HE 153/2005

1.Nykytila

Valtion vientitakuutoiminnan erityisriskinotosta säädetään valtion vientitakuista annetun lain (422/2001) , jäljempänä vientitakuulaki, 6 §:ssä, jossa määritellään erityisriskinoton käyttöehdot ja 10 §:ssä, jossa määritellään erityisriskinoton takuuvastuun enimmäismäärä.

Vientitakuulain erityisriskinottoa koskevan 6 §:n mukaan valtion vientitakuu voidaan myöntää valtioneuvoston erityisistä syistä antaman valtuuden nojalla silloinkin, kun vientiin tai ulkomaille suuntautuvaan investointiin, niiden rahoittamiseen tai kohdemaahan sisältyvä riski on niin suuri, että tavanomaisen riskiarvioinnin perusteella vientitakuuta ei voitaisi myöntää, tai kun vientitakuu myönnettäisiin riskiarvioinnin kannalta tavallisuudesta poikkeavilla ehdoilla.

Lain perustelujen (HE 215/2000 vp) mukaan valtioneuvosto voi antaa Finnvera Oyj:lle, jäljempänä Finnvera, erityisvaltuutuksen riskinottoon silloin, kun Finnvera ei vientiin tai ulkomaille suuntautuvaan investointiin ja niiden rahoittamiseen liittyvän poikkeuksellisen korkean riskin vuoksi voi perustella riskinottoa hankkeesta tai maasta, tai kun riskinotto tapahtuu tavallisuudesta poikkeavilla ehdoilla.

Valtioneuvoston tehtävänä on lain perustelujen mukaan harkita, onko tarvetta poiketa vientitakuutoiminnan tavanomaisesta riskiarvioinnista. Valtioneuvosto määrittelee kauppa- ja teollisuusministeriön esityksestä Finnveralta saadun ehdotuksen perusteella ne maat, joissa riski on huomattava, mutta joiden osalta olisi perusteltua käyttää pykälään sisältyvää valtuutta. Valtioneuvoston päätös perustuu lähinnä ulko-, kauppa- ja ympäristöpoliittisiin näkökohtiin. Samassa yhteydessä valtioneuvosto määrittelee kyseisille maille enimmäisvastuurajan, johon vientitakuiden erityisvastuu voisi nousta. Yksittäiset takuupäätökset tekee Finnvera saamiensa valtuuksien rajoissa.

Tavanomaisesta riskinotosta poikkeava ehto voi olla esimerkiksi luottoaika, Finnveran maa- tai takuupolitiikan vastainen päätös tai ylisuuri yritysriski yksittäisessä korkean riskin maassa. Erityisriskinoton käyttö voi myös johtua Finnveran riskiportfolion hallinnan tarpeista. Finnvera pyrkii hallitsemaan vientitakuuportfoliossa maa-, toimiala tai riskikohteeseen liittyviä keskittymiä.

Erityisriskinottovaltuutta voidaan käyttää myös ulkoasiainministeriön hallinnoimille korkotukiluotoille myönnettäville vientitakuille. Korkotukiluottojen tavoitteena on tukea kehitysmaiden kansalaisten hyvinvointia tai luoda perusta taloudellisen toimeliaisuuden lisäämiselle. Korkotukiluotot ovat osa Suomen kehitysyhteistyötä. Kehitysmaihin myönnettävistä korkotukiluotoista annetun lain (1114/2000) mukaan korkotukiluotoille edellytetään aina Finnveran vientitakuuta. Erityisriskinottoa koskevan lain perusteluissa todetaan kehitysmaapoliittisten tavoitteiden ja näkökohtien olevan yksi hyväksyttävä peruste erityisriskinottotakuun myöntämiselle. Erityisriskinottoa tarvitaan korkean riskin kehitysmaissa, joissa ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyön periaatteet voivat toteutua.

Erityisriskinottovaltuuden enimmäismäärä on voimassa olevan lain mukaan 700 miljoonaa euroa.

2.Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Vientitakuulain 6 §:ssä säädetään niin sanotusta kansallisen edun takuujärjestelmästä, jonka avulla voidaan ylläpitää kilpailukykyistä vientitakuujärjestelmää Finnveran normaalin riskinoton ylittävien maiden ja hankkeiden osalta. Erityisriskinoton tulee kyetä vastaamaan joustavasti ja nopeasti muuttuviin vienninrahoituksen tarpeisiin sekä maavalikoiman että ehtojen suhteen. Valtion vientitakuiden erityisriskinotto soveltuu luonteeltaan myös keinoksi avata suomalaisyritysten vientitoimintaa uusille, potentiaalisesti tavanomaista riskipitoisemmille markkinoille. Siten erityisriskinotolla voidaan aikaansaada uusia kasvumarkkinoita suomalaisille vientiyrityksille.

Erityisriskioton ongelmina on ollut joustamattomuus maavalikoiman, maille asetettavien enimmäisvastuurajojen ja ehtojen suhteen.

Finnveran kokemuksen mukaan valtuutuksen kohdentaminen useaksi vuodeksi tietyille maille on tehotonta, koska maakohtaista takuukysyntää ja hankkeiden kokoa on vaikea ennakoida. Tehokas valtuutuksen käyttö edellyttäisi joustavuutta maa- ja hankekohtaisessa harkinnassa sekä takuuehdoissa. Nykyisen lain perustelujen mukaisista erityisriskinoton maalimiiteistä tulisi luopua ja sen käytön tulisi perustua hankekohtaiseen harkintaan.

Suomalaisten vientiyritysten kilpailuaseman turvaaminen kehittyvillä markkinoilla edellyttää, että Finnveran vientitakuutuotteiden ehdot, katteet, riskin pituus ja vakuusjärjestelyt ovat yhdenmukaisia muiden maiden vientitakuutuotteiden kanssa. Tämän vuoksi myös erityisriskinoton ehtojen tulisi olla joustavat.

Erityisriskinoton alla toteutettavat hankkeet ovat nykyisin valtaosaltaan kaupallisia hankkeita (noin 80 prosenttia vastuukannasta). Erityisriskinoton käyttöä perustellaan korkealla maariskillä, maa- tai takuupolitiikasta poikkeavalla riskinotolla ja maa-, yritys- tai toimialakohtaisella riskikeskittymällä. Riski katetaan, jotta voidaan turvata suomalaisten viejien yhdenvertainen kilpailuasema vientimarkkinoilla.

Kaupallisten hankkeiden toteuttaminen edellyttää rahoittajien kiinnostusta. Yksityisten pääomavirtojen suuntautuminen määrää vientitakuukysyntää kaupallisten hankkeiden osalta. Viime vuosina pääomavirrat ovat suuntautuneet Aasiaan ja Latinalaiseen Amerikkaan. Yhtenä pääomien vastaanottajana on Venäjä. Suomen ja Venäjän tiivistyneiden taloussuhteiden vuoksi Venäjä on nykyisin takuukannaltaan Finnveran suurin vastuumaa kehittyvillä markkinoilla. Erityisriskinottovaltuudesta pääosa on myös käytetty Venäjälle.

Pääomavirtojen kasvu 1990-luvulta ja globalisoituminen ovat johtaneet yritysten kansainvälistymiseen ja muutoksiin perinteisissä kauppavirroissa. Suhteelliseen etuun perustuvan vientikaupan rinnalle on muodostunut toimialojen sisäinen kauppa, niin sanottu ristikkäiskauppa. Nykyaikainen lopputuote sisältää monissa maissa valmistettuja osia. Yritysten markkina-alue on koko maailma, jonka johdosta myös Suomen kauppapoliittinen etu on maailmanlaajuinen. Tämän vuoksi myös viennin kotimaisuus tulee käsittää laajasti ”suomalaisen intressin” näkökulmasta.

Erityisriskinottoa tarvitaan erityisesti silloin, kun suomalaiset yritykset osallistuvat vaikeisiin projekteihin yhdessä muiden maiden yritysten kanssa, jotka voivat kattaa oman riskinsä maansa vientitakuujärjestelyjen puitteissa. Erityisriskinoton tulisi kyetä vastaamaan joustavasti muuttuviin tarpeisiin.

Edellä esitetyn perusteella esityksessä ehdotetaan vientitakuulakia muutettavaksi siten, että valtioneuvoston asettamista maakohtaisista valtuusrajoista luovuttaisiin ja erityisriskinottovaltuuden nojalla vientitakuu voitaisiin myöntää valtioneuvoston hyväksymien ehtojen mukaisesti kaikkiin korkean riskin maihin. Lisäksi erityisriskinoton käyttömahdollisuuksia ehdotetaan laajennettaviksi vientitakuukantaan muodostuvissa maa-, ostaja-, takaaja- tai toimialakohtaisissa riskikeskittymissä. Yhteen maahan tai yhdelle hankkeelle myönnettävälle erityisriskinotolle voitaisiin valtioneuvoston päätöksessä asettaa enimmäismäärä, jonka ylittäminen edellyttäisi kauppa- ja teollisuusministeriön suostumusta. Koska erityisriskinottovaltuuden käyttömahdollisuuksia esitetään laajennettaviksi, erityisriskinottoon liittyvien vientitakuiden enimmäisvastuuraja ehdotetaan korotettavaksi 700 miljoonasta eurosta 1 000 miljoonaan euroon. Vientitakuulain mukaista vientitakuiden 7 900 miljoonan euron enimmäisvastuurajaa ei esitetä korotettavaksi.

Vientitakuulain erityisriskinottoon esitettävillä muutoksilla pyritään tehostamaan erityisriskinoton käyttöä ja turvaamaan suomalaisille yrityksille kilpailukykyinen vientitakuujärjestelmä. Luopuminen maakohtaisista valtuusrajoista yhdessä hankekoon kasvun kanssa edellyttävät erityisriskinoton valtuuden korotusta.

Samalla lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös valtion vientitakuista annetussa laissa tarkoitettuja asioita käsittelevien henkilöiden rikosoikeudellisesta virkavastuusta.

3.Esityksen taloudelliset vaikutukset

Valtiontakuurahasto vastaa valtiontakuurahastosta annetun lain (444/1998) 4 §:n mukaan vientitakuulaissa tarkoitetuista takuista mukaan lukien lain 6 §:n mukaisen erityisriskinottovaltuuden nojalla myönnetyt vientitakuut. Vientitakuutoiminnan tulee olla pitkällä aikavälillä itsekannattavaa sekä kansallisen lainsäädännön että vientitakuutoimintaa koskevien kansainvälisten sopimusten nojalla. Vientitakuutoiminnan itsekannattavuutta säädellään Maailman kauppajärjestön (WTO) perustamissopimuksessa, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) vientiluottokonsensuksessa ja valtion erityisrahoitusyhtiöstä annetussa laissa (443/1998) , jonka 4 §:n mukaan yhtiön on pyrittävä siihen, että sen menot voidaan pitkällä aikavälillä kattaa yhtiön toiminnasta saatavilla tuloilla samoin kuin kauppa- ja teollisuusministeriön Finnveralle asettamissa tulostavoitteissa.

Vientitakuutoiminnan tappiot erityisriskinotto mukaan lukien ovat viime vuosina olleet pienet (Finnveran aikana vuosina 1998–2005 erityisriskinoton korvaukset ovat olleet noin 0,4 miljoonaa euroa ja takuumaksutulot noin 11 miljoonaa euroa 30 päivänä kesäkuuta 2005 tilanteen mukaan). Takuutoiminnan laajentuminen kehitysmaihin ja muihin erittäin korkean riskin maihin nostavat Finnveran vientitakuuportfolion riskipitoisuutta ja saattavat johtaa vientitakuutoiminnan korvausten ja lopullisten tappioiden kasvuun.

Erityisriskinottoa ja siihen liittyviä korvauksia, tappioita ja takuumaksutuloja seurataan muusta vientitakuutoiminnan tuloksesta erillään.

4.Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu kauppa- ja teollisuusministeriössä yhteistyössä Finnveran kanssa. Lain valmistelussa on otettu huomioon Finnveran takuut ja Basel II –työryhmän raportti (kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 10/2003), Finnvera Oyj:n kansainvälinen arviointi (Finnvera Plc: An International Evaluation; Ministry of Trade and Industry Finland Publications 1/2004) ja Finnvera 2004 –työryhmän raportti (KTM julkaisuja 25/2004).

Esityksestä on pyydetty lausunnot valtiovarainministeriöltä, ulkoasiainministeriöltä, työministeriöltä, oikeusministeriöltä, ympäristöministeriöltä, Elinkeinoelämän Keskusliitto ry:ltä, Teknologiateollisuus ry:ltä, Suomen Pankkiyhdistys ry:ltä ja Finnveralta.

Lausunnonantajat ovat pitäneet esitystä yleisesti perusteltuna ja tärkeänä. Lausunnoissa esitetyt näkemykset on pyritty mahdollisuuksien mukaan ottamaan huomioon esityksessä.

5.Riippuvuus muista esityksistä

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan mukaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa vääristävät valtiontuet ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä. Vientitakuulaki on aikanaan ilmoitettu olemassa olevana tukiohjelmana. Koska esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa voimassaolevan lain keskeistä aineellista sisältöä, muutosta ei ole tarpeen notifioida Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen nojalla komissiolle. Sen sijaan muutos lähetettäisiin tiedoksi komissiolle.

1.Lakiehdotuksen perustelut

6 § . Pykälän mukaista erityisriskinottovaltuutta ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtioneuvosto voisi antaa Finnvera Oyj:lle erityisistä syistä valtuuden myöntää laissa mainituilla perusteilla vientitakuita kaikkiin korkean riskin maihin, ja että erityisriskinottovaltuuden käyttömahdollisuuksia laajennettaisiin vientitakuukantaan muodostuvissa maa-, ostaja-, takaaja- tai toimialakohtaisissa riskikeskittymissä.

Vientitakuulaitosten toimintaympäristö on muuttunut 90-luvun alusta. Valtion maksukykyyn liittyvä riski korostui 80-luvulla ja 90-luvun alussa. Tuotannollisen toiminnan yksityistämisprosessien tultua yleisiksi maailmanlaajuisesti ja valtioiden luovuttua teollisuusyritysten ja pankkien omistamisesta sekä kauppojen rahoitusjärjestelyjen takaamisesta, on takuulaitosten vastuukannassa kasvanut poliittisen riskin maissa toteutettavien yritys- ja pankkiriskien osuus. Kaupallisissa hankkeissa korostuvat liiketoiminta- ja juridisen ympäristön riskit sekä pankkijärjestelmään liittyvä systeemiriski.

Korkean riskin mailla tarkoitetaan niin sanottuja poliittisen riskin maita, jotka kuuluvat OECD:n ja Finnveran maaluokitusjärjestelmässä maaluokkiin 2–7. Maaluokissa 0 ja 1 olevien maiden (käytännössä läntiset teollisuusmaat) katsotaan olevan institutionaaliselta ja oikeudelliselta järjestelmältään kehittyneitä eikä niihin liittyvän liiketoimintaympäristön uskota aiheuttavan maissa merkittävää riskiä.

Maaluokkiin 2–3 kuuluvissa maissa taloudellinen kehitys on vakiintunut ja teollinen sektori kasvussa, mutta poliittinen toimintaympäristö epävakaa ja liiketoimintaympäristö puutteellinen. Maaluokkiin 4–7 kuuluvissa maissa taloudellinen kehitys on keskipitkällä/pitkällä aikavälillä vaihdellut huomattavasti. Tällaisten maiden teollinen sektori on kehittymätön ja maat ovat riippuvaisia maailmanmarkkinahintojen muutoksista. Näissä maissa myös pankkijärjestelmä on usein heikko. Liiketoiminta- ja oikeudelliseen ympäristöön liittyy näissä maissa huomattavia riskejä, jotka rajoittavat takuulaitoksen riskinottokykyä.

Perusteet takuun myöntämiselle erityisriskinottovaltuutuksen puitteissa liittyvät viennin-, investointien ja työllisyyden edistämiseen sekä Suomen ulko-, kauppa- ja kehitysmaa sekä ympäristöpoliittisiin tavoitteisiin. Maaluokissa 2–3 vientitakuu voidaan myöntää erityisriskinoton puitteissa silloin, kun kyseessä on maan liiketoimintaympäristöön nähden poikkeuksellisen suuri hanke tai kun hankkeen toteuttaminen johtaa merkittävään maariski- ja/tai toimialakeskittymään tai kun takuu myönnetään poikkeavilla takuuehdoilla. Maaluokissa 4–7 takuun myöntämistä erityisriskinoton puitteissa perustellaan lisäksi korkealla maariskillä ja/tai hankkeen maariskiin nähden suurella koolla.

Pääomamarkkinoiden kehityksen myötä markkinapuutteita esiintyy erityisesti suurten hankkeiden rahoituksessa sekä hankkeiden takaamisessa korkean riskin maissa. Kilpailukykyisen vientitakuujärjestelmän ylläpitäminen edellyttää, että Finnvera kykenee jakamaan riskiä suurissa hankkeissa sekä tarjoamaan vientitakuita myös maaluokkiin 5–7 kuuluviin maihin. Erityisriskinoton käyttö myös kehitysmaihin myönnettävissä korkotukiluotoissa on tarpeellista, mutta korkotukiluottojen osuus erityisriskinotossa jäänee kaupallisia hankkeita pienemmäksi.

10 §. Pykälässä ehdotetaan 6 §:ssä tarkoitettujen erityisriskinottoon liittyvien vientitakuiden takuuvastuiden enimmäismäärää korotettavaksi 700 miljoonasta eurosta 1 000 miljoonaan euroon, muuttamatta kuitenkaan vientitakuulain mukaista voimassa olevaa 7 900 miljoonan euron enimmäisvastuurajaa. Perusteena valtuuden korottamiselle on erityisriskinottovaltuuden käyttömahdollisuuksien laajentaminen ja maavalikoiman kasvu.

11 §. Pykälän 2 momentin lakiviittaukset muutettaisiin viittauksiksi hallintolakiin (434/2003) ja kielilakiin (423/2003) .

Vientitakuulaissa on kysymys perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Uskottaessa hallintotehtäviä suoraan laissa tai lain nojalla muille kuin viranomaiselle tulee säännösperusteisesti taata oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa. Tästä syystä pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka mukaan vientitakuulaissa tarkoitettuja asioita käsittelevään yhtiön henkilöstöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Yhtiön henkilöstöllä tarkoitetaan tässä yhteydessä myös yhtiön toimitusjohtajaa ja muuta johtoa sekä hallituksen jäseniä.

2.Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan ensi tilassa.

3.Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Lakiehdotuksessa on otettu huomioon perustuslakivaliokunnan vientitakuulain säätämisen yhteydessä esittämän linjauksen (PeVL 2/2001 vp) mukaisesti, että Finnveralle vientitakuulain nojalla kuuluvia vientitakuiden myöntämiseen liittyviä tehtäviä on pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuina julkisina hallintotehtävinä, joten lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Vientitakuu voidaan myöntää korkean riskin maahan valtioneuvoston erityisistä syistä antaman valtuuden nojalla silloinkin, kun vientiin tai ulkomaille suuntautuvaan investointiin, viennin ja investoinnin rahoitukseen tai kohdemaahan liittyvä riski on niin suuri, että tavanomaisen riskiarvioinnin perusteella vientitakuuta ei voitaisi myöntää, tai kun vientitakuu myönnetään riskiarvioinnin kannalta tavallisuudesta poikkeavilla ehdoilla, tai kun vientitakuukantaan muodostuu maa-, ostaja-, takaaja- tai toimialakohtainen riskikeskittymä.

Vientitakuiden ja suojautumisjärjestelyjen yhteenlaskettu vastuu saa olla enintään 7 900 miljoonaa euroa. Edellä 6 §:ssä tarkoitettujen vientitakuiden takuuvastuu saa kuitenkin olla enintään 1 000 miljoonaa euroa ja 5 §:n 2 momentissa tarkoitettujen investointitakuiden takuuvastuu enintään 200 miljoonaa euroa.

Yhtiö on vientitakuiden käsittelyssä ja niitä hallinnoidessaan noudatettava, mitä hallintolaissa (434/2003) ja kielilaissa (423/2003) säädetään.

Yhtiön henkilöstöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sen käsitellessä tässä laissa tarkoitettuja asioita.