HE 232/2002

1.1.Johdanto

Ympäristöministeriössä on hoidettu aravavuokra- ja korkotukivuokra-asuntojen asukasvalintaan ja vuokranmääritykseen sekä yhteishallintoon liittyvää yleistä ohjausta. Mainitut tehtävät siirrettiin joulukuun 1 päivänä 1993 ympäristöministeriöön asuntohallituksen lakkauttamisen yhteydessä lailla asuntohallituksesta annetun lain kumoamisesta (352/1993) .

Mainitun lain 2 §:n mukaan ympäristöministeriölle siirtyivät valtion lainoitustoiminnan ja muun asumisen tukitoiminnan, asukasvalinnan, vuokratalojen yhteishallinnon ja kuntien asunto-ohjelman yleistä ohjausta koskevat tehtävät, jotka aikaisemmin kuuluivat asuntohallitukselle. Lain perustelujen mukaan ympäristöministeriö voisi sitovan norminannon puitteissa jatkossa vahvistaa muun muassa aravavuokran ja käyttövastikkeen yleiset periaatteet.

Asuntohallinnon uudistuksessa Valtion asuntorahaston tehtäväksi tuli valtion asuntolainojen myöntäminen ja asuntotuotannon hinta- ja laatutason valvominen. Asuntorahastolla ei näin ollen ole yleistä ohjaussuhdetta kuntiin. Se antaa neuvontaa tarpeen mukaan lainoitusmenettelystä ja -käytännöstä.

Valtiokonttorin tehtäväksi tuli valtion asuntolainojen ja korkohyvitysten maksatukseen ja muuhun lainojen hoitoon, vuokratalojen ja -asuntojen luovutukseen sekä niiden taloudenhoitoon samoin kuin käyttö- ja luovutusrajoituksia koskeviin ilmoituksiin liittyvät tehtävät.

Vuoden 1994 alusta uudistettiin myös aravalainsäädäntöä, jolla muun muassa arava-asuntojen käyttöä ja luovutusta koskevaa valvontaa kevennettiin. Samalla ohjausta väljennettiin ja ohjeiden määrää vähennettiin.

1.2.Asukasvalinnan yleinen ohjaus

Ympäristöministeriö voi aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksilunastamisesta annetun lain (1190/1993) 4 §:n 4 momentin sekä vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain (604/2001) 11 §:n 3 momentin mukaan antaa tarkempia määräyksiä ja säännöksiä vuokra-asuntojen hakumenettelystä. Mainittujen säännösten perusteella ympäristöministeriö on antanut asukasvalintaan liittyvää yleistä ohjausta kunnille, lainansaajille, vuokralaisille sekä asunnon hakijoille. Ohjaus on koskenut myös ennen vuotta 2002 rahoitettuja ja rakennettuja korkotukivuokra-asuntoja, jotka ovat 20 vuoden käyttörajoitusajan alaisia. Vanhoihin korkotukivuokra-asuntoihin sovelletaan edelleen kumotun vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain (867/1980) säännöksiä.

Yleisestä ohjauksesta huomattava osa on muodostunut yksittäisten asunnonhakijoiden tekemien asukasvalintaa koskevien kanteluiden tutkimisesta ja vastaamisesta. Asukasvalintaa koskevia kanteluita on käsitelty ministeriössä viime vuosina noin 50 vuodessa. Kanteluissa on lähes aina kyse siitä, että kantelijalle ei ole voitu osoittaa hänen hakemaansa asuntoa. Useimmiten syynä tähän on ollut, että hakijoiden joukossa on ollut kantelijaa kiireellisemmässä asunnon tarpeessa olevia hakijoita ja vapautuvia asuntoja hakijoiden määrään nähden on ollut liian vähän.

1.3.Vuokranmäärityksen yleinen ohjaus

Aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksilunastamisesta annetun lain 7 §:n 3 momentin sekä vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 13 §:n 3 momentin perusteella ympäristöministeriö voi antaa tarkempia määräyksiä ja ohjeita vuokranmäärityksestä ja vuokrien tasauksesta. Ministeriö on antanut vuokriin liittyvää yleistä ohjausta kunnille, lainansaajille ja vuokralaisille. Ohjaus ei ole koskenut ennen vuotta 2002 rahoitettuja ja rakennettuja korkotukivuokra-asuntoja, koska niiden vuokranmäärityksessä lainsäädäntö ei edellytä noudatettavaksi omakustannusperiaatetta.

Yleisestä ohjauksesta suuri osa on muodostunut yksittäisten vuokralaisten vuokran määrää ja määritystä koskevien kanteluiden ja kyselyiden tutkimisesta ja vastaamisesta. Vuokria koskevia kanteluita on ministeriössä käsitelty vuosittain noin 30. Kanteluissa on usein kyse siitä, että kantelijan käsityksen mukaan vuokra ei vastaa omakustannusperiaatetta tai vuokraa on korotettu, vaikkei kustannukset kantelijan tietojen mukaan ole nousseet.

1.4.Yhteishallinnon yleinen ohjaus

Ympäristöministeriö antaa yhteishallinnosta vuokrataloissa annetun lain (649/1990) 20 §:n perusteella yleisiä ohjeita mainitussa laissa tarkoitetun yhteistoiminnan järjestämisestä, siinä tarkoitetuista tehtävistä ja niiden suorittamisesta. Ministeriö antaa yhteishallintoon eli asukasdemokratiaan liittyvää ohjausta arava- ja korkotukivuokratalojen omistajille ja vuokralaisille. Ohjaus käsittää myös omistajien tai vuokralaisten tiedusteluihin ja kyselyihin vastaamista.

1.5.Korkotuen lakkauttaminen

Vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 37 §:n 1 momentin sekä aiemman vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain 12 §:n 1 momentin perusteella Valtiokonttori voi lakkauttaa korkotuen suorittamisen, jos korkotukilainansaaja on käyttänyt vuokra-asuntoa vastoin säännöksiä. Kunta valvoo, että korkotukivuokra-asunnon omistajan valitsemat asukkaat täyttävät valtioneuvoston vahvistamat valintaperusteet. Kunta ilmoittaa Valtiokonttorille virheellisistä valinnoista, minkä jälkeen Valtiokonttori päättää, lakkautetaanko korkotuen suoritus.

Korkotuen lakkauttaminen ja maksetun korkotuen takaisin periminen eräissä väärinkäytöstapauksissa, joihin myös korkotukivuokra-asunnon käytön valvonta liittyy, siirrettiin asuntohallitukselta Valtiokonttorin hoidettavaksi vuoden 1994 alusta asuntohallituksen lakkauttamisen yhteydessä.

1.1.Valtion asuntolainan irtisanominen

Valtion asuntolainan irtisanomisesta aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksilunastamisesta annetun lain 19 §:n 1 momentin perusteella päättää nykyisin Valtiokonttori. Lainan irtisanominen siirtyi asuntohallitukselta Valtiokonttorin tehtäväksi vuoden 1994 alusta asuntohallinnon uudelleen järjestelyn yhteydessä.

1.2.Vuokrien tasaus

Nykyisin saman omistajan omistamien aravavuokratalojen ja aravavuokra-asuntojen vuokria voidaan tasata. Myös vuoden 2002 alusta voimaan tulleen uuden vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain nojalla lainoitettujen uusien korkotukivuokra-asuntojen vuokria voidaan tasata. Aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksilunastamisesta annettu laki ei mahdollista aravavuokrien ja korkotukivuokrien tasaamista keskenään. Kun uusien korkotukivuokra-asuntojen vuokra määräytyy omakustannusperiaatteella samalla tavoin kuin aravavuokra-asuntojenkin vuokra, tätä rajoitusta ei enää ole syytä säilyttää.

Vuokrien tasauksella pyritään saattamaan kunkin vuokra-asunnon vuokra vastaamaan asunnon käyttöarvoa ja saavuttamaan tasainen vuokrien kehitys.

1.3.Nykytilan arviointi

Aravavuokra- ja korkotukivuokra-asuntojen asukasvalintaan, vuokranmääritykseen ja yhteishallintoon liittyvä yleinen ohjaus on varsin yksityiskohtaista. Ympäristöministeriö ohjaa ja neuvoo sekä kuntia että vuokratalojen omistajia yksittäisten talojen vuokranmääritykseen ja asukkaiden valintaan liittyvissä asioissa. Asunnon hakijoiden ja vuokralaisten kanteluiden ja kyselyjen käsittely on myös yksittäisten tapausten selvittelyä. Ne eivät siten ole luonteeltaan ministeriötasolle kuuluvia tehtäviä.

Siirrettäessä vuonna 1993 tehtäviä ympäristöministeriölle painotettiin yhä enemmän informaatio-ohjausta ja vähennettiin yleisen ohjauksen ja ohjeiden määrää. Viime vuosina on julkaistu useita työryhmien muistioita ja selvityksiä asukasvalinnasta sekä kuntien suorittamasta asukasvalintojen ja vuokrien valvonnasta. Niistä on saatu tietoa siitä, että sekä asukasvalinnoissa että niiden ja vuokrien valvonnassa on esiintynyt puutteita. Myös eri omistajien kesken ovat asukasvalintaan liittyvät käytännöt vaihdelleet. Selvitysten mukaan nykyinen ohjaus ei ole ollut riittävää.

Myös Valtiontalouden tarkastusvirasto on kiinnittänyt huomiota etenkin korkotukilainoitettujen vuokra-asuntokohteiden asukasvalintoihin ja niiden valvontaan. Tarkastusviraston raportin Asukasvalinnat ja niiden valvonta (Tarkastuskertomus 4/2000) mukaan vuokratalojen omistajat eivät ole muun muassa riittävästi selvittäneet hakijoiden asunnontarvetta. Myös kuntien valvonta silloin, kun se on hoidettu ns. jälkivalvontana, ei ole ollut kaikilta osin tyydyttävää.

Valtion asuntorahasto valvoo yleishyödyllisten yhteisöjen toimintaa ja sitä, että ne täyttävät yleishyödyllisyyden edellytykset. Edellytyksinä on muun muassa, että yhteisö vuokraa asuntoja sosiaalisin perustein tavoitteenaan asukkaiden hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin sekä että yhteisö ilmoittaa asunnot julkisesti haettaviksi.

Arava- ja korkotukilakien yleishyödyllisyyden valvontaa koskevien säännösten perusteella asuntorahasto valvoo jo nykyään edellä mainituin osin yleishyödyllisten yhteisöjen toimintaa vuokra-asuntojen asukkaiden valintaan liittyvissä asioissa. Sen sijaan yksittäisten vuokratalojen vuokranmäärityksen ohjaus ei kuulu yleishyödyllisyyslainsäädännön piiriin.

Yleishyödyllisyyslainsäädäntöä ollaan hallitusohjelman mukaisesti muuttamassa siten, että se tulisi koskemaan myös kuntien ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen sekä myös vakuutuslaitosten omistamia yhteisöjä. Sen jälkeen asuntorahasto valvoisi lähes kaikkien vuokra-asuntojen omistajien toimintaa.

Ehdotetut siirrettävät tehtävät ovat vastaavanlaisia kuin ne, joista on kyse parhaillaan valmisteilla olevassa valtion keskushallinnon uudistamishankkeessa. Hankkeen yhtenä tavoitteena on siirtää ministeriöistä keskushallintoon operatiivisia ja käytännön toimeenpanoon liittyviä ohjaustehtäviä.

3.1.Taloudelliset vaikutukset

Vaikutukset julkiseen talouteen

Esityksellä ei ole suoranaisia vaikutuksia julkiseen talouteen. Esityksellä pyritään kehittämään yleistä ohjausta asukasvalinnassa, vuokranmäärityksessä ja yhteishallinnossa. Tämä osaltaan tehostaa arava- ja korkotukivuokra-asuntojen käyttöä ja vuokranmääritysperusteiden noudattamista.

Vuokrien tasauksella on myönteisiä vaikutuksia vuokratalojen taloudelliseen tilanteeseen. Vuokrien tasauksen tehostuminen vähentäisi asumistuki- ja toimeentulotukimenoja.

Vaikutukset asukkaiden asemaan

Mahdollisuus tasata arava- ja korkotukivuokria keskenään edistäisi omistajan mahdollisuuksia määrittää vuokrat entistä paremmin vastaamaan asuntojen käyttöarvoja. Tämä lisäisi asukkaiden keskinäistä tasavertaisuutta pienentämällä vuokrien perusteettomia eroja.

3.2.Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Ehdotetut muutokset lainsäädäntöön aiheuttaisivat Valtion asuntorahastolle uusia tehtäviä. Tarkoituksena on myös tehostaa yleistä ohjausta. Tämä merkitsisi työmäärän lisääntymistä 1—2 henkilötyövuodella. Uudet tehtävät on tarkoitus ensisijaisesti hoitaa Valtion asuntorahaston sisäisin järjestelyin.

1.1.Laki aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksilunastamisesta

4 §. Asuinkäyttö. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että aravavuokratalojen asukkaiden valinnan yleinen ohjaus siirrettäisiin Valtion asuntorahaston tehtäväksi. Asuntorahasto antaisi yleistä ohjausta kunnille ja vuokratalojen omistajille. Kunta valvoo edelleen valtioneuvoston vahvistamien asukasvalintaperusteiden noudattamista yksittäistapauksissa kuten nykyisinkin.

Ohjausta annettaisiin muun muassa siinä, että aravavuokratalojen omistajat soveltaisivat yhdenmukaisesti valtioneuvoston vahvistamia asukasvalintaperusteita. Myös kunnille annettaisiin ohjausta kunnan suorittamassa asukasvalintojen valvonnassa. Ohjaus olisi siten laajempaa kuin vain asunnon hakumenettelyyn liittyvä ohjaaminen.

Asuntorahaston yleinen ohjaus koskisi myös asunnon hakijoita siltä osin, kuin on kyse yksittäisten aravavuokra-asunnon hakijoiden asunnon hakemista koskevista ongelmista tekemien kanteluiden käsitteleminen ja niihin vastaaminen.

Pykälän 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että asuntorahasto voisi yleisen ohjauksensa tueksi antaa ohjeita asukkaiden valinnasta ja valintojen valvonnasta. Momentin mukaan ympäristöministeriöllä säilyisi edelleen sitovien säännösten antamisen oikeus. Säännöksiä voisi olla tarpeen antaa esimerkiksi siitä, miten asuntoja olisi ilmoitettava haettaviksi ja asukasvalinnan valvonnan järjestämisestä.

Lisäksi pykälän 3 momentin kirjoitustapaa ehdotetaan tarkistettavaksi asukkaiden valintaperusteiden vahvistamisen osalta. Kirjoitustapa ehdotetaan muutettavaksi yhdenmukaiseksi vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 11 §:n 2 momentin kanssa. Ehdotetaan, että valtioneuvosto voisi vahvistaa asukkaiden valintaa koskien perusteet, joiden nojalla voidaan erityisestä syystä tai tilapäisesti poiketa asukkaiden valintaperusteista.

7 §. Vuokra. Nykysäännöksen mukaan aravavuokra- ja korkotukivuokratalojen vuokrien tasaaminen keskenään ei ole mahdollista. Vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 13 §:n 3 momentin mukaan vuokrien tasaus on mahdollista saman omistajan omistuksessa olevissa taloissa siten, että korkotukivuokria ja aravavuokria voidaan tasata myös keskenään. Uudistuksen toteutumiseksi myös tämän pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi vastaavasti, jotta aravavuokrat voitaisiin tasata korkotukivuokrien kanssa. Tasausmahdollisuus annettaisiin kuitenkin vain uuden vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain nojalla myönnettyä korkotukilainaa saaneille kohteille, koska vanhempien korkotukivuokratalojen vuokrien määrityksessä lainsäädäntö ei edellytä noudatettavaksi omakustannusperiaatetta.

Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Valtion asuntorahaston tehtäväksi siirrettäisiin aravavuokra-asuntojen vuokranmääritykseen liittyvän yleisen ohjauksen suorittaminen. Ehdotetaan, että asuntorahasto antaisi yleistä ohjausta kunnille ja lainansaajille. Kunta valvoo edelleen talokohtaisten vuokrien enimmäismäärää koskevien periaatteiden noudattamista kuten nykyisinkin.

Tarkoituksena olisi, että asuntorahasto voisi ohjata vuokranmääritystä laajemmin kuin menettelytapojen osalta. Ohjausta voitaisiin antaa vuokranmäärityksessä, vuokrien tasauksessa ja kunnan suorittamassa vuokrien valvonnassa.

Yleinen ohjaus koskisi lisäksi vuokralaisia. Ohjausta olisi myös vuokralaisten vuokriaan ja talon hoitoa koskevien kirjeiden ja kanteluiden käsitteleminen ja niihin vastaaminen.

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että omistajan sijoittamalle omalle pääomalle maksettavan koron suuruudesta päätettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Nykysäännöksen mukaan siitä päättää ympäristöministeriö omalla päätöksellään. Muutos vastaisi sisällöltään vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 13 §:n 4 momenttia.

Ympäristöministeriöllä säilyisi muilta osin sitovien säännösten antamisen oikeus. Säännöksiä voisi olla tarpeen antaa esimerkiksi siitä, mitä vuokraeriä voitaisiin tasata ja mitä eriä ei. Valvonnan järjestämisestä saattaisi myös olla tarpeen antaa määräyksiä. Pykälän 4 momenttia tarkennettaisiin siltä osin, mistä ministeriö voisi antaa määräyksiä.

Kun vuokranmäärityksen yleisohjaus siirtyisi Valtion asuntorahastolle, ehdotetaan 4 momenttia muutettavaksi siten, että asuntorahasto voisi antaa ohjeita yleisen ohjauksen tueksi vuokranmäärityksestä, vuokrien tasauksesta sekä valvonnasta.

Pykälän 5 momentissa viitattaisiin asuinhuoneistojen vuokrauksesta annettuun lakiin (481/1995) kumotun huoneenvuokralain sijasta.

19 §. Irtisanominen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Valtion asuntorahasto voisi irtisanoa aravalainan kokonaan tai osittain heti takaisin maksettavaksi, jos aravavuokra-asuntoa olisi käytetty tai vuokramääritys olisi tapahtunut vastoin säännöksiä, eikä laiminlyönti olisi vähäinen. Olisi perusteltua, että asuntorahasto voisi tällaisissa tapauksissa määrätä myös seuraamuksista. Lainan irtisanominen ehdotetaankin näiltä osin siirrettäväksi Valtiokonttorilta Valtion asuntorahastolle. Irtisanominen muutoin säilyisi edelleen Valtiokonttorin tehtävänä.

Voimaantulosäännös. Aravavuokra-asunnon omalle pääomalle maksettavaan korkoon sovellettaisiin ympäristöministeriön syyskuun 2 päivänä 1994 asiasta antamaa päätöstä, kunnes valtioneuvoston tämän lain 7 §:n 4 momentin nojalla antama asetus tulisi voimaan.

1.2.Laki vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta

11 §. Asuinkäyttö. ja 13 §. Vuokra. Säännöksiin ehdotetaan tehtäväksi samat asukkaiden valinnan ja vuokranmäärityksen yleistä ohjausta koskevat muutokset kuin aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksilunastamisesta annetun lain vastaaviin säännöksiin.

Lisäksi 11 §:n 2 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että vuokra-asuntoa voitaisiin käyttää asuntona myös ilman huoneenvuokrasopimusta, jos kyse olisi erityistä hoitoa ja huolenpitoa tarvitsevasta henkilöstä. Säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa esimerkiksi dementiakotien ja vastaavien lainoittaminen. Vastaava säännös on myös aravalainsäädännössä.

37 §. Korkotuen lakkauttaminen. Nykysäännöksen mukaan Valtiokonttori voi lakkauttaa korkotuen maksamisen, jos korkotukilainan saaja on käyttänyt asuntoa vastoin lain 11 §:n säännöksiä. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että Valtion asuntorahasto voisi lakkauttaa korkotuen suorittamisen, jos korkotukivuokra-asuntoa olisi käytetty tai vuokramääritys olisi tapahtunut vastoin säännöksiä. Koska asukasvalinnan ja vuokranmäärityksen yleinen ohjaus ehdotetaan siirrettäväksi Valtion asuntorahastolle, olisi tarkoituksenmukaista, että asuntorahasto voisi päättää myös seuraamuksista, jos se on mainituissa ohjaustehtävissään havainnut väärinkäytöksiä. Korkotuen lakkauttaminen muissa kuin edellä mainituissa tapauksissa säilyisi edelleen Valtiokonttorin tehtävänä. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti muutoksen johdosta.

Voimaantulosäännös. Tämän lain 11 §:ssä tarkoitettua asukkaiden valinnan ja valvonnan yleistä ohjausta ja 37 §:n 2 momentissa tarkoitettua korkotuen lakkauttamista silloin, kun asuntoa olisi käytetty vastoin säännöksiä, sovellettaisiin myös vanhoihin 20 vuoden käyttörajoitusten alaisiin korkotukivuokra-asuntoihin, jotka on lainoitettu vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain mukaan.

Valtiokonttorissa vireillä olevat asunnon käyttöä koskevat asiat siirtyisivät lain voimaantullessa Valtion asuntorahaston käsiteltäviksi.

1.3.Laki yhteishallinnosta vuokrataloissa

20 §. Ohjeidenantovaltuus. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi muotoon Yleinen ohjaus.

Yhteishallintoa koskeva yleinen ohjaus ehdotetaan siirrettäväksi Valtion asuntorahaston tehtäväksi. Asuntorahasto antaisi yleistä ohjausta vuokratalojen omistajille ja vuokralaisille. Ohjaus olisi lähinnä neuvontaa ja tiedusteluihin vastaamista Asuntorahasto voisi antaa myös ohjeita yleisen ohjauksensa tueksi. Ympäristöministeriöllä säilyisi edelleen sitovien säännösten antovaltuus.