Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain 11 ja 31 §:n muuttamisesta
- Hallinnonala
- Opetus- ja kulttuuriministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 334/2010
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Helsingin eurooppalaisesta koulusta annettua lakia siten, että koulun oppilaaksi otettaisiin ensisijaisesti Euroopan unionin henkilöstön lapsia sen mukaan kuin Eurooppa-koulujen perussäännöstä tehdyssä yleissopimuksessa määrätään. Säännös poistaisi ristiriidan, joka nyt vallitsee Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain ja lailla ja asetuksella voimaan saatetun Eurooppa-koulujen perussäännöstä tehdyn yleissopimuksen välillä.
Lisäksi lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että koulun johtokunnassa ei enää tarvitsisi olla valtionhallinnon tai Eurooppa-koulujen kansallisten tarkastajien edustusta. Muutos vähentäisi esteellisyystilanteita ja turvaisi toiminnan riippumattomuuden.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan alkuvuodesta 2011.
PERUSTELUT
1Nykytila
Helsingin eurooppalainen koulu perustettiin Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetulla lailla (1463/2007) vuonna 2007. Koulu on valtion omistama niin kutsuttu II tyypin koulu, jonka esikoulu, ala-aste ja yläasteen luokat 1—5 on akkreditoitu Eurooppa-koulujärjestelmään. Ensimmäiset oppilaat aloittivat koulussa syksyllä 2008.
1.1Oppilaaksi ottaminen
Helsingin Eurooppalaisesta koulusta annetun lain 11 §:n mukaan koulun oppilaaksi otetaan ensisijaisesti Euroopan yhteisöjen Suomessa sijaitsevan viraston Suomessa työskentelevän henkilöstön sekä tässä laissa tarkoitetun koulun henkilöstön lapsia. Nämä oppilaat ovat niin kutsuttuja ensimmäisen oppilaskategorian oppilaita. Kouluun otetaan mahdollisuuksien mukaan myös muita lapsia, mikäli se ei edellytä uuden opetusryhmän muodostamista. Nämä oppilaat ovat toisen oppilaskategorian oppilaita, ja heiltä voidaan periä lukukausimaksuja.
Tyypin II koulujen säädösperusta
Suomi liittyi Eurooppa-koulujen yleissopimukseen vuonna 1995 ja ratifioi uudistetun yleissopimuksen vuonna 2004 (laki 591/2004 ja asetus 798/2004, SopS 105—106/2004). Yleissopimus on siten Suomessa voimassa olevaa oikeutta, jonka mukaan tulee toimia.
Eurooppa-koulujärjestelmän laajentamistavoite liittyi yleiseen poliittiseen keskusteluun silloisen Euroopan Unionin laajentamisesta, kansainvälisen liikkuvuuden edistämisestä ja yhdenmukaisten palvelujen tarjoamisesta laajemmalle joukolle EU-virkamiehiä ja kansalaisia. Euroopan Parlamentti otti kantaa Eurooppa-koulujärjestelmän laajentamisen puolesta joulukuussa 2002. Samana vuonna Eurooppa-koulujen johtokunta käynnisti keskustelun järjestelmän avaamisen edellytyksistä ja mahdollisuuksista antaa muillekin kuin virallisille Eurooppa-kouluille oikeus tarjota Eurooppa-koulujärjestelmän mukaista opetusta.
Eurooppa-koulujen johtokunta on vahvistanut huhtikuussa 2005 (2005-D-342-en-4) tyypin II ja III koulujen toimilupien myöntämisen ja uudistamisen perusteet sekä kriteerit, prosessin ja mallin akkreditointisopimusta varten. Samalla luotiin käsitteet tyypin II ja III koulut eli liitännäiskoulut. Ne ovat EY-jäsenmaiden kansallisiin koulutusjärjestelmiin kuuluvia kouluja (valtion, paikallishallinnon tai yksityisiä), jotka toimivat sijaintimaan kansallisten lakien ja säädösten mukaisesti. Tyypin II koulun perustaminen edellyttää, että samalla paikkakunnalla toimii EY-virasto. Eurooppa-koulujen johtokunta myöntää kouluille toimiluvan päättäessään akkreditointisopimuksen allekirjoittamisesta koulun ylläpitäjän kanssa. Akkreditointisopimuksella säädellään ennen kaikkea koulujen tarjoaman opetuksen yhdenmukaisuutta ja ylioppilastutkinnolle asetettujen kriteerien toteutumista. Eurooppa-koulujen johtokunta on vahvistanut kriteerit, joiden perusteella koulujen opetusta arvioidaan. Akkreditointi edellyttää kahden vuoden välein tehtävää Eurooppa-koulun tarkastajien suorittamaa koulun auditointia ja hyväksyttyä tarkastusraporttia. Helsingin Eurooppalaisen koulun akkreditointisopimus allekirjoitettiin 20 päivänä tammikuuta 2009.
Akkreditointisopimuksen artiklassa 8 säädetään, että tyypin II koulun tulee ottaa oppilaiksi ensi sijassa Euroopan Yhteisön palveluksessa olevan henkilöstön lapsia Yleissopimuksen artiklan 1 tarkoittamassa merkityksessä ja tarjottava näille maksuton koulutus. Eurooppa-koulujen johtokunta on vahvistanut virallisten Eurooppa-koulujen oppilaaksi oton perusteet ja ryhmitellyt oppilaat kolmeen kategoriaan, joista kategoriaan 1 kuuluvilla oppilailla on subjektiivinen oikeus päästä kouluun ja saada maksuton koulutus. Oppilaaksi oton perusteiden tulee olla yhteneväisiä varsinaisten Eurooppa-koulujen kanssa. Tuorein muutos kategoria 1 rajaukseen tehtiin vuonna 2009, jolloin johtokunta myönsi Euroopan parlamenttiin akkreditoitujen parlamenttiavustajien lapsille kategoria 1:een rinnastettavan aseman.
Akkreditointisopimuksen artiklan 8 perusteella tyypin II koulujen tulee noudattaa sisäänottopolitiikassaan kategoriaan 1 kuuluvien oppilaiden osalta samoja rajauksia ja periaatteita kuin varsinaisten Eurooppa-koulujen.
Koulun sijaintimaa voi vapaasti päättää koulujen hallinnosta ja mm. oppilaskategorioiden eroista - lukuun ottamatta 1-kategoriaa, josta ei voi päättää kansallisesti ja johon ryhmään kuuluvat oppilaat on mahdollisen rahoituksen myöntämistä varten tilastoitava luotettavasti.
Eurooppa-koulujen yleissopimuksen artiklan 1 ja akkreditointisopimuksen artiklan 8 ja toisaalta Helsingin Eurooppalaista koulua koskevan lain 11 §:n välillä on ilmeinen ristiriita. Kyseinen lainkohta on käännetty englanniksi seuraavasti: “The school shall primarily admit children of persons working in an European Communities agency in Finland and children of staff of the School referred to in this Act (Category I pupils). Englanninkielinen käännös ei täysin vastaa suomenkielistä versiota, mikä on saattanut johtaa siihen, että määritelmään ei ole kiinnitetty huomiota Eurooppa-koulujen johtokunnan käsittelyssä akkreditointia myönnettäessä.
Helsingin Eurooppalaista koulua koskevan lain 11 §:n määritelmä on epätarkka ja poikkeaa koulun rehtorin allekirjoittaman akkreditointisopimuksen artiklan 8 ehdoista. Kansallinen säädös on näin ollen ristiriidassa sekä yleissopimuksen artiklan 1 että akkreditointisopimuksen artiklan 8 kanssa. Tätä ristiriitaa ei havaittu koulun rehtorin allekirjoittaessa akkreditointisopimuksen. Muut tyypin II koulut (Irlanti, Kreikka, Italia ja Ranska) noudattavat yhtenäisiä Eurooppa-koulujärjestelmän oppilaaksi oton periaatteita. Akkreditointisopimuksen artiklan 9 mukaan sopimuksen soveltamista koskevat kiistat ratkaistaan Belgian lain mukaan tuomioistuimessa Brysselissä.
Eurooppa-koulujen keskustoimiston lakimiehet ovat myös selvittäneet Helsingin Eurooppalaisen koulun tilannetta ja todenneet, että kyseistä lainkohtaa tulisi tarkistaa ellei toimintaperiaatteita kyetä muutoin yhtenäistämään Eurooppa-koulujärjestelmän kanssa. Komission näkökulmasta olennaista on, että samassa asemassa, eli työsuhteessa Euroopan yhteisöjen virastoihin olevia työntekijöitä kohdellaan yhdenmukaisesti. Nykyinen käytäntö ei myöskään Eurooppa-koulujen keskustoimiston mukaan edistä parhaalla mahdollisella tavalla järjestelmän alkuperäisten tavoitteiden toteutumista eli henkilöstön ja perheiden liikkuvuuden edistämistä ja mahdollisuuksia työskennellä ulkomailla Euroopan yhteisöjen tehtävissä.
Helsingin Eurooppalainen koulu on soveltanut oppilaaksi otossa kansallisia säädöksiä eli koulua koskevan lain 11 pykälää. Kategoria 1:een kuuluvat sen mukaan vain Suomessa sijaitsevan Euroopan yhteisöjen viraston Suomessa työskentelevien työntekijöiden lapset sekä koulun henkilöstön lapset. Koulu edellyttää, että työntekijän työnantaja toimii fyysisesti Suomessa, ja työntekijä työskentelee Suomessa. Koulu on soveltanut lainkohtaa erittäin tiukasti. Koulun oppilaista tällä hetkellä noin 100 kuluu kategoriaan 1 ja noin 80 kategoriaan 2.
Oppilaaksioton ongelmat ovat liittyneet työntekijöihin, jotka ovat työsuhteessa Euroopan yhteisöjen virastoon ulkomailla, mutta työskentelevät väliaikaisesti Suomessa tai työntekijöihin, jotka työskentelevät ulkomailla Euroopan yhteisöjen viraston palveluksessa perheen asuessa Suomessa. Ensimmäisen tapauksen kohdalla Helsingin hallinto-oikeus kumosi 21 päivänä syyskuuta 2010 antamallaan päätöksellä koulun kielteisen päätöksen. Kiistanalaisia tapauksia on tähän mennessä ollut muutamia.
Komissio on tehnyt päätöksen rahoittaa tyypin II koulujen toimintaa kategoria 1:een kuuluvien oppilaiden osalta. Rahoitus perustuu jäsenmaan ja komission kahdenväliseen sopimukseen. Komissio on vahvistanut rahoitusperusteet (laskennallinen oppilaskohtainen kustannus), ja parlamentti on ottamassa määrärahat kuluvan vuoden lisätalousarvioon. Avustukset maksettaisiin taannehtivasti syyslukukaudesta 2009 alkaen. Oppilaskohtainen avustus on arviolta noin 5 000—6 000 euroa vuodessa. Helsingin Eurooppalaisen koulun avustus kahdelta ensimmäiseltä lukuvuodelta lienee suuruudeltaan noin 500 000—600 000 euroa.
1.2Koulun johtokunta
Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain 31 §:n mukaan kulun johtokunnan asettaa opetushallitus enintään 4 vuodeksi kerrallaan. Johtokunnassa on puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja enintään 8 muuta jäsentä. Saman pykälän 2 momentin mukaan johtokunnassa tulee olla ainakin oppilaiden, opettajien ja muun koulun henkilöstön, oppilaiden huoltajien, valtionhallinnon ja Eurooppa-koulujen kansallisten tarkastajien edustus. Tällä hetkellä johtokunnassa on näiden lisäksi Helsingin kaupungin esityksestä nimitetty jäsen ja varajäsen. Oppilaita edustava jäsen voidaan nimetä heti, kun koulun oppilaat saavuttavat 15 vuoden iän.
Opetushallitus vastaa Helsingin eurooppalaisen koulun tulosohjauksesta. Samanaikaisesti opetushallituksen virkamiehet ovat toimineet koulun johtokunnassa sekä valtionhallinnon edustajana että Eurooppa-koulujen kansallisten tarkastajien edustajana. Tästä on aiheutunut esteellisyystilanteita eikä riippumattomuus ole ollut turvattu riittävällä tavalla.
2Ehdotetut muutokset
2.1Oppilaaksi ottaminen
Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain 11 §:n 1 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että koulun oppilaaksi otettaisiin ensisijaisesti Euroopan unionin palveluksessa olevan henkilöstön lapsia sen mukaan kuin Eurooppa-koulujen perussäännöstä tehdyssä yleissopimuksessa määrätään. Eurooppa-kouluja koskevan yleissopimuksen artikla 1:ssä ja akkreditointisopimuksen artikla 8:ssa puhutaan Euroopan yhteisön palveluksessa olevan henkilöstön lapsista. Helsingin eurooppalaista koulua koskeva akkreditointisopimus on tehty tammikuussa 2009. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1 päivänä joulukuuta 2009 Euroopan yhteisö lakkautettiin ja Euroopan unionista tuli oikeushenkilö. Kaikki EU:n toiminta yhdistettiin samaan organisaatioon. Sen vuoksi ehdotettu sanamuoto poikkeaa yleissopimuksen artikla 1:n ja akkreditointisopimuksen artikla 8:n sanamuodosta.
Käytännössä rajanvedon siitä, ketkä oppilaat lasketaan kuuluvaksi kategoria 1:een tekee Eurooppa-koulujen johtokunta Eurooppa-koulujen yleissopimuksen 1 artiklan 2 momentin perusteella. Yleissopimus on saatettu voimaan lailla Eurooppa-koulujen perussäännöstä tehdyn yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja se on siten Suomea sitova. Esityksessä ehdotettu sanamuoto olisi linjassa yleissopimuksen artikla 1:n ja akkreditointisopimuksen artikla 8:n kanssa ja poistaisi nyt säädösten välillä vallitsevan ristiriidan.
Eurooppa-koulujen johtokunnan hyväksymässä säädöskokoelmassa Digest of decisions of the board of governors of the European schools (2010-D-246-en-1) luetellaan tyhjentävästi ne instituutiot ja organisaatiot, joiden henkilökunnan lapset kuuluvat kategoria 1:een. Tällä hetkellä kategoria 1:een kuuluvat seuraavien instituutioiden ja organisaatioiden henkilökunnan lapset:
a. Yhteisön toimielinten henkilöstö
b. Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen piiriin kuuluvat virkamiehet
c. Euroopan yhteisöjen muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen piiriin kuuluva henkilöstö
d. Henkilöt joilla on suoraan sitova, yksityisoikeudellinen työsopimus yhteisön toimielinten kanssa
e. Yhteisön toimielimiin komennetut kansalliset asiantuntijat
f. Euroopan investointipankin henkilöstö
g. Minkä tahansa yhteisön toimielimen toimenpiteellä perustetun yhteisön järjestön henkilöstö, sekä henkilöstö joka on muun johtokunnan tunnustaman järjestön palveluksessa
h. Culhamin JET-projektiin komennettu UKAEA:n henkilöstö
i. Euroopan investointirahaston sihteeristön henkilöstö
j. Jäsenmaiden Euroopan yhteisöjen pysyvissä edustustoissa toimivat kansalliset virkamiehet, pois lukien paikallisesti palkattu henkilöstö
k. Eurooppa-koulujen opetushenkilöstö, sekä Eurooppa-koulujen ja johtokunnan pääsihteerin keskustoimiston hallinnollinen ja avustava henkilökunta
l. EPO:n Münchenin toimipisteen virkaehtojen piiriin kuuluva henkilöstö
m. Parlamentin jäsenten valtuutettujen avustajien lasten oppilaaksi ottaminen (johtokunta 2009).
Johtokunta vahvisti että Parlamentin jäsenten valtuutetut avustajat sisällytetään kategoria 1:een Eurooppa-koulujen oppilaaksi ottamista varten, säädöskokoelman Digest of Decisions of the Board of Governors luvussa XII-B.1 olevien ehtojen mukaisesti, kun neuvoston asetus, joka sisällyttää heidät Euroopan yhteisöjen muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 1 artiklaan astuu voimaan heinäkuussa 2009. Tämän uuden säännön mukaisesti valtuutettujen avustajien lapset voivat hakea koulujen oppilaaksi lukuvuodelle 2009—2010, joka alkaa syyskuussa 2009.
Lisäksi edellytetään, että työsuhde yllä mainittuihin instituutioihin ja organisaatioihin on välitön ja jatkuu keskeytyksettä vähintään yhden vuoden.
Voidakseen kuulua kategoria 1:een on oppilaan vanhemmalla oltava työsuhde Euroopan Unioniin tai sen alaiseen laitokseen. Käytännössä tämä sulkisi pois Helsingin eurooppalaisen koulun henkilöstön lapset, koska Helsingin eurooppalainen koulu on II-tyypin koulu eivätkä koulun opettajat ja muu henkilökunta ole työsuhteessa Euroopan Unioniin. Yllä olevassa listassa k-kohdassa oleva maininta Eurooppa-koulusta koskee varsinaisia eli I-tyypin virallisia Eurooppa-kouluja. Tältä osin ehdotettu muutos olisi siten suppeampi kuin nyt voimassa oleva kategoria 1:n määritelmä, mutta vastaisi muiden Eurooppa-koulujen oppilaaksioton kriteereitä. Siirtymäsäännös kuitenkin turvaisi sen, että nyt koulussa olevat henkilöstön lapset voisivat jatkaa koulunkäyntiä ilman Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain 15 §:ssä säädettyjä lukukausimaksuja niin kauan, kuin he ovat oppilaina koulussa.
Muutos saattaisi Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain vastaamaan Suomessa jo voimassa olevaa lakia ja poistaisi näin kahden lain välillä nyt olevan ristiriidan. Muutoksen tekeminen on myös edellytys sille, että koulu voisi jatkossakin olla akkreditoituna Eurooppa-koulujärjestelmään. Muutos on myös edellytys sille, että koulu jatkossa saisi komission rahoitusta.
2.2Koulun johtokunta
Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain 31 §:n 2 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että johtokunnassa olisi olla oppilaiden, opettajien ja koulun muun henkilökunnan sekä oppilaiden huoltajien edustus.
Ehdotettu muotoilu olisi nykyistä jonkin verran vapaampi, ja se jättäisi opetushallituksen harkintaan, keitä muita kuin laissa nimenomaan mainittuja tahoja edustavia jäseniä johtokuntaan nimetään. Opetushallitus tulosohjaisi edelleen koulun toimintaa, mutta johtokunnassa ei olisi Opetushallituksen palveluksessa olevia henkilöitä muiden valtion erityiskoulujen tapaan. Näin koulun toimintaan liittyvät vastuusuhteet tulosohjausta tekevän organisaation ja koulun välillä olisivat nykyistä selvemmät. Muotoilu turvaisi myös Eurooppa-koulujen tarkastajan riippumattomuuden ja vähentäisi myös tältä osin esteellisyyteen liittyviä ongelmia.
3Taloudelliset vaikutukset
Helsingin Eurooppalaisen koulun rahoitus perustuu toistaiseksi valtion maksuosuuteen sekä 2. kategorian oppilailta perittäviin lukukausimaksuihin. Jatkossa koulu tullee saamaan myös komission rahoitusta, mikäli se on akkreditoitu Eurooppa-koulujärjestelmään ja koulun oppilaaksi otto on yhdenmukainen akkreditointisopimuksen artiklan 8 kanssa. Valtion talousarvioesityksessä vuodelle 2011 on Helsingin eurooppalaisen koulun toimintaan varattu määrärahaa momentilla 29.10.01.
Esitys lisäisi jonkin verran niiden oppilaiden määrää, jotka pääsisivät Helsingin eurooppalaiseen kouluun kategoria 1:n oppilaina, ja joilta ei siis voitaisi periä lukukausimaksuja. Kyseessä olisivat kuitenkin vain yksittäiset oppilaat. Toistaiseksi epäselviä tapauksia on ollut vain muutamia. Toisaalta esitys turvaisi sen, että koulu voisi jatkossa toimia osana Eurooppa-koulujärjestelmää ja myös saisi komission rahoitusosuuden kategoria 1:een kuuluvien oppilaiden osalta. Komission rahoitusosuus on oppilaskohtainen, joten sen suuruus on riippuvainen kategoria 1:een kuuluvien oppilaiden määristä. On arvioitu, että komission rahoitusosuus kahdelta ensimmäiseltä toimintavuodelta olisi noin 500 000—600 000 euroa. Esityksellä olisi pikemminkin valtion menoja pienentävä vaikutus.
4Asian valmistelu
Esitys on valmisteltu virkatyönä opetus- ja kulttuuriministeriössä.
5Voimaantulo
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan alkuvuodesta 2011.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan käsiteltäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain (1463/2007) 11 §:n 1 momentti ja 31 §:n 2 momentti seuraavasti:
11 §Oppilaaksi ottaminen
Koulun oppilaaksi otetaan ensisijaisesti Euroopan unionin henkilöstön lapsia sen mukaan kuin Eurooppa-koulujen perussäännöstä tehdyssä yleissopimuksessa (SopS 105—106/2004) määrätään ( ensimmäinen oppilaskategoria ). Kouluun otetaan mahdollisuuksien mukaan myös muita lapsia ( toinen oppilaskategoria ), jos se ei edellytä uuden opetusryhmän muodostamista.
31 §Koulun johtokunta
Johtokunnassa tulee olla ainakin oppilaiden, opettajien ja muun koulun henkilöstön sekä oppilaiden huoltajien edustus. Oppilaiden keskuudesta valittavan jäsenen tulee olla 15 vuotta täyttänyt ja hänen toimikautensa voi poiketa muun johtokunnan jäsenen toimikaudesta.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.
Ne Helsingin eurooppalaisen koulun henkilöstön lapset, jotka on hyväksytty kouluun ensimmäisen oppilaskategorian oppilaina ennen tämän lain voimaan tuloa, voivat jatkaa koulunkäyntiä Helsingin eurooppalaisessa koulussa siten, että heiltä ei peritä Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain 15 §:n 1 momentissa säädettyjä lukukausimaksuja.
Helsingissä 4 päivänä helmikuuta 2011
Tasavallan Presidentti TARJA HALONENMinisteri Paula Risikko