HE 50/1998

1.Nykytila

2.Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen pohjana ovat olleet valtioneuvoston 16 päivänä lokakuuta 1997 hyväksymä periaatepäätös hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi, maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen toimikunnan mietintö (komiteanmietintö 1997:5) ja siitä annetut lausunnot sekä lisäksi toisaalta esille tulleet muun muassa eräistä kansainvälisistä sopimuksista syntyneet tarpeet täsmentää voimassa olevan ulkomaalaislain säännöksiä. Tavoitteena on lisätä hakijoiden oikeusturvaa sekä viranomaisten toimintaedellytyksiä.

Suomella ei toistaiseksi ole ollut virallisesti määriteltyä ulkomaalaispolitiikkaa. Käytäntö on pitkälti muodostunut lainsäädännön, ministeriöiden ohjeiden ja viranomaisten tekemien päätösten pohjalta. Suurimpana ongelmana on ollut selkeiden pitkän tähtäimen poliittisten kannanottojen puute sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Koska lainsäädäntö on ollut suhteellisen joustavaa, tämä on antanut viranomaisille mahdollisuuden ohjeistaa ulkomaalaiskysymyksiin liittyvän päätöksenteon sisältöä. Ehdotetaan, että valtioneuvosto asettaa yleiset tavoitteet Suomessa harjoitettavalle maahanmuutto- ja pakolaispolitiikalle. Tavoitteiden asettamisella luotaisiin samalla linjat myös kansalliselle poikkihallinnolliselle yhteistyölle maahanmuutto- ja pakolaisasioissa. Tällä pyritään muun muassa selkeyttämään viranomaisten toimintaa ulkomaalaisasioissa. Asia käsiteltäisiin valtioneuvoston yleisistunnossa.

Ulkomaalaisen oikeusturvaa häntä koskevien päätösten perustelujen ja viranomaistoiminnan osalta parannetaan säätämällä erillinen pykälä hallintomenettelylain pääsääntöisestä soveltamisesta ulkomaalaislain mukaisten asioiden käsittelyssä. Poliisin suorittamaan turvapaikkakuulusteluun sovellettaisiin hallintomenettelylain säännöksiä. Sen sijaan poliisin suorittamaan turvapaikanhakijan henkilöllisyyden, maahantulon ja matkareitin selvittämiseen sovellettaisiin poliisilain (493/1995) poliisitutkintaa koskevia säännöksiä.

Lapsen edun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyvien seikkojen huomioon ottamisesta tehtäessä ulkomaalaislain mukaisia päätöksiä säädettäisiin erillisessä pykälässä, jossa olisi säännös myös alaikäisen lapsen kuulemisesta.

Maahantulo- ja maastalähtöpaikkojen osalta ehdotetaan säännöstä muutettavaksi yhdenmukaiseksi passilain muuttamisesta annetun lain (14/1998) kanssa. Tämä vastaisi myös Schengenin yleissopimuksen määräyksiä asiassa.

Maahantulon edellytykset ehdotetaan määriteltäväksi laissa. Viisumin myöntämisedellytykset johdettaisiin maahantulon edellytyksistä. Tällä pyritään luomaan selkeät soveltamisohjeet viranomaisille. Lisäksi ehdotetaan, että muilta kuin EU:n ja ETA-valtioiden kansalaisilta voitaisiin edellyttää asianomaisen ministeriön tarkempien säännösten mukaan asianmukaista matkustajavakuutusta yhtenä maahantulon edellytyksenä.

Käännyttämisen perusteisiin ehdotetaan lisättäväksi perusteltu epäily seksuaalipalveluja myymisestä. Vaikka prostituutiota ja seksuaalipalvelujen tarjoamista ei olekaan säädetty rangaistavaksi voimassa olevassa laissa, ne aiheuttavat häiriötä niillä alueilla, joilla sitä esiintyy. Yleinen mielipide on ollut erityisesti alueiden asukkaiden keskuudessa voimakkaasti tätä ilmiötä vastaan. Seksuaalipalvelujen tarjoamisen taustalla saattaa myös olla järjestettyä paritusta. Paritus on säädetty rangaistavaksi rikoslain (39/1889) 20 luvun 8 §:ssä. Ilmiöön liittyy usein myös muuta rikollisuutta, kuten väkivaltarikollisuutta, huumerikollisuutta, laittoman maahantulon järjestämistä ja kiristämistä.

Hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen ohjelman, maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen toimikunnan ja eduskunnan oikeusasiamiehen näkemysten mukaan ulkomaalaislakiin tulisi ottaa nykyistä tarkemmat säännökset oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä ja menettelystä. Tätä edellyttää myös hallitusmuodon 7 §:n 4 momentti.

Tämän esityksen tavoitteena on tarkentaa oleskelua koskevia säännöksiä erityisesti perhesiteen perusteella ja suojelun tarpeen perusteella myönnettävien oleskelulupien osalta. Perhesiteeseen liittyvien oleskelulupien osalta ehdotetaan määriteltäviksi laissa perheenjäsenet, edellytykset oleskeluluvan saamiseksi ja menettelysäännökset.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi nykyistä käytäntöä siten, että pysyväisluonteisen oleskeluluvan saaneiden työntekijöiden perheenjäsenten kohdalla toimeentuloehtoa ei enää sovellettaisi. Voimassaoleva oleskelulupaohje edellyttää toimeentuloehdon soveltamista.

Valtioneuvosto on periaatepäätöksessään hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi katsonut, että elatuskykyyn ja asumisoloihin tulisi kiinnittää huomiota ainoastaan tilapäisluonteisella oleskeluluvalla oleskelevien perheenjäsenten oleskelulupaharkinnassa. Näin ollen Suomen kansalaisten tai pysyvästi tai pysyväisluonteisesti Suomessa oleskelevien ulkomaalaisten perheenjäsenille ei tulisi asettaa toimeentuloehtoa.

Valtioneuvoston periaatepäätöksessä on muutoksenhakuoikeutta ulkomaalaislain mukaisiin oleskelulupapätöksiin esitetty laajennettavaksi vaiheittain. Muutoksenhakuoikeutta ehdotetaankin tässä esityksessä laajennettavaksi koskemaan ulkomaalaisviraston päätöksiä perheen yhdistämisasioissa.

Jaottelusta suojelun tarpeen perusteella myönnettävään ja painavasta humanitaarisesta syystä myönnettävään oleskelulupaan ehdotetaan luovuttavaksi. Painavasta humanitaarisesta syystä Suomessa oleville henkilöille myönnettävistä oleskeluluvista luovuttaisiin. Vastaisuudessa kotimaassaan vallitsevia olosuhteita tai oikeudenloukkausten uhkaa vastaan suojelua tarvitseville henkilöille, jotka eivät täytä turvapaikan saamisen edellytyksiä, myönnettäisiin oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Jako pakolaissopimuksen mukaisten pakolaisten ja suojelun tarpeen perusteella myönnettävän oleskeluluvan välillä olisi selkeämpää ja perustellumpaa. Ulkomaalaisviraston päätöksiin voidaan hakea muutosta turvapaikkalautakunnan toimivaltaan kuuluneissa asioissa Uudenmaan lääninoikeudelta ja sen päätökseen valitusluvalla korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Tavoitteena on se, että valitusasteilla olisi mahdollisuus ottaa kantaa näiden perusteiden yhdistämisen jälkeen valituksen kohteena olevaan asiaan nykyistä kattavammin.

Ulkomaalaislaissa ehdotetaan säädettäväksi niistä perusteista, joilla valtio voidaan määritellä turvalliseksi turvapaikkamaaksi. Turvallisten maiden luettelosta ehdotetaan säädettäväksi asetuksella. Luetteloon otetaan vain turvallisia turvapaikkamaita. Asetus tarkistettaisiin vähintään kerran vuodessa tai tarvittaessa. Turvallisten turvapaikkamaiden ihmisoikeustilanteen jatkuva seuranta on tarpeen, jotta mahdollinen tilanteen muuttuminen huonompaan suuntaan kyettäisiin ottamaan riittävän nopeasti huomioon. Säännöksillä pyritään varmistamaan, että turvallisten maiden luettelo voitaisiin pitää mahdollisimman hyvin ajantasalla.

Maahantulon estämistä ja maasta poistamista koskevaa ulkomaalaislain 39 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä selkeästi todettaisiin poliisin toimivalta passintarkastusviranomaisen ohella käännyttämistä koskevissa asioissa. Tämä johtuu siitä, että päävastuu passintarkastuksesta on siirretty poliisilta rajavartiolaitokselle.

Ulkomaalaislakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että on mahdollista perustaa turvapaikanhakijoiden säilöönottoa varten erillisiä tiloja, johon säilöön otettu ulkomaalainen olisi mahdollisimman pian toimitettava. Nykyisin säilöönottotiloina ovat yleiset vankilat tai poliisin pidätystilat. Tavoitteena tulee olla täsmällinen valtakunnallinen säilöönotettujen tilastointi, jossa eroteltaisiin säilöön otetut turvapaikanhakijat ja muut ulkomaalaiset. Nykyistä tarkempien tilastojen avulla voitaisiin arvioida erillisten säilöönottotilojen perustamiseen tarvittavat voimavarat.

3.Esityksen vaikutukset

4.Asian valmistelu

5.Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja

1.Lakiehdotuksen perustelut

1 a §. Suhde muihin lakeihin. Ulkomaalaislaissa ehdotetaan selvyyden vuoksi erikseen säädettäväksi siitä, että mainitun lain mukaisten asioiden käsittelyssä sovellettaisiin hallintomenettelylakia, jollei asiasta ole erikseen tässä tai muussa laissa toisin säädetty. Jäljempänä ehdotetussa 18 d §:ssä, joka koskee menettelyä haettaessa oleskelulupaa perheen yhdistämisen perusteella, on poikettu hallintomenettelylain 6 §:stä, jossa lähtökohtana on mahdollisuus käyttää asiamiestä. Pääsääntönä perheen yhdistämistä koskevissa oleskelupa-asioissa pidettäisiin, että ainakin oleskelulupaa vailla oleva ulkomaalainen saapuisi henkilökohtaisesti viranomaisen luokse.

Ehdotetulla pykälällä pyrittäisiin korostamaan yksilön oikeussuojaa ulkomaalaisasioissa viranomaisten neuvontavelvollisuuden ja päätösten perusteluvelvollisuuden osalta. Hallintomenettelylaki edellyttää, että päätökset on perusteltava. Ulkomaalaisasioissa tätä periaatetta on käytännössä noudatettu lukuunottamatta eräitä Suomen edustustojen tekemiä päätöksiä. Edustustojen tekemistä oleskelulupapäätöksistä perustelut on annettu hakijalle tiedoksi suullisesti. Tästä syystä ehdotetaan, että päätöksen ollessa hakijalle sisällöltään osin tai kokonaan kielteinen, Suomen edustustojen tulisi antaa hänelle päätöksen perustelut kirjallisesti. Perustelujen ilmoittamisessa hakijalle tulee ottaa huomioon kansalliset asiakirjojen julkisuutta koskevan lainsäädännön salassapitosäännökset. Myönteistä päätöstä ei kuitenkaan olisi tarpeen erikseen perustella.

Pykälän 2 ja 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi poliisin suorittaman turvapaikkatutkinnan ja hallintomenettelyn suhteesta. Voimassa olevassa ulkomaalaislaissa ei ole nimenomaista mainintaa turvapaikkatutkinnan oikeudellisesta luonteesta. Ulkomaalaisasetuksen 23 §:n 3 momentin (1/1996) mukaisesti turvapaikkatutkinnan suorittaa poliisi tai rajavartiolaitos. Poliisin suorittamaa turvapaikkatutkintaa sääntelee poliisilain 4 luku (poliisitutkintaa koskevat säännökset 37―39 §). Poliisilain 37 §:n mukaan poliisitutkinnalla tarkoitetaan muuta poliisin toimitettavaksi säädettyä tutkintaa kuin rikoksen johdosta toimitettavaa esitutkintaa. Edelleen hallintomenettelylain 1 §:n 2 momentissa poliisitutkinta suljetaan nimenomaisesti lain soveltamisalan ulkopuolelle. Sen sijaan rajavartiolaitoksen suorittamaan turvapaikkatutkintaan sovelletaan hallintomenettelylain säännöksiä, sillä siihen ei voida soveltaa poliisilain poliisitutkintaa koskevia säännöksiä. Näin ollen tutkinnan suorittajasta riippuu se, sovelletaanko turvapaikkatutkintaan poliisitutkintaa vai hallintomenettelyä koskevia säännöksiä.

Ehdotettavalla pykälällä yhdenmukaistettaisiin tutkinnan oikeudellista luonnetta siten, että varsinaiseen turvapaikkahaastatteluun, jossa selvitetään turvapaikanhakijan hakemuksen perusteita, sovellettaisiin aina hallintomenettelylain säännöksiä. Sen sijaan pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että poliisitutkintaa koskevia poliisilain säännöksiä sovellettaisiin edelleen siltä osin kuin kysymys on turvapaikanhakijan henkilöllisyyden, maahantulon tai matkareitin selvittämisestä. Henkilöllisyyttä ja matkareittiä koskevan tutkinnan säilyttäminen poliisitutkintana on perusteltua pyrittäessä ehkäisemään turvapaikkamenettelyn väärinkäyttöä, jota ensisijaisesti voidaan ehkäistä juuri henkilöllisyyteen ja matkareittiin kohdistuvalla tutkinnalla. Poliisilla tulisi tältä osin olla käytettävissään poliisitutkintaan kuuluvat keinot.

Turvapaikkahaastattelun tekeminen on suunniteltu siirrettäväksi myöhemmin ulkomaalaisvirastolle. Valtioneuvoston hyväksymän hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen ohjelman mukaan turvapaikkahaastattelujen tekeminen siirrettäisiin paikallispoliisilta ulkomaalaisvirastolle. Hakijan henkilöllisyyden ja matkareitin selvittäminen jäisi poliisille. Turvapaikkatutkinnan uudelleen järjestelyjä selvittänyt sisäasiainministeriön asettama työryhmä on ehdottanut siirtoa toteutettavaksi asteittain voimavarojen lisäyksistä riippuen.

1 b §. Yleiset tavoitteet. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin, että valtioneuvosto asettaa yleiset tavoitteet Suomessa harjoitettavalle maahanmuutto- ja pakolaispolitiikalle. Näin luotaisiin paremmat mahdollisuudet ennalta vaikuttaa sekä kansallisesti että kansainvälisessä yhteistyössä maahanmuuttoon, pakolaisuuteen ja hallitsemattomiin väestöliikkeisiin sekä niiden syihin. Yleisten tavoitteiden asettaminen muodostaisi samalla pohjan poikkihallinnollisen yhteistyön tiivistämiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikan, kehitysyhteistyön ja lähialueyhteistyön, kauppapolitiikan sekä maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan kesken.

Edellä olevan perusteella ehdotetaan, että valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltäisiin ja ratkaistaisiin yleisenä asiana myös yleisten tavoitteiden asettaminen harjoitettavalle maahanmuutto- ja pakolaispolitiikalle. Käsittely yleisistunnossa voisi perustua valtioneuvoston ohjesäännön (1522/1995) 2 luvun 5 §:n 5 kohtaan.

Ulkomaalaislain 18 §:n 2 momentti ehdotetaan tämän johdosta poistettavaksi.

1 c §. Lain soveltaminen alaikäisiin. Pykälä pohjautuu sosiaali- ja terveysministeriön asettaman ulkomaalaislasten suojelua selvittäneen työryhmän mietintöön.

Pykälän 1 momentissa olisi uusi yleinen säännös lapsen edun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyvien seikkojen huomioon ottamisesta tehtäessä päätöksiä ulkomaalaislain nojalla.

Alaikäinen on lähtökohtaisesti heikoin osapuoli tilanteissa, joissa aikuisten tai yhteiskunnan edut ovat ristiriidassa lapsen edun kanssa. Viranomaisten tehtävä on siksi valvoa, että lapsen etu toteutuu. Lapsen edun periaate on nimenomaisesti kirjattu sekä lapsen oikeuksia koskevaan yleissopimukseen että kaikkiin keskeisiin lapsia koskeviin kansallisiin lakeihin ratkaisun sisällölliseksi perusteeksi. Muun muassa lastensuojelulaissa (683/1983) ja laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/1983) on menettelysäännöksiä, jotka ohjaavat lapsen edun selvittämistä.

Yhtenäistä määritelmää siitä, mitä käsitteellä lapsen etu tarkoitetaan, ei ole. Lapsen etu on aina yksilöllinen ja sidottu lapsen kulloiseenkin elämäntilanteeseen. Lapsen etu tulee harkita kokonaisuudessaan ottaen huomioon lapsen yksilölliset tarpeet, toivomukset ja mielipiteet. Oikeudellisissa ja hallinnollisissa ratkaisuissa on keskeistä, että päätöksentekijä selvittää, mikä ratkaisu juuri tässä tapauksessa on juuri tämän lapsen edun mukainen.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös lasten kuulemisesta. Sen mukaan 12 vuotta täyttänyttä lasta tulisi kuulla hallintomenettelylain 15 §:n mukaisesti, kun tehtäisiin päätös ulkomaalaislain nojalla, jollei kuuleminen olisi ilmeisen tarpeetonta. Myös nuorempaa lasta voitaisiin tilanteen mukaan kuulla, jos se hänen kypsyytensä perusteella olisi mahdollista. Lapsen mielipide tulisi ottaa huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artiklan mukaan lasta tulee kuulla iän ja kehitystason mukaan häntä itseään koskevissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa ratkaisuissa. Sopimuksessa ei ole asetettu rajaa kuulemisvelvoitteelle.

Holhouslain (34/1898) mukaan alle 18-vuotias on alaikäinen ja samalla vajaavaltainen. Tämä merkitsee, että alle 18-vuotias ei pääsääntöisesti voi itsenäisesti päättää tärkeimmistä henkilöään tai omaisuuttaan koskevista asioista, vaan häntä edustaa tuomioistuimissa ja hallintoviranomaisissa huoltaja, holhooja tai muu lain mukaan määräytyvä edustaja (esimerkiksi sosiaalilautakunta tai uskottu mies). Tietyissä tilanteissa 12 tai 15 vuotta täyttäneellä on kuitenkin oikeus toimia itsenäisestikin yksin tai huoltajansa ohella. Lukuisissa lapsen henkilöä koskevissa laeissa on viranomaisille asetettu velvoite selvittää tätä nuoremmankin lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavoin hänen mielipiteensä ja toivomuksensa. Ne tulee myös ottaa huomioon tehtäessä lasta koskevia päätöksiä.

Hallintomenettelylain 15 §:ssä on säädetty asianosaisen kuulemisesta. Kyseisen pykälän 2 momentissa on säädetty tilanteista, joissa asian saa ratkaista asianosaista kuulematta. Hallintomenettelylain perusteluissa lausutaan, että poikkeuksien säätäminen kuulemisvelvoitteesta on tarpeen, koska on tilanteita, joissa kuulemisen oikeussuojavaikutus on vähämerkityksinen tai jopa olematon. Nämä hallintomenettelylain periaatteet antavat pohjaa myös sen harkinnalle, onko alaikäistä tarpeen kuulla. Harkittaessa alaikäisen kuulemista on korostettava lapsen edun merkitystä ja poikkeaako lapsen etu mahdollisesti huoltajan edusta. Ilmeisen tarpeetonta alaikäisen kuuleminen olisi tietyissä hakemusasioissa, joissa lapsen huoltaja on tehnyt omasta ja lapsensa puolesta hakemuksen, eikä lapsen edun voi katsoa olevan ristiriidassa huoltajansa edun kannalta. Esimerkiksi paikallispoliisin myöntäessä jatko-oleskeluluvan ulkomaalaiselle ja tämän lapselle alaikäisen kuuleminen huoltajansa hänen puolestaan tekemästä hakemuksesta on ilmeisen tarpeetonta. Sen sijaan turvapaikkatutkinnassa 15 vuotta nuorempiakin tulisi kuulla heidän ikänsä ja kypsyystasonsa huomioon ottaen.

Muutoksen vaikutukset kohdistuisivat erityisesti huoltajiensa mukana Suomeen saapuviin 12―14 -vuotiaisiin alaikäisiin, mutta heidän lisäkseen valikoiden myös alle 12-vuotiaisiin. Vuosittain tapauksia ei voi arvioida olevan niin paljon, että lasten kuuleminen edellyttäisi henkilöstö- tai taloudellisten voimavarojen lisäystä.

3 §. Rajanylityspaikat. Yhdenmukaisesti 1 päivänä maaliskuuta 1998 voimaan tulleen passilain muuttamisesta annetun lain (14/1998) 11 §:n kanssa ehdotetaan, että ulkomaalaislain 3 §:ssä käytettäisiin passintarkastuspaikan sijasta ilmaisua rajanylityspaikka.

Yhdenmukaisesti edellä mainitun lain 11 §:n kanssa ehdotetaan, että ulkomaalaislain 3 §:n 2 momentissa passintarkastusviranomaisella olisi, siten kuin asianomainen ministeriö päättää, oikeus myöntää lupa ulkomaalaisen maahantuloon ja maastalähtöön muualtakin kuin vahvistetun rajanylityspaikan kautta.

Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (Schengenin yleissopimus) 2 artiklan 1 kohdan mukaan sisärajat voidaan ylittää kaikkialla ilman henkilöiden tarkastamista.

8 §. Maahantulon edellytykset. Hallitusmuodon 7 §:n mukaan Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Ulkomaalaisen oikeus tulla Suomeen ei sitä vastoin ole ehdoton, vaan riippuvainen harkinnasta. Ulkomaalaisten maahantulolle onkin yleensä eri maissa asetettu edellytyksiä, joiden tarkoituksena on estää etenkin sellaisten henkilöiden maahanpääsy, joiden oleskelu saattaisi aiheuttaa vaaraa yleiselle järjestykselle, turvallisuudelle ja kansanterveydelle. Henkilöiden vapaan liikkuvuuden lisääntyessä EU:n jäsenvaltioiden välillä vastaa Suomi myös siitä, että alueelle Suomen kautta saapuvat henkilöt eivät aiheuta edellä mainittua vaaraa. Maahantulon yleisten edellytysten määritteleminen laissa muodostaisi nykyistä selkeämmät soveltamissäännöt viranomaisille.

Tästä syystä 8 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä säädettäisiin maahantulon edellytyksistä. Samalla muutettaisiin myös pykälän otsikko.

Maahan saapuvan ulkomaalaisen henkilöllisyys on voitava luotettavasti selvittää. Tämä on tärkeää muun muassa siitä syystä, että voidaan todeta, onko henkilö määrätty maahantulokieltoon tai onko viranomaisten tiedossa muita seikkoja, joiden perusteella maahantulo tulisi estää. Tästä syystä ehdotetaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa säädettäväksi, että rajanylitykseen oikeuttava matkustusasiakirja on maahantulon edellytyksenä. Matkustusasiakirjan tulee olla sellainen kuin lain 4 §:ssä säädetään.

Voimassa olevassa 8 §:ssä säädetään viisumi- ja oleskelulupavelvollisuudesta. Säännös ehdotetaan nyt pykälän 1 momentin 2 kohdaksi.

Lain 37 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan varaton ulkomaalainen voidaan käännyttää. Säännös ehdotetaan kumottavaksi samalla kun 37 §:n 1 momentin 1 kohdaksi ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan 8 §:n mukaisten maahantulon edellytysten puuttuminen on käännyttämisen peruste. Lain 8 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädettäisiin, että ulkomaalaisen tulee voida huolehtia omin varoin maassa oleskelustaan ja maasta poistumisestaan sellaiseen maahan, johon hän voi päästä. Edellytykset täyttyisivät myös silloin, jos ulkomaalainen osoittaa, että hän voi laillisesti hankkia kyseiset varat. Näin siis myös ulkomaalaisen vastaanottaja Suomessa voisi edelleen vastata ulkomaalaisen oleskelusta ja kotimatkasta aiheutuvista kustannuksista.

Ulkomaalaislain 37 §:n 2 momentin mukaan Suomessa tai muussa pohjoismaassa maahantulokieltoon määrätty ulkomaalainen on käännytettävä. Suomen, Norjan, Ruotsin ja Tanskan välillä passintarkastuksen poistamisesta pohjoismaiden välisillä rajoilla tehdyn sopimuksen (SopS 10/1958) 6 artiklan f kohdan mukaan sopimusvaltioiden on pohjoismaisilta ulkorajoiltaan käännytettävä jokainen ulkomaalainen, joka on merkitty jonkin sopimusvaltion karkotettujen ulkomaalaisten luetteloon paitsi jos ulkomaalainen aikoo matkustaa sopimusvaltioon, johon hänellä on maahantulolupa tai maahantuloon oikeuttava oleskelulupa. Ehdotettavan neljännen kohdan mukaan maahantulokielto olisi esteenä sopimusvaltioiden alueelle pääsyyn. Lain 37 §:n 2 momenttia vastaavaa säännöstä ei enää ehdoteta.

Viides kohta koskee yleistä järjestystä, turvallisuutta, kansanterveyttä ja Suomen kansainvälisiä suhteita. Yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen katsotaan kuuluvan kaikki sellainen toiminta, jolla pyritään takaamaan yhteiskunnan jäsenille turvallinen ja viihtyisä elin- ja toimintaympäristö, torjumaan ja selvittämään rikoksia sekä oikeudenloukkauksia että ennaltaehkäisemään ja poistamaan häiriöitä. Kansanterveyden osalta viitataan ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY 4 artiklan 1 kohtaan, jossa todetaan, että muun muassa eräät taudit, riippuvuus huumausaineista tai vakava mielenterveyden häiriö voivat olla perusteena alueelle pääsyn estämiselle tai ensimmäisen oleskeluluvan myöntämiselle. Yhdenmukaisuuden johdosta ehdotetaan, että asiasta säädettäisiin myös kolmansien valtioiden kansalaisten kohdalla, koska ei ole olemassa perusteita asettaa näitä eri asemaan EU:n ja ETA-valtioiden kansalaisiin nähden.

Pykälän 2 momenttia vastaava säännös, joka sääntelee ETA-valtioiden kansalaisten oleskelua maassa, ehdotetaan siirrettäväksi uuteen 8 a §:ään, jossa säädettäisiin erikseen kyseisten henkilöiden maahantulon edellytyksistä. Samalla ehdotetaan säädettäväksi 8 §:ään uudensisältöinen 2 momentti, jossa viitattaisiin käännyttämisen perusteita koskevaan lain 37 §:ään. Ehdotetun 8 §:n 1 momentissa säädetään maahantulon yleisistä edellytyksistä, jotka liittyvät oleskeluluvan ja viisumin myöntämiseen. Vaikka henkilö täyttää maahantulon yleiset edellytykset, saattaa siitä huolimatta olla erityisiä seikkoja, että henkilö on käännytettävä. Käännyttämisen perusteet ilmenevät 37 §:stä.

Edelleen ehdotetaan, että 3 momenttia vastaava säännös siirretään uuden 13 a §:n 2 momentiksi. Lain 8 §:n 4 momenttia vastaavaa säännöstä ei enää ehdoteta.

8 a §. Euroopan talousalueen valtion kansalaisen maahantulon edellytykset . Uudessa 8 a §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi erikseen ETA-valtioiden kansalaisten maahantulon edellytyksistä. ETA-valtion kansalaisen liikkumisvapaus on muita ulkomaalaisia laajempi, sillä talousaluetta koskevilla sopimuksilla on laajalti luovuttu liikkumisoikeuden rajoituksista. EU-jäsenvaltioiden kansalaisilla on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Suomen, Ruotsin ja Itävallan liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen (SopS 103/1994) 8 a artiklan mukaan oikeus eräin sopimuksesta ilmenevin rajoituksin vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. Henkilön on esitettävä voimassa oleva henkilötodistus tai passi ja lisäksi edellytyksenä on, että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta tai kansanterveyttä. Pykälä koskee myös ETA-valtion kansalaisen perheenjäseniä. Perheenjäseniltä tosin edellytetään viisumia, mikäli he ovat sellaisen valtion kansalaisia, joita viisumipakko koskee.

Pykälän toiseksi momentiksi siirretään voimassa olevan lain 8 §:n toista momenttia vastaava säännös, joka koskee ETA-valtion kansalaisen maassa oleskelua.

12 §. Viisumilajit . Yhtenäisestä viisumin kaavasta annetun neuvoston asetuksen (N:o 1683/95) 1 artiklan mukaan jäsenvaltioiden myöntämät viisumit on annettava yhtenäisen viisumin kaavan mukaisina (tarra). Viisumitarraan merkitään mistä alkaen ja mihin asti viisumi on voimassa sekä lisäksi se, kuinka monta päivää viisumin perusteella sallittu oleskelu voi enintään kestää. Tämän johdosta ehdotetaan pykälän 7 momenttia muutettavaksi vastaamaan yhtenäisen viisumin kaavaan (tarra) tehtäviä viisumin voimassaoloaikaa koskevia merkintöjä.

13 §. Viisumin myöntäminen . Pykälän 3 momenttia on muutettu vuonna 1995 annetulla lailla (154/1995) , joka liittyi ulkomaalaishallinnon organisaatiomuutokseen. Passintarkastajien ohjeistamisen ei tosiasiassa ole tarkoitettu kuuluvan ulkomaalaisviraston toimivaltaan, eikä ulkomaalaisvirasto ole tällaisia ohjeita myöskään antanut. Sen vuoksi pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että passintarkastusviranomaisen oikeudesta myöntää viisumi säädetään tarkemmin asetuksella. Voimassa olevan ulkomaalaisasetuksen (142/1994) 12 §:ssä säädetään passintarkastajan oikeudesta myöntää viisumi. Ohjeita passintarkastajalle sen mukaan antaa sisäasiainministeriö.

Edellä on ehdotettu 12 §:ää muutettavaksi yhtenäisestä viisumin kaavasta annetun asetuksen johdosta. Samasta syystä ehdotetaan tämän pykälän 5 momenttia selvennettäväksi siten, että viisumiin perusteella sallittu oleskeluaika ei saa ylittää sitä päivää, johon asti viisumi on merkitty olemaan voimassa.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 7 momentti, jossa säädetään kirjallisen ilmoituksen antamisesta kielteisen viisumipäätöksen johdosta. Kielteisestä viisumipäätöksestä tulisi hakijalle antaa kirjallinen ilmoitus ottaen huomioon lainsäädännön salassapitomääräykset ja Suomea sitovat kansainväliset sopimukset. Suomi on liittynyt Schengenin yleissopimukseen, jonka mukaisesti on hyväksytty yhteiset toimenpiteet kielteisestä viisumipäätöksestä ilmoittamisesta. Tavoitteena on mahdollisimman avoin perusteluvelvollisuus ja valtion sisäiseen turvallisuuteen liittyvien poikkeusten selventäminen kansainvälisesti.

13 a §. Edellytykset viisumin myöntämiselle . Pykälän 1 momentin mukaan viisumin myöntämisen edellytyksenä pidettäisiin edellä 8 §:n uudessa 1 momentin 1 ja 3―5 kohdissa esitettyjä maahantulon edellytyksiä.

Sairauskulujen varalta olevan vakuutuksen puuttuminen voi erityisesti liikenneonnettomuustapauksissa aiheuttaa taloudellisia rasitteita etenkin pienille kunnille. Tämän vuoksi ehdotetaan, että 13 a §:n 1 momentissa säädettäisiin edellä mainitun lisäksi siitä, että muilta kuin EU:n jäsenvaltioiden tai ETA-valtioiden kansalaisilta voitaisiin edellyttää asianmukaista vakuutusta sairauskulujen varalta luotettavasta ja vakavaraisesta vakuutusyhtiöstä. Ulkoasiainministeriö päättäisi tarkemmin vakuutuksen edellyttämisen perusteista. Harkinnassa olisi otettava huomioon myös matkailun edistämiseen liittyvät näkökohdat.

Edellä on ehdotettu 8 §:n osalta, että sanotun pykälän 3 momenttia vastaava säännös siirretään 13 a §:n 2 momentiksi.

18 §. Edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle ulkomailla olevalle henkilölle.

Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi paremmin sen sisältöä vastaavaksi.

Perheen yhdistämisen edellytyksistä on jäljempänä ehdotettu säädettäväksi 18 c §:ssä. Tästä syystä ehdotetaan, että 18 §:n 1 momentin 1 kohdasta poistetaan säännös, joka koskee ulkomaalaisen Suomessa asuvaa lähiomaista.

Jäljempänä 31 §:ssä ehdotetaan, että suojelun tarpeen perusteella myönnettävän oleskeluluvan soveltamisalaa laajennetaan osin koskemaan myös nykyisen lain mukaisia painavasta humanitaarisesta syystä Suomessa jo olevalle henkilölle myönnettäviä oleskelulupia. Ulkomailla myönnettävän oleskeluluvan edellytykseksi ehdotetaan kuitenkin jätettäväksi 18 §:n 4 kohdassa mainittu painava humanitaarinen syy. Kohtaa voitaisiin käyttää oleskeluluvan myöntämisen perusteena yksittäisissä tapauksissa, joissa tehdään erillinen päätös hakijoiden ottamisesta Suomeen, kuten pakolaisten ottamisen Suomeen eduskunnan hyväksymän kiintiön puitteissa. Pykälän soveltamisalaan kuuluisivat myös esimerkiksi UNHCR:n Suomelle osoittamat hätätapaukset tai muut kiireelliset tapaukset, joissa olisi tarpeen sallia henkilöiden pikainen pääsy Suomeen. Edelleen esimerkkinä voi mainita tilanteen vuonna 1993, jolloin valtioneuvoston teki periaatepäätöksen vammautuneiden ja haavoittuneiden bosnialaisten potilaiden ottamisesta Suomeen lääketieteellisin perustein saamaan hoitoa.

Voimassa olevan pykälän 4 kohdassa oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on mainittu painavan humanitaarisen syyn lisäksi muu erityinen syy. Ehdotetaan, että muuta erityistä syytä koskeva säännös siirrettäisiin uudeksi 5 kohdaksi ja edellytykseksi lisättäisiin, että hakija itse turvaa toimeentulonsa Suomessa. Voimassa olevan pykälän 3 kohdassa on säädetty oleskeluluvan myöntämisestä työperusteella ja kohtaa voidaan soveltaa myös silloin, jos henkilön toimeentulo on turvattu elinkeinotoiminnalla hankittavalla tulolla.

Pykälän 5 kohdassa muuna erityisenä syynä oleskeluluvan myöntämiselle ulkomailla voitaisiin pitää esimerkiksi aikomusta perheen perustamiseen. Tämän kohdan nojalla voitaisiin myöntää oleskelulupa esimerkiksi avioliiton solmimistarkoituksen perusteella. Kohta mahdollistaisi oleskeluluvan myöntämisen sellaisellekin henkilölle, jolla on varallisuuteensa perustuen mahdollisuus oleskella Suomessa.

Edellä 1 b §:ssä on ehdotettu, että valtioneuvosto asettaa yleiset tavoitteet Suomessa harjoitettavalle maahanmuutto- ja pakolaispolitiikalle. Tästä syystä 18 §:n 2 momenttia vastaavaa säännöstä ei enää ehdoteta.

18 b §. Perheenjäsen. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan, että määritelmä sisältäisi suomalaisen käsitteen mukaisen ydinperheen jäsenet. Näillä tarkoitetaan puolisoa ja huollossa olevia alaikäisiä naimattomia lapsia. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa, joka yleensä on lapsen vanhempi. Huolto voi kuitenkin olla eri syistä siirretty tai siirtynyt pois vanhemmalta. Tällöin huoltosuhde yleensä osoitettaisiin asiakirjoilla. Erityisesti monissa turvapaikanhakijoiden lähtömaissa ei ole niin hyvin toimivaa hallintoa, että asiakirjojen saaminen olisi mahdollista. Tällöin asia jouduttaisiin selvittämään muilla keinoin kuten poliisitutkinnalla tai hallintomenettelylain mukaisella kuulemisella. Suomessa asuvan alaikäisen ulkomailla oleva alaikäinen sisarus ei suoraan olisi säännöksessä määritelty perheenjäsen. Jos Suomessa oleskelevalla alaikäisellä lapsella olisi muussa maassa yksin oleva alaikäinen sisarus, jolla ei ole huoltajaa, voitaisiin soveltaa 18 c §:n 3 momentissa ehdotettavaa säännöstä muulle omaiselle myönnettävästä oleskeluluvasta.

Alaikäinen ottolapsi rinnastettaisiin biologiseen lapseen niin kuin lainsäädännössä yleisesti muutenkin. Tällöin edellytetään periaatteessa, että lapseksiottaminen on vahvistettu Suomessa tai että ulkomainen lapseksiottaminen tunnustetaan Suomessa kansainvälisen yksityisoikeuden sääntöjen mukaan. Näissäkin asioissa joudutaan käytännössä luottamaan muunlaiseen selvitykseen, kun on kyseessä maa, jossa ottolapsimenettelyä ei ole siinä mielessä kuin Suomessa. Tällöin joudutaan sen sijaan selvittämään huoltajuuden tosiasiallista siirtoa hallintomenettelylain 17 §:ssä ja sen perusteluissa määrätyllä tavalla ottaen muun muassa huomioon alaikäisen kuulemisessa noudatettavat periaatteet. Silloin kun lapsen biologinen vanhempi on ainoastaan toinen puolisoista, lapsi saa oleskeluluvan vanhempansa perheenjäsenenä. Tällöin edellytetään selvitystä huollosta ja mahdollisen toisen vanhemman suostumuksesta Suomeen muuttoon.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan, että jatkuvasti yhteisessä taloudessa avioliitonomaisissa olosuhteissa elävät henkilöt rinnastettaisiin aviopuolisoihin, kuten voimassa olevassa ulkomaalaislaissa. Avioliiton kyseessä ollessa voidaan lähteä siitä, että avioliitto on solmittu perheen perustamiseksi. Ennen Suomeen saapumista solmitun avioliiton tai avoliiton tulee olla todellinen eikä maahantulosäännösten kiertämistä varten solmittu. Tämän vuoksi edellytettäisiin, että yhdessä asuminen on alkanut jo ennen Suomeen saapumista. Kun avoliittotapauksessa puolisot eivät ole ilmoittaneet avioliiton solmimalla viranomaisille yhdessä asumisensa tarkoitusta, edellytetään enemmän selvitystä puolisoiden yhteiselämästä, jotta viranomainen voi varmistua siitä, että kyseessä on vakiintunut ja sen laatuinen suhde, että sitä voidaan kutsua perhe-elämäksi. Sovellettaessa voimassa olevaa lakia on edellytetty vähintään vuoden kestänyttä yhdessä asumista ennen kuin oleskelulupa perhe-elämän perusteella on myönnetty. Muissa pohjoismaissa, joissa Euroopan maista poiketen avoliitto yleisesti tunnustetaan oleskeluluvan myöntämisen perusteena niin kuin Suomessakin, aikaedellytys on yleensä kaksi vuotta. Tämän perusteella ehdotetaan otettavaksi nyt säädettävään lakiin säännös kahden vuoden asumisaikavaatimuksesta. Jos henkilöillä on yksi tai useampi yhteinen lapsi, tätä asumisaikavaatimusta ei edellytettäisi. Kahden vuoden asumisaikavaatimusta tulisi yhdenmukaisuussyistä soveltaa kaikissa tämän lain mukaisissa tilanteissa, joissa kysymys on avoliitosta.

Jos yhdessä asumista ei pystytä luotettavasti osoittamaan, tulee kyseeseen oleskeluluvan myöntäminen esimerkiksi muusta erityisestä syystä tämän ehdotuksen mukaisen 18 §:n 5 kohdan tai 20 §:n 3 kohdan nojalla, jos katsottaisiin oleskeluluvan epäämisen olevan ilmeisen kohtuutonta. Yhdessä asumista ei kyseessä olevan maan olosuhteet huomioon ottaen aina voida edellyttää osoitettavan asiakirjanäytöllä, jolloin yhdessä asumista tulisi voida selvittää muulla tavoin. Avoliittotilanteessa edellytetään, ettei kumpikaan puolisoista ole avioliitossa.

Vaikka Suomessa samaa sukupuolta olevien liitoilla ei ole samanlaista asemaa kuin muissa pohjoismaissa, ulkomaalaislain soveltamiskäytännössä tällainen perhe-elämä on rinnastettu miehen ja naisen väliseen perhe-elämään. Tätä tulkintalinjaa ehdotetaan jatkettavaksi. Asumisaikavaatimus koskee myös samaa sukupuolta olevien liittoa.

Oleskelulupa voitaisiin tietyissä tapauksissa myöntää Suomessa pysyvästi tai pysyväisluonteisesti asuvan henkilön muullekin omaiselle, vaikka hän ei olisikaan edellä mainitun perheenjäsen. Tästä ehdotetaan säädettäväksi jäljempänä 18 c §:n 3 momentin yhteydessä.

Pykälän 3 momentissa viitataan ETA-valtioiden kansalaisten perheenjäsenten ja muiden omaisten osalta ulkomaalaislain 16 §:n 4 momenttiin, jossa on säädetty oleskeluluvan myöntämisestä heille. Lasten ikärajaksi on siinä määritelty 21 vuotta.

Suomi on hyväksynyt Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 44/1991) ja siitä tehdyn lisäpöytäkirjan (SopS 84/1992) lailla (843/1991) , joka on tullut voimaan 29 päivänä toukokuuta 1991. Euroopan sosiaalisen peruskirjan 19 artiklan 6 kohdan mukaan valtiot sitoutuvat helpottamaan mahdollisimman suuressa määrin sellaisen ulkomaalaisen työntekijän (siirtotyöntekijän) perheen yhdistämistä, jonka on sallittu asettua alueelle. Peruskirjan liitteen mukaan ulkomaalaisen työntekijän perheellä tarkoitetaan ainakin työntekijän vaimoa ja alle 21-vuotiaita lapsia. Suomi on lain tasolla peruskirjassa sitoutunut myöntämään ETA-valtion kansalaisiin verrattavat oikeudet peruskirjaan liittyneiden muiden sopimuspuolten kansalaisille. Näitä valtioita ovat Kypros, Malta ja Turkki. Momenttiin ehdotettavalla viittauksella Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan toteutetaan laissa laajemman perhekäsitteen soveltaminen myös Kyproksen, Maltan ja Turkin kansalaisiin.

18 c §. Edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle ulkomailla olevalle henkilölle perhesiteen perusteella. Ehdotetun pykälän tarkoituksena on säätää edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle perhesiteen perusteella. Säännöksen tavoitteena on perhe-elämän suojaaminen.

Pykälän 1 momentissa ehdotetaan, että Suomessa asuvan ulkomaalaisen, joka on saanut oleskeluluvan pakolaisuuden tai suojelun tarpeen perusteella, tai Suomessa asuvan Suomen tai muun pohjoismaan kansalaisen perheenjäsenelle myönnetään oleskelulupa, jollei luvan myöntämistä vastaan ole yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvia taikka muita painavia syitä. Oleskelulupa myönnettäisiin Suomessa vakinaisesti asuvan edellä mainitun henkilön perheenjäsenelle sekä sellaisen henkilön perheenjäsenelle, joka on saanut luvan Suomeen muuttamista varten. Henkilön pitäisi myös tosiasiallisesti asua Suomessa tai hänellä pitäisi olla vakaa aikomus muuttaa Suomeen.

Ratkaisu tehtäisiin kokonaisarvion perusteella, jossa otetaan huomioon yhtäältä luvan myöntämistä puoltavat seikat ja toisaalta luvan myöntämistä vastaan puhuvien seikkojen painavuus sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen soveltamiskäytäntö. Yksi keskeisiä huomioon otettavia näkökohtia on täällä jo luvallisesti asuvan henkilön mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin kolmanteen maahan viettämään perhe-elämää, jos perhesiteiden voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne. Eräs vaikuttava tekijä on Suomessa jo luvallisesti oleskelevan perheenjäsenen oikeudellinen asema. Lopputulos, johon päädytään kokonaisarvion perusteella, ei saisi olla asianosaisten kannalta kohtuuton.

Esimerkkinä yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvänä kysymyksenä olisi jo tehtyjen rikosten perusteella arvioitu odotettavissa olevan rikollisuuden uhka. Muuna painavana syynä voidaan mainita esimerkiksi moniavioisuus. Kaksinnaiminen on rikos Suomen lain mukaan. Suomen yhteiskuntajärjestys rakentuukin yksiavioisuuden periaatteelle. Useammalle kuin yhdelle puolisolle ei myönnetä oleskelulupaa Suomeen perhesiteen perusteella. Muuna painavana syynä voidaan mainita myös käännytys- ja karkotussäännöksissä mainitut kansanterveydelliset tai hakijan elämäntapaan liittyvät tekijät. Lähtökohtana on, että kielteiset tekijät kuten rikollisuus liittyvät oleskelulupaa hakevaan henkilöön. Poikkeuksellisesti jo Suomessa luvallisesti asuvaan henkilöön liittyville tekijöille voitaisiin antaa merkitystä. Jos Suomessa jo luvallisesti asuvaa henkilöä vastaan on vireillä maastapoistamismenettely tai jos hän on esimerkiksi syyllistynyt rikokseen, josta hän suorittaa vankeustuomiota, hänen perheenjäsenelleen ei siten pääsääntöisesti myönnettäisi oleskelulupaa.

Esimerkkinä lainkohdassa tarkoitetusta muusta painavasta syystä voidaan mainita vielä seuraavanlainen tapaus. Ulkomaalainen solmii avioliiton Suomessa asuvan kanssa, mutta varmistettuaan itsenäisen oleskelumahdollisuutensa Suomessa esimerkiksi saatuaan kahden vuoden asumisen jälkeen pysyvän oleskeluluvan, eroaa puolisostaan ja pyrkii hankkimaan itselleen esimerkiksi jo aiemmin sukujen kesken sovitun tai entisen puolison yksin tai yhdessä tästä liitosta syntyneiden lasten kanssa entisestä kotimaastaan. Kun maahanmuutto on tapahtunut näennäisavioliiton kautta, joka purkautuu, ei ulkomaalaista aina kokonaisharkinnan johdosta poisteta maasta pakkokeinoin, vaikka tämä olisikin johdonmukaista. Tällaisissa tilanteissa olisi ehdotuksen mukaan, poiketen momentin yleisestä periaatteesta, mahdollista edellyttää, että ulkomaalainen palaa entiseen kotimaahansa viettämään siellä perhe-elämää. Näissä olosuhteissa katsottaisiin lähtökohtaisesti, että purkautunut avioliitto oli solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi.

Lähtökohtana hakemuksia ratkaistaessa on olettamus siitä, että kyseessä on todellinen perhe-elämä. Myös Euroopan ihmisoikeussopimus suojaa nimenomaan riittävän läheistä, tosiasiallista perhe-elämää. Sen vuoksi perhemääritelmän muodollisesta soveltumisesta huolimatta oleskelulupa tulee evätä, jos voidaan osoittaa, että esimerkiksi avioliitto tai adoptiosuhde on solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi tai että aikaisemmin vallinnut perhe-elämä on päättynyt. Tässä yhteydessä voi viitata neuvoston 4 päivänä joulukuuta 1997 antamaan päätöslauselmaan toimenpiteistä lumeavioliittojen estämiseksi (97/C382/01). Päätöslauselmassa on määritelty seikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa, että avioliitto on solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi. Tällaisia seikkoja ovat esimerkiksi yhteiselämän puuttuminen, avioliiton solmimisesta on maksettu rahaa, puolisoilla ei ole yhteistä kieltä, puolisot antavat ristiriitaisia henkilötietoja toisistaan tai se, että puolisot eivät ole kertaakaan tavanneet ennen avioliittoa.

Puolisot ovat voineet muuttaa erilleen tai vanhemmat ovat voineet luovuttaa lapsensa lopullisesti jonkun muun huoltoon. Jos kyseessä on pitkittynyt vapaaehtoisesti tapahtunut erillään asuminen, tämä yleensä tarkoittaa myös perhe-elämän päättymistä. Tällaisissa tapauksissa tulee kiinnittää huomiota siihen, mitkä tekijät ovat johtaneet perhe-elämän päättymiseen ja esimerkiksi siihen, miten yhteyksiä on ylläpidetty eron aikana. Pakolaisen ja oleskeluluvan suojelun tarpeen perusteella saaneiden perheenjäsenten kohdalla tulee ottaa huomioon erityisesti se, että he ovat voineet joutua toisistaan eroon vainon tai muiden pakottavien syiden vuoksi.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin oleskeluluvan myöntämisedellytyksistä perheenjäsenelle, jonka jo Suomessa asuva perheenjäsen oleskelee maassa muulla kuin pakolaisuuden tai suojelun tarpeen perusteella. Tällaisen perheenjäsenen maahanmuutto voitaisiin sallia lisäedellytyksellä, että hän itse tai hänen Suomessa asuva perheenjäsenensä pystyy turvaamaan hänen toimeentulonsa Suomessa.

Toimeentuloedellytyksestä luopuminen pakolaisen tai muun kansainvälisen suojelun tarpeessa olevan perheenjäsenen kohdalla perustuu voimakkaampaan oikeussuojan tarpeeseen. Tästä syystä hänen maahan muuttaville perheenjäsenilleen ei kohtuussyistä edellytettäisi toimeentulovaatimusta. Lähtökohtaisesti pakolaisen ja suojelun tarpeessa olevan ulkomaalaisen kohdalla perheen yhdistäminen ei muussa maassa voi toteutua.

Toimeentuloedellytys ei koske myöskään ulkomaalaislain 18 a §:ssä tarkoitetun entisen Neuvostoliiton kansalaisen perheenjäsentä. Hänen oikeutensa maahanmuuttoon voidaan johtaa hänen jo maassa oleskelevan perheenjäsenensä oleskeluluvan perusteesta, joka on suomalainen syntyperä.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan, että myös ydinperheen ulkopuoliset omaiset voisivat saada oleskeluluvan.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla edellyttää tosiasiallista kiinteää perhe-elämää suojeltavan. Yleensä tällöin on kyseessä ydinperhe, mutta poikkeuksellisesti myös ydinperheen ulkopuolisten henkilöiden kesken voi vallita 8 artiklassa mainittu perhe-elämä. Tätä suhdetta ei aina välttämättä voida kuvata täydeksi riippuvuudeksi. Sen vuoksi tällainen tilanne vaatii erillistä mainintaa 3 momentin poikkeussäännöksessä.

Momentin soveltamisessa ei edellytettäisi selvitystä turvatusta toimeentulosta. Sen sijaan yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvat taikka muut painavat syyt, jotka puhuvat oleskeluluvan myöntämistä vastaan, tulee ottaa huomioon. Pykälän 1 momentin myönnetään sanamuodosta eroavalla voidaan myöntää sanamuodolla ilmaistaan tarkoitus, että viranomainen voisi 1 momentissa mainittuja tapauksia vapaammin ottaa harkinnassaan tällaisia tekijöitä huomioon. Momentissa tarkoitetussa tilanteessa edellytetään lisäksi, että oleskeluluvan epääminen olisi kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet huomioiden kohtuutonta. Säännöstä, jonka perusteella ydinperheen ulkopuolinen lähiomainen voisi ilman toimeentuloedellytystä muuttaa Suomeen, olisi tulkittava suppeasti. Tarkoitus on edelleen soveltaa Suomessa suomalaista perhekäsitettä ja vain poikkeuksellisesti myöntää harkinnan perusteella oleskelulupia kiinteään perhe-elämään perustuen.

Jotta henkilön katsottaisiin olevan täysin riippuvainen jo Suomessa asuvasta perheenjäsenestään edellytettäisiin yleensä, että he ovat aiemmin asuneet samassa taloudessa ja että pakottavat syyt ovat johtaneet erilleen muuttamiseen ja toiseksi, että heidän keskinäinen riippuvuutensa on jatkunut toisen osapuolen ollessa Suomessa. Jos asianomaiset eivät ole aikaisemmin asuneet yhteistaloudessa edellytetään, että olosuhteissa on tapahtunut olennainen muutos hakijan kohdalla, jonka vuoksi hänen ei voi enää kohtuudella edellyttää jatkavan elämistään yksin kotimaassaan. Riippuvuuden tulisi olla mahdollisen taloudellisen riippuvuuden lisäksi henkistä, sillä Suomessa jo asuva voi lähettää rahaa omaiselleen toiseen maahan. Täyteen riippuvuuteen voivat vaikuttaa esimerkiksi painavat sosiaaliset tai kulttuurisidonnaiset syyt, vaikea sairaus tai vakava vamma, joka osoitetaan asianmukaisesti esimerkiksi lääkärintodistuksella. Tässä momentissa tarkoitettu omainen voisi olla esimerkiksi täysi-ikäisen henkilön iäkäs vanhempi tai hyvin poikkeuksellisesti täysi-ikäinen naimaton sisarus.

Poikkeuksellisesti oleskelulupa voitaisiin myöntää hakijalle myös silloin, kun Suomessa asuva omainen on hänestä täysin riippuvainen. Vaikka Suomen sosiaaliturva ja terveydenhuoltojärjestelmä varmistavat sen, että kaikki Suomessa asuvat saavat tarvitsemaansa apua, käytännössä voi syntyä tilanteita, jolloin Suomeen muuttanut ulkomaalainen tulee lähiomaisesta riippuvaiseksi esimerkiksi mielenterveyden järkyttyä tai vakavan vammautumisen vuoksi. Tällöin voi syntyä tilanteita, jolloin sekä yksilön että yhteiskunnan kannalta paras ratkaisu on omaisen muuttaminen Suomeen ulkomailta vaikean elämänkohtalon uhriksi joutuneen tueksi. Useimmiten tällaisissa tilanteissa on olosuhteissa tapahtunut olennainen muutos sen jälkeen, kun Suomessa jo asuva erosi hakijasta.

Suomessa oleskelevan alaikäinen naimaton sisarus voi muuttaa Suomeen vanhempansa kanssa. Sen sijaan sisarukset, joilla on eri huoltajat, eivät kuulu samaan ydinperheeseen. Jos ulkomailla oleva alaikäinen lapsi hakee oleskelulupaa viitaten Suomessa olevaan alaikäiseen sisarukseensa, oleskelulupa voitaisiin myöntää vain hyvin poikkeuksellisissa olosuhteissa keskeytyneen perhe-elämän jatkamisen perusteella. Oleskelulupaa harkittaessa tällaisessa tilanteessa on välttämätöntä, että suoritetaan tapauskohtainen arviointi kiinnittäen erityisesti huomiota sekä Suomessa että ulkomailla olevan alaikäisen huoltotilanteeseen.

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan, että Suomessa tilapäisluonteisesti oleskelevan henkilön perheenjäsenelle voitaisiin myöntää oleskelulupa riippuen ensiksi mainitulle myönnetyn oleskeluluvan tarkoituksesta ja pituudesta, jos hakijan toimeentulo on hänen itsensä tai hänen perheenjäsenensä toimesta turvattu. Tämän lisäksi edellytettäisiin, että luvan myöntämistä vastaan ei ole yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvia taikka muita painavia syitä.

Jos ulkomaalainen asuu Suomessa kovin lyhyen ajan, ei olisi tarkoituksenmukaista, että hänen perheensä muuttaa Suomeen pelkästään perhesiteen vuoksi. Oleskeluluvan myöntämisedellytyksenä perheenjäsenelle olisi, että oleskelu Suomessa kestää vähintään yhden vuoden. Tämä ilmenisi oleskeluluvasta. Aikarajasta voitaisiin kuitenkin tapauskohtaisen harkinnan nojalla erityisistä syistä poiketa.

Tilapäisluonteisen oleskeluluvan saavat tulevat Suomeen yleensä joko työnteon perusteella tai opiskelemaan. Näissä tilanteissa ei ole syytä luopua siitä lähtökohdasta, että ulkomaalaisen maahanmuutto ei saa rasittaa Suomen julkistaloutta. Toimeentuloehdon soveltamisessa olisi syytä noudattaa johdonmukaisuutta myös siten, että uusittaessa tilapäisluonteisesti oleskelevan perheenjäsenen oleskelulupaa varmistetaan, että luvan jatkamisen edellytykset ovat edelleen olemassa tältäkin osin.

Momentissa käytetään ilmaisua voidaan myöntää, kun vastaavasti pykälän ensimmäisessä momentissa ilmaistaan, että lupa myönnetään. Tässä momentissa ei ole pyritty tyhjentävästi luettelemaan mahdollisia luvan myöntämistä vastaan puhuvia tekijöitä. Tarkoitus on, että viranomainen voi 1 momentissa mainittuja tapauksia vapaammin ottaa harkinnassaan tällaisia tekijöitä huomioon. Luonnollisesti 1 momentissa mainitut yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvat taikka muut painavat tekijät ovat tärkeitä harkinnassa huomioon otettavia tekijöitä. Tilapäisluonteinen oleskelulupa voidaan myöntää myös sellaiselle, joka on saanut karkotus- tai käännytyspäätöksen, mutta jota päätöstä ei ole voitu toistaiseksi panna täytäntöön koti- tai oleskelumaan tilanteen johdosta tai siitä syystä, että maan viranomaiset suhtautuvat kielteisesti henkilön vastaanottamiseen. Tarkoitus on, ettei tällaisen ulkomaalaisen perheenjäsen saisi oleskelulupaa Suomeen muuttaakseen. Tämä johtuu täällä oleskelevan luvan tarkoituksesta. Myös muunlaisella tilapäisluonteisella oleskeluluvalla oleskelevien joukossa voi olla sellaisia, että huolimatta oleskeluluvan kestosta, on syytä poiketa momentin yleisistä linjauksista.

Ulkomaalaisille myönnettävät oleskeluluvat voidaan luvan perusteen mukaan jakaa kahteen ryhmään: toisaalta on oleskelulupia, joiden perusteet ovat itsenäiset, ja toisaalta lupia, joiden perustana on toiselle ulkomaalaiselle myönnetty oleskelulupa. Viimeksi mainituista tyypillisimmät ovat oleskeluluvat perhesiteen perusteella.

Perheenjäsenet voivat hakea oleskelulupaa yhdessä, jolloin jonkin perheenjäsenen oleskelulupa on ensisijainen ja muille myönnetään oleskelulupa pelkästään sillä perusteella, että ensiksi mainitulle on myönnetty oleskelulupa. Toisaalta yhä useammin käytännössä tapahtuu niin, että yksi perheenjäsen saa ensin yksinään oleskeluluvan ja vasta myöhemmin muut hakevat oleskelulupaa.

Lupien keskinäinen riippuvuus on kuitenkin ratkaiseva molemmissa tilanteissa. Pykälän 1―4 momentin kirjoitustavasta johtuu, että on tarpeen säätää erillinen 5 momentti, jonka perusteella myös yhtä aikaa haettaessa voidaan nämä perheyhteyteen pohjautuvat lupahakemukset ratkaista samalla kertaa. Edellytyksenä perhesiteen perusteella myönnettävän oleskeluluvan saamiselle tässä tilanteessa on sekin, että ensisijaisen luvan saajalla on vakaa aikomus muuttaa Suomeen.

18 d §. Menettely haettaessa oleskelulupaa perhesiteen perusteella . Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi hakemuksen vireillepanosta.

Hallinto-oikeuden yleisten oppien ja hallintomenettelylain mukaan vireillepano-oikeus on lähtökohtaisesti vain oleskelulupaa vailla olevalla perheenjäsenellä (hakijalla), koska hakemuksen kohteena on hänelle myönnettävä oleskelulupa. Lailla vireillepano-oikeutta voidaan laajentaa. Voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan vireillepano-oikeus on myös Suomessa jo luvallisesti asuvalla perheenjäsenellä, jos tämä on pakolainen tai ulkomaalainen, jolle on myönnetty oleskelulupa suojelun tarpeen vuoksi tai painavasta humanitaarisesta syystä, ja lain perusteluissa mainitut muut edellytykset täyttyvät. Ei ole riittävän painavia perusteita asettaa viimeksi mainittuja ja muita ulkomaalaisia sekä Suomen kansalaisia eri asemaan menettelyn joustavuuden suhteen. Tästä syystä ehdotetaan, että vireillepano-oikeus annettaisiin Suomessa asuvalle perheenjäsenelle aina, riippumatta hänen ulkomaalaishallinnollisesta asemastaan tai kansalaisuudestaan. Vireillepano-oikeus Suomessa asuvalla perheenjäsenellä on vain siinä tapauksessa, että hakija on ulkomailla.

Käytettävissä olevien tietojen mukaan useimmissa EU:n jäsenvaltioissa tai ETA-valtioissa ei ole annettu tällaista vireillepanomahdollisuutta muille kuin hakijalle. Käytännössä voidaan joskus kuitenkin tehdä poikkeuksia. Sen sijaan tällainen järjestelmä tunnetaan ainakin Espanjassa, Italiassa ja Sveitsissä. Lisäksi esimerkiksi anglosaksisissa maissa, joissa maassa jo luvallisesti oleva henkilö on kustantaja eli sponsori, hän voi saada ennakkotiedon siitä, voiko perheenjäsen muuttaa maahan hänen kustannuksellaan. Tämän ohella ulkomailla oleva perheenjäsen hakee normaalisti oleskelulupaa tai muuta maan lainsäädännön mukaista lupaa.

Suomessa jo luvallisesti asuva perheenjäsen on joka tapauksessa asianosainen menettelyssä. Vireillepano-oikeuden antamisen hänelle voidaan katsoa nopeuttavan menettelyä, kun se voi käynnistyä samanaikaisesti molempien toimesta. Molempia asianosaisia on yleensä välttämätöntä kuulla ennen luvan myöntämistä heidän halustaan jatkaa perhe-elämää yhdessä Suomessa. Eräissä tilanteissa asian vireillepano ja tarvittavan selvityksen esittäminen on helpompaa Suomessa kuin ulkomailla.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettävän siitä, että oleskeluluvan myöntämisen edellytysten selvittämisen johdosta asianosaisia olisi kuultava. Hallintomenettelylain 15 §:n mukaan kaikkia asianosaisia on yleensä kuultava ennen asian ratkaisemista. Hallintomenettelylain 6 §:n mukaan lähtökohta on, että asiassa saa käyttää asiamiestä. On tarkoitus, että pääsääntönä oleskelulupa-asioissa sitä vastoin olisi hakijan saapuminen ulkomailla ainakin yhden kerran viranomaisen luo. Käytännössä tämä tarkoittaisi käyntiä Suomeen edustustossa. Myös Suomessa jo laillisesti oleskeleva perheenjäsen voitaisiin pyytää saapumaan henkilökohtaisesti viranomaisen luo, jos asian selvittäminen tätä vaatii. Henkilökohtainen kuuleminen on asioiden luonteesta johtuen keskeinen selvittämiskeino. Usein on välttämätöntä kuulla hakijaa siitä, haluaako ja aikooko hän muuttaa Suomeen. Ratkaisua ei voida tehdä pelkästään Suomessa olevien perheenjäsenten toiveiden perusteella. Muuttaminen toiseen maahan, erityisesti jos kyseessä on pysyväisluonteinen muuttaminen, on hyvin merkittävä henkilökohtainen ratkaisu.

Esitetty henkilökohtainen paikalletulo Suomen edustustoon ei merkitsisi muutosta nykyiseen käytäntöön, sillä ulkoasiainministeriön oleskelulupaa koskevan ohjeen ja sisäasiainministeriön oleskelulupaohjeen mukaan on nytkin edellytetty hakijan saapumista viranomaisen luo oleskelulupa-asiassa. Tämä poikkeaa hallintomenettelylain periaatteesta. Tästä syystä siitä ehdotetaan säädettäväksi tässä pykälässä.

Normaalitapauksessa oleskelulupaa vailla oleva ulkomaalainen joutuu menemään edustustoon lupa-asian vuoksi vähintään kaksi kertaa. Ensimmäisen kerran ennen asian ratkaisemista pannessaan asian vireille ja toisen kerran päätöksenteon jälkeen. Voidakseen matkustaa Suomeen hakija joutuu kaikissa tapauksissa menemään Suomen edustustoon saadakseen passiinsa oleskelulupatarran tai poikkeuksellisessa tilanteessa myös matkustusasiakirjan.

Poikkeuksellisesti voi olla tilanteita, joissa edustustoon menosta voi aiheutua vaaraa hakijalle tai hänen omaisilleen kotimaassa. Silloin kun Suomessa jo luvallisesti asuva perheenjäsen on saanut Suomessa turvapaikan, oleskeluluvan palautuskieltoihin liittyvän suojelun tarpeen vuoksi tai otettu kiintiöpakolaisena, lähtökohtainen mahdollisuus tällaiselle vaaralle saattaa olla olemassa.

Voi olla muitakin syitä, joiden vuoksi hakijaa ei voida edellyttää saapuvan edustustoon ennen asian ratkaisemista. Edustustoon matkustaminen voi aiheuttaa esimerkiksi hänen olosuhteisiinsa nähden korkeita kustannuksia tai se voi olla hyvin hankalaa. Kun haetaan viranomaisilta jotain merkittävää etua tai oikeutta, on kuitenkin yleistä, että hakijalle aiheutuu kustannuksia.

Ratkaisu hakijan velvoittamisesta saapumaan henkilökohtaisesti kuultavaksi Suomen edustustoon on tehtävä siltä pohjalta, voidaanko asiassa saada muilla keinoilla riittävästi selvitystä päätöksentekoa varten. Jos henkilökohtainen kuuleminen on ilmeisen tarpeetonta, sitä ei luonnollisestikaan tule edellyttää. Jos asian eri vaiheissa viranomaisille on annettu ristiriitaisia tai epäuskottavia tietoja tai asiassa ei ole esitetty luotettavaa asiakirjaselvitystä hakemuksen tueksi, henkilökohtaisesta kuulemisesta ei yleensä tulisi luopua.

Vaihtoehtona hakijan henkilökohtaiselle kuulemiselle on hänen kuulemisensa kirjallisesti tai esimerkiksi Suomessa asuvan perheenjäsenen toimiessa asiamiehenä. Näiden vaihtoehtojen käyttäminen luonnollisesti edellyttää, että asiaan voidaan saada luotettavaa selvitystä.

Pykälän 3 momentissa säädetään siitä tilanteesta, jossa asian on pannut vireille Suomessa jo laillisesti asuva perheenjäsen, mutta hakijaan ei saada millään tavalla yhteyttä. Ratkaisu voisi tällaisessa tapauksessa olla lähtökohtaisesti vain kielteinen, sillä oleskeluluvan myöntäminen henkilölle, johon kenelläkään Suomessa ei ole mitään yhteyttä, ei voida pitää perusteltuna. Oleskelulupien myöntäminen tällaisella tavalla ilman tarpeellisia selvityksiä olisi omiaan lisäämään väärinkäytöksiä, joiden ennaltaehkäisyyn perheen yhdistämisasioissa joudutaan muutenkin kiinnittämään huomiota. Kielteisestä päätöksestä ei aiheudu asianosaisille oikeudenmenetyksiä, sillä asia voidaan aina panna uudelleen vireille.

19 §. Oleskeluluvan myöntäminen Suomessa. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen kirjattaisiin ulkomaalaisviraston toimivalta ratkaista oleskelulupahakemukset 18 §:n 4 kohdan ja 18 c §:n nojalla sekä pakolaiskiintiön puitteissa Suomeen otettaville henkilöille.

Ehdotetaan, että ulkomaalaisvirasto myöntäisi oleskeluluvan 18 §:n 4 kohdan perusteella ulkomailla olevalle henkilölle, jos painava humanitaarinen syy puoltaa luvan myöntämistä. Edellä 18 §:n 4 kohdan perusteluissa mainituissa tilanteissa oleskelulupaharkinta kuuluu luontevasti ulkomaalaisvirastolle.

Nykyisin toimivalta oleskelulupien myöntämiseen on jaettu Suomen ulkomaan edustustojen ja ulkomaalaisviraston kesken. Ehdotetaan, että päätösvalta kaikkiin perhesiteen perusteella myönnettäviin ensimmäisiin oleskelulupiin siirrettäisiin ulkomaalaisvirastolle. Ulkomaalaisvirasto ratkaisisi mainitut oleskelulupahakemukset riippumatta siitä, onko hakemus tehty ulkomailla tai Suomessa. Tosiasiassa edustustot ovat noudattaneet ulkomaalaisviraston lausuntoja lähes poikkeuksetta. Vastuu soveltamisohjeista ja linjauksista on ollut sisäasiainministeriöllä ja sen alaisella ulkomaalaisvirastolla.

Säännöksessä selvennettäisiin lisäksi ulkomaalaisviraston toimivalta myöntää oleskeluluvat kiintiön puitteissa Suomeen otettaville pakolaisille. Valtioneuvoston ohjesäännön mukaisesti sisäasiainministeriön toimialaan kuuluu ulkomaalaisten maahantulo ja oleskelu. Oleskeluluvan myöntäminen Suomen vastaanottamille kiintiöpakolaisille kuuluu ulkomaalaisvirastolle. Tätä ei ole lain tasolla selkeästi säännelty. Nykyisin pääsääntöisesti Suomen edustustot ulkomailla myöntävät oleskeluluvan kiintiöpakolaisille ulkomaalaisviraston ja työministeriön antamien lausuntojen perusteella.

Vaikka ulkomaalaisviraston virkamiehet käytännössä voivatkin toimia, antaa lausuntoja ja myöntää lupia ulkomailla Suomen edustustoissa, ulkomaalaisviraston toimivallasta säätäminen tässä pykälässä on perusteltua siitä syystä, että ulkomaalaisviraston varsinainen toimipaikka on Suomessa.

Lisäksi 19 §:ään ehdotetaan uutta momenttia, jossa todettaisiin, että oleskeluluvan myöntämisestä kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella säädetään 5 luvussa (30 ja 31 §).

20 §. Edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle Suomessa olevalle henkilölle . Yleensä ulkomaalaisella tulisi olla oleskelulupa maahan saapuessaan. Matkailutarkoituksessa tai muussa lyhytaikaisessa tarkoituksessa viisumivapaasti tai viisumilla maahan saapunut ei pääsääntöisesti voi saada Suomessa oleskelulupaa. Oleskeluluvan myöntämisestä ulkomailla olevalle henkilölle säädetään 18 §:ssä. Mikäli oleskelulupaa ei maahan saapuessa ole, se voidaan Suomessa olevalle henkilölle myöntää 20 §:ssä erikseen säädetyissä tapauksissa. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan ilman oleskelulupaa maahan saapuvalle voidaan myöntää määräaikainen oleskelulupa Suomessa, jos ulkomaalainen on ollut Suomen kansalainen tai ainakin toinen hänen vanhemmistaan on tai on ollut Suomen kansalainen. Voimassa olevan säännöksen perusteluissa on mainittu, että entisen Suomen kansalaisen kanssa samassa asemassa voidaan katsoa olevan ulkomaalaisen, jonka sukujuuret ovat Suomessa, eli jonka vanhemmista ainakin toinen on tai on ollut Suomen kansalainen. Lakia säädettäessä on ajateltu erityisesti Suomesta lähteneiden siirtolaisten jälkeläisiä, jotka haluavat palata Suomeen. Tässä yhteydessä suomalaiset sukujuuret tarkoittaisivat nimenomaan sitä, että henkilö on syntyperältään suomalainen. Tarkoituksena sen sijaan ei ole esimerkiksi, että Suomen kansalaisuuden saaneen ulkomaalaisen täysi-ikäiset lapset voisivat saada oleskeluluvan Suomessa 20 §:ssä olevan poikkeussäännön perusteella, vaan näissä tapauksissa oleskelulupaa tulisi hakea ulkomailla, jolloin sovellettaisiin 18 tai 18 a §:ää taikka ehdotettuja perheen yhdistämistä koskevaa 18 b―18 d §:ää.

Pykälän 1 momentin 1 kohtaan tulisikin kirjata selkeästi, että kyse on syntyperäisestä Suomen kansalaisesta.

Momentin 2 kohdassa säännellään mahdollisuudesta myöntää poikkeuksellisesti oleskelulupa Suomessa sellaiselle ulkomaalaiselle, joka ennen Suomeen saapumistaan on asunut yhdessä Suomessa asuvan avio- tai avopuolisonsa kanssa. Ennen Suomeen saapumista solmitun avio- tai avoliiton tulee olla todellinen eikä maahantulosäännösten kiertämistä varten solmittu. Tämän vuoksi yhdessä asumisen tulisi olla alkanut jo ennen Suomeen saapumista, jolloin esimerkiksi kahta vuotta voitaisiin pitää suuntaa antavana aikarajana.

Momentin 3 kohtaa vastaavaa säännöstä ei enää ehdoteta. Jäljempänä 31 §:ssä ehdotetaan, että painavien humanitaaristen syiden perusteella Suomessa myönnettävistä oleskeluluvista luovutaan ja oleskelulupa myönnettäisiin suojelun tarpeen vuoksi hakijalle, jonka ei katsota olevan pakolaissopimuksen mukainen pakolainen, mutta jota ei tule palauttaa kotimaahansa. Oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella myönnettäisiin vastaisuudessa nimenomaan niille henkilöille, jotka tarvitsevat suojelua kotimaassaan vallitsevien olosuhteiden vuoksi. Vallitsevan ratkaisukäytännön mukaan oleskeluluvan myöntämiseen painavasta humanitaarisesta syystä on saattanut johtaa myös muut kuin varsinaisiin suojelunäkökohtiin perustuvat seikat. Esimerkkeinä voi mainita turvapaikkahakemuksen pitkän käsittelyajan ja sen aikana syntyneet siteet Suomeen tai hakijan sairauden. Tämänkaltaisissa tilanteissa ei myönnettäisi oleskelulupaa suojelun tarpeen perusteella, mutta hakijalle voitaisiin myöntää oleskelulupa tämän pykälän 3 kohdan nojalla, jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta. Jos hakijan palauttamisen kotimaahansa tulkittaisiin loukkaavan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa säädettyä epäinhimillisen kohtelun kieltoa, hakijalle voitaisiin myöntää oleskelulupa 31 §:n nojalla.

Edelleen ehdotetaan, että 3 kohdan nojalla oleskelulupa voitaisiin myöntää tapauskohtaisen harkinnan perusteella Suomessa, jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta esimerkiksi silloin, kun kyse on perheen perustamisesta. Tämän kohdan nojalla voitaisiin myöntää oleskelulupa esimerkiksi avioliiton solmimisen perusteella silloin, kun luvan hakemista kotimaasta pidettäisiin poikkeuksellisesti kohtuuttomana ja olisi ilmeistä, että henkilölle myönnettäisiin oleskelulupa ulkomailla. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että maahan saapumisen jälkeen solmitut avioliitot ovat muodostuneet yhdeksi keskeisimmistä keinoista kiertää maahantulosäännöksiä EU.n alueella. EU:n oikeus- ja sisäasiain yhteistyössä asiaan on kiinnitetty enenevässä määrin huomiota, koska useissa jäsenvaltioissa maahantulosäännösten kiertämiseksi solmitut avioliitot ovat suurimpia maahanmuuttoon liittyviä ongelmia. Kuten edellä 18 c §:n perusteluissa on lausuttu, neuvosto on antanut päätöslauselman toimenpiteistä lumeavioliittojen estämiseksi.

Ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan tulkinta osoittaa myös, että valtioille on jätetty keinoja vastustaa maahantulosäännösten kiertämistä näennäisavioliitoilla ja avioliitoilla, jotka solmitaan, kun asianomaiset ovat tietoisia siitä, että toinen puoliso hyvin todennäköisesti muutoin ei saisi oleskelulupaa. Sen vuoksi ottaen huomioon kaikki kuhunkin tapaukseen liittyvät seikat lähtökohtana voitaisiin pitää sitä, että avioliitto, joka on solmittu ulkomaalaisen saatua ensin kielteisen päätöksen muulla perusteella esittämäänsä oleskelulupahakemukseen, olisi näennäisavioliitto. Olennaista asiassa on se, että ulkomaalainen jo kotimaasta lähtiessään on tietoinen siitä, ettei avioliiton solminen pääsääntöisesti Suomessa johda automaattisesti oleskelulupaan.

Muina esimerkkeinä oleskeluluvan myöntämiselle sanotun kohdan nojalla voisivat olla, että hakijalla on yhteinen lapsi Suomessa asuvan henkilön kanssa ja hakija aikoo viettää perhe-elämää tämän henkilön kanssa tai hakija ei voi lääkärintodistuksen mukaan heikentyneen terveydentilansa vuoksi matkustaa. Tällaisessa tilanteessa voi tapauksesta riippuen tulla harkittavaksi myös tilapäisluonteisen oleskeluluvan myöntäminen. Mikäli hakija on hyväksytty varsinaiseksi opiskelijaksi yliopistoon, korkeakouluun tai ammattioppilaitokseen ja hänen opintojensa rahoitus ja toimeentulo on turvattu ja opinnot ovat alkaneet voitaisiin oleskelulupa myöntää myös tällaisessa tilanteessa tapauskohtaisen harkinnan nojalla.

Samalla ehdotetaan, että 3 momentissa viitataan 16 §:n 5 momenttiin. Pykälän otsikkoa ehdotetaan lisäksi muutettavaksi paremmin sen sisältöä vastaavaksi.

25 §. Työlupavelvollisuudesta vapautetut. Pykälän 1 momentin 2 kohdan b alakohdan mukaan Suomen kansalaisen tai Suomessa pysyvästi asuvan ulkomaalaisen aviopuolisolta ei edellytetä työlupaa. Vallitsevan hallintokäytännön mukaan ilmausta pysyvästi asuva on tulkittu tarkoittavan nimenomaan pysyvällä oleskeluluvalla oleskelevaa henkilöä. Tästä syystä ehdotetaan, että pysyvästi sanan sijasta pykälätekstissä käytettäisiin ilmausta pysyvällä oleskeluluvalla. Kohta ei koskisi pysyväisluonteisella määräaikaisella oleskeluluvalla oleskelevan henkilön puolisoa, sillä työlupavelvollisuudesta vapautettuna hän olisi paremmassa asemassa Suomessa jo pysyväisluonteisella määräaikaisella oleskeluluvalla oleskelevan puolisonsa kanssa, jolta kuitenkin vaaditaan työlupa työvoimapoliittisen harkinnan perusteella.

Edelleen ehdotetaan, että pykälään lisätään maininta hänen kanssaan jatkuvasti yhteisessä taloudessa avioliitonomaisissa olosuhteissa elävästä henkilöstä.

Säännöksen perusteluissa todetaan, että yksilön kannalta on perusteltua se, että työlupaa ei edellytetä myöskään tällaisen henkilön lapselta. Perusteluissa todetaan nimenomaisesti siitä, että lapsella tarkoitetaan henkilöä, joka on alle 18-vuotias ja naimaton. Selkeyden vuoksi ehdotetaan, että 1 momentin 2 kohdan b alakohtaan lisätään maininta siitä, että lapsella tarkoitetaan alle 18-vuotiasta naimatonta lasta.

Ulkomaalaislain 25 §:n 4 momentin mukaan asetuksella säädetään siitä, missä ammatissa, toimessa tai tehtävässä ulkomaalainen ei tarvitse työlupaa. Ulkomaalaisasetuksen 18 §:n 2 momentin 9 kohdassa on tämän nojalla säädetty, että työlupaa ei vaadita ulkomaalaiselta joka on oleskellut maassa turvapaikanhakijana kolmen kuukauden ajan. Asetus on ristiriidassa lain 25 §:n 4 momentin kanssa, koska ulkomaalaisen asemaa turvapaikanhakijana ei voida pitää ammattina, toimena tai tehtävänä. Tämän vuoksi lain 25 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jossa todettaisiin, että turvapaikanhakijana Suomessa kolme kuukautta oleskellut ulkomaalainen, saisi työskennellä ilman työlupaa siten kuin asianomainen ministeriö tarkemmin päättää. Samalla ehdotetaan, että ulkomaalaisasetuksen 18 §:n 2 momentin 9 kohta esitetyn johdosta kumotaan.

26 §. Työluvan myöntäminen. Pykälän 2 momentin säännös on osoittautunut käytännössä tarpeettomaksi, koska työvoimatoimistot eivät ole juuri tehneet työlupapäätöksiä. Lisäksi, kun työlupaa haetaan yleensä yhdessä oleskeluluvan kanssa asiointi Suomessa oleskelevan osalta tapahtuu käytännössä pääosin paikallispoliisin luona. Samalla toteutuu nykyisin tavoiteltu niin sanottu yhden luukun palveluperiaate.

Tämän perusteella ehdotetaan, että 26 §:n 2 ja 3 momentin säännös yhdistetään yhdeksi momentiksi.

2.Tarkemmat säännökset ja määräykset

Ehdotetun 33 a §:n nojalla annettaisiin asetus turvallisista turvapaikkamaista. Asetus sisältäisi turvallisten turvapaikkamaiden luettelon. Asetustusehdotus on esityksen liitteenä.

3.Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Tässä laissa tarkoitettujen asioiden käsittelyssä noudatetaan hallintomenettelylakia (598/1982) , jollei laissa erikseen toisin säädetä.

Poliisin suorittamaan turvapaikkakuulusteluun, jossa selvitetään turvapaikkahakemuksen perusteet, sovelletaan hallintomenettelylain säännöksiä sen estämättä, mitä hallintomenettelylain 1 §:n 2 momentissa säädetään.

Poliisin suorittamaan turvapaikanhakijan henkilöllisyyden, maahantulon ja matkareitin selvittämiseen sovelletaan poliisilain (493/1995) poliisitutkintaa koskevia säännöksiä.

Valtioneuvosto asettaa yleiset tavoitteet Suomen maahanmuutto- ja pakolaispolitiikalle.

Tämän lain nojalla tapahtuvassa päätöksenteossa, joka koskee 18 vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin.

Ennen 12 vuotta täyttänyttä lasta koskevan päätöksen tekemistä on lasta kuultava hallintomenettelylain 15 §:n mukaisesti, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta. Lapsen mielipiteet tulee ottaa huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Myös nuorempaa lasta voidaan kuulla, mikäli hän on niin kehittynyt, että hänen näkemyksiinsä voidaan kiinnittää huomiota.

Ulkomaalaisen maahantulo ja maastalähtö on sallittu vain rajanylityspaikkojen kautta, jollei Suomea sitovasta kansainvälisestä sopimuksesta muuta johdu.

Passintarkastusviranomainen voi, siten kuin asianomainen ministeriö tarkemmin päättää, antaa luvan maahantuloon ja maastalähtöön muualtakin kuin rajanylityspaikan kautta.

Ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että:

Käännyttämisen perusteista säädetään 37 §:ssä.

Viisumivapaudesta säädetään asetuksella.

Euroopan talousalueen valtion kansalaisen maahantulo edellyttää, että hän esittää voimassa olevan henkilötodistuksen tai passin ja että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta tai kansanterveyttä.

Euroopan talousalueen valtion kansalainen ei tarvitse oleskelulupaa, jos hänen maassa oleskelunsa kestää enintään kolme kuukautta. Työnhakijana oleva Euroopan talousalueen valtion kansalainen saa oleskella tämän jälkeenkin kohtuullisen ajan maassa ilman oleskelulupaa, jos hän edelleen on työnhaussa ja jos hänellä on tosiasialliset mahdollisuudet saada työtä.

Viisumiin merkitään, kuinka monta päivää se voimassaoloaikansa puitteissa oikeuttaa oleskelemaan, sekä toistuvaisviisumiin sen lisäksi maahantulokertojen enimmäismäärä tai tiedot siitä, että viisumi on voimassa useita matkoja varten. Viisumi voidaan myöntää olemaan voimassa enintään siihen asti, kun passin voimassaoloaika päättyy.

Viisumin ilman viisumia maahan saapuvalle myöntää ulkomaalaisvirasto tai maahantulopaikan passintarkastusviranomainen siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Paikallispoliisi voi pidentää viisumiin merkittyä oleskeluaikaa. Viisumiin merkitty oleskeluaika ei pidennettynäkään saa ylittää sen päättymispäivää eikä 12 §:ssä säädettyjä enimmäisaikoja.

Kielteisestä viisumipäätöksestä annetaan kirjallinen ilmoitus.

Viisumi voidaan myöntää, jos ulkomaalainen täyttää 8 §:n 1 momentin 1 ja 3―5 kohdassa säädetyt maahantulon edellytykset. Hakijalta voidaan edellyttää vakuutus sairauskulujen varalta siten kuin asianomainen ministeriö tarkemmin päättää.

Ilman viisumia maahan saapuvalle ulkomaalaiselle voidaan Suomessa myöntää viisumi, jos hän esittää painavan syyn, miksi viisumia ei ole hankittu ennen maahan saapumista.

Määräaikainen oleskelulupa voidaan myöntää:

Perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja Suomessa asuva henkilö on. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa.

Jatkuvasti yhteisessä taloudessa avioliitonomaisissa olosuhteissa elävät henkilöt rinnastetaan aviopuolisoihin. Tällaisen rinnastuksen edellytyksenä on, että he ovat asuneet vähintään kaksi vuotta yhdessä, paitsi jos heillä on yhteinen lapsi.

Euroopan talousalueen valtion kansalaisen perheenjäsenistä säädetään 16 §:n 4 momentissa. Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan (SopS 44/1991) liittyneiden valtioiden kansalaisten perheenjäsenistä on voimassa, mitä sopimuksessa on sovittu.

Suomessa asuvan ulkomaalaisen, joka on saanut oleskeluluvan pakolaisuuden tai suojelun tarpeen perusteella, tai Suomessa asuvan Suomen tai muun pohjoismaan kansalaisen perheenjäsenelle myönnetään oleskelulupa, jollei luvan myöntämistä vastaan ole yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvia taikka muita painavia syitä. Oleskeluluvan myöntäminen ratkaistaan ottaen huomioon kaikki asiassa ilmenevät seikat kokonaisuudessaan.

Muun kuin edellä 1 momentissa tai 18 a §:n 1 momentissa tarkoitetun pysyväisluonteisella tai pysyvällä oleskeluluvalla oleskelevan ulkomaalaisen perheenjäsenelle voidaan myöntää oleskelulupa edellyttäen 1 momentissa säädetyn lisäksi, että hänen toimeentulonsa on turvattu.

Oleskelulupa voidaan myöntää 1 momentissa mainitun henkilön muulle omaiselle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on tarkoitus Suomessa jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta henkilöstä. Lisäksi edellytetään, että luvan myöntämistä vastaan ei ole yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvia taikka muita painavia syitä.

Maassa tilapäisluonteisesti vähintään vuoden ajan oleskelevan henkilön perheenjäsenelle voidaan myöntää oleskelulupa, jollei ole erityisiä syitä poiketa aikavaatimuksesta. Lisäksi edellytetään, että perheenjäsenen toimeentulo on turvattu ja että luvan myöntämistä vastaan ei ole yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvia taikka muita painavia syitä.

Suomessa oleskelevaan henkilöön rinnastetaan tässä pykälässä tarkoitetuissa asioissa sellainen ulkomaalainen, joka on saanut oleskeluluvan Suomeen muuttamista varten, vaikka hän ei vielä asukaan Suomessa, ellei tätä rinnastusta vastaan ole erityisiä syitä.

Oleskelulupaa perhesiteen perusteella voi hakea ulkomailla oleskelulupaa vailla oleva ulkomaalainen (hakija) tai asian voi panna vireille hakijan Suomessa jo laillisesti oleskeleva perheenjäsen.

Oleskeluluvan edellytysten selvittämiseksi on 1 momentissa mainittuja asianosaisia kuultava. Hakija voidaan kuulemista varten velvoittaa henkilökohtaisesti saapumaan Suomen edustustoon, jollei sitä asian selvitettyyn tilaan nähden ole pidettävä tarpeettomana.

Asian ratkaisemista ei estä se, että hakija ei ole saapunut henkilökohtaisesti kuultavaksi tai häntä ei ole muullakaan tavalla voitu kuulla.

Oleskeluluvan 18 §:n 4 kohdassa tarkoitetun painavan humanitaarisen syyn ja 18 c §:ssä tarkoitetun perhesiteen perusteella myöntää ulkomaalaisvirasto. Oleskeluluvan pakolaiskiintiön puitteissa Suomeen otettavalle henkilölle myöntää ulkomaalaisvirasto.

Oleskeluluvan myöntämisestä kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella säädetään 5 luvussa.

Ilman oleskelulupaa maahan saapuvalle voidaan määräaikainen oleskelulupa myöntää Suomessa, jos:

Ilman oleskelulupaa muussa kuin matkailutarkoituksessa maahan saapuvalle 16 §:n 4 momentissa tarkoitetulle henkilölle myönnetään määräaikainen oleskelulupa.

Pysyvän oleskeluluvan myöntämisestä säädetään 16 §:n 5 momentissa.

Työlupaa ei tarvitse ulkomaalainen:

Ulkomaalainen, joka on turvapaikanhakijana oleskellut Suomessa kolme kuukautta, saa tehdä työtä ilman työlupaa siten kuin asianomainen ministeriö tarkemmin päättää.

Maassa olevalle ulkomaalaiselle työluvan myöntää ulkomaalaisvirasto tai paikallispoliisi oleskeluluvan yhteydessä. Maassa olevalle ulkomaalaiselle, jolla on määräaikainen oleskelulupa, työluvan myöntää paikallispoliisi. Ennen työluvan myöntämistä tulee hankkia työviranomaisen lausunto, jollei asianomainen ministeriö toisin päätää.

30 §Turvapaikan antaminen

31 §Suojelun tarve

33 a §Turvallinen turvapaikkamaa

34 §Ilmeisen perusteeton turvapaikkahakemus

35 §Pakolainen

37 §Käännyttämisen perusteet

38 §Käännyttäminen

39 §Käännyttämisestä päättäminen

40 §Maasta karkottamisen perusteet

41 §Maasta karkottaminen

44 §Takaisin kuljettaminen ja erinäiset kustannukset

47 §Säilöönotosta päättäminen

56 §Muutoksenhaku Euroopan talousalueen valtion kansalaisen oleskelulupapäätökseen

57 §Muutoksenhaku ulkomaalaisviraston päätökseen

60 §Valitusoikeuden rajoitukset

62 §Eräiden päätösten täytäntöönpanokelpoisuus

73 §Valvonta