltaan pysyvillä, mieluiten perustuslain tasoisilla säännöksillä, tai takaamalla muulla tavoin, että niitä noudatetaan kansallisten talousarviomenettelyjen kaikissa vaiheissa. Korjausmekanismissa on kuitenkin kunnioitettava täysin kansallisten parlamenttien valtaoikeuksia. Määräykset ovat merkityksellisiä eduskunnan budjettivallan kannalta, koska sopimuksen edellyttämän tasapainoisen julkisen talouden saavuttaminen edellyttää tarvittaessa eduskunnan lainsäädäntö- ja budjettivallan kautta tapahtuvaa vaikuttamista julkiseen talouteen ja koska eduskunnan budjettivallan alainen valtiontalous muodostaa merkittävän osan julkisesta taloudesta. Määräykset ovat samasta syystä sekä niiden sisältämästä sääntelyvelvoitteesta johtuen merkityksellisiä myös perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kannalta ja kuuluvat siten lainsäädännön alaan.
Sopimuksen 4 artikla koskee velvollisuutta vähentää julkisen talouden velkaa, kun velka ylittää 60 prosenttia bruttokansantuotteesta. Määräys sitoo eduskunnan budjettivaltaa ja on myös merkityksellinen täysivaltaisuuden kannalta.
Sopimuksen 5 artiklan 1 kohta koskee velvollisuutta laatia budjetti- ja talouskumppanuusohjelma tilanteessa, jossa maa on liiallisen alijäämän menettelyn kohteena. Ohjelman sisältämät rakenneuudistukset on otettava käyttöön ja toteutettava. Määräykset ovat merkityksellisiä perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kannalta ja kuuluvat siten lainsäädännön alaan.
Sopimuksen 7 artiklassa määrätään menettelystä, jonka mukaan euromaat sitoutuvat tukemaan Euroopan komission alijäämämenettelyssä tekemiä ehdotuksia tai suosituksia. Velvoitetta ei sovelleta, jos euromaiden määräenemmistö vastustaa ehdotettua päätöstä tai suositusta. Tällainen käännetyn määräenemmistöpäätöksenteon käyttöalan laajentamista koskeva määräys on merkityksellinen perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kannalta ja kuuluu siten lainsäädännön alaan.
Sopimuksen 8 artiklan 1 ja 2 kohta koskee komission raportointivelvollisuutta ja Euroopan unionin tuomioistuimelle annettavia sopimuksen täytäntöönpanon valvontaan liittyviä tehtäviä. Unionin tuomioistuimella olisi toimivalta ratkaista, onko sopimuspuoli sisällyttänyt sopimuksen velvoitteet kansalliseen lainsäädäntöönsä asianmukaisesti. Tuomioistuin voisi myös tuomita kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon, jos sen aiempaa langettavaa tuomiota ei olisi noudatettu määräajassa. Sopimuksen 8 artikla muodostaa sopimuspuolten kesken välityssopimuksen SEUT 273 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Määräyksissä on kysymys uudesta pakollisesta ja sitovasta riidanratkaisumekanismista. Koska sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, voi riidan ratkaisu Euroopan unionin tuomioistuimessa vaikuttaa siihen, miten Suomessa laintasoisena säänneltyä asiaa koskevaa määräystä on sovellettava. Tällaisissa tapauksissa riitojen ratkaisemista koskeva määräys kuuluu lainsäädännön alaan (PeVL 31/2001 vp).
Eduskunnan suostumus sopimuksen hyväksymiselle on edellä mainituilla perusteilla tarpeen.
4.2Käsittelyjärjestys
Sopimuksen käsittelyjärjestys
Arvioinnin lähtökohdat. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt sopimusluonnoksen suhdetta perustuslakiin 20 päivänä tammikuuta 2012 antamassaan lausunnossa PeVL 24/2011 vp. Sopimuksen neuvottelut olivat tuolloin vielä kesken ja sopimusmääräykset olivat vielä jossain määrin tarkentumattomia. Valiokunta esitti sen vuoksi lähinnä alustavia näkökohtia eikä voinut tehdä lopullisia kannanottoja sopimuksen suhteesta perustuslakiin. Valtioneuvosto toimitti valiokunnalle sen pyytämät lisäselvitykset E-jatkokirjeellä 26 päivänä tammikuuta 2012.
Talousunionin vahvistamista koskeva sopimus kytkeytyy valiokunnan mukaan sisällöltään kiinteästi EU:n lainsäädäntöön ja EU:n toimielimiin ja rinnastuu sisällöltään ja vaikutuksiltaan unioniasioihin (PeVL 24/2011 vp, s. 2/I). Sopimuksen läheiselle yhteydelle Euroopan unioniin on annettava merkitystä myös arvioitaessa sopimuksen kansallista käsittelyjärjestystä. Perustuslain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomi on täysivaltainen tasavalta. Pykälän 3 momentin mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Momentti sisältää myös nimenomaisen maininnan siitä, että Suomi on Euroopan unionin jäsen. Unionin jäsenyys on otettava perustuslain tulkinnan lähtökohdaksi erityisesti tulkittaessa Suomen täysivaltaisuutta koskevia perustuslain säännöksiä ( HE 60/2010 vp , PeVL 9/2006 vp ja PeVM 9/2010 vp).
Perustuslain täysivaltaisuussäännösten tulkitseminen siitä lähtökohdasta, että Suomi on Euroopan unionin jäsen, tarkoittaa valiokunnan mukaan sen seikan huomioon ottamista, että jäsenyys on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen vallan eri lohkoilla. Unionin tehtäväkentän vähäinen, esimerkiksi tarkistusluonteinen kehittäminen unionilla jo olevien toimivaltuuksien pohjalta saattaa tapauksesta riippuen olla sopusoinnussa perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kanssa. Unionin sisäisen toiminnan tavanomaisena pidettävä kehittäminen institutionaalisella tasolla puolestaan on yleensä merkityksetöntä täysivaltaisuuden kannalta (PeVL 7/2003 vp, PeVL 9/2006 vp ja PeVL 36/2006 vp).
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä määräenemmistöpäätöksellä. Vuonna 2012 perustuslakiin sisällytetyn säännöksen tarkoituksena on kirjata perustuslakiin 1 §:n tarkoittaman täysivaltaisuuden rajoitusten tulkintakäytäntö, jossa tehdään ero täysivaltaisuuden kannalta merkittävän ja muun toimivallan siirron välillä. Valiokunta on toimivallan siirron merkittävyyttä täysivaltaisuuden kannalta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota toimivallan siirron asialliseen rajattuisuuteen ja soveltamisalaan (PeVL 38/2001 vp ja PeVL 51/2001 vp) sekä sopimusmääräysten luonteeseen, tarkoitukseen ja aineelliseen merkitykseen yleisemminkin (PeVL 61/2002 vp, PeVL 7/2003 vp, PeVL 6/2004 vp ja PeVL 19/2010 vp). Kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa valtioiden kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähän vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole sellaisinaan merkittäviä perustuslain 1 §:n 1 momentin kannalta (PeVL 13/2012 vp).
Keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamista koskevat velvoitteet. Sopimuksen sisältämän finanssipoliittisen säännön eli keskipitkän aikavälin tavoitteen asettamisesta säädetään sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan a–d alakohdissa. Näiden määräysten osalta tulee arvioitavaksi, rajoittavatko ne eduskunnan budjettivaltaa niin merkittävästi, että se johtaisi vaikeutettuun käsittelyjärjestykseen (ks. PeVL 13/2012 vp, s 3-4). Perustuslakivaliokunnan sopimusluonnoksesta antaman lausunnon mukaan on tulkinnanvaraista, sisälsikö sopimusluonnos näiltä osin jäsenvaltioille unionin perussopimuksissa määriteltyihin velvoitteisiin nähden sellaisia merkittäviä uusia velvoitteita, joita ei olisi jo hyväksytty perussopimusten voimaansaattamisen yhteydessä (PeVL 24/2011 vp).
Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan a–d alakohtien finanssipoliittiset säännöt vastaavat voimassa olevaa vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevää osiota sillä erotuksella, että vakaus- ja kasvusopimuksen mukaan jäsenvaltion rakenteelliselle rahoitusasemalle asetettavan keskipitkän aikavälin tavoitteen ehdoton alaraja on -1,0 prosenttia bruttokansantuotteesta, kun taas talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen mukaan keskipitkän aikavälin tavoitteen ehdoton alaraja on lähtökohtaisesti vain -0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta. Tavoite saa kuitenkin myös talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen mukaan olla enintään -1,0 prosenttia bruttokansantuotteesta, jos sopimuspuolen julkisen velan määrä suhteessa bruttokansantuotteeseen jää merkittävästi alle 60 prosentin ja jos julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen kohdistuvat riskit ovat vähäiset. Kuten edellä asianomaisten sopimusmääräysten käsittelyn yhteydessä on todettu, nämä sopimusmääräykset ovat osin vakaus- ja kasvusopimusta tiukemmat, koska sopimusmääräykset eivät salli tavoitearvoa -0,5 heikomman tavoitearvon asettamista kaikissa niissä tilanteissa, joissa se vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion ja sen soveltamiseen liittyvien käytännesääntöjen mukaan olisi mahdollista.
Sopimusmääräykset eivät kuitenkaan merkitse merkittävää muutosta Suomea jo nyt sitovien vakaus- ja kasvusopimuksen velvoitteisiin nähden. Sopimuksen aiheuttamalla muutoksella ei myöskään ole Suomen kannalta tosiasiallista merkitystä, koska vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion 2 a artiklan 1 kohdan mukaan keskipitkän aikavälin tavoite tulee asettaa siten, että sillä voidaan varmistaa julkisen talouden kestävyys tai nopea eteneminen sitä kohti, minkä lisäksi on voitava luoda finanssipoliittista liikkumavaraa erityisesti julkiset investoinnit huomioon ottaen. Tämä jo voimassa oleva EU-oikeudellinen sääntely merkitsee Suomen ikärakenteen kehitys huomioon ottaen, ettei keskipitkän aikavälin tavoitetta tule asettaa talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan b alakohdan pääsääntöä (-0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta) heikommaksi. Vakaus- ja kasvusopimuksen tarkistuksen yhteydessä 4 päivänä helmikuuta 2010 asetettu Suomen nykyinen keskipitkän aikavälin tavoite on 0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta.
Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan a–d alakohdan määräykset eivät näin ollen ole ongelmallisia perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kannalta.
Korjausmekanismi. Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan sopimuspuolten on toteutettava toimenpiteitä erityisellä automaattisesti käynnistyvällä korjausmekanismilla, jos keskipitkän aikavälin tavoitteesta havaitaan merkittäviä poikkeamia.
SEUT 126 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on vältettävä liiallisia julkistalouden alijäämiä. Artiklassa määrätään myös toimenpiteistä, joihin neuvosto voi ryhtyä sellaisia jäsenvaltioita vastaan, joilla on liiallinen julkistalouden alijäämä. Pöytäkirjassa 12 määrätään jäsenvaltioiden velvollisuudesta vastata pöytäkirjan menettelyn mukaisesti siinä tarkoitetuista julkisen hallinnon alijäämistä. Pöytäkirjan mukaan jäsenvaltiot varmistavat, että kansalliset menettelyt talousarvion alalla mahdollistavat sen, että ne voivat täyttää niille perussopimuksista tällä alalla johtuvat velvollisuudet. Unionin oikeuteen ei näin ollen sisälly määräyksiä erillisestä korjausmekanismista. Unionin oikeuteen sisältyvät alijäämän välttämistä ja korjaamista koskevat velvoitteet huomioon ottaen 1 kohdan e alakohdan määräysten ei voida kuitenkaan katsoa asettavan Suomelle sellaisia merkittäviä uusia velvoitteita, jotka olisivat ongelmallisia perustuslain täysivaltaisuussäännösten kannalta.
Julkisen talouden tasapainoa koskevien velvoitteiden täytäntöönpano. Sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan artiklan 1 kohdan säännöistä tulee säätää sopimuspuolen kansallisessa lainsäädännössä sitovilla ja luonteeltaan pysyvillä, mieluiten perustuslain tasoisilla säännöksillä, tai takaamalla muulla tavoin, että niitä noudatetaan täysimääräisesti ja että niihin pitäydytään täysin kansallisten talousarviomenettelyiden kaikissa vaiheissa. Lisäksi sopimuspuolten on otettava käyttöön kansallisella tasolla 3 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetty automaattinen korjausmekanismi komission ehdottamien yhteisten periaatteiden pohjalta. Korjausmekanismissa on kuitenkin kunnioitettava täysin kansallisten parlamenttien valtaoikeuksia.
Perustuslakivaliokunnan mukaan se, että tavallisen lain sääntelytaso näytti sopimusluonnoksen mukaan riittävän ja ettei korjausmekanismi saa rajoittaa eduskunnan toimivaltaa, rajasi sopimusluonnoksen ongelmallisuutta perustuslain kannalta (PeVL 24/2011 vp, s. 3). Korjausmekanismista säätäminen ei sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan sanamuodon perusteella edellytä säännöksiä, jotka rajoittaisivat eduskunnan harkintavaltaa sen suhteen, minkälaisilla lainsäädäntö- ja talousarviopäätöksillä julkinen talous vakautetaan keskipitkän aikavälin mukaiseksi. Korjausmekanismia koskeva määräys ei näin ollen ole ongelmallinen perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kannalta.
Unionin tuomioistuimen toimivalta. Sopimuksen 8 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista, onko osapuoli saattanut sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan määräykset osaksi kansallista lainsäädäntöään 3 artiklan 2 kohdan edellyttämällä tavalla.
Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä, kuten Lissabonin sopimusta koskeneessa lausunnossa (PeVL 13/2008 vp), merkittävänä toimivallan siirtona on pidetty esimerkiksi sitä, että pilarijaon poistumisen seurauksena unionin tuomioistuimen toimivalta laajeni kattamaan poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön rikosoikeuden alalla (SEUT 82–89 artiklat). Perustuslakivaliokunta piti tuomioistuimen toimivallan laajenemista tämän kaltaiselle, valtion täysivaltaisuuden kannalta verraten keskeiselle politiikka-alalle, sillä tavoin merkittävänä, että Lissabonin sopimus oli tämänkin vuoksi käsiteltävä vaikeutetussa järjestyksessä.
Lissabonin sopimuksessa tuomioistuimelle annettiin valtion täysivaltaisuuden kannalta keskeisellä politiikka-alalla täysin uutta ja huomattavan laajaa toimivaltaa koskien esimerkiksi rikosten ja seuraamusten määrittelyä sekä rikosten ehkäisemistä, paljastamista ja tutkintaa. Nyt käsillä on sen sijaan sopimus, jossa tuomioistuimen toimivalta koskee rajoitetusti sitä, onko osapuoli saattanut sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan määräykset julkisen talouden tasapainosäännöstä asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä. Unionin tuomioistuin ei valvoisi sopimuksen muiden määräysten voimaansaattamista eikä sopimuksen soveltamista edes 3 artiklan 1 kohdan osalta. Kysymyksessä olisi tarkasti rajatun velvoitteen täytäntöönpanon valvonta sekä rajattu ja varsin suppea toimivalta. Lisäksi ehdot tuomiovallan luovuttamiselle on ennalta määritelty SEUT 273 artiklassa.
Kuten edellä on todettu, sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan määräykset vastaavat pääasiallisesti jo voimassa olevaa EU-lainsäädäntöä. Sopimus edellyttää näin ollen, että osaksi kansallista lainsäädäntöä saatetaan lähinnä sellaisia määräyksiä, jotka jo valtaosin ovat jäsenvaltioita velvoittavaa EU-lainsäädäntöä. Lisäksi unionin tuomioistuimella on jo toimivaltaa talouspolitiikan alalla. Tuomioistuimelle ei sopimuksessa myöskään uskottaisi toimivaltaa valvoa SEUT 126 artiklan soveltamista, mikä sanotun artiklan 10 kohdassa on nimenomaan poissuljettu. Tuomioistuin valvoisi käytännössä sopimuksen 3 artiklan 1 kohdasta johtuvan velvoitteen (julkisen talouden tasapainosääntö) sisällyttämistä sopimuspuolten kansalliseen lainsäädäntöön, millä puolestaan on läheinen yhteys SEUT 273 artiklassa määrätyin tavoin perussopimusten kohteeseen ja perussopimuksen nojalla annettuun budjettikurin tehostamista ja valvontaa koskevaan sekundäärilainsäädäntöön. Sopimuksen 8 artiklan 1 kohdassa ei näin ollen ole kyse perustuslaissa tarkoitetusta merkittävästä toimivallan siirrosta unionin tuomioistuimelle, minkä vuoksi sopimuksen hyväksyminen edellyttäisi määräenemmistöpäätöstä.
Sopimuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tuomioistuin voisi määrätä taloudellisen seuraamuksen sellaiselle sopimuspuolelle, joka ei ole ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin unionin tuomioistuimen tuomion noudattamiseksi. Sopimuksen johdannossa viitataan siihen, että SEUT 260 artiklan perusteella unionin tuomioistuimella on jo toimivalta määrätä taloudellisia seuraamuksia jäsenvaltiolle, joka ei ole noudattanut tuomiota, jossa sen on todettu jättäneen täyttämättä sille perussopimusten tai unionin lainsäädännön mukaan kuuluvan velvollisuuden. Vaikka artikla ei ole suoraan sovellettavissa valtiosopimuksiin, asiasta voidaan sopia erikseen SEUT 273 artiklan mukaisella välityssopimuksella, kuten nyt on tehty sopimuksen 8 artiklan 3 kohdassa.
Taloudellisten seuraamusten määrääminen tuomion täytäntöönpanon laiminlyömisen johdosta kuuluu unionin tuomioistuimen perustehtäviin, jotka Suomi on EU-jäsenyyden myötä hyväksynyt. Lissabonin sopimuksella seuraamusten määräämistä koskevaa SEUT 260 artiklan menettelyä tehostettiin ja nopeutettiin. Tämä ei vaikuttanut Lissabonin sopimuksen kansalliseen käsittelyjärjestykseen. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota siihen, että valtiosopimusten velvoitteiden rikkomisesta voidaan varsin yleisesti määrätä sopimusvaltioille erilaisia seuraamuksia.
Näillä perusteilla 8 artiklan 2 kohdassa ei ole kyse valtion täysvaltaisuuden kannalta merkittävästä toimivallan siirrosta, ottaen huomioon etenkin sen, että unionin tuomioistuimella on jo mahdollisuus taloudellisten seuraamusten määräämiseen sopimuksen alalla annettujen tuomioiden noudattamisen laiminlyönnin johdosta.
Muut täysivaltaisuuden kannalta merkitykselliset sopimusmääräykset. Sopimuksen liiallista velkaa koskevan 4 artiklan, budjetti- ja talouskumppanuusohjelmaa koskevan 5 artiklan ja päätöksentekoa alijäämämenettelyssä käsittelevän 7 artiklan määräykset eivät ole sillä tavoin täysivaltaisuuden kannalta merkittäviä, että niiden hyväksymisestä olisi päätettävä määräenemmistöllä.
Voimaansaattamislain käsittelyjärjestys
Voimaansaattamislakiehdotus on niin sanottu sekamuotoinen voimaansaattamislaki, jossa on blankettimuotoisen voimaansaattamissäännöksen (1 §) lisäksi sopimuksen ja budjettikehysdirektiivin täytäntöönpanon vuoksi tarvittavia säännöksiä (3-7 §).
Perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan lakiehdotus kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan 95 §:n 2 momentin mukainen vaikeutettu käsittelyjärjestys on käytettävissä vain jos voimaansaattamislakiehdotuksen säännöksissä on kyse sopimuksesta suoraan seuraavista velvoitteista. Muussa tapauksessa lakiehdotuksen käsittelyjärjestystä arvioidaan perustuslain 73 §:n mukaan (PeVL 45/2000 vp, s. 6/I).
Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävät. Voimaansaattamislakiehdotuksen 7 § sisältää säännökset lain noudattamisen valvonnasta. Perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävänä on valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastaminen. Tarkastusviraston tehtävistä säädetään tarkemmin lailla. Käytännössä tarkastusvirastolle on katsottu voitavan antaa myös muita kuin pelkästään perustuslain sanamuotoon rajautuvia tehtäviä. Mietinnössään PeVM 2/2009 vp perustuslakivaliokunta on katsonut, että tarkastusvirastolle voidaan perustuslain estämättä antaa ehdokkaan vaalirahoitusta koskevan ilmoitusvelvollisuuden valvonta, koska ilmoitusten valvonnalla on perustuslain 90 §:n 2 momentin sääntely huomioon ottaen riittävä kytkentä eri valtioelinten toimintaan.
Voimaansaattamislakiehdotuksen 7 §:n mukaan Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoisi osana valtiontalouden hoidon tarkastamista voimaansaattamislain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista. Käytännössä tarkastusvirasto valvoisi esimerkiksi sitä, onko julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskeva keskipitkän aikavälin tavoite ja valtioneuvoston asetuksen nojalla asetettavat muut finanssipoliittiset tavoitteet asetettu, onko valtioneuvosto antanut tiedonannon lain sitä edellyttäessä, ovatko tiedonannon sisältämät toimenpiteet luonteeltaan aidosti rakenteellista rahoitusasemaa parantavia ja onko valtioneuvosto poikkeusolojen päätyttyä noudattanut velvollisuuttaan päättää toimenpiteistä, joilla julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa parannetaan vähintään 0,5 prosenttiyksikköä bruttokansantuotteesta. Ehdotetut valvontatehtävät eivät ulotu kuntien ja kuntayhtymien, sosiaaliturvarahastojen, työeläkeyhtiöiden tai muiden julkiseen sektoriin kuuluvien yksittäisten oikeushenkilöiden toimintaan ja talouteen. Vaikka ehdotetuissa tehtävissä ei ole kysymys pelkästään perustuslain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetusta valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen valvonnasta, on ehdotetuilla tehtävillä niin kiinteä yhteys myös pelkän valtiontalouden hoitamiseen, että tehtävä voidaan valtioneuvoston käsityksen mukaan antaa Valtiontalouden tarkastusvirastolle perustuslain estämättä.
Valtioneuvoston tiedonanto. Voimaansaattamislakiehdotuksen 3 §:n 3 momentti sisältää säännöksen valtioneuvoston velvollisuudesta antaa eduskunnalle perustuslain 44 §:n mukainen tiedonanto korjaavista toimenpiteistä. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä selonteon ja tiedonannon lakisääteiseen antamisvelvollisuuteen on suhtauduttu varsin kielteisesti. Valiokunta on todennut lausunnoissaan PeVL 5/2004 vp ja PeVL 37/2006 vp, että tiedonanto ja selonteko ovat perustuslain 44 §:n mukaan keinoja, joiden avulla valtioneuvosto saa omasta aloitteestaan eduskunnassa käsiteltäväksi valtakunnan hallintoa tai kansainvälisiä suhteita koskevan asian. Valiokunta totesi perustuslain esitöihin viitaten ( HE 1/1998 vp , s. 95/II), että on valtioneuvoston harkinnassa, kumpaan menettelyyn se kulloinkin turvautuu. Nämä seikat huomioon ottaen valiokunta katsoi, että perustuslaissa luotuun järjestelmään soveltuu äärimmäisen huonosti, että valtioneuvosto, sille lähtökohtaisesti kuuluva vapaa aloitevalta sitoen, velvoitetaan lain säännöksin antamaan määrätystä asiasta ja tietyssä ajassa selonteko eduskunnalle. Valiokunta katsoi kummassakin edellä mainitussa tapauksessa, että selonteon antamiseen velvoittava säännös on syytä poistaa lakiehdotuksesta. Ehdotetut selonteon antamisvelvollisuudet koskivat lain vaikutusten ja voimassaoloajan sekä toisaalta kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutuksen ja tavoitteiden toteutumisen arviointia.
Euroopan rahoitusvakautusvälineelle (ERVV) annettavista valtiontakauksista annetun lain (668/2010) 3 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto antaa eduskunnalle tiedonannon ennen yksittäisen valtiontakauksen antamista siitä huolimatta, että lain nojalla annettavien valtiontakausten enimmäismäärästä säädetään lain 2 §:ssä. Eduskunnan ERVV-toimikunta on katsonut, että tiedonantomenettelyn käyttö keinona saada eduskunnan suostumus valtiontakauksen aktivointiin yksittäistapauksessa on vieras valtiosäännöllemme (eduskunnan kanslian julkaisuja 1/2012, s. 25).
Voimaansaattamislakiehdotuksen 3 §:n 3 momentissa ehdotettua tiedonannon antamisvelvollisuutta olisi edellä mainituista kannanotoista huolimatta pidettävä tässä tapauksessa perusteltuna. Kysymys olisi tilanteesta, jossa eduskunnalle perustuslain 62 §:n perusteella tiedonantona annetun hallitusohjelman mukaisen talouspolitiikan noudattaminen ei olisi osoittautunut riittäväksi nyt säädettäväksi ehdotettavan lain noudattamiseksi. Tämä merkitsisi samalla, että Suomi rikkoo vakaus- ja kasvusopimuksen nojalla asetettua keskipitkän aikavälin tavoitettaan. Vakaus- ja kasvusopimuksen kannalta kyse olisikin tilanteesta, jossa komissio ehdottaa täytäntöönpanon tehostamisasetuksen 4 artiklan nojalla kahdenkymmenen päivän kuluessa 3 §:n 3 momentissa tarkoitetun neuvoston päätöksen tekemisestä, että Suomi velvoitetaan tekemään suuruudeltaan 0,2 prosenttia bruttokansantuotteesta oleva korollinen talletus. Tarvittava talouspolitiikan kiristäminen olisi luonteeltaan hallitusohjelman muutos, joka olisi parlamentaarisen katteen vuoksi perusteltua saattaa koko eduskunnan hyväksyttäväksi. Tiedonannon antamisvelvollisuus kytkeytyisi yhteiskunnallisesti huomattavan tärkeään asiaan, joka ei ole verrattavissa esimerkiksi edellä mainittuihin yksittäisen lain vaikutuksia tai voimassaoloaikaa koskevan arvioinnin saattamiseen eduskunnan käsiteltäväksi. Lakiehdotuksen 3 §:n 3 momentti ei ole edellä selostetuin perustein ongelmallinen perustuslain kannalta.
Hallituksen käsityksen mukaan sopimus ei sisällä määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Lakiehdotukset eivät sisällä perustuslain kannalta ongelmallisia säännöksiä. Hallitus katsoo, että sopimus voidaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja lakiehdotukset voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä hankittaisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.
Edellä olevan perusteella sekä perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että
eduskunta hyväksyisi talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta Belgian kuningaskunnan, Bulgarian tasavallan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Viron tasavallan, Irlannin, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Unkarin, Maltan, Alankomaiden kuningaskunnan, Itävallan tasavallan, Puolan tasavallan, Portugalin tasavallan, Romanian, Slovenian tasavallan, Slovakian tasavallan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan välillä Brysselissä 2 päivänä maaliskuuta 2012 tehdyn sopimuksen.
Edellä olevan perusteella ja koska sopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
Lakiehdotukset
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:
1 §Valtiosopimuksen voimaansaattaminen
Talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta Belgian kuningaskunnan, Bulgarian tasavallan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Viron tasavallan, Irlannin, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Unkarin, Maltan, Alankomaiden kuningaskunnan, Itävallan tasavallan, Puolan tasavallan, Portugalin tasavallan, Romanian, Slovenian tasavallan, Slovakian tasavallan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan välillä Brysselissä 2 päivänä maaliskuuta 2012 tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.
2 §Rakenteellista rahoitusasemaa koskeva tavoite
Valtioneuvosto asettaa julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskevan keskipitkän aikavälin tavoitteen 1 §:ssä mainitun sopimuksen mukaisesti.
3 §Korjausmekanismi
Valtioneuvosto ryhtyy tarpeellisiksi katsomiinsa julkisen talouden vakautta ja kestävyyttä korjaaviin toimenpiteisiin, jos julkisen talouden rakenteellisessa rahoitusasemassa sen arvion mukaan on keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamista vaarantava merkittävä poikkeama. Valtioneuvosto arvioi asiaa julkisen talouden tilaa koskevan seurannan ja kokonaisarvioinnin yhteydessä tai Euroopan unionin neuvoston kiinnitettyä asiaan huomiota Suomen vakausohjelmasta antamassaan lausunnossa.
Jos neuvosto antaa Suomelle julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta annetun Euroopan neuvoston asetuksen (EY) 1466/97 6 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun suosituksen tarvittaviksi toimiksi, valtioneuvoston tulee arvioida, onko asiasta perusteltua antaa eduskunnalle perustuslain 44 §:ssä säädetty valtioneuvoston selonteko. Selonteon tulee sisältää arvio rakenteellisen rahoitusaseman poikkeaman määrästä verrattuna keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tai siihen johtavaan sopeuttamisuraan sekä selostus tarvittavista lainsäädäntö- ja muista toimenpiteistä, joilla poikkeama korjataan viimeistään seuraavan kalenterivuoden loppuun mennessä.
Jos neuvosto antaa 2 momentissa mainitun asetuksen 6 artiklan 2 kohdan neljännessä tai viidennessä alakohdassa tarkoitetun päätöksen, jossa vahvistetaan, että Suomi ei ole toteuttanut tuloksellisia toimia, valtioneuvosto antaa ilman aiheetonta viivytystä eduskunnalle perustuslain 44 §:ssä säädetyn tiedonannon. Tiedonannon tulee sisältää arvio rakenteellisen rahoitusaseman poikkeaman määrästä verrattuna keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tai siihen johtavaan sopeuttamisuraan sekä selostus tarvittavista lainsäädäntö- ja muista toimenpiteistä, joilla poikkeama korjataan viimeistään seuraavan kalenterivuoden loppuun mennessä.
4 §Poikkeukselliset olosuhteet
Edellä 3 §:ssä säädetyistä rakenteellisen rahoitusaseman korjaamista koskevista toimenpiteistä voidaan pidättäytyä, jos neuvosto on nimenomaisesti todennut, että Suomessa vallitsee 1 §:ssä mainitun sopimuksen 3 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettu poikkeuksellinen olosuhde.
5 §Toimenpiteet poikkeuksellisten olosuhteiden päätyttyä
Jos neuvosto on nimenomaisesti todennut, että Suomessa eivät enää vallitse 4 §:ssä tarkoitetut poikkeukselliset olosuhteet, valtioneuvosto päättää samana tai viimeistään seuraavana kalenterivuonna toteutettaviksi tarkoitetuista toimenpiteistä, joilla julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa parannetaan vähintään 0,5 prosenttiyksikköä. Valtiontalouden tarkastusvirasto antaa lausunnon toimenpiteiden riittävyydestä.
6 §Asetuksenantovaltuus
Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää valtioneuvoston tekemässä julkisen talouden monivuotisessa suunnittelussa käytettävien julkisen talouden ja sen alasektoreiden tuloja, menoja, alijäämää, velkaa ja muita vastaavia seikkoja koskevien finanssipoliittisten tavoitteiden asettamisesta, tavoitteiden asettamisessa ja niiden saavuttamisen arvioinnissa käytettävistä ennuste-, tilasto- ja muista tiedoista sekä tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellisten valtioneuvoston toimenpiteiden suunnittelusta.
7 §Lain noudattamisen valvonta
Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo osana valtiontalouden hoidon tarkastamista tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista.
Valtiontalouden tarkastusvirasto ilmoittaa valvonnan perusteella tekemistään johtopäätöksistä valtioneuvostolle. Valtioneuvosto antaa tarvittaessa johtopäätöksiä koskevan julkisen kannanoton.
8 §Voimaantulo
Tämän lain voimaantulosta ja sopimuksen muiden määräysten voimaansaattamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Lain 6 § tulee voimaan päivänä kuuta 2013.
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
lisätään valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) 1 §:ään uusi 4 momentti seuraavasti:
1 §Asema ja tehtävät
Tarkastusvirasto hoitaa talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta sekä julkisen talouden monivuotisia kehyksiä koskevista vaatimuksista annetussa laissa (xxx/201X) säädetyt tehtävät.
Tämän lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella.
Helsingissä 8 päivänä marraskuuta 2012
Pääministeri JYRKI KATAINENHallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen