HE 207/1997

1.1.Lainsäädäntö ja käytäntö

Turvapaikkalautakunta perustettiin 22 päivänä helmikuuta 1991 annetulla ulkomaalaislailla (378/1991) . Lautakunta on muutoksenhakuelin asioissa, joissa sisäasiainministeriön tekemään turvapaikkaa ja pakolaisuuden lakkaamista koskevaan päätökseen haetaan muutosta. Vuonna 1993 turvapaikkalautakunnan toimivaltaa laajennettiin siten, että se käsittelee myös turvapaikanhakijalle suojelun tarpeen perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevia päätöksiä. Ulkomaalaisvirasto perustettiin ulkomaalaisvirastosta 3 päivänä helmikuuta 1995 annetulla lailla (156/1995) . Ulkomaalaislakiin vuonna 1995 tehdyllä muutoksella siirrettiin sisäasiainministeriölle kuuluneet yksittäisiä henkilöitä koskevat lupa- ja muut asiat ulkomaalaisviraston ratkaistaviksi.

Turvapaikkalautakunnasta säädetään ulkomaalaislain 56 §:ssä. Lautakunta on riippumaton tuomioistuintyyppinen muutoksenhakuelin. Sen päätökseen ei voi hakea muutosta säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin.

Turvapaikkalautakunta toimii hallinnollisesti oikeusministeriön yhteydessä. Sen jäsenet nimittää valtioneuvosto. Lautakunnassa on puheenjohtaja sekä vähintään kaksi varapuheenjohtajaa ja viisi muuta jäsentä. Puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan tulee olla oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittaneita ja tuomarin tehtäviin perehtyneitä. Muiden jäsenten tulee olla kansainväliseen oikeuteen, pakolaisasioihin tai ulkomaalaisasioihin perehtyneitä. Jäsenet toimivat tuomarin vastuulla. Varapuheenjohtaja ja jäsenet hoitavat tehtäväänsä sivutoimisesti. Nykyisen turvapaikkalautakunnan toimikausi päättyy vuoden 1997 lopussa.

Lautakunta voi asian selvittämiseksi toimittaa suullisen käsittelyn, jossa voidaan kuulla asianosaista, todistajia, asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä. Asian käsittelyssä lautakunnassa noudatetaan muutoin soveltuvin osin laillista oikeudenkäyntijärjestystä.

Tarkempia säännöksiä turvapaikkalautakunnasta on annettu 1 päivänä maaliskuuta 1991 annetulla asetuksella turvapaikkalautakunnasta (448/1991) . Asetuksen 1 luku sisältää valitusasioiden käsittelyä koskevia säännöksiä. Siinä on tarkempia säännöksiä muun muassa suullisesta käsittelystä, todistajan ja asiantuntijan kustannusten korvaamisesta sekä päätöksen muodosta ja sisällöstä. Lausuntoasioiden käsittelystä säädetään 2 luvussa. Sen mukaan puheenjohtaja vahvistaa perusteet, joilla lausuntopyynnöt jaetaan. Lausunnot annetaan ilman esittelyä. Asetuksen 3 luku koskee henkilöstöä ja sen tehtäviä. Asetuksen 4 luvussa annetaan erinäiset säännökset.

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) , joka on tullut voimaan 1 päivänä joulukuuta 1996, sisältää keskeiset säännökset valituksesta ja eräistä muista hallinto-oikeudellisista oikeusturvakeinoista sekä niiden käsittelyssä noudatettavasta menettelystä. Hallintolainkäyttölaki on oikeudenkäymiskaareen ja hallintomenettelylakiin (598/1982) rinnastettava yleislaki. Hallintolainkäyttölakia sovelletaan yleisten hallintotuomioistuinten lisäksi myös hallintoviranomaisissa ja erityisissä muutoksenhakulautakunnissa niiden käsitellessä hallintopäätöksistä tehtyjä valituksia. Ulkomaalaislain muutoksenhakua koskevat säännökset sisältävät viittauksen muutoksenhausta hallintoasioissa annettuun lakiin (154/1950) , joka on kumottu hallintolainkäyttölailla. Hallintolainkäyttölain 2 §:n mukaan suullista käsittelyä ja todistelukeinoja koskevia säännöksiä sovelletaan ainoastaan tuomioistuimessa. Muutoksenhakuasioita käsitteleville lautakunnille voidaan kuitenkin erikseen antaa samat tai lähes samat toimintakeinot kuin tuomioistuimille. Monissa lautakuntatyyppisissä muutoksenhakuviranomaisissa voidaan esimerkiksi soveltaa hallintolainkäyttölain suullista käsittelyä koskevia säännöksiä, mutta tästä tulee säätää erikseen. Suullisia käsittelyjä on järjestetty turvapaikkalautakunnassa useammin kuin muissa hallintolainkäyttöelimissä.

Turvapaikanhakijoiden määrä on Suomessa laskenut vuoden 1992 jälkeen. Vuonna 1990 Suomeen saapui 2 743 turvapaikanhakijaa. Vuonna 1995 hakijoita oli 854 ja vuonna 1996 hakijoita oli 708.

Ulkomaalaislain 57 §:n mukaan ulkomaalainen, joka on tyytymätön ulkomaalaisviraston turvapaikkaa, turvapaikanhakijalle suojelun tarpeen perusteella myönnettävää oleskelulupaa tai pakolaisuuden lakkaamista koskevaan päätökseen, voi valittaa päätöksestä turvapaikkalautakuntaan 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksi saamisesta.

Vuonna 1996 turvapaikkalautakunnassa tuli vireille 82 valitusta. Samana vuonna lautakunta ratkaisi 73 valitusta ja vuoden lopussa oli 33 valitusta vireillä. Turvapaikkalautakunta muutti ulkomaalaisviraston päätöstä kyseisenä vuonna kolmessa tapauksessa. Kahdelle henkilölle lautakunta antoi turvapaikan ja neljälle henkilölle se antoi oleskeluluvan suojelun tarpeen vuoksi. Turvapaikkalautakunnan puheenjohtaja antoi ulkomaalaislain 34 §:n perusteella 103 lausuntoa vuonna 1996.

Vuoden 1997 ensimmäisen puolen vuoden aikana turvapaikkalautakunnassa on tullut vireille 46 valitusta ja se on ratkaissut 29 valitusta. Vireillä olevia valituksia oli tuolloin 50. Turvapaikkalautakunta on muuttanut ulkomaalaisviraston päätöksiä siten, että se on antanut kolmelle turvapaikan ja kahdeksassa tapauksessa oleskeluluvan suojelun tarpeen vuoksi.

Aiemman ulkomaalaislain (400/1983) mukaan kaikki turvapaikkahakemukset käsiteltiin samassa menettelyssä. Maaliskuun 1 päivänä 1991 voimaan tulleeseen nykyiseen ulkomaalaislakiin otettiin säännös myös ilmeisen perusteettoman hakemuksen käsittelystä. Ilmeisen perusteettomaksi katsottiin käytännössä myös niin sanotusta turvallisesta maasta saapuvien henkilöiden tekemät hakemukset, koska näissä maissa ei tapahdu sellaisia ihmisoikeusloukkauksia, jotka olisivat turvapaikan antamisen edellytyksenä.

Jos ulkomaalaisvirasto turvapaikkahakemuksen hylkäävässä päätöksessään toteaa ulkomaalaislain 34 §:n nojalla, että hakemus on ilmeisen perusteeton, sen on pyydettävä turvapaikkalautakunnan puheenjohtajalta tai varapuheenjohtajalta lausunto hakemuksen ilmeisestä perusteettomuudesta. Turvapaikkalautakunnan puheenjohtajan tai varapuheenjohtajan on annettava lausuntonsa kiireellisesti. Jos myös lausunnossa todetaan hakemus ilmeisen perusteettomaksi, ei ulkomaalaisviraston turvapaikkaa ja suojelun tarpeen perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla.

Selvästi perusteettoman hakemuksen käsittelymenettelystä säädettiin vuonna 1993. Tähän menettelyyn siirrettiin turvallisesta maasta saapuvien hakemukset. Ilmeisen perusteettomiksi katsottiin tämän jälkeen muun muassa hakemukset, joissa hakija ei ollut vedonnut pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa (SopS 77/1968), jäljempänä pakolaissopimus , tarkoitettuun vainoon.

Ulkomaalaislain 32 §:n 3 momentissa on säädetty niin sanotusta selvästi perusteettomasta turvapaikkahakemuksesta. Turvallisesta maasta Suomeen tulleen turvapaikanhakijan hakemus voidaan heti hylätä sillä perusteella, että hakija on saapunut maasta, jossa hän ei voi joutua vainon tai epäinhimillisen kohtelun kohteeksi tai lähetetyksi maahan tai alueelle, jossa häntä uhkaa vaino taikka epäinhimillinen kohtelu. Ulkomaalaisvirasto tekee asiassa päätöksen. Varsinaista turvapaikkatutkintaa ei turvallisesta maasta saapuvan hakijan osalta yleensä suoriteta, jos perusteita oleskeluluvan myöntämiselle ei ulkomaalaislain 20 §:n säännökset huomioon ottaen ole taikka hakija ei esitä erityistä perustetta, jonka mukaan kyseinen maa ei ole hänelle turvallinen. Poliisi selvittää siis vain sen, onko hakija saapunut tässä tarkoitetusta valtiosta ja lisäksi sen, onko oleskeluluvan myöntämiselle Suomessa perusteita 20 §:n nojalla. Valtioneuvosto on antanut kannanoton niistä maista, jotka voidaan luokitella turvallisiksi alkuperämaiksi. Kyseisten maiden kansalaisten turvapaikkahakemukset voidaan käsitellä selvästi perusteettomina.

Selvästi perusteettomia turvapaikkahakemuksia koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Se, että asian käsittelee vain yksi elin, on ristiriidassa Euroopan unionin (EU) oikeus- ja sisäasioiden yhteistyössä 20 päivänä kesäkuuta 1995 hyväksytyn turvapaikkamenettelyjen vähimmäistakuita koskevan päätöslauselman kanssa. Sen mukaan käsittelevästä viranomaisesta erillisen riippumattoman elimen tulisi vahvistaa hylkäämispäätös. Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) kidutuksen vastainen komitea on kritisoinut selvästi perusteettomille turvapaikkahakemuksille tarkoitettua menettelyä. Komitea esitti 6 päivänä toukokuuta 1996, että turvallisten maiden luettelossa olevista maista tulevien Suomesta käännytettävien turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa tulee parantaa. Myös YK:n rotusyrjintäkomitea on 14 päivänä maaliskuuta 1996 tuonut ilmi huolestumisensa rotusyrjintäsopimuksen soveltamisesta muun muassa turvapaikanhakijoita palautettaessa.

Ulkomaalaisen käännyttämisestä päättää ulkomaalaislain 39 §:n mukaan sisäasiainministeriön ohjeiden mukaan passintarkastusviranomainen. Jos käännyttäminen tapahtuu 37 §:n 3 momentin nojalla tai jos ulkomaalainen on hakenut turvapaikkaa Suomessa, käännyttämisestä päättää kuitenkin ulkomaalaisvirasto. Turvapaikanhakijan käännyttämistä koskeva päätös voidaan ulkomaalaislain 39 §:n 4 momentin mukaan tehdä vasta kun turvapaikkahakemus on lainvoimaisesti ratkaistu.

Ulkomaalaisen maastapoistumiskiellosta säädetään ulkomaalaislain 54 §:ssä. Maastapoistumiskieltoa ei kuitenkaan ulkomaalaislain voimassa ollessa ole käytetty kuin harvoin. Vastaava säännös on myös pakkokeinolain (450/1987) 2 luvussa. Tämä kattaa riittävällä tavalla myös ulkomaalaislain 54 §:n soveltamisalan.

Ulkomaalaisella on ulkomaalaislain 58 §:n nojalla oikeus valittaa ulkomaalaisviraston käännyttämistä, maasta karkottamista, maahantulokieltoa, maastapoistumiskieltoa, muukalaispassin, pakolaisen matkustusasiakirjan, viisumin tai oleskeluluvan peruuttamista tai pysyvän oleskeluluvan epäämistä koskevista päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Ulkomaalaislain 62 §:n 1 momentissa säädetään käännyttämisestä ja maastapoistumiskiellosta tehdyn päätöksen täytäntöönpanosta. Päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta.

1.2.Kansainvälinen vertailu

1.3.Nykytilan arviointi

Turvapaikkalautakunnan perustamisen yhteydessä lautakuntatyyppisen elimen valintaa muutoksenhakuelimeksi perusteltiin useilla syillä. Yhtenä tällaisena syynä oli, että valitusasioiden käsittelyssä eräissä asiaryhmissä oli käytössä vastaava järjestelmä. Lisäksi todettiin, että asioiden käsittelyyn liittyi oikeusharkinnan ohella tarkoituksenmukaisuusharkintaa ja että kansainväliset sopimukset eivät välttämättä edellyttäneet turvapaikka-asioiden saattamista riippumattoman tuomioistuimen käsiteltäväksi. Painavana näkökohtana lautakunnan puolesta esitettiin myös se seikka, että valitusten määrä oli arvioitavissa suureksi (HE 47/1990 vp , La VL 4/1990 vp ja Ua VM 30/1990 vp). Lakivaliokunnan lausunnossa lautakuntatyyppisen toimielimen hyväksymiselle valitusasteeksi asetettiin kuitenkin eräitä ehtoja, jotka koskivat muun ohella lautakunnan sijoittamista oikeusministeriön hallinnonalalle, lakimiesjäsenen puheenjohtajuutta, jäsenten perehtyneisyysvaatimuksia sekä mahdollisuutta järjestää suullisia käsittelyjä. Lakivaliokunnassa pohdittiin myös mahdollisuutta muutoksenhaun järjestämiseen siten, että lautakunnan päätöksestä voitaisiin valittaa oikeuskysymyksissä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntäisi valitusluvan ennakkopäätösperusteella. Valiokunta ei kuitenkaan esittänyt jatkovalitusjärjestelmän luomista. Valiokunta katsoi lisäksi, että ulkomaalaislain toteuttamista olisi seurattava, jotta ulkomaalaisasioissa ei muodostuisi muusta hallintolainkäytöstä keskeisiltä periaatteiltaan eroavaa käytäntöä.

Voimassa olevassa ulkomaalaislain 56 §:ssä säädetään turvapaikkalautakunnan tehtävistä, kokoonpanosta, nimittämisestä, toimikaudesta ja päätösvaltaisuudesta. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä säädetty hallitusmuodon 16 § sisältää perussäännöksen oikeudesta saada asiansa käsitellyksi ja ratkaistuksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Tämä säännös edellyttää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon toteutumista kokonaisuutena. Säännöksen lähimmät kansainväliset vastineet ovat kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 8/1976) 14 artiklan 1 kappaleen ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen SopS (19/1990) 6 artiklan 1 kappaleen määräykset oikeudesta oikeudenkäyntiin ja myös viimeksi mainitun sopimuksen 13 artikla. Tämän artiklan mukaan jokaisella, jonka mainitussa yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt.

Valtioneuvosto on antanut 17 päivänä kesäkuuta periaatepäätöksen toimenpiteistä keskus- ja aluehallinnon uudistamiseksi. Päätöksen tavoitteena on ollut siirtää vuosina 1993―1995 muutoksenhakuasioiden käsittely ministeriöistä ja muista keskushallintoviranomaisista sekä niiden yhteydessä toimivista erillisistä muutoksenhakuyksiköistä kuten lautakunnista pääsääntöisesti hallintotuomioistuimille. Periaatepäätöksen tavoitteena on ollut lääninoikeuksien aseman vahvistaminen yleisenä hallintotuomioistuimena.

Oikeusministeriö asetti 6 päivänä syyskuuta 1995 toimikunnan, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus hallintotuomioistuinjärjestelmän kehittämiseksi niin, että yleiset ensi asteen hallintotuomioistuimet toimisivat mahdollisimman tehokkaasti ja että korkein hallinto-oikeus toimisi nykyistä harvemmissa asioissa ensimmäisenä ja ainoana tuomioistuimena. Hallintotuomioistuintoimikunnan mietintöön (komiteanmietintö 1997:1) sisältyvät periaatteet hallintoasioiden muutoksenhakujärjestelmän kehittämisestä. Keskeisinä kehittämisen lähtökohtina on pidetty hallintotuomioistuimen vahvistamista, hallinnon sisäisestä muutoksenhausta luopumista, muutoksenhakulautakunnissa käsiteltävien asioiden siirtämistä hallintotuomioistuimiin ja yleistä valitusoikeutta. Hallintotuomioistuintoimikunta ja sisäasiainministeriön 18 päivänä lokakuuta 1995 asettama maahanmuutto- ja pakolaispoliittinen toimikunta (komiteanmietintö 1997:5) ovat esittäneet turvapaikkalautakunnan lakkauttamista vuoden 1997 lopussa eli samaan aikaan kuin nykyisen turvapaikkalautakunnan toimikausi päättyy ja että lautakunnalle kuuluvat asiat siirrettäisiin normaaliin hallintotuomioistuinmenettelyyn.

Muutoksenhakujärjestelmän uudistamisessa on kysymys laajemmasta kokonaisuudesta. Tämä tulisi ottaa huomioon myös ulkomaalaisasioiden osalta arvioitaessa nykyisen turvapaikkalautakunnan asemaa suhteessa hallintotuomioistuimeen ja kehitettäessä muutoksenhakumahdollisuutta ulkomaalaisasioissa yleensä. Oikeusvaltion perustana on tuomioistuinten riippumattomuus, lainalaisuus ja tuomioistuinmenettelyn sidonnaisuus lakiin. Suomen oikeusjärjestelmässä valitusasioiden käsittely on annettu vain poikkeuksellisesti lautakuntatyyppiselle elimelle. Muutoksenhakijoiden oikeusturvan kannalta on olennaisen tärkeää, että valitukset myös turvapaikka-asioissa voidaan tehdä säännönmukaiselle hallintotuomioistuimelle. Lisäksi hallintotuomioistuinvaihtoehto noudattaisi yleistä suuntausta hallintomuutoksenhaussa Suomessa.

Hallintolainkäyttölain yhtenä keskeisenä muutoksena nykyiseen järjestelmään verrattuna on, että sen mukaan valitus tehdään aina tuomioistuimeen, jollei muualla erikseen toisin säädetä. Laissa on säädetty rajoitukseton valitusoikeus ylempiin oikeusasteisiin, ellei tätä oikeutta ole lailla rajoitettu. Lailla on lisätty muun muassa menettelyn suullisuutta.

Turvapaikkalautakunnan koostumus toisistaan hyvin erilaisten etutahojen ehdottamista jäsenistä on omiaan aiheuttamaan tarpeettomia vastakkainasetteluja. Tämä on vaikeuttanut lautakunnan toimimista riippumattoman hallintotuomioistuimen tavoin. Turvapaikkalautakunnan toimivalta on myös liian rajattu. Hallintotuomioistuimessa voitaisiin käsitellä asiat selkeämpänä kokonaisuutena, siis turvapaikka-asioiden lisäksi myös maastapoistamiseen liittyvät kysymykset. Tämä lisäisi tehokkuutta oikeusturvatekijöitä vaarantamatta. Ulkomaalaisasioiden käsittelyn eriytymistä muusta hallinnosta ja hallintolainkäytöstä voidaan tehokkaammin välttää keskittämällä näiden asioiden muutoksenhaku hallintotuomioistuimeen.

Epäkohtana nykyisessä lainsäädännössä voidaan pitää myös sitä, että päätöksistä, joissa ulkomaalaisvirasto katsoo turvapaikkahakemuksen selvästi perusteettomaksi, ei ole valitusmahdollisuutta. Euroopan unionin oikeus- ja sisäasioiden yhteistyössä on hyväksytty turvapaikkamenettelyjen vähimmäistakuita koskeva päätöslauselma, jonka sisältöä Suomen nykyinen lainsäädäntö ja käytäntö ei täysin vastaa. Vaikka päätöslauselmat eivät juridisesti olekaan valtiota sitovia, olisi tämä puute syytä korjata, sillä se on ollut esillä muissakin yhteyksissä.

Nykyisen käytännön mukaan turvapaikkapäätös ja siihen mahdollisesti liittyvä maastapoistamispäätös käsitellään erikseen. Tämä merkitsee voimavarojen kulumista useisiin erillisiin käsittelyihin.

3.1.Taloudelliset vaikutukset

Turvapaikkalautakunnan lakkauttaminen ja asioiden siirto Uudenmaan lääninoikeuteen (noin 100 valitusasiaa ja noin 100 alistusasiaa) aiheuttaa 2,7 miljoonan markan siirron momentilta 25.60.21. momentille 25.10.23. Siirto on otettu huomioon vuoden 1998 talousarvioesityksessä. Lisärahoituksen tarvetta ei arvion mukaan siirrosta aiheutune.

3.2.Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Turvapaikkalautakunta lakkautetaan ja sen tehtävät siirtyvät Uudenmaan lääninoikeudelle 1 päivästä tammikuuta 1998 alkaen. Turvapaikkalautakunnassa on päätoiminen puheenjohtajan ja sihteerin virka. Puheenjohtaja ja sihteeri on nimitetty määräajaksi. Lautakunnassa on lisäksi yksi vakinainen ja kaksi määräaikaista esittelijää sekä toimistohenkilökuntaa.

4.1.Valmisteluvaiheet ja -aineisto

4.2.Lausunnot

Maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen toimikunnan mietinnöstä pyydettiin lausunto useilta eri viranomaisilta ja järjestöiltä. Lausuntoja annettiin yhteensä 43. Lausunnon antoivat Kansallinen Kokoomus rp., Perussuomalaiset rp., Suomen Keskusta rp., Suomen Kristillinen Liitto rp., Suomen Sosiaalidemokraattinen Puolue rp., Svenska folkpartiet i Finland rp., Vasemmistoliitto rp., Vihreä liitto rp., eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, korkein hallinto-oikeus, valtioneuvoston kanslia, ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, sisäasiainministeriöstä poliisiosasto ja rajavartiolaitoksen esikunta, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, opetusministeriö, liikenneministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työministeriö, ympäristöministeriö, ulkomaalaisvaltuutetun toimisto, turvapaikkalautakunta, ulkomaalaisvirasto, väestörekisterikeskus, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö ry, Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto, Ihmisoikeusliitto ry, Kidutettujen Kuntoutuskeskus, Lastensuojelun Keskusliitto ry, Lingua Nordica oy, monikulttuurisuusyhdistys Familia Club ry, Pakolais- ja ulkomaalaistyöntekijät ry, Siirtolaisuusinstituutti, Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry, Suomen venäjänkielisen väestön foorumi ry, Suomi-Inkeri -seura ry, Turun kaupungin sosiaalikeskuksen kansainvälinen palvelukeskus, ulkomaalaisten kriisikeskus sekä Venäjän ja Itä-Euroopan instituutti.

Lausunnoissa pääsääntöisesti puollettiin muutoksenhakujärjestelmän uudistamista siten, että turvapaikkalautakunnalle kuuluvat asiat siirrettäisiin hallintotuomioistuimeen. Edellytyksenä kuitenkin esitettiin muun muassa sitä, että muutoksenhaussa tuomareiden riittävä erityisasiantuntemus turvapaikka- ja ihmisoikeusasioissa turvataan ja riittävät edellytykset asioiden perusteelliseen ja samalla joutuisaan käsittelyyn taataan. Selvästi perusteettomille turvapaikkahakemuksille tarkoitetusta menettelystä luopuminen nähtiin useissa lausunnoissa oikeusturvan kannalta myönteisenä uudistuksena. Tästä hallituksen esityksestä pyydettiin lausunto ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, työministeriöltä ja ulkomaalaisvirastolta.

5.1.Riippuvuus muista esityksistä

Valtioneuvosto on 16 päivänä lokakuuta 1997 tehnyt periaatepäätöksen hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi. Muutoksenhakumenettelyn uudistaminen turvapaikka-asioissa sisältyy ohjelmaan, joka on laadittu maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen toimikunnan mietinnön pohjalta.

Eduskunnalle on annettu 29 päivänä elokuuta 1997 hallituksen esitys Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion ratkaisemisesta tehdyn yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 99/1997 vp) , jonka eduskunta on hyväksynyt. Asia on esitelty tasavallan presidentin vahvistettavaksi 31 päivänä lokakuuta 1997.

Eduskunnalle annettaneen lähiaikoina erikseen esitys maahanmuuttajien kotoutumista ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevaksi laiksi. Esityksessä tullaan ehdottamaan muun muassa, että paikallisviranomaiset laativat maahanmuuttajien kotouttamisohjelman sekä yksilötasolla kotoutumissuunnitelman. Ohjelmaan liittyy niin sanottu kotoutumistuki.

Ulkomaalaislakia ehdotetaan muutettavaksi muilta osin myöhemmin hallituksen vahvistaman maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen ohjelman mukaisesti.

5.2.Riippuvuus kansainvälisistä sopimuksista

Kansainvälisesti on yleisesti hyväksytty valtion suvereniteettiin pohjautuva periaate, että ulkomaalaisella ei ole ehdotonta oikeutta saapua vieraaseen valtioon ja oleskella sekä työskennellä siellä. Valtioiden noudattaman maahanmuuttopolitiikan sisältö voi määräytyä niiden omien tarpeiden ja kansallisten etujen mukaan. Pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden osalta valtiot ovat sopimuksilla sitoutuneet rajoittamaan oikeuttaan säännellä maahan saapumista. Jokainen valtio käsittelee turvapaikkahakemukset kuitenkin kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti.

Suomea velvoittavat useat monen- ja kahdenväliset sopimukset, jotka määrittelevät ulkomaalaisten maahantuloa ja maassaoleskelua. Keskeisiä ovat YK:n kansainväliset yleissopimukset, jotka koskevat kansalais- ja poliittisia oikeuksia ja sosiaalisia, taloudellisia ja sivistyksellisiä oikeuksia (SopS 6/1976).

Kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa toistuvat periaatteet, joiden mukaan yksilöllä on oikeus saada suojelua vainolta ja vakavilta ihmisoikeusloukkauksilta kotimaansa ulkopuolella eikä häntä saa palauttaa maahan, jossa hän voi joutua epäinhimillisiin olosuhteisiin. YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 14 artiklan mukaan jokaisella vainon kohteeksi joutuneella ihmisellä on oikeus hakea ja nauttia turvapaikkaa muissa maissa. Euroopan neuvoston yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi, Eurooppalainen yleissopimus kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi (SopS 17/1991) sekä YK:n kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastainen yleissopimus (SopS 60/1989) sisältävät palautuskiellot tilanteessa, jossa henkilö voisi palautettaessa joutua kidutuksen tai muun epäinhimillisen kohtelun kohteeksi. Pakolaissopimuksessa sekä siihen liittyvässä vuoden 1967 lisäpöytäkirjassa (SopS 78/1968) on palautuskielto, joka kieltää palauttamasta pakolaista olosuhteisiin, joissa hän voi joutua vainon kohteeksi pakolaissopimuksen pakolaismääritelmässä luetelluista syistä.

Yleisten ihmisoikeussopimusten rinnalla Suomea sitovat eräät kansainväliset tiettyjä ryhmiä tai oikeuksia koskevat sopimukset. Tällainen sopimus on muun muassa kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 37/1970).

Eurooopan yhteisöjen jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion ratkaisemisesta tehdyn yleissopimuksen, jäljempänä Dublinin yleissopimus , osapuolet sitoutuvat siihen, että kaikkien niiden ulkomaalaisten, jotka eivät ole jäsenvaltioiden kansalaisia, tekemät turvapaikkahakemukset tutkitaan. Tarkoituksena on turvata kohtuullisessa ajassa turvapaikkahakemuksen käsittely yhdessä jäsenvaltiossa. Dublinin yleissopimuksessa on määritelty perusteet, joiden mukaan yksittäistapauksissa ratkaistaan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.