HE 195/2000

1.1.Lainsäädäntö ja käytäntö

Työvuorottelua koskeva, määräaikainen vuorotteluvapaakokeilusta annettu laki (1663/1995) tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996. Lain voimassaoloa jatkettiin ja sen 1, 2, 7 ja 17 § muutettiin lailla vuorotteluvapaakokeilusta annetun lain muuttamisesta annetulla lailla (1201/1997) , joka tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1998. Lakia on sittemmin muutettu lailla vuorotteluvapaakokeilusta annetun lain 12 §:n muuttamisesta annetulla lailla (559/1998) ja lailla vuorotteluvapaakokeilusta annetun lain 13 §:n muuttamisesta annetulla lailla (304/1999) . Laki on voimassa 31 päivään joulukuuta 2000 ja sitä sovelletaan sen voimaantuloa koskevan 17 §:n 1 momentin mukaan vuorotteluvapaisiin, joita koskeva vuorottelusopimus tehdään lain voimassa ollessa, jos vuorotteluvapaa pidetään 31 päivään joulukuuta 2001 mennessä.

Vuorotteluvapaan tavoitteena on siitä annetun lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 136/1995 vp) perustelujen mukaan mahdollistaa työssä oleville koulutus ja kuntoutus aiempaa paremmin ja tarjota samalla työelämän ulkopuolella oleville työttömille uusi sisääntuloväylä. Työvuorottelu tarjoaa lisäksi mahdollisuuden tuoda joustavuutta ja uutta osaamista yrityksiin. Yhteiskunnan kannalta työvuorottelu merkitsee sitä, että työttömyyden hoitoon suunnatusta tuesta aikaisempaa suurempi osa tukee suoraan tai välillisesti työvoiman työtaitojen ylläpitämistä ja kehittämistä.

Vuorotteluvapaakokeilusta annetun lain mukaan kokoaikainen työntekijä tai työntekijä, jonka työaika on yli 75 prosenttia alalla sovellettavasta kokoaikaisen työntekijän työajasta, voi jäädä työnantajansa kanssa tekemän vuorottelusopimuksen perusteella yhdenjaksoisesti vähintään 90 ja yhteensä enintään 359 kalenteripäivän pituiselle vuorotteluvapaalle. Vuorotteluvapaa voidaan jaksottaa, jos siitä sovitaan työnantajan ja työntekijän kesken edellytyksin, että kunkin jakson pituus on vähintään 90 kalenteripäivää. Vuorotteluvapaan edellytyksenä on, että työnantaja palkkaa vapaan ajaksi työvoimatoimistossa työttömänä työnhakijana olevan henkilön.

Vuorotteluvapaan ajalta työntekijälle maksetaan työttömyyspäivärahaan suhteutettua vuorottelukorvausta, joka on 70 prosenttia siitä työttömyyspäivärahasta, johon vuorotteluvapaalle lähtevällä olisi oikeus, kuitenkin ilman työttömyysturvalaissa tarkoitettuja lapsikorotuksia. Sille, joka osallistuu vuorotteluvapaan aikana koulutus- ja erorahaston säännöissä (sosiaali- ja terveysministeriön päätös 1666/1995) tai valtion virkamiesten eroraha-asetuksessa (999/1994) tarkoitettuun omaehtoiseen ammatilliseen koulutukseen, maksetaan lisäksi osittaista ammattikoulutusrahaa 1 100 markkaa verottomana koulutuskuukaudelta. Vuorottelukorvausta ei makseta, jos työntekijä saa työnantajaltaan palkkaa.

Vuorotteluvapaata käytti sen ensimmäisenä voimassaolon vuonna 1996 noin 5 500 palkansaajaa, joista osittaista ammattikoulutusrahaa sai noin joka kymmenes. Vuodesta 1996 alkaen vuorotteluvapaalle on jäänyt noin 37 000 henkilöä. Vuonna 1999 vuorotteluvapaalla oli keskimäärin runsaat 5 600 henkilöä ja yhteensä 10 440 henkilöä, joista noin 30 prosenttia oli miehiä ja 70 prosenttia naisia. Yleisemmin vuorotteluvapaata on käytetty kuntasektorilla (47,9 % kaikista käyttäjistä) ja toiseksi eniten yksityisellä sektorilla (34,5 % kaikista käyttäjistä). Vuorotteluvapaata käyttävät eniten 35―54-vuotiaat ja sijaisiksi palkataan eniten 25―44-vuotiaita. Vuorotteluvapaan käyttäjiä on kaikissa ammattiryhmissä, mutta eniten sitä hyödyntävät toimihenkilötyössä olevat korkeakoulutuksen tai muun hyvän keskiasteen koulutuksen saaneet henkilöt.

Ammatilliseen koulutukseen osallistuville myönnettävää osittaista ammattikoulutusrahaa on koulutus- ja erorahastolta hakenut noin 4 000 palkansaajaa. Siten noin 10 prosenttia kaikista vuorotteluvapaalla olleista on saanut osittaista ammattikoulutusrahaa. Koulutus on kestänyt keskimäärin kuusi kuukautta. Opiskelun suosio on ollut lisääntymässä vuorotteluvapaakokeilun voimassaolon aikana. Osittaisen ammattikoulutusrahan maksaminen ei kuitenkaan anna täyttä kuvaa vuorotteluvapaalla opiskelevien todellisesta lukumäärästä, koska osittaista ammattikoulutusrahaa ei saa esimerkiksi yleissivistävään tai harrastusluonteiseen koulutukseen. Suurin osittaisen ammattikoulutusrahan hylkäyssyy on ollut se, että koulutus ei ole kuulunut järjestelmän piiriin. Kokonaisuudessaan hylkäysprosentit ovat kuitenkin olleet melko alhaisia, esimerkiksi vuonna 1999 14,9 prosenttia.

1.2.Nykytilan arviointi

Vuorotteluvapaan koetut vaikutukset ovat olleet yleensä myönteisiä. Vuorotteluvapaata käyttäneet ovat kaikkein tyytyväisimpiä, koska vapaata on yleensä käytetty vuorottelijan henkilökohtaisiin tarpeisiin. Valtaosa sijaisista arvioi työnsaantimahdollisuuksiensa parantuvan vuorotteluvapaan myötä. Myös työnantajien kokemukset ovat olleet pääasiallisesti myönteisiä. Viranomaisten näkökulmasta vuorotteluvapaan hallinnointi ei ole edellyttänyt lisäresursseja ja se on osoittautunut melko helpoksi hallinnoida.

Vuorotteluvapaakokeilun toimeenpanoa johtaa, valvoo ja kehittää työministeriö, jonka alaisuudessa toimii seurantaryhmä, jossa ovat edustettuina keskeisten työmarkkinajärjestöjen lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö sekä opetusministeriö. Se on käsitellyt tiedotukseen, lain tulkintaan sekä kokeilun ohjaamiseen liittyviä yleisiä kysymyksiä. Kuluvan vuoden keväällä seurantaryhmä lähetti työvoimatoimistoille ja työttömyyskassoille kyselyn vuorotteluvapaakokeilun toimivuudesta.

Kyselyn perusteella ylivoimainen enemmistö sekä työttömyyskassoista että työvoimatoimistoista katsoi, että vuorotteluvapaata olisi jatkettava. Lain tavoitteiden katsottiin myös toteutuneen hyvin tai melko hyvin työssä jaksamisen, työn ja perheen yhteensovittamisen sekä ammatillisen koulutuksen ja muun opiskelun edistämisessä. Työvoimapoliittisen tavoitteen katsottiin toteutuneen kohtalaisesti. Työvoimatoimistoista selkeä enemmistö katsoi vuorotteluvapaajärjestelmän sopivan niiden palveluvalikoimaan ja tuovan siihen myös jotain uutta. Toimistojen mukaan on harvinaista, että työnantajat palkkaisivat samoja henkilöitä toistuvasti vuorottelusijaisiksi, vaikka niinkin on todettu joskus tapahtuvan.

Asiakkailta saadun palautteen mukaan vuorottelusijaiset suhtautuivat pääasiassa myönteisesti vuorotteluvapaaseen, mutta töiden määräaikaisuutta pidettiin haittana. Vuorotteluvapaan käyttäjiltä tullut palaute on ollut myönteistä tai erittäin myönteistä, vaikka järjestelmää arvosteltiinkin esimerkiksi korvauksen alhaisuuden johdosta. Myös työnantajilta saatu palaute on ollut pääasiassa myönteistä. Kielteisenä työnantajat ovat kuitenkin pitäneet muun muassa byrokratiaa ja sitä, että sijaiseksi on palkattava työtön eikä esimerkiksi työttömyysuhan alaista tai opiskelijaa. Työvuorottelujärjestelmän rahoituksen osalta työnantajajärjestöt ovat jossain määrin kyseenalaistaneet sen, tulisiko heidän käsityksensä mukaan ensisijaisesti työssä jaksamista palvelevaa järjestelmää rahoittaa työttömyysturvan määrärahoilla.

1.3.Ehdotetut muutokset

2.1.Taloudelliset vaikutukset

Vuorotteluvapaakokeilusta annetun lain 12 §:ssä säädetään järjestelmän rahoituksesta. Säännöksen mukaan vuorottelukorvauksesta työttömyyskassoille ja kansaneläkelaitokselle aiheutuvat kustannukset rahoitetaan noudattaen, mitä työttömyysetuuksien rahoituksesta annetussa laissa (555/1998) ja työttömyysturvalain (602/1984) 37 §:ssä säädetään työttömyyspäivärahasta. Tämän mukaan valtio vastaa kansaneläkelaitoksen maksamien vuorottelukorvausten rahoituksesta kokonaisuudessaan. Työttömyyskassojen maksamat vuorottelukorvaukset rahoitetaan valtionosuudella, työttömyysvakuutusmaksuilla ja työttömyyskassalain mukaisilla jäsenmaksuilla.

Ansioon suhteutettujen työttömyyspäivärahojen rahoitusta vastaavasti valtionosuutena työttömyyskassalle maksetaan työttömyysturvalain mukaista peruspäivärahaa vastaava suhteellinen osuus. Työttömyyskassan oma osuus on 5,5 prosenttia. Loppuosa rahoitetaan työnantajan ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksulla.

Vuonna 1999 vuorottelukorvauksia maksettiin yhteensä noin 260 miljoonaa markkaa, josta työttömyyskassaan kuuluvien ansiopäivärahan saajien korvaukset olivat 258,6 miljoonaa markkaa ja kansaneläkelaitoksen suorittamat korvaukset lähes 1,7 miljoonaa markkaa. Maksuosuudet jakautuivat siten, että valtion osuus oli noin 120 miljoonaa markkaa (46 %), työnantajien osuus 85,8 miljoonaa markka (33 %) ja palkansaajien osuus mukaan luettuna työttömyyskassojen osuus 54,8 miljoonaa markkaa (21 %). Vuorottelukorvaus oli 2 900―4 000 markkaa kuukaudessa. Maksupäiviä oli kuukaudessa keskimäärin kaikkiaan noin 117 000.

Vuonna 2000 vuorotteluvapaan käyttö on lisääntynyt noin 15 prosenttia ja vuosimenon arvioidaan olevan noin 285 miljoonaa markkaa. Rahoitusosuudet säilyvät likipitäen samoina. Valtion meno olisi siten noin 130 miljoonaa markkaa, työnantajien noin 95 miljoonaa markkaa ja palkansaajien noin 60 miljoonaa markkaa. Jos vuorotteluvapaan käytön arvioidaan säilyvän samantasoisena vuonna 2001, sen kokonaismenot nousisivat arviolta noin 290 miljoonaan markkaan. Päivärahan taso nousee vuonna 2001, koska peruspäivärahaa korotetaan viidellä markalla ja keskimääräinen ansiopäiväraha nousee noin kolmella markalla. Valtion osuus olisi noin 135 miljoonaa markkaa.

Järjestelmän nettokustannukset ovat kuitenkin bruttokustannuksia pienemmät, koska vuorotteluun palkattavan työttömän työttömyyskorvaus samalla säästyy. Mikäli vuorotteluun palkattava sijainen olisi muuten työttömänä koko vuorottelukauden ajan ja hänen työttömyyskorvauksensa olisi samansuuruinen kuin vuorottelukorvaus, olisi järjestelmä kustannusneutraali.

Tilastotietoa siitä, minkä suuruista päivärahaa vuorotteluun palkattaville sijaisille on maksettu ennen vuorottelujaksoa ei ole. Vuonna 2000 keskimääräinen vuorottelukorvaus on ollut 187 markkaa päivässä ja keskimääräinen ansiopäiväraha 220 markkaa. Vuorottelukorvauksia saaneiden keskimääräinen korvaus on 85 prosenttia työttömien keskimääräisestä ansiopäivärahasta eli heidän täysi ansiopäivärahansa olisi ollut keskimäärin 267 markkaa päivässä. Vuorottelusijaisiksi palkattavien ansiopäivätaso taas lienee keskiarvoa alempi ja heistä myös suhteellisesti suurempi osa on pelkän perusturvan piirissä. Voidaan myös olettaa, että osa vuorottelun kautta työllistyneistä olisi työllistynyt ilman vuorottelusijaisuuttakin. Järjestelmästä aiheutuu siten nettokustannuksia, vaikka otetaankin huomioon, että vuorottelukorvaus on 70 prosenttia perustasosta. Nykyisten tietojen pohjalta ei nettokustannuksia kuitenkaan voida luotettavasti arvioida. Valtion menojen osalta järjestelmä on kuitenkin melko kustannusneutraali.

Edellä kuvatuissa laskelmissa ei ole otettu huomioon osittaisesta ammattikoulutusrahasta työnantajille aiheutuvia kustannuksia. Vuonna 1999 osittaista ammattikoulutusrahaa maksettiin 8,7 miljoonaan markkaa. Laskelmissa ei myöskään ole otettu huomioon niitä mahdollisia säästöjä, jotka aiheutuvat sairauspoissaolojen vähentymisestä työkyvyn ja työssä jaksamisen parantuessa tai työn tuottavuuden tehostumisesta koulutustason noustessa. Vuorotteluvapaalla on lisäksi merkitystä ikääntyville työntekijöille, koske se saattaa myöhentää eläkkeelle siirtymistä.

Vuorotteluvapaakokeilusta eläkejärjestelmälle aiheutuvia kustannuksia on vaikea arvioida. Kustannuksia syntyy siitä, että vuorotteluvapaalla oloaika alle vuoden pituisena luetaan yleensä eläkettä kartuttavaan aikaan, mutta siitä ei peritä eläkemaksuja. Työeläkejärjestelmältä jää siten saamatta maksuja. Pääosa tästä kohdistuu julkisen sektorin eläkejärjestelmiin.

Esityksellä ei ole organisaatio- eikä henkilöstövaikutuksia.

2.2.Vaikutukset eri kansalaisryhmien asemaan

Vuorotteluvapaa tarjoaa työssä oleville mahdollisuuden väliaikaiseen työstä poissaoloon henkilökohtaisista syistä kuten esimerkiksi omaisten hoitamisen vuoksi, mahdollisuuden pitempiaikaiseen vapaaseen työssä jaksamisen tukemiseksi sekä mahdollisuuden koulutukseen ja kuntoutukseen. Järjestelmä antaa myös nuorille mahdollisuuden saada puuttuvaa työkokemusta määräaikaisessa työsuhteessa. Vuorotteluvapaan avulla voidaan myös työllistää pitkäaikaistyöttömiä, vaikkakin käytännössä vuorottelusijaisista on nykyisin ollut vain 2 prosenttia sellaisia, joiden työttömyys on kestänyt yli vuoden. Työvuorottelu tarjoaa myös työnantajille mahdollisuuden tuoda joustavuutta ja uutta osaamista yrityksiin mahdollistamalla uusiin työntekijöihin tutustumisen.

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 2002. Lakia sovelletaan vuorotteluvapaisiin, joita koskeva vuorotteluvapaasopimus tehdään lain voimassa ollessa, jos vuorotteluvapaa pidetään 31 päivään joulukuuta 2003 mennessä.