HE 228/1998

2.1.1.Asiakkaan käsite sosiaalihuollossa

Asiakkaan käsitettä ei ole määritelty sosiaalihuoltolaissa. Välillisesti asiakkuuden määritelmä voidaan kuitenkin johtaa sosiaalihuoltolain perusteella. Sosiaalihuoltolain 13 §:n mukaan kunnan on huolehdittava sosiaalihuoltoon kuuluvina velvollisuuksina sosiaalipalvelujen järjestämisestä asukkailleen ja toimeentulotuen antamisesta kunnassa oleskelevalle henkilölle. Sosiaalihuoltolain 14 §:ssä määritellään, kuka on kunnan asukas eli oikeutettu kunnan järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluviin palveluihin ja etuuksiin. Kiireellisten tapausten ja olosuhteiltaan niihin verrattavien tilanteiden osalta on määritelty erikseen kunnan velvollisuus järjestää sosiaalihuoltoa muullekin kuin kunnan asukkaalle (15 §).

Asiakkaan käsite sosiaalihuollossa voidaan johtaa myös sosiaalihuollon soveltamisalaa koskevasta 1 §:stä. Sosiaalihuollolla tarkoitetaan sosiaalipalveluja, toimeentulotukea, sosiaaliavustuksia ja niihin liittyviä toimintoja, joiden tarkoituksena on edistää ja ylläpitää yksityisen henkilön, perheen ja yhteisön sosiaalista turvallisuutta ja toimintakykyä.

Sosiaalihuoltoa koskevissa erityislaeissa on asiakkaiden käsitemäärittelyjä. Asiakkuus on määritelty erityislaeissa säätämällä siitä, kenelle laissa tarkoitettuja palveluja tai etuuksia annetaan. Esimerkiksi lasten päivähoidosta annetun lain (36/1973) 2 §:n mukaan lasten päivähoitoa voivat saada lapset, jotka vielä eivät ole oppivelvollisuusikäisiä sekä, milloin erityiset olosuhteet sitä vaativat eikä hoitoa muulla tavalla ole järjestetty, myös sitä vanhemmat lapset. Saman lain 11 a §:n mukaan lapsen vanhemmalla tai muulla huoltajalla on oikeus saada lapselle 1 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitettu kunnan järjestämä päivähoitopaikka vanhempainrahakauden päätyttyä siihen saakka, kunnes lapsi siirtyy peruskouluun tai sitä vastaavaan kouluun. Päivähoitoa on mahdollisuuksien mukaan järjestettävä lapsen vanhempien tai muiden huoltajien toivomassa muodossa.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 1 §:n mukaan laissa tarkoitettu asiakas on henkilö, jonka kehitys tai henkinen toiminta on estynyt tai häiriintynyt synnynnäisen tai kehitysiässä saadun sairauden, vian tai vamman vuoksi ja joka ei muun lain nojalla voi saada tarvitsemiaan palveluksia.

Lastensuojelulaissa ei ole varsinaisesti määritelty asiakasta. Lain 10 §:n 3 momentissa kuitenkin velvoitetaan lapsen asiasta vastaavaa sosiaalityöntekijää valvomaan lapsen edun toteutumista ja lain 9 § ja 16 § velvoittavat sosiaalihuollon viranomaisia toimimaan perhe- ja yksilökohtaisessa lastensuojelussa tavalla, joka on ensisijaisesti lapsen edun mukainen. Sosiaalilautakunnalla on 12 §:n ja 16 §:n mukaan velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin, jos kodin olosuhteet vaarantavat tai eivät turvaa lapsen tai nuoren terveyttä ja kehitystä taikka jos lapsi tai nuori itse käyttäytymisellään vaarantaa niitä. Lapsen ohella myös lapsen vanhemmat ja muut hänestä huolta pitävät henkilöt ovat lastensuojelun asiakkaita, joita tukemalla lapsen suojelu ensisijaisesti pyritään toteuttamaan.

2.1.2.Osallistuminen palvelujen suunnitteluun

Sosiaalihuoltolain 39 §:n mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on erityistä huomiota kiinnitettävä sosiaalihuollon asiakkaan omiin toivomuksiin ja mahdollisuuksiin osallistua häntä koskevan huollon suunnitteluun. Asiakasta on palveltava ja palveluja järjestettävä myös asiakkaan äidinkieli huomioon ottaen.

Sosiaalihuoltoasetuksen 6 §:n mukaan asiakkaan yksilölliset olosuhteet ja erityistarpeet on otettava huomioon sosiaalihuoltoa toteutettaessa. Lisäksi tulee ottaa huomioon asiakkaan läheiset ihmissuhteet ja niiden turvaaminen. Asiakkaan sosiaalihuollon tarpeen arvioimiseksi ja avun saannin turvaamiseksi on yhdessä hänen kanssaan tarvittaessa laadittava huoltosuunnitelma.

Sosiaalihuollon erityislainsäädännössä on useita säännöksiä siitä, että palvelu-, hoito- tai kuntoutussuunnitelma tulisi laatia yhdessä asiakkaan tai hänen edustajansa kanssa muun muassa sosiaalihuoltolain 27 a ja 27 b §, perhehoitajalain 4 §:n 2 momentti (312/1992) , toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n 2 ja 3 momentti (1412/1997) ja lastensuojelulain 11 §.

Sosiaalihuoltoasetuksen 5 §:n mukaan sosiaalihuollon asiakkaille on järjestettävä mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa tarkoituksenmukaisella tavalla sosiaalihuollon ja sen eri toimintayksiköissä annettavan huollon suunnitteluun ja toteuttamiseen.

2.1.3.Tahdosta riippumaton huolto

Tahdosta riippumattomalla huollolla tarkoitetaan toimenpiteitä, jotka tehdään vastoin henkilön nimenomaista tahtoa tai siitä riippumatta tilanteissa, joissa hänen kantansa ei ole selvitettävissä. Esimerkkeinä voidaan mainita lastensuojelulain mukainen huostaanotto ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettu huoltoon määrääminen.

2.1.4.Asiakkaan oikeusturvakeinot

Oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen valvonta

Ylimmät laillisuusvalvojat ovat eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri. Eduskunnan oikeusasiamies valvoo, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet tehtävissään samoin kuin julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia sekä täyttävät velvollisuutensa. (Suomen hallitusmuoto, 94/1919, 49 §)

Oikeuskanslerin tehtäviin kuuluu myös yleinen laillisuusvalvonta. Oikeuskansleri valvoo, että viranomaiset ja virkamiehet tehtävissään sekä julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa niin, ettei kenenkään laillisia oikeuksia loukata (HM 46 §).

Perusoikeusuudistuksella hallitusmuodon 46 ja 49 §:iä muutettiin siten, että tehtäväänsä hoitaessaan oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies valvovat myös perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen lainvalvontatehtäviin liittyy luontevasti perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien valvonta viranomaistoiminnassa. Merkittävä osa esimerkiksi oikeusasiamiehelle tehdyistä kanteluista sisältää perusoikeus- ja ihmisoikeusulottuvuuksia. Hallitusmuodon säännökset eivät sinänsä laajenna oikeusasiamiehen tai oikeuskanslerin valvontatehtävää eikä myöskään muuta oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin välistä tehtävienjakoa, mutta ne korostavat perusoikeus- ja ihmisoikeusvalvonnan osuutta tämän valvonnan kokonaisuudessa.

Perinteisten julkisten palvelujen valvonta kuuluu ylimpien laillisuusvalvojien toimivaltaan riippumatta siitä, kuka niitä tuottaa. Palvelujen yksityistäminen ei siten ole heikentänyt asiakkaiden oikeusturvaa.

Syyskuun 1 päivänä 1998 eduskunnan oikeusasiamiehen toimistossa aloitti apulaisoikeusasiamies, jonka erityisenä tehtäväalueena ovat lapsen oikeuksien toteutumisen seuranta ja valvonta.

Eduskunnan oikeusasiamies on ratkaisuissaan puuttunut muun muassa lastensuojelun asiakkaiden, kehitysvammaisten ja vanhusten asemaan ja oikeuksiin.

Sosiaalihuollon viranomaisten ohjaus ja valvonta

Sosiaali- ja terveydenhuollon yleinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta kuuluu sosiaali- ja terveysministeriölle sekä läänin alueella lääninhallitukselle (sosiaalihuoltolain 3 § 1 momentti, kuntalain 2 § 1 momentti). Lääninhallituslain (22/1997) mukaan lääninhallitus hoitaa sosiaali- ja terveyshallintoon liittyviä tehtäviä ja lääninhallitusasetuksen (120/1997) mukaan eri ministeriöiden hallinnonaloille kuuluvia tehtäviä sen mukaan kuin erikseen säädetään. Lääninhallitukset ohjaavat ja valvovat myös yksityisiä sosiaalihuollon palvelujen tuottajia (L yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta, 603/1997).

STVOL:iin sisältyy mahdollisuus arvioida kunnan palvelujärjestelmän asianmukaisuus välttämättömien peruspalvelujen osalta. Sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimii perusturvalautakunta (lain 35 ja 36 §). Ministeriö voi saattaa kunnan palvelujärjestelmän asianmukaisuuden perusturvalautakunnan arvioitavaksi, jos kunta ei ole järjestänyt asukkailleen erityislaeissa säädettyjä palveluja siten, että välttämättömät peruspalvelut vastaavat maassa yleisesti hyväksyttyä tasoa.

Perusturvalautakunnan on selvitettävä kunnan palvelujärjestelmän asianmukaisuus. Jos lautakunta toteaa, että palvelujärjestelmässä on kunnasta johtuvasta syystä vakavia puutteita, voi lautakunta antaa kunnalle suosituksen siitä, miten ja missä ajassa palvelujärjestelmässä olevat puutteet tulee korjata.

2.1.5.Tietosuoja ja tietojenantovelvollisuus

Sosiaalihuoltolain 40 §:n mukaan asiakkaan ja hänen holhoojansa on annettava viranhaltijalle ja lautakunnalle ne tiedot, jotka ovat välttämättömiä sosiaalihuollon toteuttamisessa. Ennen tietojen antamista sosiaalihuollon asiakkaalla ja hänen holhoojallaan on oikeus saada tietää, miksi tietoja tarvitaan, mihin niitä käytetään sekä minkä viranomaisen tai keiden viranhaltijain tietoon niitä annetaan tai voidaan antaa. Sosiaalihuollon asiakkaalla on oikeus saada tieto sellaisesta sosiaalihuollon viranhaltijan tai toimielimen hallussa olevasta asiakirjasta ja muusta aineistosta, jolla on merkitystä häntä koskevassa asiassa. Sama koskee myös holhoojaa silloin, kun siihen on perusteltua syytä. Lisäksi yleisten asiakirjain julkisuudesta annetussa laissa säädetään asianosaisen oikeudesta asiakirjaan (19 §).

Sosiaalihuoltolain 56 §:ssä on säädetty viranomaisten välisestä tietojenantamisvelvollisuudesta ja sosiaalihuollon viranomaisen oikeudesta saada virka-apua. Pykälässä on lueteltu ne yhteisöt, jotka ovat pyynnöstä velvollisia antamaan maksutta sosiaalihuollon viranomaisille näiden tehtävien suorittamiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Lain 57 §:ssä taas on säädetty asiakasta koskevien tietojen salassapitovelvollisuudesta. Tietojenantamisvelvollisuuden ja salassapitovelvollisuuden rikkominen on sanktioitu lain 58 §:ssä.

Asiakkaan oikeudesta tarkastaa häntä itseään koskevat tiedot sosiaalihuollon henkilörekistereistä säädetään henkilörekisterilaissa (471/1987) ja henkilörekisteriasetuksessa (476/1987) . Eduskunnalle annettiin heinäkuussa 1998 hallituksen esitys henkilötietolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 96/1998) , jolla korvataan henkilörekisterilaki.

2.3.1.Yhdistyneet Kansakunnat (YK)

Ihmisoikeuksien kansainväliseen suojeluun kuuluu ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus, joka on hyväksytty YK:n yleiskokouksessa joulukuun 10 päivänä 1948. Julistus sisältää vapausoikeuksia sekä myös muutamia taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia. Julistuksen 1 artiklan mukaan kaikki ihmisolennot syntyvät vapaina ja tasavertaisina arvoiltaan ja oikeuksiltaan. Kullakin yksilöllä on oikeus elämään, vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen (3 artikla). Julistuksen 9 artiklan mukaan ketään ei saa mielivaltaisesti pidättää, vangita tai ajaa maanpakoon. Julistuksen 19 artiklassa todetaan, että jokaisella yksilöllä on oikeus mielipiteen ja lausunnonvapauteen.

Ihmisoikeuksien julistuksen lähtökohtana on siis vapaus ja tasa-arvo. Julistuksen periaatteet ovat merkittäviä sosiaalihuollon asiakkaan aseman ja oikeuksien kannalta.

YK:n yleiskokous hyväksyi joulukuun 16 päivänä 1966 kaksi keskeistä ihmisoikeussopimusta. Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus eli TSS-sopimus sisältää sosiaalisia oikeuksia. TSS-sopimuksen lähtökohtana on yksilön oikeuksien turvaaminen sosiaali- ja terveydenhuollossa. Sopimuksessa on sovittu positiivista vapauksista, toisin sanoen siitä, että sopimusvaltion on luotava olosuhteet, joissa ihmiset voivat elää hyvää elämää. Suomessa sopimus tuli voimaan vuonna 1976.

Toinen vuonna 1966 hyväksytty keskeinen ihmisoikeussopimus on kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus. Suomessa sopimus tuli voimaan vuonna 1976. Sopimuksen 2 artiklan 3 kohdan mukaan jokainen sopimusvaltio sitoutuu varmistamaan, että jokaisella henkilöllä, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on käytettävissään tehokas oikeuskeino, vaikka loukkauksen olisivat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt. Lisäksi sopimusvaltio sitoutuu varmistamaan, että se joka turvautuu sellaiseen oikeuskeinoon, saa oikeutensa ratkaistuksi toimivaltaisen oikeudellisen, hallinnollisen tai lakia säätävän viranomaisen tai muun valtion oikeusjärjestyksen mukaan toimivaltaisen viranomaisen toimesta, sekä kehittämään oikeuskeinojen käyttömahdollisuuksia. Sopimusvaltio sitoutuu varmistamaan myös, että toimivaltaiset viranomaiset panevat täytäntöön sellaisten oikeuskeinojen perusteella annetut päätökset.

Sopimuksen 9 ja 10 artikla ovat keskeisiä tahdosta riippumattoman huollon kannalta. Sopimuksen 9 artiklan mukaan jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Ketään ei saa mielivaltaisesti pidättää tai vangita. Keneltäkään ei saa riistää hänen vapauttaan paitsi lailla säädetyllä perusteella ja sen määräämässä järjestyksessä. Sopimuksen 10 artiklan mukaan kaikkia henkilöitä, joilta on riistetty heidän vapautensa, on kohdeltava inhimillisesti ja kunnioittaen ihmisen synnynnäistä arvoa.

Sopimuksen 19 artiklassa säädetään, että jokaisella on sananvapaus, joka sisältää vapauden hankkia, vastaanottaa ja levittää esteettä kaikenlaisia tietoja. Tätä oikeutta voidaan rajoittaa vain lain säätämässä järjestyksessä, muun muassa jos se on välttämätöntä toisten henkilöiden oikeuksien ja maineen suojelemiseksi.

Sopimuksen 26 artiklassa on syrjintäkielto, jonka mukaan kaikki ihmiset ovat oikeudellisesti yhdenvertaisia ja oikeutettuja ilman minkäänlaista syrjintää yhtäläiseen lain suojaan. Tässä suhteessa lain tulee kieltää kaikki syrjintä ja taata kaikille henkilöille yhtäläinen ja tehokas suojelu rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittiseen tai muuhun mielipiteeseen, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, omaisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää vastaa. Sopimuksen valvonnassa on todettu, ettei syrjintäkiellon vaikutus rajoitu vain sopimuksessa mainittuihin oikeuksiin vaan sitä on sovellettava myös kansallisessa lainsäädännössä säänneltyihin sosiaalisiin oikeuksiin.

Vuonna 1984 YK:n yleiskokouksessa hyväksyttiin kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastainen yleissopimus (SopS 60/1989). Suomessa sopimus tuli voimaan vuonna 1989. Sopimus kieltää kidutuksen ja julman, epäinhimillisen ja halventavan kohtelun kaikilla aloilla. Sopimusvaltiot ovat sitoutuneet ryhtymään tehokkaisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin, oikeudellisiin tai muihin toimiin ehkäistääkseen sopimuksessa kielletyt toiminnat. Sopimusvaltion tulee muun muassa tarkistaa säännöllisesti menetelmänsä ja käytäntönsä, jotka koskevat sen alueella olevien vapaudenriiston kohteeksi joutuneiden vapautensa menettäneenä pitämistä tai käsittelemistä. Myös valitusoikeuden turvaaminen liittyy tähän yleissopimukseen.

Vuonna 1989 hyväksyttiin lasten oikeuksista tehty yleissopimus (SopS 60/1991), joka tuli Suomessa voimaan vuonna 1991. Sopimuksen tarkoituksena on lapsen edun ja itsemääräämisoikeuden turvaaminen. Lapsen oikeuksia koskevan sopimuksen 3 artiklan 1 kohdassa korostetaan, että lainsäätäjän, viranomaisten ja tuomioistuinten tulee asettaa lapsen etu kaikissa lasta koskevissa toimissa etusijalle. Sopimuksen 12 artikla velvoittaa kuulemaan lasta sekä ottamaan hänen mielipiteensä huomioon iän ja kehitystason mukaisesti kaikissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa toimissa, jotka koskevat lasta. Sopimuksen artikla 16 suojaa lapsen oikeutta yksityisyyteen.

Ihmisoikeuksia määrittelevät myös kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus (SopS 68/1986), kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 37/1970), lapsen oikeuksien julistus (YK:n yleiskokous 20.11.1959), vammaisten oikeuksien julistus (YK:n yleiskokous 9.12.1975) ja kehitysvammaisten oikeuksien julistus (YK:n yleiskokous joulukuu 1971).

2.3.2.Euroopan neuvosto (EN)

Suomi liittyi 5 päivänä toukokuuta 1989 Euroopan neuvoston jäseneksi ja samana päivänä allekirjoitettiin myös yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi ja siihen liittyvät 1―8 lisäpöytäkirja eli Euroopan ihmisoikeussopimus. Suomi ratifioi sopimuksen vuonna 1990. Euroopan neuvostossa sopimus hyväksyttiin 4 päivänä marraskuuta 1950. Ihmisoikeussopimus keskittyy kansalaisoikeuksien, poliittisten oikeuksien ja perusvapauksien takaamiseen. Sopimusvaltiot sitoutuvat takaamaan nämä oikeudet ja vapaudet kaikille niiden lainkäyttövallan piirissä oleville henkilöille. Sopimus muistuttaa monessa suhteessa YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaa sopimusta. Euroopan neuvoston sopimus sisältää myös artiklan, joka koskee oikeutta henkilökohtaiseen vapauteen ja turvallisuuteen (5 artikla). Samoin sopimuksessa on kielletty pakkotyö. Näillä artikloilla on merkitystä tahdosta riippumattomien toimenpiteiden kannalta myös sosiaalihuollossa.

Sopimuksen 6 artikla koskee oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Sopimuksen 8 artikla suojaa yksityiselämää, perhe-elämää, kotia ja kirjeenvaihtoa. Sopimuksen artiklat velvoittavat viranomaisia aktiivisesti suojaamaan yksityisiä henkilöitä oikeudenloukkauksilta. Lisäksi sopimus sisältää valvontajärjestelmän, johon ihmisoikeussopimuksen ja siihen liittyviä lisäpöytäkirjoja hyväksyneet valtiot voivat liittyä.

Suomi hyväksyi Euroopan neuvoston piirissä laaditun Euroopan sosiaalisen peruskirjan ja se tuli voimaan Suomessa 29 päivänä toukokuuta 1991. Sosiaaliseen peruskirjaan hyväksyttiin vuonna 1988 lisäpöytäkirja, jonka Suomi ratifioi vuonna 1991. Sopimus tuli voimaan Suomessa 4 päivänä syyskuuta 1992 (SopS 84/1992). Lisäpöytäkirjan mukaan laitoksissa oleville vanhuksille on taattava heidän yksityisyyttään kunnioittaen sopiva tuki ja osallistuminen laitoksen elinolosuhteita koskeviin päätöksiin. Peruskirjan valvonta perustuu valtioiden määräaikaisraportointiin. Raportteihin perustuvaa valvontajärjestelmää täydentää marraskuussa 1995 tehty järjestökanteluja koskeva lisäpöytäkirja. Järjestökanteluja koskeva lisäpöytäkirja on Suomessa tullut voimaan syyskuun 1 päivänä 1998 (SopS 76/1998). Ratifoidessaan lisäpöytäkirjan Suomi on antanut lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaisen selityksen, jonka mukaan Suomi tunnustaa erityistä asiantuntemusta omaavan, lainkäyttövaltansa piirissä olevan edustavan kansallisen kansalaisjärjestön oikeuden jättää kanteluja sitä vastaan.

Eurooppalainen yleissopimus kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi (Euroopan neuvosto 26.6.1987, SopS 17/1991) tuli Suomessa voimaan vuonna 1991. Yleissopimuksessa on uudentyyppinen valvontajärjestelmä, jonka mukaan eurooppalainen komitea kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi on oikeutettu tarkastamaan sopimusvaltioiden vankiloita ja muita laitoksia, joissa viranomainen on riistänyt henkilöiltä heidän vapautensa. Sosiaali- ja terveydenhuollossa tällaisia ovat esimerkiksi mielisairaalat ja päihdehuollon laitokset.

2.3.3.Tietosuoja

Suomea sitoo yleissopimus yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä eli Euroopan neuvoston tietosuojasopimus (SopS 36/1992). Euroopan neuvosto on hyväksynyt myös tietosuojaa koskevia suosituksia: tieteelliseen tutkimukseen ja tilastoihin käytettävien henkilötietojen suojelemista koskevan suosituksen R(83) 10, sosiaaliturvan tietosuojaa koskevan suosituksen R(86) 1 ja suosituksen, joka koskee julkisten viranomaisten hallussa olevien henkilötietojen luovuttamista ulkopuolisille R (91) 10. Viimeksimainitussa suosituksessa edellytetään muun muassa, että yksilöiden antaessa vapaaehtoisesti henkilötietoja viranomaisille heille annetaan mahdollisuus vaikuttaa tietojensa käyttöön.

Euroopan unionissa on annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (95/46/EY), jäljempänä EU:n tietosuojadirektiivi. Direktiivin tavoitteena on turvata sekä henkilötietojen vapaa liikkuminen EU:n jäsenvaltioiden välillä harmonisoimalla kansallista tietosuojalainsäädäntöä että henkilöiden yksityisyyden suoja henkilötietojen käsittelyssä. EU:n tietosuojadirektiivin täytäntöönpanoa varten eduskunnalle on annettu hallituksen esitys henkilötietolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

1luku. Yleiset säännökset

1 §. Lain tarkoitus. Ehdotetun lain asiakkaan asemasta ja oikeuksista, jäljempänä asiakaslaki, 1 §:ssä mainitun asiakaslähtöisyyden edistämisen tavoitteena on sosiaalihuollon asiakkaan kohtelussa entistä enemmän toteuttaa asiakkaan itsemääräämisoikeutta ja ottaa asiakkaan tarpeet, toivomukset ja mielipiteet huomioon sellaisena kuin asiakas ne itse ilmaisee. Tavoitteena tulisi olla asiakkaan palveleminen hänen esille tuomiensa lähtökohtien mukaan eikä auttajan tai organisaation sanelemista tarpeista. Lain tarkoituksena on lisätä sosiaalihuollon asiakkaan aktiivisuutta ja parantaa sosiaalihuoltoon liittyvää asiakkaan kohtelua. Asiakkaan ja sosiaalihuollon henkilöstön vuorovaikutusta ja yhteistyötä koskevien säännösten selkeyttäminen edistäisi myös asiakassuhteen luottamuksellisuutta.

2 §. Lain soveltamisala ja suhde muuhun lainsäädäntöön. Ehdotettu laki olisi sosiaalihuollon asiakkaan asemaa ja oikeuksia koskeva muuta lainsäädäntöä täydentävä yleislaki.

Pykälän 1 momentin mukaan lakia sovellettaisiin sekä viranomaisen että yksityisen järjestämään sosiaalihuoltoon, jollei asiasta erikseen toisin säädetä.

Viranomaisen järjestämällä sosiaalihuollolla tarkoitetaan valtion, kunnan tai kuntayhtymän järjestämää sosiaalihuoltoa. Myös julkisen yhteisön toimeksiannosta järjestettävä sosiaalihuolto, esimerkiksi ostopalvelusopimuksen perusteella, katsotaan viranomaisen järjestämäksi sosiaalihuolloksi. Yksityisesti järjestettyä sosiaalihuoltoa on puhtaasti yksityisen asiakkaan ja yksityisen sosiaalihuollon toteuttajan väliseen sopimukseen perustuvat sosiaalihuollon toiminnot.

Velvollisuus sosiaalihuollon järjestämiseen kuuluu kunnalle. Hallitusmuodon 15 a § antaa sosiaalisille oikeuksille perustuslain suojan. Jokaiselle turvataan oikeus ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Avun saamisen edellytykset selvitetään yksilökohtaisella tarveharkinnalla. Lisäksi julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Säännöksestä seuraa, että lainsäädännöllä on huolehdittava riittävien palvelujen turvaamisesta. Julkisen vallan on siten turvattava sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuus ja riittävyys. Palvelujen järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat välillisesti myös muut perusoikeussäännökset, kuten yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto, oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen, yksityiselämän suoja sekä uskonnon ja omantunnon vapaus. Palvelujen riittävyyttä arvioitaessa voidaan lähtökohtana pitää sellaista palvelujen tasoa, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (HE 309:1993 vp s. 71).

Pykälän 2 momentin mukaan velvollisuudesta sosiaalihuollon palvelujen ja etuuksien järjestämiseen ja sosiaalihuollon voimavarojen osoittamiseen säädetään erikseen sosiaalihuollon yleis- ja erityislainsäädännössä. Asiaa koskevia säännöksiä sisältyy muun muassa sosiaalihuoltolakiin, toimeentulolakiin, lastensuojelulakiin, vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettuun lakiin (380/1987) , kehitysvammaisten erityishuollosta annettuun lakiin, päihdehuoltolakiin sekä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettuun lakiin. Lainsäädäntöön sisältyy säännökset erilaisista etuuksista ja palveluista sekä niiden saamisen edellytyksistä ja menettelystä.

Tähän lakiehdotukseen sisältyy myös säännöksiä asiakirjojen salassapidosta ja salassapidettävien tietojen luovuttamisesta. Huhtikuun 9 päivänä 1998 annettiin eduskunnalle hallituksen esitys laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta, jäljempänä julkisuuslaki sisältäisi viranomaistoiminnan julkisuutta ja asiakirjojen salassapitoa koskevat yleiset periaatteet.

Nyt ehdotetun lain 2 §:n 3 momentin mukaan asiakaslaissa tarkoitettuun viranomaisen järjestämään toimintaan sovellettaisiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia, jollei asiakaslaissa toisin säädetä. Säännöksen viittaus julkisuuslakiin koskisi sanamuotonsa mukaisesti vain viranomaisen, eikä siis puhtaasti yksityisen järjestämää sosiaalihuoltoa. Puhtaasti yksityisen järjestämään sosiaalihuoltoon julkisuuslakia sovellettaisiinkin vain, jos siitä erikseen asiakaslaissa säädetään. Asiaa koskevia säännöksiä sisältyy esimerkiksi asiakaslain 3 §:n 3 kohtaan ja 13 §:n 2 momenttiin.

Tähän ehdotukseen sisältyisivät julkisuuslakiin nähden ensisijaiset säännökset sosiaalihuollon järjestäjien ja toteuttajien asiakirjojen salassapitovelvoitteista sekä oikeudesta saada ja luovuttaa salassapidettäviä tietoja. Sosiaalihuollossa tarvitaan näiden kysymysten osalta erityissäännöksiä toiminnan edellyttämän luottamuksellisuuden suojaamiseksi. Näin voitaisiin myös luoda edellytyksiä useiden viranomaisten ja palveluntuottajien yhteistyön toteuttamiseksi tavalla, joka on asiakkaan hoidon ja huollon kannalta tarkoituksenmukaista ja samalla asiakkaan oikeusturvan kannalta toimivaa. Näiltä osin asianmukaisten toimintakäytäntöjen muotoutuminen edellyttää kuitenkin, että sosiaalihuollossa työskentelevät ja heidän yhteistyökumppaninsa ovat selvillä myös toimintaansa sääntelevistä toisiaan koskevista yleis- ja erityislaeista.

3 §. Määritelmät. Pykälän kohdan 1 mukaan ehdotetussa laissa asiakkaalla tarkoitettaisiin sosiaalihuoltoa hakevaa, käyttävää tai sen kohteena olevaa henkilöä. Sosiaalihuollossa asiakkuus on monitahoinen ja asiakkuus-käsite on tarpeen nähdä sisällöltään laajana. Asiakkuus kattaa kaikki ne henkilöt, jotka hakevat ja käyttävät sosiaalihuollon palveluja tai saavat sosiaalihuollon etuuksia. Asiakkaita ovat myös ne, jotka saavat esimerkiksi palveluja ja etuuksia koskevaa ohjausta tai neuvontaa.

Asiakkuus aktualisoituu tietyn toimenpiteen, hakemuksen, päätöksen, ilmoituksen tai palvelun kautta. Määritelmä tarkoittaa myös sellaisia asiakkuussuhteita, joissa asiakas omasta tahdostaan riippumatta tulee sosiaalihuollon piiriin.

Sosiaalihuollon määritelmä pykälän kohdassa 2 noudattaa pääosin sosiaalihuoltolain 1 §:n 1 momenttia. Tähän lakiehdotukseen on lisätty kuitenkin elatustuki. Sen sijaan muut sosiaaliavustukset on jätetty määritelmästä tässä ehdotuksessa pois, koska erityisesti kansaneläkelaitoksen myöntämät sosiaaliavustukset eivät kuulu tämän lain soveltamisen alaan. Kansaneläkelaitoksen toimintaa varten on valmisteilla oma tietojensaantioikeutta ja sen hallussa olevien tietojen luovuttamista koskevat säännökset.

Sosiaalihuoltoon kuuluvat esimerkiksi lasten päivähoito, lasten ja nuorten huolto, kehitysvammaisten erityishuolto, vammaisuuden perusteella järjestettävät palvelut ja tukitoimet, vanhustenhuolto sekä päihdehuolto. Sosiaalihuoltoon liittyviä toimenpiteitä voivat olla palvelut, tukitoimet ja muut etuudet.

Pykälän kohdan 3 mukaan asiakirjalla tarkoitettaisiin ehdotetussa laissa sosiaalihuoltoon liittyviä, sosiaalihuollon järjestämisen ja toteuttamisen yhteydessä käytettäviä, laadittuja tai saatuja asiakirjoja, jotka sisältävät asiakasta tai muuta yksityistä henkilöä koskevia tietoja. Tässä lakiehdotuksessa viittauksella ehdotettuun lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta, sen 5 §:n 1 ja 2 momentteihin, halutaan yhtenäistää asiakirjan käsitettä myös sosiaalihuollossa. Julkisuuslain 5 §:ssä määritellään viranomaisen asiakirjan käsite kattavasti. Määrittely kattaa sekä perinteiset asiakirjat että sähköiset asiakirjat ja muut apuvälinein selville saatavissa olevat asiakirjat. Asiakirjan määrittely on pyritty tekemään mahdollisimman välineneutraaliksi, mikä turvaisi säännösten soveltamisen riippumatta siitä, minkälaiselle alustalle ja minkälaisin menetelmin informaatio talletetaan ja millä menetelmillä se saadaan selville. Lakiehdotuksessa viranomaisten toiminnan julkisuudesta on asiakirjan lisäksi erikseen määritelty viranomaisen asiakirja.

Tässä lakiehdotuksessa asiakirjalla tarkoitettaisiin myös yksityisesti järjestettävään sosiaalihuoltoon liittyviä asiakirjoja. Sosiaalihuollon palveluita järjestetään tulevaisuudessa enenevässä määrin myös täysin yksityisesti, jolloin asiakkaat ostavat palvelut valitsemaltaan toimintayksiköltä (laitos tai avohuollon yksikkö) tai yksityiseltä henkilöltä. Asiakkaan kannalta kuitenkin olisi välttämätöntä, että häntä koskeva asiakirja määritellään yhtenäisin perustein riippumatta siitä, onko kyse viranomaisen vai yksityisen järjestämästä sosiaalihuollosta.

2luku. Asiakkaan oikeudet ja velvollisuudet

4 §. Oikeus hyvään kohteluun. Säännöksen mukaan asiakkaalla olisi oikeus saada sosiaalihuollon toteuttajalta hyvää kohtelua ja hyvää sosiaalihuoltoa ilman syrjintää. Säännöksellä ei ole tarkoitus luoda uutta oikeutta saada sosiaalihuoltoa, vaan jokaiselle sosiaalihuollon palveluja ja muita etuuksia muun sosiaalihuollon lainsäädännön nojalla saavalle tulee järjestää hyvää sosiaalihuoltoa. Lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentissa on erikseen todettu, että kunnan velvollisuudesta järjestää sosiaalihuoltoa ja osoittaa siihen voimavaroja määräytyy sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään.

Oikeus hyvään kohteluun edellyttää asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua. Pykälällä halutaan korostaa Suomen hallitusmuodon 5 §:ssä ilmaistua periaatetta, jonka mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä, eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Syrjintäkieltoon sisältyvien kiellettyjen erotteluperusteiden luetteloa ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi. Sen tarkoituksena on esimerkinomaisesti osoittaa joitakin perusteita, joiden perusteella tapahtuvaa erottelua on pidettävä syrjintänä. Perusoikeutena on ihmisten yhdenvertaisuus riippumatta sosiaalisesta, kulttuurisesta tai uskonnollisesta taustasta, kyvyistä tai edellytyksistä. Hallitusmuodon perusoikeuksia tulee soveltaa kaikkiin Suomen oikeudenkäyttöpiirissä oleviin henkilöihin.

Yhdenvertaisuusperiaate ja syrjintäkielto ovat yhdessä oikeusjärjestyksemme keskeisimpiä oikeusperiaatteita. Ne ovat ilmaus kaikkien ihmisten samanarvoisuudesta. Kaikkien ihmisten samanarvoisuus ei kuitenkaan merkitse sitä, että kaikilla olisi oltava samat oikeudet ja samat velvollisuudet. Yhdenvertaisuusperiaatteen oikeudellinen ydin on siinä, että samanlaisissa tilanteissa ihmisiä on kohdeltava samalla tavalla ja erilaisissa tilanteissa eri tavoin. Yhdenvertaisuusperiaate ja syrjintäkielto eivät vain edellytä samanlaista kohtelua, vaan ne myöskin voivat edellyttää erilaista kohtelua olosuhteiden näin vaatiessa. Ihmisten tosiasiallinen samanarvoisuus voi olla niin heikosti toteutunut tietyillä elämänaloilla, että on ryhdyttävä tukitoimenpiteisiin heikossa asemassa olevien yksilöiden tai ryhmien olosuhteiden parantamiseksi. Myönteistä erityiskohtelua ei pidetä syrjintänä.

Hyvää sosiaalihuolto olisi muun muassa silloin, kun ihmisen inhimillinen arvokkuus voitaisiin kaikissa olosuhteissa säilyttää ja hänen tarpeensa, toiveensa ja odotuksensa täytettäisiin mahdollisuuksien mukaan. Asiakkaalla on oikeus myös tahdosta riippumattomassa huollossa hyvään sosiaalihuoltoon, jossa tahdonvastaisista toimenpiteistä huolimatta asiakkaan inhimillistä arvokkuutta olisi kunnioitettava.

Vakaumuksen kunnioittaminen merkitsee asiakkaan uskonnollisen, yhteiskunnallisen tai muuhun vakaumukseen pohjautuvan kannanoton huomioon ottamista sosiaalihuollossa. Asiakkaan vakaumuksen vuoksi ei kuitenkaan voida loukata yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttäviä eettisiä ja moraalisia periaatteita tai lakeja. Muiden henkilöiden tai yhteisöjen vakaumuksen kunnioittaminen ei myöskään saa vaarantua.

Asiakkaan oikeus yksityisyytensä kunnioittamiseen osaltaan korostaa hallitusmuodon 8 §:ssä säädettyä oikeutta yksityiselämän suojaan. Käsite yksityiselämä sisältää myös henkilön yksityisyyden. Lähtökohtana tulisi olla, että yksilöllä on oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten tahojen mielivaltaista tai aiheetonta puuttumista hänen yksityiselämäänsä. Yksityiselämän ja yksityisyyden piirin tarkka määritteleminen on kuitenkin vaikeaa.

Asiakkaan äidinkielen huomioon ottaminen palveluja järjestettäessä ja palveltaessa vastaa nykyisen sosiaalihuoltolain 39 §:n 3 momenttia, joka tämän lakiehdotuksen sosiaalihuoltolain muutosten yhteydessä ehdotetaan kumottavaksi säännöksen asiasisällön siirtyessä tähän lakiin. Hallitusmuodon 14 §:n 3 momentti sisältää myös muiden kuin suomen- ja ruotsinkielisten kieliryhmien yhteisöllisen oikeuden ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Erikseen on säännöksessä mainittu kaksi perinteistä suomalaisen yhteiskunnan vähemmistöryhmää, saamelaiset ja romanit. Muita ryhmiä olisivat lähinnä kansalliset ja etniset vähemmistöt. Muiden kielellisten vähemmistöjen lisäksi Suomessa on myös viittomakieltä käyttäviä kuuroja. Viittomakieli voidaan kielellisenä järjestelmänä rinnastaa puhuttuihin kieliin. Hallitusmuodon 14 §:ssä onkin maininta viittomakieltä käyttävien oikeuksien turvaamisesta lailla.

5 §. Asiakkaan tiedonsaantioikeus. Sosiaalihuollon henkilöstön velvollisuutena olisi selvittää asiakkaalle hänen asiassansa kysymykseen tulevat erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset sekä muut seikat, joilla on merkitystä hänen asiassaan. Asiakkaan osallistumismahdollisuuksien lisäämisen keskeisenä edellytyksenä ja keinona on turvata oikeus tietoon. Säännös olisi siten yhteydessä asiakkaan itsemääräämisoikeuteen. Jotta asiakas voisi osallistua ja vaikuttaa asiansa käsittelemiseen ja ratkaisemiseen, hänellä on sitä ennen oltava riittävästi tietoja eri vaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista.

Tiedon saaminen on myös olennainen osa asiakkaan ja hänen asioitaan käsittelevän ja ratkaisevan sosiaalihuollon henkilöstön välisen luottamuksen kehittämisessä. Henkilöstön tulisi antaa selvitys asiakkaalle avoimesti ja oma-aloitteisesti eikä vain hänen pyynnöstään.

Pykälän 2 momentin mukaan tiedonantotavan tulisi olla sellainen, että asiakas kykenee riittävästi ymmärtämään sen sisällön ja merkityksen. Selvitystä annettaessa olisi otettava huomioon asiakkaan ikä, koulutus, äidinkieli, kulttuuritausta ja muut henkilökohtaiset ominaisuudet. Selvitystä asiakkaalle annettaessa on huolehdittava salassapitovelvollisuuden säilymisestä ja asiakkaan yksityisyyden suojasta siten, etteivät asiakasta koskevat tiedot paljastu sivullisille. Mahdollisuuksien mukaan tulee huolehtia tulkitsemisesta ja tulkin hankkimisesta. Esimerkkinä nykyisestä lainsäädännöstä voidaan mainita vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain ja asetuksen (759/1987) mukaiset tulkkipalvelut, joihin kuuluu myös viittomakielellä tapahtuva tulkkaus.

Pykälän 3 momentin mukaan asiakkaan oikeudesta saada tieto asiakirjasta olisi voimassa, mitä siitä säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 3 luvussa. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lakiehdotuksen 3 luvussa on säännökset tiedonsaannista julkisesta asiakirjasta (9 §), tiedonsaannista salassa pidettävästä asiakirjasta (10 §), asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin (11 §) ja oikeudesta saada tieto itseään koskevasta asiakirjasta (12 §).

Pykälän 4 momentin mukaan asiakkaan oikeudesta tarkistaa häntä itseään koskevat sosiaalihuollon asiakirjoissa olevat tiedot olisi voimassa, mitä siitä henkilötietolaissa säädetään. Henkilötietolakiehdotuksen 26 §:n mukaan jokaisella on tiedon etsimiseksi tarpeelliset seikat ilmoitettuaan oikeus saada tietää, mitä häntä koskevia tietoja henkilörekisteriin on talletettu tai ettei henkilörekisterissä ole häntä koskevia tietoja. Ehdotuksen 27 §:ssä säädettäisiin tarkastusoikeuden rajoituksista ja 28 §:ssä tarkastusoikeuden toteuttamisesta. Ehdotuksen 28 §:n 3 momentissa säädettäisiin erikseen siitä, miten tarkastusoikeus toteutetaan terveydenhuollon rekistereihin. Henkilöä koskevista merkinnöistä antaisi tiedon henkilön pyynnöstä lääkäri tai muu terveydenhuollon ammattihenkilö. Sosiaalihuollon osalta muun muassa lastensuojelulain 26 §:ssä säädetään tietojen antamisesta lapselle. Myös sosiaalihuollossa saattaa olla tilanteita, joissa olisi tarpeen säännellä tarkemmin sitä, miten rekisteröidyn tarkastusoikeus toteutetaan, kuten henkilötietolakiehdotuksen 28 §:n 3 momentissa ehdotetaan terveydenhuollon rekistereiden osalta. Tämä koskee esimerkiksi lastensuojelu- sekä kasvatus- ja perheneuvolatoimintaa. Sosiaali- ja terveysministeriö asetti syyskuun 15 päivänä 1998 työryhmän, jonka tehtävänä on valmistella sosiaalihuollon ammatinharjoittamislainsäädäntöä. Valmistelun yhteydessä taikka työryhmän tekemien ehdotusten pohjalta voitaisiin selvittää myös se, millaisissa sosiaalihuollon toiminnoissa saatettaisiin tarvita sosiaalihuollon ammattihenkilö antamaan tiedon sosiaalihuollon rekistereistä.

Nykyisen sosiaalihuoltolain 40 §:n 3 momentissa säädetty asiakkaan oikeus ja 4 momentissa säädetty holhoojan oikeus saada tieto asiakirjasta ja muusta aineistosta, jolla on merkitystä asiakasta koskevassa asiassa sisältyisivät asiasisällöltään lakiin viranoma isten toiminnan julkisuudesta, 3 lukuun, joten tässä lakiehdotuksessa sosiaalihuoltolain muutosten yhteydessä säännös ehdotetaan kumottavaksi.

6 §. Päätös tai sopimus sosiaalihuollon järjestämisestä. Pykälän mukaan sosiaalihuollon järjestämisen olisi perustuttava viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen.

Säännöksellä on haluttu korostaa viranomaisille kuuluvaa velvollisuutta hallintomenettelylaissa tarkoitetun hallintopäätöksen tekemiseen asiakkaan hakiessa sosiaalihuollon palveluja tai muita etuuksia. Hallintopäätöksen tekeminen palvelee ennenkaikkea yksilön etuja ja oikeuksia.

Säännöksen tarkoituksena on parantaa asiakkaan oikeusturvaa erityisesti kiinnittämällä huomiota menettelyyn, jolla sosiaalihuollon viranomaisten, myös sosiaalitoimistossa ja muissa palvelupisteissä asiakastyössä toimivien, tulee reagoida palvelua tai etuutta hakevan asiakkaan vaatimuksiin.

Käytännössä kunnan sosiaalihuollossa on usein vain tosiasiallisesti toteutettu lakiin tai muuhun normiin perustuvia sosiaalihuollon toimenpiteitä kiinnittämättä huomiota siihen, että myös sosiaalihuollossa viranomaisten toimintaa ohjaa sosiaalihuollon erityislainsäädännön ohella yleislainsäädäntö. Sosiaalihuollon asiakkaan oikeusturvan kannalta keskeinen on hallintomenettelylaki, joka sääntelee asian vireilletuloa, selvittämistä ja päätöksentekoa. Näiden säännösten merkitys on erityisen suuri tilanteessa, jossa asiakas ei lopulta saa joko lainkaan tai kokonaan sellaista palvelua tai etuutta, jota hän on vaatinut.

Asiakas voi panna vireille hakemuksen jonkin palvelun tai etuuden saamiseksi joko kirjallisesti, mikä on hallintomenettelylain 7 §:n edellyttämä pääsääntö taikka suullisestikin, jos viranomainen siihen suostuu. Käytännössä sosiaalitoimessa hyvin suuri osa asioista tulee vireille suullisesti asiakkaan asioidessa sosiaalitoimistossa tai esittäessä asiansa puhelimessa. Suullisessa vireillepanossa viranhaltijan, käytännössä usein kunnan sosiaalityöntekijän, tulee hallintomenettelylain 20 §:n mukaan kirjata kaikki hakijan vaatimukset häntä koskevaan asiakirjaan. Ellei suulliseen vireillepanoon suostuta, tulee asiakasta hallintomenettelylain 4 §:n mukaisesti neuvoa, miten kirjallinen hakemus tehdään.

Asian tultua vireille etuudesta tai palvelusta päättävälle viranomaiselle syntyy velvollisuus käsitellä hakemus viivytyksettä ja antaa sitä koskeva päätös. Tätä edellyttää jo hallitusmuodon 16 §:n 1 momentti, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Ehdotetussa säännöksessä tarkoitetun viranomaisen päätöksen tulisi asiakkaan oikeusturva huomioon ottaen pääsääntöisesti olla hallintomenettelylaissa tarkoitettu kirjallinen päätös. Kaikissa asiakkuustilanteissa tällaisen päätöksen vaatimus ei kuitenkaan olisi perusteltu eikä tarkoituksenmukainen. Asiassa olisi kuitenkin aina annettava hallintomenettelylaissa tarkoitettu kirjallinen päätös, jos asiakas sitä pyytää. Hallintomenettelylain 4 §:n mukaisesta neuvontavelvoitteesta seuraa, että asiakasta tulee informoida hänen oikeudestaan saada päätös sanotulla tavoin kirjallisena ja mahdollisuudestaan hakea siihen muutosta. Kirjalliseen päätökseen tulee liittää muutoksenhakuohjaus tai ilmoitus valituskiellosta (sosiaalihuoltolaki 45 § 2 momentti ja hallintolainkäyttölaki 14 ja 15 §).

Jos asiakkaan hakemuksessaan esittämiin vaatimuksiin ei suostuta kokonaisuudessaan tai niihin suostutaan vain osittain, on päätös erityisesti näiltä kielteisiltä osin mahdollisimman hyvin perusteltava hallintomenettelylain 24 §:n mukaisesti.

Puhtaasti yksityisen sosiaalihuollon tulisi säännöksen mukaan aina perustua sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen. Koska yksityinen palveluntuottaja ei hoida julkista tehtävää eikä käytä julkista valtaa, ei hallintopäätöksiä eikä muitakaan päätöksiä anneta asiakkaana olevalle henkilölle. Yksityisen palveluntuottajan ja asiakkaan välillä tulisi solmia nimenomainen kirjallinen sopimus, jossa määriteltäisiin palvelun tuottamisen ja järjestämisen ehdot, asiakasmaksut sekä ne velvollisuudet ja oikeudet, joita palveluntuottajalla ja toisaalta asiakkaalla kulloinkin on. Tällä on merkitystä paitsi yksittäisen asiakkaan oikeuksien toteutumisen kannalta myös yksityisen sosiaalihuollon valvonnan kannalta.

7 §. Palvelu- ja hoitosuunnitelma. Säännöksellä on haluttu korostaa sitä, että sosiaalihuoltoa toteutettaessa olisi aina laadittava palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma. Sosiaalihuollon erityislainsäädännössä on useita säännöksiä siitä, että suunnitelma tulisi laatia yhdessä asiakkaan, hänen edustajansa tai asiaan osallisten kanssa. Tärkeä tavoite on saada asiakas ja työntekijä sitoutumaan yhteiseen prosessiin. Suunnitelmalla edistettäisiin sitä, että asiakkaan toivomukset ja mielipide häntä itseään koskevassa asiassa entistä paremmin otettaisiin huomioon. Suunnitelmassa voidaan yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa sopia siitä, mihin toiminnan aikana pyritään ja kuinka tavoitteen saavuttamiseksi edetään. Suunnitelmaa voitaisiin toiminnan edistyessä muuttaa joustavasti asiakkaan tarpeiden tai olosuhteiden muutoin muuttuessa. Asiakkaalla ja sosiaalihuollon toteuttajalla tulisi olla luottamuksellinen vuorovaikutussuhde. Säännöksiä erilaisista suunnitelmista sisältyy muun muassa sosiaalihuoltolain 27 a ja 27 b §:iin, perhehoitajalain 4 §:n 2 momenttiin, toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n 2 ja 3 momenttiin sekä lastensuojelulain 11 §:ään ja lastensuojeluasetuksen (1010/1983) 4 ja 5 §:iin. Niissä olevat säännökset suunnitelman sisällöstä ja asiaan osallisista jäisivät edelleen voimaan.

Erityisesti monenlaista asiantuntemusta tarvitsevan asiakkaan kanssa tulisi keskustella, miten hän itse haluaisi asioitaan hoidettavan. Yhteistyösuunnitelma edellyttää usein myös useamman asiantuntijan mukanaoloa, jolloin asiantuntijaryhmään voisi kuulua sekä sosiaali- että terveydenhuollon henkilöstöä. Suunnitelmien tekeminen yhdessä eri asiantuntijoista koostuvassa ryhmässä säästäisi pitkällä tähtäyksellä aikaa ja kustannuksia. Yhteistyön ja vuorovaikutuksen avulla asiakkaalle ja henkilöstölle muodostuisi eheämpi kuva asiakkaan kokonaistilanteesta ja siitä, mitkä vaihtoehdot parhaiten palvelisivat asiakkaan etua. Asiakkaan itsemääräämisoikeus ja osallistuminen sekä moniammatillinen yhteistyö edesauttaisivat resurssien oikeaa kohdentamista. Tavoitteena olisi, että asiakas saisi monipuolisen parhaiten soveltuvan palvelukokonaisuuden irrallisten palvelujen sijasta.

Oikeuskanslerin valvontakäytännössä on korostettu, että sosiaalihuoltoasetuksessa tarkoitetussa huoltosuunnitelmassa on otettava huomioon asiakkaan yksilölliset olosuhteet ja erityistarpeet ja että myös suunnitelman toteutusosan tulee olla riittävän yksilöity (Oka 14.6.1991 D 562/1/89).

Asiakas on usein haluttu rinnastaa kuluttajaan. Sosiaalihuollon asiakkuuden erityisluonteeseen on kuitenkin tärkeätä kiinnittää huomiota. Asiakkailla ei välttämättä ole aidosti mahdollisuuksia valintoihin eri vaihtoehtojen välillä, jos vaihtoehtoisia palveluita ei ole käytettävissä. Sosiaalihuollossa on myös toimintoja, joissa yhdessä asiakkaan kanssa tehtävä palvelusuunnitelma ei ole tarpeen eikä aina edes mahdollinen. Tällaisia tilanteita ovat muun muassa tilapäinen neuvonta ja ohjaus. Sosiaalihuoltoa toteutettaessa saattaa myös tulla tilanteita, joissa palvelu- ja huoltosuunnitelma tulee laadittavaksi vastoin asiakkaan tahtoakin, esimerkiksi lastensuojelussa.

Myöskään sosiaalipalvelujen käyttäjien arviointikyky ei ole aina riittävä, ja erityisesti silloin huolto- ja palvelusuunnitelmaa tulee täydentää asiakkaan omaisten ja edustajien arvioilla.

8 §. Itsemääräämisoikeus ja osallistuminen. Sosiaalihuoltoa toteutettaessa olisi otettava huomioon asiakkaan oikeus määrätä itse omista asioistaan niin pitkälle kuin se on mahdollista.

Tässä säännöksessä itsemääräämisellä tarkoitetaan omasta elämästä määräämistä ja omaa elämää koskevien päätösten toteuttamista. Ihmisen sisäinen itsemääräämisoikeus edellyttää henkilön edellytyksiä ja kykyä hallita itseään sekä kykyä harkittuihin, itsenäisiin päätöksiin ja tekoihin. Toisaalta itsemääräämisoikeus on kykyä toimia ilman, että ulkoiset tekijät estävät tahdonmuodostusta. Henkilö on itsemääräävä asian suhteen, kun hän ymmärtää asian kannalta erilaiset vaihtoehdot, osaa arvioida niiden mahdolliset seuraukset ja pystyy päättelemään asiassa tarvittavan ratkaisun.

Ihmisoikeudet ja itsemääräämisoikeus perustuvat vallitsevaan ihmiskäsitykseen. Itsemääräämisoikeuden tarkoituksena on suojata yksilöä muiden yksilöiden ja yhteisöjen perusteettomalta väliintulolta silloin, kun yksilö pyrkii määräämään itsestään ja omasta elämästään.

Asiakkaan itsemääräämisoikeuden toteuttaminen edellyttää yhteistyötä ja vuorovaikutusta asiakkaan ja sosiaalihuoltoa järjestävän tahon kanssa, muun muassa tietojen saantia erilaisista vaihtoehdoista ja asiakkaan osallistumista päätöksentekoon. Ehdotuksessa itsemääräämisoikeutta pyrittäisiin vahvistamaan siitä, mitä hallinto-oikeudellisissa yleissäännöksissä säädetään. Myös hallitusmuodon 11 §:n 3 momentin mukaan yksilön mahdollisuuksia vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon tulee edistää.

Tahdosta riippumattomaan huoltoon määrääminen ja siinä toteutettavat toimenpiteet merkitsevät voimakasta puuttumista asiakkaan vapauteen, itsemääräämisoikeuteen ja yksityisyyteen. Tahdosta riippumattomassa huollossa on kysymys ihmisen perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien rajoittamisesta.

Tahdosta riippumattomasta sosiaalihuollosta on erityissäännökset kehitysvammaisten, päihdeongelmaisten ja lasten osalta (laki kehitysvammaisten erityishuollosta, päihdehuoltolaki ja lastensuojelulaki).

Myös tahdosta riippumattomassa huollossa asiakasta tulee kohdella inhimillisen arvokkuuden mukaan. Asiakkaan toiveet ja mielipiteet tulisi näissäkin tilanteissa ottaa huomioon mahdollisuuksien mukaan. Asiakkaiden itsemääräämisoikeuden kunnioittaminen tulisi olla kaikissa tilanteissa pääsääntö.

9 §. Itsemääräämisoikeus erityistilanteissa. Pääsääntö itsemääräämisoikeudesta ja osallistumisesta olisi lain 8 §:ssä. Sitä tulisi noudattaa kaikissa tilanteissa. On kuitenkin erityistilanteita, jolloin asiakas ei itse kykene päättämään ja ilmaisemaan omaa tahtoaan hoidon tai huollon järjestelyistä. Tällaisia asiakkaita voivat olla muun muassa dementiaoireyhtymää sairastavat henkilöt, kehitysvammaiset, päihdeongelmaiset ja mielenterveysongelmaiset. Tällöin itsemääräämisoikeutta jouduttaisiin soveltamaan siten, että asiakkaan lisäksi hänen laillista edustajaansa (esimerkiksi holhoojaa tai uskottua miestä) taikka asiakkaan omaista tai muuta läheistä on kuultava asiakkaan tahdon selvittämiseksi. Asiakkaan omaisella tarkoitettaisiin lähinnä aviopuolisoa, lapsia, vanhempia ja sisaruksia. Muu läheinen voisi olla muun muassa asiakkaan avopuoliso tai muu asiakkaan kanssa pysyvästi asuva henkilö taikka muutoin läheinen ystävä.

Näissäkin tilanteissa tulisi kuitenkin selvittää asiakkaan toiveet ja mielipide mahdollisimman tarkkaan. Tällöin voisi yhteistyö asiakkaan, hänen läheistensä, viranomaisten ja palvelun tuottajan välillä parhaiten johtaa asiakkaan edun mukaiseen ratkaisuun. Pääsääntöisesti aina, mutta erityisesti niissä tilanteissa, joissa asiakkaan omat toiveet ja mielipide poikkeavat hänen edustajansa taikka omaistensa tai muiden läheistensä mielipiteistä tulisi kaikissa sosiaalihuollon toimissa toteuttaa ratkaisu, jonka katsotaan olevan asiakkaan edun mukainen.

10 §. Alaikäisen asiakkaan asema. Suomen ratifioiman lasten oikeuksien yleissopimuksen keskeisenä tarkoituksena on lapsen edun ja itsemääräämisoikeuden turvaaminen. Lapsen oikeuksia koskevan sopimuksen 3 artiklan 1 kohdassa korostetaan, että viranomaisten tulee asettaa lapsen etu kaikissa lasta koskevissa toimissa etusijalle. Sopimuksen 12 artikla velvoittaa kuulemaan lasta sekä ottamaan hänen mielipiteensä huomioon iän ja kehitystason mukaisesti kaikissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa toimissa, jotka koskevat lasta. Sopimuksen 16 artikla suojaa lapsen oikeutta yksityisyyteen. Lapsen oikeuksien sopimus kiinnittää uudella tavoin huomion siihen, että lapset ja nuoret ovat ajattelevia yksilöitä ja oman elämänsä subjekteja, eivätkä pelkästään aikuisten toiminnan ja huolenpidon passiivisia kohteita.

Suomessa jo 1980-luvulla omaksuttiin lapsia koskevan lainsäädäntömme kantaviksi periaatteiksi lapsen edun ensisijaisuus sekä lapsen itse- ja myötämääräämisoikeus. Sosiaalihuollossa ja oikeudellisessa päätöksenteossa näiden periaatteiden toteuttaminen on käytännössä kuitenkin osoittautunut usein ongelmalliseksi. Selkeimmin ongelmat nousevat esiin lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevissa riidoissa sekä lastensuojelutoiminnassa.

Ongelmana on alaikäisen tosiasiallinen mahdollisuus osallistua häntä koskevan suunnitelman laatimiseen. Etenkin pienet lapset jäävät helposti sivuosaan, kun selvitetään huolto- ja tapaamisriitoja tai lapsen etua lastensuojelussa. Lasten oikeuksien yleissopimuksessa ei velvoitteeseen kuulla lasta liity tiettyä ikärajaa. Käytännön ongelmana onkin, ettei kaikilla lasta kuulevilla ole riittävästi tietoa, taitoa ja aikaa kuulla ja tulkita oikein lapsen tuntoja. Sosiaalityöntekijät ovat keskeisessä asemassa, kun selvitetään lapsen mielipidettä ja etua viranomaisratkaisuissa. Koulutuksen avulla voidaan lisätä heidän valmiuksiaan kuulla lasta ja tulkita lapsen etua.

Ehdotettu pykälä täydentää, 4―8 §:issä säädettyjä asiakkaan oikeuksia ja korostaa alaikäisen oman tahdon merkitystä sosiaalihuollon ratkaisuja tehtäessä ja hänen tahtonsa selvittämistä hänen ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla.

Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain (361/1983) mukaan lapsen huoltajat päättävät lapsen hoidosta ja kasvatuksesta. Lapsen huoltaja edustaa lasta lain 4 §:n 3 momentin mukaan tämän henkilöä koskevissa asioissa, jollei toisin ole säädetty. Hallintomenettelylain 16 §:n mukaan vajaavaltaisen puhevaltaa käyttää yleensä hänen holhoojansa. Vajaavaltaisella, joka on täyttänyt 15 vuotta, on rinnakkainen puhevalta holhoojan kanssa asiassa, joka koskee vajaavaltaisen henkilöä tai henkilökohtaista etua ja oikeutta. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 50 §:n 3 momentin mukaan lapsen huoltajaan on sovellettava, mitä laissa tai asetuksessa on säädetty lapsen huoltajan tehtävistä ja oikeudesta edustaa lasta tämän henkilöä tai elatusta koskevassa asiassa. Lapsen ja huoltajan etu saattavat olla lapsen henkilöä koskevassa asiassa ristiriidassa keskenään. Lapsen yksityisyyttä tulee tarpeen tullen suojata myös vanhemmilta.

Pykälän 3 momentin mukaan alaikäisellä asiakkaalla olisikin perustellusta syystä oikeus kieltää itseään koskevien tietojen antaminen lailliselle edustajalleen, ellei tämä olisi selvästi alaikäisen edun vastaista. Pykälällä halutaan korostaa alaikäisen asiakkaan itsemääräämisoikeuden toteuttamista myös käytännössä. Mikäli lapsen kielto-oikeus olisi ehdoton, estäisi se jossain tapauksissa lapsen huoltajilta lapsen hoidon ja kasvatuksen kannalta välttämättömien tietojen saamisen. Lapsella on oikeus säännöksen mukaan perustellusta syystä kieltää tietojen antaminen huoltajalleen tai muulle lailliselle edustajalle. Säännökseen ei ole siten asetettu mitään ikärajaa, mutta selvää on, että lapsen tulee olla riittävän kehittynyt ja kypsä ymmärtämään kiellon merkityksen. Lapsen nimenomainen tahto voitaisiin säännöksen mukaan ohittaa tilanteissa, joissa tietojen luovuttamista koskevan kiellon voidaan arvioida olevan selvästi lapsen edun vastaista. Selvästi alaikäisen edun vastaisia saattaisivat kuitenkin olla tilanteet, joissa alaikäisen kieltäessä itseään koskevien tietojen antamisen hänen hoitonsa ja huoltonsa järjestämisestä vastuussa olevat huoltajat eivät tiedon puutteen vuoksi osaisi ryhtyä lapsen edun mukaisiin toimenpiteisiin hänen hoitonsa ja huoltonsa turvaamiseksi. Potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 9 §:n 2 momentissa on myös säännös, jonka mukaan alaikäisellä potilaalla, joka kykenee ikäänsä ja kehitystasoonsa nähden päättämään hoidostaan, on oikeus kieltää terveydentilaansa ja hoitoaan koskevien tietojen antaminen huoltajalleen tai muulle lailliselle edustajalleen.

11 §. Tietojen antaminen asiakkaan edustajalle. Asiakkaan laillisella edustajalla tai omaisella taikka muulla läheisellä olisi 9 ja 10 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa oikeus saada kuulemisen toteuttamiseksi tarpeelliset tiedot asiakkaan tilanteesta. Alaikäisen asiakkaan perustellusta syystä antama kielto kuitenkin estäisi häntä koskevien tietojen antamisen. Julkisuuslain 11 §:n 2 momenttiin on otettu säännökset niistä tilanteista, joissa muun muassa asianosaisen edustajalta voidaan evätä tiedon saanti (HE 30/1998 vp . s. 66―69). Tiedonsaantioikeuden ulottuvuus voi siten vaihdella sen mukaan pyytääkö tietoa asianosainen itse vai hänen edustajansa.

12 § Asiakkaan ja hänen edustajansa tietojenantovelvollisuus. Asiakkaan velvollisuudesta antaa sosiaalihuollon toteuttamiseksi tarpeellisia tietoja viranomaiselle säädetään nykyisin sosiaalihuoltolain 40 §:n 1 ja 2 momentissa. Lakiehdotuksen mukaan asiakkaan ja hänen edustajansa tiedonantovelvollisuus sisältää sosiaalihuoltolain 40 §:n 1 ja 2 momenttien asiasisällön. Käytännössä sosiaalihuoltolain 6 §:n 1 momentin tarkoittaman toimielimen päätösvaltaa on kunnissa delegoitu viranhaltijoille. Sosiaalihuoltolain 40 §:n 3 ja 4 momenttien asiasisältö säännellään julkisuuslain 3 luvussa. Tässä lakiehdotuksessa sosiaalihuoltolain muutosten yhteydessä lain 40 § ehdotetaan kumottavaksi.

3luku. Salassapito ja salassa pidettävien tietojen luovuttaminen

13 §. Asiakirjasalaisuus, vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto. Pykälän 1 momenttiin sisältyy säännös, jonka mukaan sosiaalihuollon asiakirjoihin sisältyvät asiakasta tai muuta yksityistä henkilöä koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä. Viranomaisen tai yksityisen järjestämässä sosiaalihuollossa palvelussuhteessa toimiva tai tosiasiallisesti työskentelevä samoin kuin toimeksiannosta toimiva olisivat velvollisia olemaan ilmaisematta, mitä he ovat tässä tehtävässään saaneet tietää sosiaalihuollon asiakkaasta. Ostopalveluja käytettäessä syntyneisiin asiakirjoihin sovellettaisiin viranomaisen asiakirjoja koskevia säännöksiä, kuten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettavaksi ehdotetun lain 5 §:ssä säädetään.

Ehdotuksen 2 momentissa laajennetaan asiakirjasalaisuutta, salassapitovelvollisuutta ja vaitiolovelvollisuutta sekä hyväksikäyttökieltoa koskevat julkisuuslain 6 luvun säännökset koskemaan viranomaisen järjestämän sosiaalihuollon lisäksi myös yksityisesti järjestettyä sosiaalihuoltoa.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 6 luvussa on säännökset asiakirjasalaisuudesta (22 §), vaitiolovelvollisuudesta ja hyväksikäyttökiellosta (23 §) salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista (24 §) sekä salassapito- ja luokitusmerkinnästä (25 §). Näitä säännöksiä sovelletaan myös asiakirjoihin sekä viranomaisen että yksityisen järjestämässä sosiaalihuollossa. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan mukaan olisivat salassa pidettäviä asiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaalihuollon asiakkaasta ja hänen saamistaan etuuksista, tukitoimista ja sosiaalihuollon palveluista sekä henkilön terveydentilasta tai vammaisuudesta taikka hänen saamastaan terveydenhuollon tai kuntoutuksen palvelusta taikka henkilön seksuaalisesta käyttäytymisestä tai suuntautumisesta.

Julkisuuslain 22 § sisältää perussäännökset viranomaisen asiakirjan salassapidon perusteista ja salassapitovelvollisuuden sisällöstä. Julkisuuslain 23 § sisältää säännökset vaitiolovelvollisuuden perusteista ja vaitiolovelvollisista sekä hyväksikäyttökiellosta. Vaitiolovelvollisuus ja asiakirjasalaisuus liittyvät olennaisella tavalla toisiinsa. Julkisuuslain mukaan asiakirjan salassapitovelvollisuus sisältää kiellon näyttää salainen asiakirja tai antaa siitä kopio. Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluva tieto voi olla peräisin asiakirjoista tai saatu esimerkiksi suullisesti. Vaitiolovelvollisuus on siten asiakirjan salassapitovelvollisuutta laajempi (tarkemmin julkisuuslain 6 luvun salassapitosäännösten sisällöstä on julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä 30/1998, s. 82―101). Lain 23 §:n 2 momentin mukaan vaitiolovelvollisuus koskisi myös harjoittelijoita ja muita viranomaisessa tosiasiallisesti toimivia samoin kuin viranomaisen toimeksiannosta toimivia tai toimeksiantotehtävää hoitavan palveluksessa olevia. Vaitiolovelvollisia olisivat muun muassa siviilipalvelusmiehet ja harjoittelijoina toimivat opiskelijat. Asiakaslakiehdotuksen mukaisesti julkisuuslain 6 luvun säännökset ulotettaisiin koskemaan myös yksityisesti järjestettyä sosiaalihuoltoa ja siellä tosiasiallisesti toimivia henkilöitä.

14 §. Suostumus tietojen antamiseen. Pääsääntö sekä viranomaisen että yksityisen järjestämässä sosiaalihuollossa on, että asiakkaan tietojen luovutus perustuu hänen nimenomaiseen suostumukseensa. Tämä säännös vahvistaa myös asiakkaan itsemääräämisoikeutta. Asiakkaan suostumus oikeuttaa myös sosiaalihuollon salassa pidettävien tietojen luovuttamiseen. Milloin asiakas ei itse pysty arvioimaan suostumuksen merkitystä, hänen laillinen edustajansa eli huoltaja, holhooja tai muu laillinen edustaja saa antaa suostumuksen. Laillinen edustaja ei kuitenkaan saa antaa suostumusta, jos alaikäinen on asiakaslain 10 §:n 3 momentin mukaisesti kieltänyt tietojen antamisen lailliselle edustajalleen.

15 §. Salassa pidettävien tietojen antaminen ilman suostumusta. Pykälään ehdotetaan otettavaksi säännökset niistä tilanteista, joissa salassa pidettäviä sosiaalihuollon tietoja voidaan luovuttaa ulkopuolisille, vaikkei suostumusta olisi tai vaikka asiakas tai tämän laillinen edustaja nimenomaisesti kieltäisikin tietojen luovuttamisen. Säännöksiä noudatettaisiin sekä viranomaisen että yksityisen järjestämän sosiaalihuollon salassa pidettävien tietojen osalta eli tietojen luovuttajana voisi olla viranomainen tai yksityinen sosiaalihuollon järjestäjä. Säännösten tarkoituksena on varmistaa asiakkaan oikeusturva silloinkin, kun häntä koskevia salassa pidettäviä tietoja annetaan eri tahoille. Säännöksessä on huomioitu sosiaalihuollon toteuttamisen kannalta välttämättömät tietojen luovutustarpeet. Voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole riittävällä tavalla huomioitu eri tilanteita, joissa tietoja joudutaan luovuttamaan sosiaalihuollon tarpeen selvittämiseksi tai sosiaalihuollon toimenpiteiden toteuttamiseksi vastoin asiakkaan nimenomaista kieltoakin. Säännöksiin (15 ja 16 §) on kirjattu se olemassaoleva viranomais- ja oikeuskäytäntö, joka vallitsee sosiaalihuollon toteuttamisessa. Koska voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole tarkemmin säännelty näitä luovutustilanteita, on asiaa pidettävä sekä asiakkaiden että myös luovuttajan näkökulmasta epätyydyttävänä. Tämän vuoksi on perusteltua, ottaen lisäksi huomioon julkisuuslain valmistelussa huomioonotetut periaatteet sekä hallitusmuodon säännökset, että laintasolla mahdollisimman tarkasti ja selvästi säännellään luovuttajan oikeudet ja toisaalta velvollisuudet tietojen luovutukseen. Ehdotuksen 15 ja 16 § täydentävät julkisuuslain yleisiä luovutussäännöstilanteita ja tulevat siten sovellettavaksi julkisuuslain säännösten lisäksi.

Tarkoituksenmukaisen hoidon ja palvelujen järjestämiseksi yhteistyötä tehdään käytännössä sosiaaliviranomaisten kesken, sosiaali- ja terveysviranomaisten ja muiden viranomaisten kanssa sekä muun muassa sellaisten yksityisten palveluntuottajien kanssa, jotka ovat ottaneet vastatakseen palvelujen järjestämisestä asiakkaalle. Näissä tilanteissa täytyy olla myös mahdollisuus salassapidettävien tietojen luovuttamiseen vaikkei suostumusta ole saatavissa. Kysymys voi tällöin olla myös siitä, että henkilö ei esimerkiksi huumeiden tai muiden päihteiden aiheuttaman sekavuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi kykene tosiasiallisesti arvioimaan annettavan suostumuksen merkitystä, eikä hänellä ole laillista edustajaa.

Pykälän 1 momentissa ehdotetaan, että salassapitovelvollisuus ei estäisi välttämättömän tiedon antamista asiakirjasta asiakkaan hoidon ja huollon tarpeen selvittämiseksi tai niiden järjestämiseksi tai toteuttamiseksi, taikka toimeentulon edellytysten turvaamiseksi.

Pykälän 1 momentin perusteella salassa pidettävästä asiakirjasta saadaan antaa tieto myös, vaikka asiakas vastustaisikin tiedon luovuttamista. Kysymys on siis tällöin asiakkaan tahdosta riippumattomasta tietojen luovuttamisesta.

Momentissa on kolme eri kohtaa, joiden mukaisissa tilanteissa tietoja saa antaa salassapitovelvollisuuden estämättä. Niistä ensimmäinen koskee tilanteita, joissa on kysymys asiakkaan terveyden, kehityksen tai turvallisuuden vaarantumisesta johtuvasta terveyden tai sosiaalihuollon toimenpiteestä tai sen tarpeen selvittämisestä. Kohdan 2 mukaan salassapito väistyisi alaikäisen edun vuoksi ja 3 kohta koskisi tiedon antamista asiakkaan välttämättömien etujen ja oikeuksien turvaamiseksi eikä asiakkaalla itsellään ole edellytyksiä arvioida asian merkitystä.

Kohdan 1 mukaan luovuttaminen olisi sallittua, jos se, jota asiakirja koskee, on hoidon tai sosiaalihuollon ilmeisessä tarpeessa terveytensä, kehityksensä tai turvallisuutensa vaarantumisen vuoksi eikä hoidon tai huollon tarvetta muutoin ole selvitettävissä taikka terveyden- tai sosiaalihuollon toimenpiteitä toteutettavissa. Säännös voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi kehitysvammaisten erityishuoltoa järjestettäessä sekä päihdehuollossa tahdosta riippumattomaan hoitoon määrättäessä. Säännös on sovellettavissa paitsi silloin, kun asiakas tai hänen laillinen edustajansa eivät anna tietojen luovuttamiselle suostumustaan, myös silloin, kun heidän mielipidettään ei voida selvittää. Säännöksellä mahdollistettaisiin siinä mainituissa poikkeuksellisissa tai erityisissä tilanteissa, välttämättömän saumattoman hoito- ja palveluketjun toteutuminen sosiaalihuollon osalta niissäkin tilanteissa, joissa asiakkaalta tai hänen lailliselta edustajaltaan ei saada suostumusta.

Kohdan 2 mukaan salassapito ei estäisi tiedon luovuttamista, jos tieto on tarpeen lapsen edun vuoksi. Säännös on katsottu tarpeelliseksi sen vuoksi, ettei huoltaja voisi suostumuksen epäämällä estää lapsen edun selvittämistä ja toteuttamista. Tällaisia tilanteita voi syntyä erityisesti silloin, kun vanhemman ja lapsen etu ovat keskenään ristiriidassa esimerkiksi lastensuojelutoimenpiteiden tarpeita arvioitaessa tai toteutettaessa tai insestiepäilyjä selvitettäessä. Lastensuojelussa ja kehitysvammahuollossa säännös voisi tulla sovellettavaksi silloin, kun viranomaisten tulee järjestää yhteistyössä lapselle tarkoituksenmukaista hoitoa ja huoltoa. Sosiaaliviranomaiset joutuvat myös muun muassa käymään keskusteluja kouluviranomaisten kanssa siitä, millä edellytyksillä ja miten lapsen koulunkäynti voitaisiin turvata. Lastensuojelussa tietoja on tarpeen luovuttaa varsinkin järjestettäessä lapsen tarkoituksenmukaista sijaishoitoa.

Momentin 3 kohdan mukaan tietojen luovuttaminen olisi sallittua, jos tieto on tarpeen asiakkaan välttämättömien etujen ja oikeuksien suojaamiseksi eikä asiakkaalla itsellään ole edellytyksiä arvioida asian merkitystä. Säännös voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi dementiaa sairastavien vanhusten tai kehitysvammaisten asioita käsiteltäessä. Jos esimerkiksi ilmenee, että alaikäinen, vanhus tai kehitysvammainen tarvitsisi laillisen edustajan hoitamaan asioitaan, sosiaalihuollon toteuttajat voisivat tehdä holhousviranomaisille aloitteen edustajan määräämiseksi. Ehdotetun holhouslain 91 §:n mukaan se, joka on saanut tiedon edunvalvonnan tarpeessa ilmeisesti olevasta henkilöstä, voi vaitiolovelvollisuuden estämättä ilmoittaa asiasta holhousviranomaiselle. Ilmoitus on tehtävä sille holhousviranomaiselle, jonka toimialueella henkilöllä, jota ilmoitus koskee, on kotikunta tai, jos hänellä ei ole kotikuntaa Suomessa, sille holhousviranomaiselle, jonka toimialueella hän pääasiallisesti oleskelee. Ilmoituksen saatuaan holhousviranomaisen tulee ryhtyä toimenpiteisiin edunvalvonnan tarpeen selvittämiseksi ja tehdä tarvittaessa käräjäoikeudelle hakemus edunvalvojan määräämiseksi.

Pykälän 2 momentissa on lueteltu tahot, joille 1 momentissa mainituissa tapauksissa salassa pidettäviä tietoja on mahdollista antaa.

Pykälän 3 momentissa säännellään erityisistä edellytyksistä, joiden vallitessa tietoja voitaisiin luovuttaa myös sosiaali- tai terveydenhuoltoa täysin yksityisesti järjestävälle. Ilman suostumusta salassa pidettävästä asiakirjasta saa antaa tietoja vain, jos se on tarpeen asiakkaan välittömän hoidon ja huollon järjestämiseksi tai jos se muusta tähän rinnastettavasta erityisestä syystä on välttämätöntä. Tällaisia tilanteita ovat lähinnä asiakkaan hengen tai terveyden pelastamiseksi tarvittavien tietojen antaminen.

16 §. Salassa pidettävien tietojen antaminen eräissä muissa tilanteissa. Pykälä sisältää 15 §:ää täydentävät säännökset niistä tilanteista, joissa salassa pidettävästä asiakirjasta saadaan antaa tieto ilman suostumusta tai vaikka asiakas tai hänen laillinen edustajansa vastustaisivatkin tiedon luovuttamista.

Pykälän 1 momentin 1 kohta koskisi tuomioistuimelle ja muille viranomaisille eri säädösten nojalla annettavia lausuntoja.

Pykälän 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säänneltäisiin salassapidon väistymistä väärinkäytöstilanteissa ja tietojen luovutusta poliisi- ja syyttäjäviranomaisille sekä tuomioistuimille rikosasioissa. Momentin 2 kohta koskee sosiaalihuollon etuuksia koskevia väärinkäytöksiä. Sen mukaan tieto voidaan antaa sosiaalihuollon etuuksia koskevan rikoksen selvittämistä varten sosiaalietuuksia käsittelevälle viranomaiselle ja laitokselle sekä poliisille, syyttäjälle ja tuomioistuimelle. Voimassaolevan sosiaalihuoltolain mukaan esimerkiksi sosiaalihuollon viranomaisilla ei ole salassapitosäännökset huomioonottaen ollut oikeutta oma-aloitteisesti vastoin asiakkaan suostumusta ilmoittaa väärinkäytöstilanteista muulle etuuden maksajalle. Tällaista tilannetta on pidettävä epätyydyttävänä yleisen lain kunnioituksen kannalta. Nyt kysymyksessä olevan kohdan avulla voidaan osaltaan hillitä ja estää väärinkäyttötilanteiden jatkuminen ja toistuminen. Säännöksen kohta antaisi sosiaalihuollon viranomaiselle oikeuden harkita, voidaanko tiedot mahdollisesta väärinkäytöksestä luovuttaa muun etuuden maksajalle.

Momentin 3 kohdassa säädettäisiin sosiaalihuollon toteuttajan oikeudesta ilmoittaa oma-aloitteisesti poliisille, syyttäjälle ja tuomioistuimelle tietoonsa tulleesta vakavasta rikoksesta silloin, kun epäillään muuta kuin edellä 2 kohdassa tarkoitettua sosiaalihuollon väärinkäytöksiin liittyvää vakavaa rikosta. Kohdan mukaan tieto voidaan antaa poliisille, syyttäjälle ja tuomioistuimelle sellaisen rikoksen selvittämistä varten, josta saattaa seurata kuusi vuotta vankeutta tai ankarampi rangaistus, taikka sellaisen rikoksen yrityksen tai siihen osallistumisen selvittämistä varten. Voimassaoleva sosiaalihuoltolaki ja rikoslaki eivät anna tällaiseen oma-aloitteiseen tietojen luovuttamiseen tosiasiassa mahdollisuuksia. Käytännössä viranomaistoiminnassa on kuitenkin näin jo toimittu. Yhteiskuntapoliittisesti on perusteltua, että tällaiset vakavat rikokset voidaan tehokkaasti selvittää. Mikäli salassapitosäännökset tai niiden ahdas tulkinta estäisi rikosten selvittämisen, ei se voisi olla vaikuttamatta murentavasti yhteiskuntamoraaliin. Mitkään asialliset syyt eivät voi estää tällaisen tiedon (tiedon jolla mahdollinen vakava rikos voitaisiin selvittää) paljastamista vastoin asiakkaan kieltoakin ja luovuttamasta tietoja säännöksessä tarkoitetuille viranomaisille.

Pykälän 1 momentissa mainitut luovuttamisperusteet koskisivat sekä viranomaisen että yksityisen järjestämää sosiaalihuoltoa. Sensijaan 2 momentissa säädettäisiin erityisistä tarkoituksista, joita varten vain sosiaalihuollon viranomainen voisi luovuttaa asiakasta koskevia salassapidettäviä tietoja suostumuksesta riipumatta.

Pykälän 2 momentin mukaan viranomainen voisi luovuttaa tietoja sosiaalihuollon etuuksia ja maksuja koskevaa määräämistä ja perintää varten sekä korvauksen tai muun vaatimuksen toteuttamiseksi sekä tarkistettaessa asiakkaan esittämiä tietoja. Kun viranomainen arvioi perusteita, joiden nojalla se myöntää asiakkaalle sosiaalihuollon palveluita, etuuksia ja toimeentulotukea taikka määrää palveluista perittäviä maksuja, tulee viranomaisen voida tarkistaa tiedot, joita asiakkaalta itseltään saadaan hänen olosuhteistaan sekä tuloistaan ja varallisuudestaan. Jo asiakkuus sosiaalihuollossa on sinänsä salassapidettävä tieto. Siksi tietoja tarkistettaessa joudutaan väistämättä jossain määrin luovuttamaan asiakasta koskevia salassapidettäviä tietoja sekä muille viranomaisille että myös yksityisille tahoille. Voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole nimenomaista säännöstä, joka oikeuttaisi tähän. Väärinkäytösten estämiseksi säännös on välttämätön.

Sosiaalihuollon maksuja perittäessä on myös välttämätöntä ilmaista tarvittavassa määrin salassapidettäviä tietoja. Asiasta ei nykyisessä lainsäädännössä ole säännöstä. Oikeus- ja hallintokäytännössä on katsottu, että viranomaiset tulee saattaa maksujen perinnässä samaan asemaan kuin muut tahot.

17 §. Sosiaalihuollon viranomaisen oikeudesta antaa ja saada tietoja salassa pidettävästä asiakirjasta. Ehdotetuissa 15 ja 16 §:issä säädettäisiin erityisistä sosiaalihuollon asiakassuhteissa ilmenevistä tarkoituksista ja tilanteista, jotka oikeuttavat ilmaisemaan yksityistä henkilöä koskevia salassapidettäviä tietoja asianomaisen suostumuksesta riippumatta. Molemmat pykälät oikeuttaisivat antamaan tietoja riippumatta siitä, onko kyseessä viranomaisen vai yksityisen järjestämä sosiaalihuolto. Ainoastaan 16 §:n 2 momentissa säädettäisiin pelkästään viranomaisen oikeudesta tietojen antamiseen, koska se koskee asiakastilanteita, joita esiintyy vain viranomaisen toiminnassa.

Sosiaalihuollon viranomaisen oikeudesta antaa salassapidettäviä tietoja säädettäisiin tämän lain 15 §:n ja 16 §:n ohella ehdotetun julkisuuslain 7 luvussa sekä tähän ehdotukseen liittyvässä sosiaalihuoltolain 58 §:n 2 momentissa. Ehdotuksessa on informatiivisyyden vuoksi pyritty mainitsemaan kaikki keskeiset säännökset, jotka koskevat tietosuojaa sosiaalihuollossa. Tällä pyritään turvaamaan se, että sosiaalihuollon järjestäjät ja toteuttajat sekä sosiaalihuollon asiakkaat voisivat saada kokonaiskuvan lainsäädännöstä, jolla on merkitystä sosiaalihuollon asiakkaan tietosuojan kannalta. Siitä syystä ehdotuksen 17 §:n 1 momenttiin on otettu maininnat niistä muista säännöksistä, jotka oikeuttavat sosiaalihuollon viranomaisen antamaan salassapidettäviä tietoja ja 2 momenttiin vastaavasti niistä säännöksistä, jotka oikeuttavat sosiaalihuollon viranomaisen saamaan salassapidettäviä tietoja.

Ehdotettu julkisuuslaki koskee kaikkea viranomaistoimintaa, mikäli erityislainsäädännössä ei toisin säädetä. Siten julkisuuslain 7 luku sääntelee yleislakina keskeisesti myös sosiaalihuollon viranomaisten oikeutta antaa salassapidettäviä tietoja. Sosiaalihuoltoa koskevia erityissäännöksiä on tarkoitus antaa vain siltä osin kuin ne ovat perusteltuja sosiaalihuollon toiminnan erityispiirteiden vuoksi. Julkisuuslain 7 luvun perusteella sosiaalihuollon viranomaisella olisi muun muassa oikeus antaa salassapidettäviä tietoja perhehoitajalaissa (312/1992) tarkoitetulle toimeksiantosuhteille perhehoitajalle ja sosiaalihuollon viranomaisen kanssa ostopalvelusopimuksen solmineelle sosiaalihuollon yksityiselle palveluntuottajalle.

Ehdotettu laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista koskee vain sosiaalihuollon asiakastilanteita. Niiden lisäksi sosiaalihuollon lainsäädännössä on välttämätöntä säännellä myös sosiaalihuollon hallinnossa toimivien oikeutta saada ja antaa salassapidettäviä tietoja sekä virka-apua. Siitä syystä ehdotetaan, että sosiaalihuollon viranomaisen oikeudesta saada ja antaa salassapidettäviä tietoja sekä virka-apua säädettäisiin sosiaalihuoltolaissa. Se sääntelee sosiaalihuoltoa koskevana yleislakina myös sosiaalihuollon asiakastilanteita.

Ehdotetun uuden sosiaalihuoltolain 58 §:n 2 momentin mukaan sosiaalihuollon viranomaisella on salassapitosäännösten estämättä oikeus ilmaista tieto salassapidettävästä asiasta 56 ja 57 §:issä tarkoitetuissa tapauksissa sekä lakiin perustuvan virka-aputehtävän ja sosiaalihuollon viranomaisen yksityiselle toimeksiantaman tehtävän suorittamiseksi siten kuin säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 7 luvussa sekä tämän lain 14―16 §:issä. Kyseinen säännös ilmaisee siten niiden säännösten kokonaisuuden, jotka yhdessä sääntelevät sosiaalihuollon viranomaisen oikeutta antaa salassapidettävä tieto.

Tässä ehdotuksessa ei erikseen säädettäisi oikeudesta saada salassapidettäviä tietoja. Muiden tahojen velvollisuudesta antaa sosiaalihuollon viranomaiselle tietoja säädettäisiin sen sijaan ehdotetun sosiaalihuoltolain 56 §:ssä. Säännöksen perusteella siinä mainitut tahot olisivat velvollisia salassapitosäännösten estämättä antamaan sosiaalihuollon viranomaisen pyynnöstä sille maksutta kaikki hallussaan olevat tiedot ja selvitykset, joita se tarvitsee sosiaalihuollon tarpeen selvittämiseksi, sosiaalihuollon järjestämiseksi ja siihen liittyvien toimenpiteiden toteuttamiseksi sekä tietojen tarkistamista varten. Puhtaasti yksityisen, sopimukseen perustuvan sosiaalihuollon järjestäjällä ja toteuttajalla ei olisi lainkaan lakiin perustuvaa ehdotonta oikeutta saada salassapidettäviä tietoja muilta tahoilta, joskin ehdotuksen 15 §:n 3 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta antaa tietyin rajoitetuin edellytyksin myös niille salassa pidettäviä tietoja.

Ehdotetussa sosiaalihuoltolain uudessa 57 §:n 1 momentissa säädetään sosiaalihuollon viranomaisen oikeudesta saada kotimaisilta viranomaisilta virka-apua ja 57 §:n 3 momentissa siitä, että virka-avun antajan tulee ilmaista sosiaalihuollonviranomaiselle virka-aputehtävän edellyttämät tiedot salassapitovelvollisuuden estämättä.

Ehdotetun 17 §:n tavoitteena on että kaikki ne, jotka osallistuvat sosiaalihuollon viranomaistoimintaan, siis myös ne yksityiset, jotka osallistuvat viranomaisen toimeksiannosta sosiaalihuollon palveluiden toteuttamiseen, tuntisivat ja ottaisivat toiminnassaan huomioon ehdotettuun lakiin sisältyvien, tietojen antamista koskevien erityissäännösten lisäksi myös ne asiaa koskevat säännökset, jotka sisältyvät julkisuuslain 7 lukuun ja sosiaalihuoltolain 56―58 §:iin.

18 §. Merkintä tietojen hankinnasta tai antamisesta. Ehdotuksen mukaan tietojen hankkimisesta ulkopuolisilta sekä niiden antamisesta 14, 15, 16 tai 17 §:n nojalla, on tehtävä merkintä asiakasta koskeviin asiakirjoihin.

4 luku. Erinäiset säännökset

19 §. Asiakirjojen käsitteleminen ja säilyttäminen. Asiakirjojen käsittelemisessä ja säilyttämisessä tulisi ottaa huomioon uuden henkilötietolain ja arkistolain (831/1994) vaatimukset. Asiakirjoihin voisi tallentaa vain näiden asiakirjojen käyttötarkoituksen kannalta tarpeelliset tiedot eli ne tiedot, joita tarvitaan asiakkaan asian ratkaisemisessa ja toteuttamisessa.

Sosiaalihuollosta vastaava ministeriö voisi tarvittaessa antaa yleisiä ohjeita asiakirjojen käsittelystä ja säilyttämisestä. Ohjeiden antaminen antaisi mahdollisuuden yhtenäisempään asiakirjajärjestelmään sosiaalihuollossa. Terveydenhuollon osalta sosiaali- ja terveysministeriö on potilaan asemasta ja oikeuksista annetun 12 §:n nojalla antanut määräykset potilasasiakirjojen laatimisesta ja säilyttämisestä.

5luku. Voimaantulosäännökset

20 §. Voimaantulo. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan samaan aikaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta ehdotetun lain kanssa.