HE 52/1999

Tausta

Vuodenvaihteessa 1999―2000 siirtyminen uudelle vuosituhannelle merkitsee huomattavia muutostarpeita atk-järjestelmiin. Hyvin suuressa määrässä atk-järjestelmiä vuosiluvut on perinteisesti ilmaistu vain kahdella numerolla. Tämä merkitsee esimerkiksi, että vuodet 1900 ja 2000 on ilmaistu samalla tavalla eli pelkästään kahdella nollalla "00". Atk-järjestelmien toiminnan varmistamiseksi myös vuodenvaihteessa ja sen jälkeen on tehty paljon työtä kaikissa tietojenkäsittelystä riippuvaisissa organisaatioissa järjestelmien muuttamiseksi ja valmiuksien testaamiseksi. Pankit ovat erittäin riippuvaisia modernista tietojenkäsittelystä. Vaikka pankit ja niiden yhteistyöorganisaatiot, esimerkiksi kansainväliset maksuverkot, pörssit ja arvopaperikeskukset, ovat tarkistaneet ja testanneet järjestelmiään erittäin perusteellisesti, on tarpeen varautua kansainvälisistä tekijöistä johtuviin ongelmatilanteisiin. Pankkien suuri riippuvaisuus toisistaan muun muassa maksujenvälityksessä voi johtaa ongelmien välittymiseen pankista toiseen.

Pankkien pitäminen suljettuina vuoden viimeisenä päivänä 31 päivänä joulukuuta 1999 on kansainvälisesti nähty merkittävänä mahdollisuutena vähentää vuodenvaihteeseen liittyviä riskejä pankkijärjestelmässä. Tämä antaa pankeille mahdollisuuden suorittaa merkittävä osa kriittisistä vuodenvaihteen atk-ajoista vuoden 1999 aikana, mikä on omiaan vähentämään häiriöiden syntymistä ja edistämään niiden selvittämistä. Pankkien vuodenvaihteeseen liittyvien valmistelujen edesauttamiseksi Euroopan pankkiyhdistys ( F‚d‚ration Bancaire de l'Union Europ‚enne ) pyysi Euroopan keskuspankkia, jäljempänä EKP, pitämään EKP:n ja kansallisten keskuspankkien yhteinen reaaliaikainen bruttomaksujärjestelmä TARGET suljettuna 31 päivänä joulukuuta 1999. Useat muutkin eurooppalaiset pankkijärjestöt suosittelivat järjestelmien pitämistä suljettuina tuona päivänä.

Tätä taustaa vastaan EKP päätti 31 päivänä maaliskuuta 1999, että TARGET ja siihen liittyvät kansallisten keskuspankkien maksujärjestelmät ovat suljettuina perjantaina 31 päivänä joulukuuta 1999. Käytännössä tämä merkitsee Suomessa, että Suomen Pankin sekkitilijärjestelmä pidetään suljettuna, jolloin pankit eivät voi suorittaa tuona päivänä keskinäisiä katesiirtojaan keskuspankissa.

Euroopan unionin jäsenvaltioiden valtiovarainministerit, Euroopan komissio ja EKP antoivat 17 päivänä huhtikuuta 1999 yhteisen kannanoton toimenpiteistä, jotka helpottavat rahoitusalan siirtymistä vuosituhannen vaihteen yli. Kannanotossaan ministerit ja komissio ottivat huomioon EKP:n aikaisemman ilmoituksen pitää TARGET suljettuna vuoden viimeisenä arkipäivänä.

Valtiovarainministerit olivat yksimielisiä, että vuodenvaihteeseen liittyvien välttämättömien valmistelujen toteuttamiseksi hyvissä ajoin ennen keskiyötä 31 päivänä joulukuuta 1999 kaikkien jäsenvaltioiden on sopivaksi katsomallaan tavalla varmistettava, että muun muassa luottolaitosten rahoitusvaateita ei eräänny tai niitä ei saateta voimaan vuoden viimeisenä päivänä.

Voimassa oleva lainsäädäntö

Suomessa rahoitusvaateiden erääntymisestä säädetään ensisijassa velkakirjalaissa (622/1947) . Lain 5 §:n mukaan velka on suoritettava erääntymispäivänä. Jos erääntymispäivä sattuu pyhä-, itsenäisyys- tai vapunpäiväksi, joulu- tai juhannusaatoksi taikka arkilauantaiksi, pidetään seuraavaa muuta arkipäivää erääntymispäivänä. Vaikutuksiltaan vastaava eräpäivän siirtymistä koskeva säännös on ainakin vekselilain (242/1932) 72 §:ssä, shekkilain (244/1932) 55 §:ssä, arvonlisäverolain (1501/1993) 147 §:ssä, eräistä vakuutuksista suoritettavasta verosta annetun lain (664/1966) 5 §:ssä ja valmisteverotuslain (1469/1994) 35 §:ssä.

Velkakirjalain 7 §:ssä on säännös ylivoimaisen esteen vaikutuksista. Jos maksun viivästyminen johtuu lainmääräyksestä, yleisen liikenteen keskeytyksestä tai muusta sentapaisesta ylivoimaisesta esteestä, jota velallinen antaessaan velkakirjan ei ollut otettava lukuun, määräytyy ulkomaan valuutan kurssi maksupäivän arvon mukaan aivan samoin kuin, jos velka maksettaisiin ajallaan.

Asuinhuoneiston vuokrauksesta annetun lain (481/1995) 12 §:n mukaan, jos päivä, jona asuinhuoneiston huoneenvuokrasopimusta koskeva lain mukainen toimenpide on suoritettava, on arkilauantai, pyhäpäivä, itsenäisyyspäivä, vapunpäivä taikka joulu- tai juhannusaatto, toimenpiteen saa suorittaa ensimmäisenä arkipäivänä sen jälkeen. Säännös koskee lain 34 §:n mukaan myös vuokranmaksupäivän siirtymistä. Liikehuoneiston vuokrauksesta annetun lain (482/1995) 10 ja 27 §:ssä on liikehuoneiston huoneenvuokrasopimusta koskevat vastaavat säännökset.

Työsopimuslain (320/1970) 23 §:n mukaan, jos rahapalkka työsuhteen aikana tai sen päättyessä erääntyy pyhä-, itsenäisyys- tai vapunpäivänä, joulu- tai juhannusaattona taikka arkilauantaina, pidetään lähinnä edellistä muuta arkipäivää erääntymispäivänä. Vastaava säännös on merimieslain (423/1978) 19 §:ssä.

Arvonlisäveron palautusten takaisinperinnästä kunnilta annetun lain (79/1994) 5 §:n mukaan kunnan on suoritettava maksuosuutensa sen määräytymiskuukautta toiseksi seuraavan kuukauden aikana. Jos kuukauden viimeinen päivä on pyhäpäivä tai arkilauantai, kantoaika päättyy sitä edeltävänä viimeisenä arkipäivänä.

Erä- ja maksupäivää koskevia säännöksiä on lisäksi useissa lakia alemmanasteissa säädöksissä. Esimerkiksi eräiden verojen ja palautusten maksamisesta annetussa valtiovarainministeriön päätöksessä (184/1995) säädetään eräiden verojen ja veronluonteisten maksujen maksupäivästä ja lapsilisän maksupäivästä sosiaali- ja terveysministeriön päätöksessä lapsilisän maksupäivästä (1275/1995) .

Oikeudelliset vaikutukset

Euroopan unionin jäsenvaltioiden valtiovarainministerien kannanotto ja EKP:n päätös pitää TARGET suljettuna ovat Suomessa oikeudelliselta kannalta ongelmallisia, koska lainsäädäntömme ei tunne yleistä pankkipäivän tai pankkivapaapäivän käsitettä, vaan velkakirjalaissa ja useissa muissa laeissa on tyhjentävästi lueteltu ne juhla- ja muut päivät, joina erääntyvät suoritukset siirtyvät toiselle päivälle, yleensä seuraavaksi arkipäiväksi.

Suomen Pankissa olevia sekkitilejä on perinteisesti käytetty pankkien ja Suomen Pankin välisissä sekä pankkien välisissä varojen siirroissa ja maksuliikeselvityksessä. Suomen Pankin sekkitilijärjestelmä on reaaliaikainen bruttoselvitysjärjestelmä, jossa suoritetaan muun muassa pankkien välisen maksuliikkeen katteet. Sekkitilijärjestelmän ollessa suljettuna ei pankkien välisen maksuliikkeen katteiden suoritus ole käytännössä mahdollista. Vuoden 1999 alusta lähtien sekkitilijärjestelmän kautta on voinut maksaa euromääräisiä maksuja myös muihin EU-maihin, sillä euron käyttöönoton yhteydessä järjestelmä liitettiin osaksi koko EU:n kattavaa maksujärjestelmää, TARGET-järjestelmää. TARGET koostuu euroalueen jäsenvaltioiden RTGS-järjestelmistä ( Real Time Gross Settlement ) ja EKP:n maksumekanismista. TARGET-järjestelmään on liitetty myös euroalueen ulkopuolisten EU-maiden RTGS-järjestelmät.

Maksun viivästyessä sen vuoksi, että pankkien maksujärjestelmät ovat suljettuina eräpäivänä, syntyy monimutkainen ongelma siitä, kuka kantaa taloudellisen riskin. Kyse on siitä, onko velallisen oikeutettu tai velvoitettu ottamaan asia etukäteen huomioon aikaistamalla maksua vai voidaanko maksu suorittaa viivästyneenä ilman viivästysseuraamuksia. Jos velallinen ei maksa velkaansa eräpäivänä, hänen on lähtökohtaisesti maksettava viivästyskorkoa ja mahdollisesti myös vahingonkorvausta. Lisäksi joudutaan arvioiman sitä, voiko maksujärjestelmän ylläpitäjä yksipuolisesti sulkea järjestelmän ilman, että taloudellisen riskin kantanut taho voi esittää sille korvausvaatimuksen.

Rahoitusmarkkinoilla maksujen suorituksiin käytetään pääasiallisesti maksujärjestelmiä (TARGET, RTGS, pankkien maksujärjestelmät). Velallisilla on lähtökohtaisesti oikeus käyttää maksuissaan kyseisessä sopimussuhteessa tavanomaisesti käytettyä maksutapaa. On ilmeistä, että maksujärjestelmän ylläpitäjä ei ilman oikeuttamisperustetta voi seuraamuksitta yksipuolisin toimenpitein sulkea järjestelmää. Maksujärjestelmien käyttäjillä voidaan katsoa olevan oikeus olettaa, että maksujärjestelmät ovat käytössä sopimuksen tai vakiintuneen käytännön mukaisesti.

Oikeudellista epävarmuutta aiheutuu myös siitä, voisivatko velalliset vedota ylivoimaista estettä koskevaan oikeusperiaatteeseen vai onko maksut suoritettava joka tapauksessa lain mukaisena eräpäivänä. Ylivoimaisen estettä ei ole yleisesti määritelty lainsäädännössä. Lainsäädäntö sisältää vain tiettyjä erikoistapauksia koskevia säännöksiä ylivoimaisesta esteestä. Esimerkiksi velkakirjalain 7 §:ssä on valuuttakursseja koskeva säännös. Ylivoimaiseen esteen määrittely vaihtelee eri elinkeinoaloilla ja se on määritelty eri tavoin eri sopimusehdoissa. Ylivoimaisessa esteessä on olennaista, että kyseessä on osapuolista riippumaton syy, jota ei ole voitu ottaa ennakolta huomioon ja joka objektiivisesti aiheuttaa kohtuuttoman tilanteen sopijapuolelle. Ylivoimainen este voidaan yleensä todeta vasta sen tosiasiallisesti tapahduttua.

Yksi ylivoimaisen esteen peruste on vakiintuneesti ollut viranomaisen toimenpide. Viranomaisen toimen tulee olla poikkeuksellinen ja liittyä viranomaistehtäviin. Suomen Pankin päätös pitää sekkitilijärjestelmä suljettuna ei ole varsinaisesti hallinnollinen viranomaispäätös. Suomen Pankin ja pankkien suhde sekkitilijärjestelmässä perustuu sopimussuhteeseen, ei viranomaistoimintaan. Toisaalta Suomen Pankki on Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja EKP:n perussäännön nojalla velvollinen noudattamaan EKP:n päätöksiä. Periaatteessa velalliset voisivat myös maksaa velkansa ja maksunsa käteisellä rahalla, vaikka pankkien maksujärjestelmät eivät olekaan käytössä. Käteisen käyttäminen olisi kuitenkin käytännössä erittäin hankalaa, ellei jopa mahdotonta.

Myös työsopimuslain ja merimieslain palkanmaksua koskevien säännösten soveltamiseen liittyy ongelmia. Palkan on työsopimuslain 24 §:n mukaan oltava työtekijän käytettävissä palkanmaksupäivänä. Käytännössä suurin osa palkoista maksetaan työtekijöiden pankkitileille. Työntekijöillä, joiden palkkapäivä ajoittuu 31 päiväksi joulukuuta 1999, ei olisi oikeutta vaatia palkkojaan maksettaviksi 30 päivänä joulukuuta 1999, mutta toisaalta työnantajat eivät itsestään riippumattomista syistä voi maksaa palkkoja työntekijöiden osoittamille pankkitileille. Koska palkan maksaminen pankkitilille perustuu työntekijän ja työnantajan väliseen työsopimukseen, pankkien maksujärjestelmien pitäminen suljettuina aiheuttaa työnantajien ja työntekijöiden suhteissa samanlaisia ongelmia kuin velallisten ja velkojien välisissä suhteissa.

Eurooppalaiset pankkivapaapäivät

Talousvaliokunta katsoi suurelle valiokunnalle valtioneuvoston selvityksestä Euroopan keskuspankin päätöksestä pankkivapaapäivästä (E 7/1999 vp) antamassaan lausunnossaan (TaVL 4/1999 vp), että asiaan liittyvässä hallituksen esitykseen otettaisiin mahdollisuuksien mukaan laajemminkin säännökset sellaisten tilanteiden varalta, joissa maksuliikenne joudutaan keskeyttämään pankeista riippumattomista syistä.

Euroalueeseen osallistuvissa jäsenvaltioissa on lauantaiden ja sunnuntaiden lisäksi vain kaksi juhlapyhää, jotka ovat yhteisiä kaikille yhdelletoista jäsenvaltiolle. Nämä ovat joulupäivä ja uudenvuodenpäivä. TARGET on suljettuna kyseisinä päivinä. EKP:ssa on kuitenkin Euroopan pankkiyhdistyksen aloitteesta käyty keskustelua myös muista sellaisista juhlapäivistä, joina TARGET pidettäisiin suljettuna. Tällaiset päivät voivat Suomessa olla arkipäiviä, jolloin TARGET-järjestelmän ja siitä aiheutuva Suomen Pankin sekkitilijärjestelmän suljettuina olo aiheuttaisivat samanlaisia ongelmia kuin edellä mainitut vuoden 1999 viimeistä päivää koskevat päätökset.

Euroalueen rahoitusmarkkinat ja maksujärjestelmät tulevat luultavasti integroitumaan erittäin nopeasti. Paine yhteisistä vapaapäivistä kasvaa, koska maksujärjestelmissä ja muissa pankkien välisissä toimissa tullaan edellyttämään yhtenäisiä aukiolopäiviä. Suomalaista lainsäädäntöä on tältä osin syytä kehittää siten, että rahoitusmarkkinoiden ja maksujärjestelmien integroitumisen asettamat tarpeet otetaan huomioon.

Ehdotetut muutokset

Velkakirjalain 5 §:n 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että jos eräpäivä tai maksuajan viimeinen päivä ajoittuu päiväksi, jona pankkien yleisesti keskinäisissä maksuissaan käyttämät maksujärjestelmät eivät Euroopan keskuspankin tai Suomen Pankin tekemän päätöksen vuoksi ole käytössä, maksu saadaan suorittaa ensimmäisenä arkipäivänä sen jälkeen. Eräpäivä siirtyisi vain, jos se, etteivät pankkien maksujärjestelmät voi olla käytössä, on seurausta EKP:n tai Suomen Pankin päätöksestä. Säännös ei edellytä, että EKP:n tai Suomen Pankin päätös koskisi suoraan pankkien maksujärjestelmiä. Säännös tulee sovellettavaksi, jos pankit joutuvat pitämään keskinäisissä maksuissaan yleisesti käyttämät maksujärjestelmänsä Suomessa suljettuina siitä syystä, että EKP tai Suomen Pankki on tehnyt päätöksen, joka käytännössä estää pankkien omien maksujärjestelmien aukipitämisen. EKP:n päätös voisi koskea ensisijassa TARGET-järjestelmää tai kansallisten keskuspankkien maksujärjestelmiä ja Suomen Pankin päätös sen sekkitilijärjestelmää.

Yksinomaan pankkien omiin päätöksiin tai niiden toimintaan liittyvät seikat, jotka johtavat niiden maksujärjestelmien sulkemiseen, eivät siirtäisi eräpäivää. Esimerkiksi lakko tai pankin tietojärjestelmissä oleva tekninen ongelma eivät olisi syitä, joka siirtäisivät eräpäivän. Näiden kohdalla tosiasiallisen maksupäivän mahdolliseen siirtymiseen liittyvät ongelmat tulisivat ratkaistaviksi yleisten sopimusoikeudellisten säännösten ja periaatteiden mukaisesti.

Säännöksen tarkoittamia maksujärjestelmiä ovat tällä hetkellä muun muassa tilisiirtoihin sekä pankkikorttimaksuihin ja suoraveloituksiin liittyvien tietojen välittämiseen käytettävä pankkien maksujärjestelmä (PMJ) sekä POPS-järjestelmä, jossa välitetään pankkien välisten pikasiirtojen ja sekkien maksutiedot pankkien välillä reaaliaikaisesti ajantasatapahtumaverkon kautta. Säännöksen tarkoittamia maksujärjestelmiä eivät sen sijaan olisi esimerkiksi yksittäisten pankkien sisäiset maksujärjestelmät eivätkä maksujärjestelmät, joissa ei käsitellä yksityishenkilöiden eikä pienten ja keskisuurten yritysten maksuja.

Koska eräpäivän siirtyminen vaikuttaa yleisesti velkojen ja maksujen erä- ja maksupäiviin, on erä- ja maksupäivän siirtymisen oltava yleisesti tiedossa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että säännös tulee sovellettavaksi vain sellaisiin EKP:n tai Suomen Pankin päätöksistä johtuviin pankkien maksujärjestelmien suljettuina olemisiin, joiden Suomen Pankki ilmoittaa olevan seurausta sen tai EKP:n päätöksestä. On luontevaa, että ilmoituksen antaa Suomen Pankki, koska päätöksen, jonka vuoksi pankkien maksujärjestelmät eivät ole käytössä, tekee EKP tai Suomen Pankki itse. Suomen Pankin ilmoitus julkaistaisiin säädöskokoelmassa. Ennen ilmoituksen julkaisemista Suomen Pankki selvittää pankkien ja Suomen Pankkiyhdistys ry:n kanssa päätöksen vaikutuksia maksujärjestelmien toimintaedellytyksiin ja pankkien näkemyksen maksujärjestelmien sulkemistarpeelle. Säännöksessä tarkoitettujen maksujärjestelmien pitämisestä suljettuina olisi myös käytännössä tiedotettava laajasti, jotta tieto eräpäivän siirtymisestä tulisi yleisesti tietoon.

Velkakirjalain eräpäivää koskeva säännös on siten tahdonvaltainen, että sopijapuolet voivat sopia eräpäivän siirtymisestä myös toisin, esimerkiksi siten, että eräpäivä siirtyy lainmukaista eräpäivää edeltäväksi arkipäiväksi.

Velkakirjalain 5 §:n 2 momentin vanhahtava kirjoitustapa ehdotetaan lisäksi tarkistettavaksi vastaamaan nykyaikaista kielenkäyttöä. Säännöksen uudelleen kirjoittaminen ei kuitenkaan muuttaisi tältä osin sen sisältöä.

Eräpäivää koskevia säännöksiä on velkakirjalain lisäksi useassa muussa laissa ja lakia alemman asteisessa säädöksessä. Tämän johdosta lakiin sisällytettäisiin yleinen siirtymäsäännös. Sen mukaan muiden säädösten mukainen eräpäivä siirtyy vastaavasti EKP:n tai Suomen Pankin päätöksen vuoksi. Siirtymäsäännös koskisi sekä yksityisoikeudellisia velvoitteita että julkisoikeudellisia maksuja.

Yhdenmukaisesti velkakirjalain 5 §:n kanssa työsopimuslain 23 §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännös, että jos rahapalkka erääntyy arkipäivänä, jona pankkien yleisesti keskinäisissä maksuissaan soveltamat maksujärjestelmät eivät Euroopan keskuspankin tai Suomen Pankin tekemän päätöksen vuoksi ole käytössä, pidetään lähinnä edellistä arkipäivää erääntymispäivänä. Vastaava muutos tehtäisiin myös merimieslain 19 §:ään. Myös palkanmaksupäivän siirtyminen edellyttäisi Suomen Pankin ilmoitusta, että säännöksen tarkoittamat pankkien maksujärjestelmät eivät ole käytössä EKP:n tai Suomen Pankin päätöksen vuoksi.

Myös arvonlisäveron palautusten takaisinperinnästä kunnilta annetun lain 5 §:ään lisättäisiin vastaava Euroopan keskuspankin tai Suomen Pankin tekemää päätöstä ja Suomen Pankin ilmoitusta koskeva säännös. Tällöin kantoajan päättyminen siirtyisi kyseistä päivää edeltävään arkipäivään.

Jos eräpäivä tai maksuajan viimeinen päivä on arkilauantai, pyhäpäivä, itsenäisyyspäivä, vapunpäivä, taikka joulu- tai juhannusaatto, maksu saadaan suorittaa ensimmäisenä arkipäivänä sen jälkeen. Sama on voimassa, jos eräpäivä tai viimeinen maksupäivä on päivä, jona pankkien yleisesti keskinäisissä maksuissaan käyttämät maksujärjestelmät eivät säädöskokoelmassa julkaistavan Suomen Pankin ilmoituksen mukaan ole Euroopan keskuspankin tai Suomen Pankin tekemän päätöksen vuoksi käytössä.

Jos rahapalkka työsuhteen aikana tai sen päättyessä erääntyy pyhä-, itsenäisyys- tai vapunpäivänä, joulu- tai juhannusaattona taikka arkilauantaina tahi arkipäivänä, jona pankkien yleisesti keskinäisissä maksuissaan käyttämät maksujärjestelmät eivät säädöskokoelmassa julkaistavan Suomen Pankin ilmoituksen mukaan ole Euroopan keskuspankin tai Suomen Pankin tekemän päätöksen vuoksi käytössä, pidetään lähinnä edellistä arkipäivää erääntymispäivänä.

Jos rahapalkka työsuhteen aikana tai sen päättyessä erääntyy pyhä-, itsenäisyys- tai vapunpäivänä, joulu- tahi juhannusaattona taikka arkilauantaina tahi arkipäivänä, jona pankkien yleisesti keskinäisissä maksuissaan käyttämät maksujärjestelmät eivät säädöskokoelmassa julkaistavan Suomen Pankin ilmoituksen mukaan ole Euroopan keskuspankin tai Suomen Pankin tekemän päätöksen vuoksi käytössä, pidetään lähinnä edellistä arkipäivää erääntymispäivänä.

Kunnan on suoritettava maksuosuutensa sen määräytymiskuukautta toiseksi seuraavan kuukauden aikana. Jos kuukauden viimeinen päivä on pyhäpäivä, arkilauantai tai arkipäivä, jona pankkien yleisesti keskinäisissä maksuissaan käyttämät maksujärjestelmät eivät säädöskokoelmassa julkaistavan Suomen Pankin ilmoituksen mukaan ole Euroopan keskuspankin tai Suomen Pankin tekemän päätöksen vuoksi käytössä, kantoaika päättyy sitä edeltävänä viimeisenä arkipäivänä.