HE 155/1999

1.1Peruspalvelujen arviointi

Kansalaiset vaativat julkiselta hallinnolta entistä laadukkaampia ja paremmin saatavissa olevia palveluja sekä myös vaikuttamismahdollisuuksiensa lisäämistä. Tämä edellyttää hallinnolta asiakaslähtöistä palvelujen järjestämistapaa, toimenpiteitä palvelujen saatavuuden ja tason parantamiseksi, entistä taloudellisempia palvelujen tuottamistapoja sekä julkisia palveluja koskevan arviointitoiminnan lisäämistä.

Arviointitoiminnan tarve ja merkitys on viime vuosina lisääntynyt julkisessa hallinnossa. Keskeisiä yleisiä arviointitoiminnan lisääntynyttä tarvetta selittäviä tekijöitä ovat asiakaslähtöisyys, tilivelvollisuusajattelu, jul-kiseen toimintaan liittyvä informaatio-ohjaus ja markkinamekanismin puuttuminen julkisista palveluista. Myös tarve kansainväliseen vertailuun sekä toiminnan läpinäkyvyyden lisäämiseen ovat lisänneet arviointitarvetta.

1.2Poikkeusoloihin varautuminen

Viranomaisten tulee vastata tehtäviensä suorittamisesta paitsi normaalioloissa myös valmiuslaissa (1080/1991) tarkoitetuissa poikkeusoloissa. Valmiuslaissa säädetään eri viranomaisten varautumistoimenpiteiden yhteensovittamisesta keskushallinnossa. Aluehallinnossa yhteensovittamisen on katsottu kuuluvan lääninhallitukselle 1 päivään syyskuuta 1997 saakka voimassa olleen lääninhallitusasetuksen (638/1992) 3 §:n nojalla ja mainittuna ajankohtana voimaan tulleessa lääninhallituslaissa (22/1997) säädetyn yleishallintoviranomaisen aseman perusteella. Yhteensovittamistehtävää koskevan erityisen säännöksen puuttuminen voimassa olevasta lainsäädännöstä on kuitenkin aiheuttanut epäselvyyttä tässä suhteessa aluehallintoviranomaisten työnjaossa ja tehnyt tarpeelliseksi säätää lääninhallituksen vastuusta nimenomaisesti. On välttämätöntä, että toimenpiteet poikkeusoloihin varautumiseksi yhteensovitetaan myös aluehallinnossa ja että vastuusta on selkeät säännökset.

1.3Nimitystoimivalta

Valtionhallinnon korkeimpien virkamiesten nimitystoimivaltaa koskevat säännökset uudistetaan uuden perustuslain tullessa voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2000. Perustuslain 126 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti nimittää ministeriöiden kansliapäälliköt samoin kuin tasavallan presidentin kanslian päällikön ja esittelijät sekä määrää tehtävään edustustojen päälliköt. Presidentti nimittää ja määrää tehtävään myös ne muut virkamiehet, joiden nimittäminen tai tehtävään määrääminen säädetään muualla perustuslaissa tai lailla presidentin tehtäväksi. Maaherran nimittämistä ei perustuslaissa säädetä presidentin tehtäväksi. Virkanimitystoimivaltaa on tarkoitus uudistaa siten, että tasavallan presidentin nimitettäväksi säädetään lailla vain sellaisia virkoja, joihin nimittäminen on presidentin valtiosääntöisen aseman tai hänelle kuuluvien tehtävien vuoksi taikka asianomaisen viran riippumattomuuteen liittyvistä tai muista vastaavista erityisistä syistä perusteltua.

2.1Peruspalvelujen arviointi

Julkisten palvelutoimintojen järjestämisessä lähtökohtana on julkiselle vallalle hallitusmuodossa määritelty vastuu kansalaisten peruspalvelujen turvaamisesta. Sekä voimassa olevassa hallitusmuodossa että 1 päivänä maaliskuuta 2000 voimaan tulevassa uudessa perustuslaissa turvataan kansalaisille perusoikeudet, muun muassa oikeus maksuttomaan perusopetukseen, terveelliseen ympäristöön ja sosiaali- ja terveyspalvelujen saamiseen.

Kunnat vastaavat kansalaisten kannalta tärkeimpien peruspalvelujen järjestämisestä. Kunnilla on päätösvalta palvelujen tuottamisesta ja samalla vastuu palvelujen saatavuudesta ja laadun turvaamisesta.

Lääninhallituksia on 1 päivänä syyskuuta 1997 toteutetun lääniuudistuksen jälkeen kehitetty seitsemän eri ministeriön aluehallintoviranomaisina turvallisuus-, valvonta- ja asiantuntijatehtävissä, alaisensa valtionhallinnon ohjaajina sekä toimialansa peruspalvelujen arvioijina.

Lääninhallitukset ovat arvioineet toimialansa peruspalvelujen saatavuutta ja laatua vuodesta 1996 lähtien. Lääninhallituksia ohjaavat ministeriöt ovat yhdessä sopineet hallinnonalakohtaisista arviointikohteista. Arviointikohteita ovat olleet esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon erityisosaamista vaativat palvelut (lastensuojelu, päihdehuolto, mielenterveyspalvelut ja vammaispalvelut), koulutuksen perusturvan toteutumisen seuranta erityisesti ikääntyvän aikuisväestön osalta, joukkoliikennepalvelujen tarjonta, laadukkuus ja taloudellisuus sekä poliisin ja palo- ja pelastustoimen toimintavalmiusaika. Lääninhallitukset ovat arvioineet poikkihallinnollisina kohteina esimerkiksi esiopetuksen toteutumista ja huumeiden käytöstä johtuvia vaikutuksia.

Peruspalvelujen alueellinen arviointi on toteutettu voimassa olevan lainsäädännön ja tehtyjen tulossopimusten perusteella. Erillistä tiedonkeruuta arviointitehtävää varten ei ole suoritettu, vaan arvioinnin tietopohjana on käytetty rekistereistä ja tilastollisista tietokannoista saatuja tietoja.

Sisäasiainministeriön 23 päivänä kesäkuuta 1998 asettama peruspalvelujen arviointityöryhmä (SM 9/1999) on tehnyt arvioinnin kehittämiseksi lääninhallituksissa ehdotuksia, joiden toteuttaminen on aloitettu.

Lääninhallitusten suorittama arviointi on vuosina 1996―1998 ollut lähinnä tuotettujen palvelujen jälkikäteisarviointia. Vuodesta 1999 alkaen arviointikohteet pyritään määrittelemään alustavasti jo arviointia edeltävän vuoden keväällä valmisteltaessa tulevan vuoden tulostavoitteita. Arviointikohteet tarkennetaan ja ne vahvistetaan lopullisesti syksyn tuloskeskustelujen yhteydessä ja ne otetaan osaksi seuraavan vuoden tulossopimusta.

Lääninhallitusten suorittamassa arvioinnissa on poikkihallinnollisten arviointikohteiden määrä lisääntynyt vuosittain. Lääninhallitukset toimivat poikkihallinnollisia kohteita arvioidessaan hallinnonalat ylittävässä yhteistyössä ja laativat arviointiraporttia varten yhteisen kaikkia hallinnonaloja koskevan analyysin saaduista tuloksista.

2.2Poikkeusoloihin varautuminen

Valmiuslain mukaan valtion viranomaisten ja kuntien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muin toimenpitein varmistaa tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös poikkeusoloissa. Valtioneuvoston kanslia käsittelee valtioneuvoston ohjesäännön (1522/1995) mukaan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden poikkeusoloihin varautumista koskevat asiat yhteistoiminnassa ministeriöiden kanssa. Valtioneuvostossa merkittävä osa tehtävistä on puolustusneu- vostosta annetulla asetuksella (137/1957) säädetty ylimpänä neuvoa-antavana ja suunnittelevana elimenä sekä tasavallan presidentin neuvottelukuntana toimivalle puolustusneuvostolle. Aluehallinnossa viranomaisten toimenpiteiden yhteensovittamisesta on huolehtinut lääninhallitus yleisenä hallintoviranomaisena. Tehtävät on todettu lääninhallitukselle kuuluvaksi muun ohessa 25 päivänä elokuuta 1999 annetussa puolustusneuvoston ohjeessa "Varautuminen yhteiskunnan häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin".

Aluehallinnon toimijoita on verrattain runsaasti. Niiden keskinäinen työnjako on selkeä. Yhteensovittavaa yhteistyötä tarvitaan kuitenkin useilla aloilla. Lääninhallitusten tehtävissä yhdistyvät kansalaisnäkökulma, ministeriöiden näkökulma ja ammatillinen asiantuntijanäkökulma. Lääninhallitus on siten hyvin usein tarpeellinen ja luonteva yhteistyön aktiivinen edistäjä ja alueellisen yhteistyön järjestäjä.

Lääninhallitus vastaa muun muassa yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä kysymyksistä. Lääninhallituksen asemaa pelastusviranomaisena on vahvistettu 1 päivänä syyskuuta 1999 voimaan tulleella pelastustoimilailla (561/1999) . Pelastustoimilaissa on normaaliolojen pelastustoiminnan lisäksi säännökset väestönsuojelusta, joka on osa pelastustoimintaa. Väestönsuojelutehtävät kattavat ne toimenpiteet, jotka ovat tarpeelliset ihmisten ja omaisuuden suojelemiseksi poikkeusoloissa ja erityisesti sodassa.

Pelastusviranomaisen, myös lääninhallituksen, koordinointivastuun vahvistaminen tarkoittaa tilanteita, joissa on välttämätöntä, että pelastustoimintaan osallistuu useita viranomaisia ja muita osapuolia. Lääninhallituksella on tarkoitusta varten suojatussa tilassa oleva johtokeskus, jonka toimintaan useat viranomaiset osallistuvat tilanteen edellyttämällä tavalla.

Lääninhallituksella on edellä esitetyllä tavalla yhteensovittamisvastuu varsin suuresta osasta poikkeusolojen tehtäviä sen vastatessa väestönsuojelutoimenpiteistä alueellaan.

Väestönsuojelun osalta on poikkeusoloihin varautuminen säännelty pelastustoimilaissa. Väestönsuojelun ulkopuolelle jäävien valmiuslaissa tarkoitettujen toimenpiteiden yhteensovittamisesta ei vastaavaa selkeää säännöstä ole. Lääninhallitus on kuitenkin järjestänyt aluehallintoviranomaisille yhteisiä valmiuspäiviä ja tarvittaessa antanut neuvoja ja ohjeita myös paikallisesti, esimerkiksi kun- nissa suoritettavien pelastustoimen tarkastusten yhteydessä.

2.3Nimitystoimivalta

Presidentti nimittää hallitusmuodon 87 §:n 5 kohdan nojalla maaherrat valtioneuvoston esityksestä. Lääninhallitusasetuksen (120/1997) 7 §:n 1 momentin mukaan maaherran nimittämisestä on voimassa, mitä siitä erikseen säädetään. Perustuslaissa ei enää säädetä maaherran nimittämisestä eikä asetuksen tasoisella säännöksellä voida 1 päivästä maaliskuuta 2000 lukien säätää tasavallan presidentin nimitystoimivallasta. Jos virkaan nimittäminen katsotaan perustelluksi osoittaa tasavallan presidentille, on presidentin toimivallasta säädettävä lailla.

4.1Vaikutukset yleensä

Kunnat vastaavat kansalaisten kannalta tärkeimpien peruspalvelujen järjestämisestä ja ne myös seuraavat ja arvioivat vastuullaan olevia palveluja. Kuntien suorittamaa itsearviointia täydentää lääninhallitusten suorittama peruspalvelujen arviointi. Lääninhallitusten suorittama arviointi palvelee myös kuntia peruspalvelujen kehittämisessä ja tukee valtakunnallista kehittämistä. Tavoitteena on arvioinnin tulosten hyödyntäminen mahdollisimman tehokkaasti säädösvalmistelussa, taloussuunnittelussa ja valtakunnallisten suunnitelmien laadinnassa. Ehdotettu säännös saattaa lääninhallitusten suorittaman arvioinnin säädöspohjaiseksi myös liikenneministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalalla sekä liikunta- ja nuorisotoimessa.

Ehdotettu poikkeusoloihin varautumista koskeva säännös selkeyttää viranomaisten toimivaltasuhteita, mikä on erityisesti poikkeuksellisissa olosuhteissa välttämätöntä.

4.2Taloudelliset ja henkilöstövaikutukset

Lääninhallitukset ovat arvioineet toimialansa peruspalveluja vuodesta 1996 lähtien. Lääninhallitukset ovat maanpuolustuskurssitoimintaan liittyen koonneet yhteen alueensa aluehallintoviranomaisia valmiussuunnittelun ja muun poikkeusoloihin varautumisen kehittämiseksi. Lääninhallituslain muutos ei aiheuta tarvetta palkata lisähenkilöstöä lääninhallituksiin.

4.3Nimitystoimivalta

Ehdotettu maaherran nimittämistä koskeva säännös ei tuo muutosta maaherran nykyiseen nimitysmenettelyyn.

5.1Peruspalvelujen arviointi

Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen ohjelman mukaan kunnallisten peruspalveluiden laatu ja saatavuus turvataan ja kuntien peruspalveluiden arviointijärjestelmää kehitetään yhteistyössä kuntien kanssa palvelujen yhdenvertaisen saatavuuden ja laadun turvaamiseksi.

Maaliskuun 31 päivänä 1998 valmistuneen julkisten palvelujen laatustrategian valmisteluun osallistui laaja joukko valtion, kuntien, elinkeinoelämän, tiedeyhteisöjen sekä ammatti- ja kansalaisjärjestöjen edustajia. Strategian esipuheessa todetaan vastuun julkisin varoin rahoitetuista hyvinvointipalveluista kuuluvan yhteisesti valtiolle ja kunnille. Strategian mukaan molempien vastuutahojen on toimittava yhteistyökumppaneina, yhdensuuntaisin tavoittein ja yhteistyössä kansalaisten ja elinkeinoelämän kanssa. Laatustrategian suositusten mukaan julkisten palvelujen arviointi on tärkeä osa palvelujen laadun kehittämistä. Se täydentää valvontaa ja tarkastusta ja sen avulla voidaan myös saada tietoa palvelujen merkityksestä poliittisen päätöksenteon tueksi.

Valtioneuvosto on määritellyt 17 päivänä kesäkuuta 1993 antamassaan periaatepäätöksessä keskus- ja aluehallinnon kehittämisestä aluehallinnon keskeiset kehittämistavoitteet. Sisäasiainministeriö asetti 1 päivänä syyskuuta 1993 valtioneuvoston periaatepäätökseen nojautuen lääninhallintohankkeen. Tämä hanke esitti muun muassa, että peruspalvelujen toteutumisen arviointi- ja edistämistehtävä lisätään lääninhallituslakiin tai -asetukseen.

Myös lääniuudistuksen toimeenpanohanke ehdotti loppuraportissaan (SM 3/1998) lää-ninhallituslakiin lisättäväksi säännöksen, jonka mukaan lääninhallituksen tehtävänä on toimialansa peruspalveluiden alueellinen arviointi.

Peruspalvelujen arviointia koskeva ehdotus on valmisteltu toimeenpanohankkeen ehdotuksen pohjalta virkatyönä sisäasiainministeriössä. Toimeenpanohankkeen ehdotuksista on pyydetty lausunnot lääninhallituksilta, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetusministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, liikenneministeriöltä, kauppa- ja teollisuusministeriöltä, elintarvikevirastolta, eläinlääkintä- ja elintarvikelaitokselta, kilpai-luvirastolta, kuluttajavirastolta, valtiontalouden tarkastusvirastolta, verohallitukselta, sisäasiainministeriön poliisi- ja pelastusosastolta, Suomen Kuntaliitolta ja valtion henkilöstöä edustavilta keskusjärjestöiltä.

Lausunnonantajat ovat puoltaneet esitystä Suomen Kuntaliittoa lukuun ottamatta. Suomen Kuntaliitto katsoi, että esitys on ristirii-dassa kunnallishallintoa koskevien lakiuudistusten kanssa.

Esitys on ollut käsiteltävänä kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 13 päivänä lokakuuta 1998. Lääninhallitusten suorittaman kuntien peruspalvelujen arvioinnin kehittämisestä ja lainsäädännön muutostarpeista päätettiin tuolloin käydä vielä keskusteluja sisäasiainministeriön ja Suomen Kuntaliiton kesken ennen hallituksen esityksen antamista eduskunnalle. Keskusteluja on käyty keväällä 1999 ja Kuntaliiton edustaja on myös osallistunut sisäasiainministeriön 23 päivänä kesäkuuta 1998 asettaman ja 9 päivänä huhtikuuta 1999 työnsä päättäneen peruspalvelujen arviointityöryhmän viimeisiin kokouksiin. Esitys on uudelleen käsitelty kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan 16 päivänä marraskuuta 1999 pidetyssä kokouksessa.

5.2Poikkeusoloihin varautuminen

Poikkeusoloihin varautumista koskeva ehdotus on valmisteltu virkatyönä sisäasiainmi-nisteriössä. Ehdotuksesta on pyydetty lausunnot kaikilta ministeriöiltä, lääninhallituksilta ja puolustusneuvoston sihteeristöltä.

Lausunnonantajat ovat puoltaneet esitystä liikenneministeriötä lukuun ottamatta. Säännösehdotusta on lausuntojen perusteella muutettu siten, että myös liikenneministeriö on hyväksynyt ehdotuksen.

5.3Nimitystoimivalta

Oikeusministeriön asettama, uuden perustuslain edellyttämiä muutostarpeita selvittänyt työryhmä on muistiossaan (oikeusministeriö, lainvalmisteluosaston julkaisu 1/1998) katsonut, ettei maaherran virkaa voida pitää sellaisena virkana, johon nimittäminen olisi presidentin valtiosääntöisen aseman tai hänelle kuluvien tehtävien taikka maaherran viran riippumattomuuden vuoksi tai muusta erityisestä syystä perusteltua säätää presidentin tehtäväksi.

Valtioneuvoston kanslia on 2 päivänä syyskuuta 1999 päivätyllä kirjeellään virkanimitystoimivaltaan liittyvien esitysten koordinoinnista kuitenkin esittänyt oikeusministeriön mietinnön ja siitä saatujen lausuntojen perusteella, että lainsäädäntöä tarkistetaan muun muassa siten, että tasavallan presidentti nimittää vastaisuudessakin maaherrat.

Maaherran nimittämistä koskeva ehdotus on valmisteltu virkatyönä sisäasiainministeriössä.

Lääninhallitus hoitaa, sen mukaan kuin erikseen säädetään, oikeushallintoon, pelastus- ja poliisihallintoon, opetus- ja kulttuurihallintoon sekä liikunta- ja nuorisotoimeen, maa- ja metsätaloushallintoon, liikennehallintoon, kuluttaja-, kilpailu- ja elintarvikehallintoon sekä sosiaali- ja terveyshallintoon liittyviä tehtäviä. Lääninhallitus arvioi asianomaisten ministeriöiden ohjauksessa alueellisesti toimialansa peruspalveluja. Lääninhallitus sovittaa yhteen valmiuslaissa (1080/1991) tarkoitettua poikkeusoloihin varautumista huolehtimalla sen edellyttämän yhteistoiminnan järjestämisestä läänissä.

Tasavallan presidentti nimittää maaherran valtioneuvoston esityksestä.