HE 182/1997

Yleistä

Suomen kansalaisen oikeudesta matkustaa Suomesta ja saapua Suomeen säädetään passilaissa (642/1986) . Laki sisältää lisäksi matkustamisoikeuden osoittamista, maastalähtöä ja maahantuloa sekä passia koskevat säännökset. Lain nojalla on annettu passiasetus (643/1986) , joka sisältää tarkempia passia koskevia säännöksiä.

Matkustamisoikeuden osoittaminen

Passilain 2 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella on matkustaessaan maasta oltava passi. Pykälän 2 momentin mukaan Suomen kansalainen saa matkustaa muihin pohjoismaihin ilman passia. Lisäksi asetuksella säädetään muista tapauksista, joissa oikeutta matkustaa maasta ei tarvitse osoittaa passilla.

Suomi on verbaalinoottien vaihdolla sopinut useiden maiden kanssa henkilötodistuksen hyväksymisestä matkustusasiakirjaksi. Sopimukset on tähän mennessä solmittu Alankomaiden, Belgian, Espanjan, Italian, Itävallan, Liechtensteinin, Luxemburgin, Portugalin, Ranskan, Saksan, San Marinon ja Sveitsin kanssa. Näistä maista Itävalta, Ranska ja Saksa asettavat kuitenkin henkilötodistuksen matkustusasiakirjaksi hyväksymisen edellytykseksi sen, että henkilötodistuksessa on oltava voimassaoloaika. Suomen henkilökorttiasetuksen (867/1990) mukainen henkilökortti ei täytä tätä edellytystä.

Ulkomaalaisasetuksen (142/1994) 2 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaisen saapuessa Suomeen passin asemesta voidaan hyväksyä henkilötodistus, jos se olennaisilta osiltaan täyttää passille asetetut vaatimukset. Hyväksymisestä päättää ulkoasiainministeriö sisäasiainministeriötä kuultuaan. Edellä mainittujen sopimusten nojalla ulkoasiainministeriö on hyväksynyt edellä mainittujen valtioiden antamat henkilötodistukset matkustusasiakirjaksi sillä edellytyksellä, että todistuksesta ilmenee, että sen haltija on kyseisen maan kansalainen.

Alaikäisen passi

Passilain 5 §:n 1 momentin mukaan alaikäiselle annetaan passi, jos hänen huoltajansa siihen suostuvat. Huoltaja voi 5 §:n 3 momentin mukaan antaa suostumuksensa passin kelpoisuusalueen tai voimassaoloajan osalta rajoitettuna.

Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain (361/1983) 3 §:n mukaan lapsen huoltajia ovat hänen vanhempansa tai henkilöt, joille lapsen huolto on uskottu. Lapsen huolto päättyy, kun lapsi täyttää kahdeksantoista vuotta tai sitä ennen avioituu. Lain 5 §:n 1 momentin mukaan lapsen huoltajat vastaavat yhdessä lapsen huoltoon kuuluvista tehtävistä ja tekevät yhdessä lasta koskevat päätökset, jollei toisin ole säädetty tai määrätty. Pykälän 2 momentin mukaan, jos joku huoltajista ei matkan, sairauden tai muun syyn vuoksi voi osallistua lasta koskevan päätöksen tekemiseen ja ratkaisun viivästymisestä aiheutuisi haittaa, ei hänen suostumuksensa asiassa ole tarpeen. Samaa periaatetta sovelletaan passilain 5 §:n 4 momentin mukaan huoltajan suostumukseen passin antamiseen alaikäiselle. Passilaissa ei ole säännöksiä, jotka mahdollistaisivat passin antamisen alaikäiselle, jos tämän huoltaja ei anna siihen suostumustaan.

Passin myöntämismenettelyssä yhteishuoltajuudesta on aiheutunut ongelmia erityisesti niissä tilanteissa, joissa lapsen huoltajat eivät asu välien rikkoontumisen tai muun syyn vuoksi samassa taloudessa. Käytännössä toinen huoltaja voi syytä ilmoittamatta evätä lapselta passin saamisen.

Passin myöntämismenettelyn yhteydessä ei lapsen etua ole voitu kaikissa tapauksissa toteuttaa. Passilain 5 §:n 1 momentin mukaisesti alaikäiselle annetaan passi vain, jos hänen huoltajansa siihen suostuvat. Passilain 5 §:n 4 momentin mukaan passi voidaan antaa ilman huoltajan suostumusta alaikäiselle vain niissä tapauksissa, joissa joltakin huoltajalta ei matkan, sairauden tai muun vastaavan syyn vuoksi voida saada suostumusta ja ratkaisun viivästymisestä aiheutuisi kohtuutonta haittaa. Passi voidaan tässä tarkoitetussa tapauksessa antaa enintään vuoden ajaksi.

Käytännössä huoltajan ei ole tarvinnut perustella suostumuksensa epäämistä. Tarkoituksena on voinut olla vain haitanteko entiselle puolisolle. Tällaisissa tapauksissa passin epääminen on joissakin tapauksissa johtanut lapsen edun vastaiseen lopputulokseen, mitä ei ole pidettävä hyväksyttävänä.

Passin kelpoisuusalue

Passilain 6 §:n 2 momentin mukaan henkilökohtaisen passin kelpoisuusaluetta rajoitetaan sen mukaan kuin passin haltija pyytää taikka huoltaja passilain 5 §:n 3 momentin nojalla tai sosiaalilautakunta huostaanottamansa lapsen osalta on rajoittanut suostumustaan.

Passin rajoitettu voimassaoloaika

Passilain 8 §:n 1 momentin mukaan henkilökohtainen passi annetaan kymmentä vuotta lyhyemmäksi ajaksi sen mukaan kuin hakija pyytää taikka huoltaja passilain 5 §:n 3 momentin nojalla tai sosiaalilautakunta huostaanottamansa lapsen osalta on rajoittanut suostumustaan. Passilain 8 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan passin voimassaoloaika on yksi vuosi passilain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa.

Kansalaisuuslain (401/1968) 8 a §:n (584/1984) 2 momentin mukaan Suomen kansalainen, joka syntyessään on saanut myös Suomen kanssa kansalaisuuden menettämisestä sopimuksen tehneen vieraan valtion kansalaisuuden, menettää Suomen kansalaisuuden saavuttaessaan sopimuksessa määrätyn, vähintään yhdeksäntoista ja enintään kahdenkymmenenkahden vuoden iän, jos hänellä on ollut varsinainen asuntonsa ja kotinsa viimeisten viiden vuoden ajan kyseisessä vieraassa valtiossa. Samalla menettää Suomen kansalaisuuden myös hänen lapsensa, joka on saanut Suomen kansalaisuuden tältä vanhemmaltaan, ei kuitenkaan, jos lapsesta sen johdosta tulisi kansalaisuudeton tai jos sopimuksessa on toisin määrätty. Kansalaisuuslain 8 a §:ssä tarkoitettuja sopimuksia ei toistaiseksi ole tehty.

Kansalaisuuslain 8 b §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalainen, joka on syntynyt ulkomailla ja joka ei menetä Suomen kansalaisuutta 8 a §:n nojalla, menettää sen täyttäessään kaksikymmentäkaksi vuotta, jos:

1) hänellä ei koskaan ole ollut varsinaista asuntoaan ja kotiaan Suomessa,

2) hän ei ole oleskellut Suomessa sellaisissa olosuhteissa, jotka osoittaisivat yhteenkuuluvuutta Suomeen ja

3) hän on myös vieraan valtion kansalainen.

Pykälän 3 momentin mukaan 1 momentin perusteella Suomen kansalaisuuden menettävän henkilön lapsi menettää samalla Suomen kansalaisuutensa samoilla edellytyksillä kuin 8 a §:n mukaan.

Käytännössä kansalaisuuslain 8 b §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina yhteenkuuluvuutta Suomeen osoittavina olosuhteina on pidetty sitä, että henkilö on 12 vuotta täytettyään ja ennen sitä, kun hän on täyttänyt 22 vuotta, oleskellut Suomessa vähintään neljän kuukauden ajan.

Passilain 14 §:n 1 momentin mukaan passi peruutetaan, jos sen haltija menettää Suomen kansalaisuuden. Laissa ei ole säännöstä, jonka nojalla passin voimassaoloaikaa voitaisiin rajoittaa sillä perusteella, että hakija sinä aikana, joksi passia haetaan, ilmeisesti tulee menettämään Suomen kansalaisuutensa. Koska tällaiset henkilöt asuvat ulkomailla, kansalaisuuden menettämisen perusteella peruutetun passin pois ottaminen on ollut käytännössä vaikeaa.

Passin myöntämisen esteet

Passilain 9 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan passi voidaan evätä henkilöltä, joka on merkitty sakkorangaistusten täytäntöönpanosta annetun lain (318/1963) 20 a §:ssä tarkoitettuun saamisrekisteriin asetuksella säädetyn markkamäärän ylittävän maksamattoman saamisen vuoksi. Lainkohdassa tarkoitetuksi markkamääräksi on passiasetuksen 7 §:ssä säädetty 3 000 markkaa.

Este on harkinnanvarainen. Harkittaessa passin antamista sellaiselle henkilölle, jolla on jokin 9 §:ssä tarkoitettu este, on lain 10 §:n 1 momentin mukaan otettava huomioon matkustamisen merkitys hänen perhesuhteidensa, terveydentilansa, toimeentulonsa, ammattinsa ja muiden olosuhteiden kannalta. Saamisrekisteriin merkityn henkilön kohdalla on myös otettava huomioon, onko perusteltua syytä olettaa, että asianomainen matkustaa ulkomaille välttääkseen maksettavaksi erääntyneiden saamisten maksamisen.

Sakkorangaistuksen täytäntöönpanosta annetun lain 20 a §:ssä tarkoitettuun saamisrekisteriin merkitään seuraavat saamiset:

1) rikesakko ja menetetyksi tuomittu rahamäärä,

2) rikosasiassa valtiolle, Suomen Pankille ja kansaneläkelaitokselle tuomittu korvaus ja valtiolle tuomittu korvaus muussa asiassa, jossa virallinen syyttäjä on virkansa puolesta esiintynyt, taikka milloin korvausta on tuomittu todistajan tai asiantuntijan kuulemista, maksutonta oikeudenkäyntiä tai henkilön oikeuteen tuomista koskevien taikka vastaavien, valtion varoista suoritettujen kustannusten korvaamista tarkoittavien säännösten nojalla sekä

3) rikosvahinkojen korvaamisesta valtion varoista annetun lain (935/1973) mukainen, valtion takautumisoikeuteen perustuva korvaus vahingosta vastuussa olevalta.

Taloudellisesti merkittävimmät saamisrekisteriin merkityt saamiset ovat olleet valtiolle rikosoikeudenkäynnissä vahingonkorvauksina maksettaviksi tuomittuja verosaamisia. Este on ollut jossakin määrin turvaamassa veronsaajan etuja. Käytännössä sillä ei ole kuitenkaan ollut merkittävää vaikutusta saamisrekisteriin merkittyjen saamisten perintään.

Passilain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan passi voidaan evätä henkilöltä, jonka voidaan perustellusti odottaa passia hyväksi käyttäen tekevän rikoksen.

Passilain 9 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan passi voidaan evätä henkilöltä, jonka on todettu olevan kykenemätön huolehtimaan itsestään.

Tämäkin este on harkinnanvarainen. Passin antamista harkittaessa on lain 9 §:n 1 momentin 5 kohdan yhteydessä selostetun 10 §:n 1 momentissa tarkoitettujen seikkojen lisäksi otettava huomioon saman pykälän 2 momentin mukaan hakijan holhoojan kanta samoin kuin henkilöä hoitavan lääkärin tai henkilön terveydentilasta taikka olosuhteista perillä olevan viranomaisen kanta, milloin tämä on käytettävissä.

Joidenkin sairauksien hoitaminen saattaa edellyttää matkustamista ulkomaille, jolloin passin epääminen olisi kohtuutonta. Poliisin on mahdotonta todeta luotettavasti, onko henkilö kykenemätön huolehtimaan itsestään.

Esteellä on ollut aiemmin lähinnä tarkoitus estää sellaisten henkilöiden matkustaminen ulkomaille, jotka ilmeisesti elättäisivät itsensä kerjäämällä tai joiden palautuskustannukset kotimaahan tulisivat todennäköisesti valtion maksettaviksi.

Passilain 9 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan passi voidaan evätä henkilöltä, joka on 17 mutta ei 30 vuotta täyttänyt asevelvollinen, jos hän ei osoita, ettei asevelvollisuus ole esteenä passin saamiselle. Passiasetuksen 4 §:n mukaan todistus, jolla esteettömyys osoitetaan, voi olla esteettömyystodistus, sotilaspassi, kutsuntatodistus, palvelukseenastumismääräys, kutsuntatodistus rauhan aikana vakinaisessa väessä palvelemasta vapautetulle, kutsuntatodistus kokonaan asepalveluksesta vapautetulle taikka siviilipalvelustodistus.

Asevelvolliset ovat joutuneet edellä olevaan säännökseen pohjautuvan käytännön johdosta eriarvoiseen asemaan. Jos henkilö on hakenut itselleen uutta passia palveluksessa ollessaan, ei hänelle ole annettu esteettömyystodistuksesta johtuen passia. Toisaalta palveluksessa olo ei ole estänyt niitä asevelvollisia, joilla on ollut voimassa oleva passi, matkustamasta ulkomaille lomien ajaksi. Myös siviilipalveluksessa oleville on annettu palveluksen suorittamisen aikana esteettömyyslausuntoja, joiden nojalla heille on voitu myöntää passi myös palveluksen kestoaikana.

Passin hakeminen, antaminen ja peruuttaminen

Passilain 13 §:n 1 momentin mukaan passin antaa kirjallisen hakemuksen perusteella hakijan kotipaikan poliisi. Passihakemus on jätettävä henkilökohtaisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asetuksella säädetään, milloin henkilökohtaista passia koskevan hakemuksen saa jättää muuhun kuin kotipaikan poliisipiiriin ja milloin poliisi antaa passin toisesta poliisipiiristä olevalle hakijalle. Passiasetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan, jos hakemuksen jättäminen kotipaikan poliisille on hakijan työn, opiskelun, matkan, sairauden tai muun vastaavan syyn vuoksi ilmeisen hankalaa, hakemuksen saa jättää myös toiseen poliisipiiriin toimitettavaksi edelleen hakijan kotipaikan poliisille. Käytännössä säännöstä on tulkittu joustavasti.

Asetuksen 5 §:n mukaan kiireellisessä tapauksessa muukin kuin hakijan kotipaikan poliisilaitos antaa passin, jos aiottu matka muuten peruuntuisi tai lykkääntyisi ja tämä olisi hakijalle kohtuutonta. Tällaisissa tapauksissa hakijan kotipaikan poliisilta on hankittava lausunto hakijan esteettömyydestä.

Passilain 13 §:n 3 momentin mukaan ulkomailla olevalle Suomen kansalaiselle antaa henkilökohtaisen passin Suomen diplomaattinen edustusto tai lähetetyn konsulin virasto taikka sellainen muu Suomen edustusto, jossa palvelevan nimetyn Suomen kansalaisen ulkoasiainministeriö on oikeuttanut antamaan passeja. Hakemuksen saa jättää myös Suomen kunniakonsulin virastolle. Jos passin antaa edustusto, on hakijan kotipaikan poliisilta niin ikään hankittava lausunto hakijan esteettömyydestä. Kiireellisissä tapauksissa lyhytaikaisia passeja on käytännössä annettu edustustoissa kotimatkaa varten ilman esteettömyyslausuntoa.

Passit valmistetaan keskitetysti lukuun ottamatta kiireellisessä tapauksessa annettuja, enintään vuoden voimassa olevia passeja ja edustustojen passinsa ulkomailla kadottaneille vain kotimatkaa varten myöntämiä passeja, jotka kirjoittaa passin antava viranomainen.

Kun passilaki annettiin vuonna 1986, passirekisteri koostui eri poliisipiireissä pidettävistä kortistoista. Tämän vuoksi passin antamisen rajoitusten ja esteiden tutkiminen oli mahdollista vain hakijan kotipaikan poliisipiirissä. Passirekisterin ja muiden rekistereiden kehittäminen on mahdollistanut esteettömyyden tutkimisen kaikissa kihlakunnissa hakijan kotipaikasta riippumatta.

Suomen edustustot hankkivat hakijan kotipaikan poliisilta todistuksen hakijan esteettömyydestä. Todistusta varten tarkistetaan hakijan henkilötiedot väestörekisteristä sekä hakijaa koskevat etsintäkuulutukset ja merkinnät passirekisterissä.

Passilain 14 §:n 1 momentin mukaan passi peruutetaan, jos sen haltija menettää Suomen kansalaisuuden tai vapautetaan siitä, jos sen haltija pyytää passin peruuttamista, jos sen haltijalle annetaan uusi passi eikä hän asetuksella säädetystä erityisen painavasta syystä tarvitse kahta passia, jos huoltaja tai sosiaalilautakunta peruuttaa passin antamisen edellytyksenä olevan suostumuksensa tai jos sosiaalilautakunta vaatii sen huostaan otetun alaikäisen osalta passin peruuttamista.

Passi voidaan lain 14 §:n 2 momentin mukaan peruuttaa, jos se on turmeltunut tai sen merkintöjä on muutettu, jos se on kadonnut, jos sen antamisen jälkeen on tullut esille seikkoja, jotka passin antamista harkittaessa ilmeisesti johtaisivat 9 §:n nojalla passin epäämiseen tai jos sitä käyttää joku muu kuin se, jolle passi on annettu.

Passilain 15 §:n mukaan passin peruuttaa sen antanut viranomainen, passin haltijan kotipaikan poliisi taikka ulkomailla olevan Suomen kansalaisen osalta lain 13 §:n 3 momentissa tarkoitettu Suomen edustusto tai poliisi, jonka virka-alueella passin haltijalla on viimeksi ollut kotipaikka. Jos passin haltijalle annetaan uusi passi eikä hän asetuksella säädetystä erittäin painavasta syystä tarvitse kahta passia, passin peruuttaa uuden passin antanut viranomainen.

Passin poisottaminen

Passilain 16 §:n 1 momentin mukaan passi otetaan pois, kun on tehty päätös sen peruuttamisesta. Passi voidaan ottaa 2 momentin nojalla pois väliaikaisesti ennen peruuttamispäätöksen tekemistä, jos passi on turmeltunut tai sen merkintöjä on muutettu tai jos sitä käyttää muu kuin se, jolle passi on annettu.

Pakkokeinolain (450/1987) 2 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan laissa tarkoitettuun matkustuskieltoon määrätyn on luovutettava passinsa kiellon voimassaoloajaksi poliisin haltuun.

Passilain 17 §:n mukaan passin ottaa pois sen peruuttanut viranomainen tai tämän pyynnöstä poliisi tai passintarkastaja. Passin saa 16 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa ottaa pois pidättämiseen oikeutettu virkamies. Tällöin poliisimies tai passintarkastaja voi ottaa passin haltuunsa pidättämiseen oikeutetulle virkamiehelle luovutettavaksi. Sama koskee tapauksia, joissa passi on lapsen elatuksen turvaamisesta annetun lain (122/1977) tai pakkokeinolain nojalla luovutettava poliisille.

Uuden passin antaminen entisen tilalle

Passilain 18 §:n mukaan passin haltijalla on oikeus saada leimaverotta uusi henkilökohtainen passi entisen passin jäljellä olevaksi voimassaoloajaksi, jos passin merkinnät eivät vastaa hänen olosuhteissaan tapahtuneita muutoksia tai passissa ei enää ole tilaa viranomaisen merkinnöille.

Olosuhteiden muutoksen perusteella on passi annettu maksutta muun muassa silloin, kun passin haltijan nimi on muuttunut tai hänen henkilötunnuksensa on muutettu.

Valtion viranomaisten suoritteiden maksullisuudesta ja suoritteesta perittävien maksujen perusteista säädetään valtion maksuperustelaissa (150/1992) . Lain 4 §:n 1 momentin mukaan tulee muun muassa päätösten, jotka on tehty hakemuksesta sekä muun toiminnan, milloin suoritteen tuottaminen on seurausta vastaanottajan toimenpiteistä, olla maksullisia.

Lain 6 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellisesta suoritteesta valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannusarvo). Pykälän 3 momentin mukaan maksu voidaan määrätä perittäväksi yleisesti suoritteen omakustannusarvoa alempana tai jättää kokonaan perimättä, jos siihen terveyden- ja sairaanhoitoon, muihin sosiaalisiin tarkoituksiin, oikeudenhoitoon, ympäristönsuojeluun, koulutustoimintaan tai yleiseen kulttuuritoimintaan liittyvistä tai näihin verrattavista syistä on perusteltua syytä. Erityisestä syystä maksu voidaan määrätä tietyltä ryhmältä perittäväksi suoritteen omakustannusarvoa pienempänä tai jättää kokonaan perimättä. Hallituksen esityksessä valtion maksuperustelaiksi (HE 176/1991 vp) esimerkkinä erityisestä syystä mainitaan kansainvälisiin järjestöihin liittyvä vastavuoroinen toiminta.

Rangaistussäännös

Passilain 21 §:n mukaan, jos matkustaa maasta ilman vaadittavaa passia tai rikkoo passin kelpoisuusalueen rajoituksia, on tuomittava passirikkomuksesta sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi, jollei teosta muualla laissa ole säädetty ankarampaa rangaistusta.

Norja

Norjan passiasetus (passinstruksen 4.4.1952) ei edellytä Norjan kansalaisilta passia maasta poistuessa tai maahan tultaessa. Passia ei ole edellytetty vuoden 1960 jälkeen.

Norjan passiasetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan alle 18-vuotiaalle lapselle ei anneta passia ilman vanhempien, holhoojan tai sen, joka vanhempien sijaan huolehtii lapsesta, suostumusta. Käytännössä yhteishuollossa olevalle lapselle on aivan erityisissä tapauksissa annettu lyhyttä ulkomaanmatkaa varten voimassaoloajaltaan rajoitettu passi tapauksissa, joissa toisen huoltajan suostumus ei ole ollut saatavissa, mutta on voitu olettaa, että tämä antaisi suostumuksensa.

Passiasetuksen 6 §:n 3 momentin c kohdan mukaan oikeusministeriö voi kieltää antamasta passia henkilölle, jonka käytös ja olosuhteet muutoin antavat aihetta uskoa, että hän ulkomailla tulee elättämään itsensä kerjäämällä tai sopimattomalla toiminnalla tai muutoin saattamaan itsensä tilanteeseen, jossa hänet täytyy lähettää kotiin julkisin varoin.

Ruotsi

Ruotsin passilain (1978:302) 5 §:n mukaan Ruotsin kansalainen ei saa lähteä maasta ilman voimassa olevaa passia.

Lain 7 §:n 2 momentin mukaan passihakemus on hylättävä, jos se koskee passia alle 18-vuotiaalle lapselle ja jos lapsen huoltaja ei ole antanut suostumustaan eikä erityisiä syitä ole antaa passia tästä huolimatta. Erityisenä syynä on käytännössä pidetty huoltajan ulkomailla oleskelua, jos on ilmeistä, että hän antaisi suostumuksensa. Samoin on passi annettu ilman suostumusta, kun kyseessä on ollut kasvattilapsi, jonka yhteys biologisiin vanhempiin on katkennut mutta jonka huollosta ei ole ollut tuomioistuimen päätöstä.

Lain 19 ja 20 §:ssä säädetään tapauksista, joissa passin antamisen edellytyksenä on passiluvan esittäminen. Passilupa edellytetään 19 §:n mukaan henkilöltä, joka suorittaa rangaistusta laitoksessa tai on valvonnassa ehdollisen tuomion tai ehdonalaiseen vapauteen laskemisen vuoksi.

Passilupa edellytetään myös hakijalta, joka on otettu sairaalaan suljetusta psykiatrisesta hoidosta annetun lain nojalla, otettu erikoissairaalaan eräiden henkisesti kehitysvammaisten huollosta annetun lain nojalla ja henkilöltä, joka on kokeeksi poistettu tällaisesta hoidosta. Passilupaan voidaan asettaa eräitä ehtoja.

Passiluvan antamisesta päättää 19 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa laitoksen johtaja tai valvonnassa olevan hakijan osalta hänen valvojansa. Lain 20 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa passiluvan antaa sairaalan ylilääkäri tai hoidon lopettamisesta päättävä lautakunta.

Matkustamisoikeuden osoittaminen

Vaatimalla Suomen kansalaiselta passi maasta matkustettaessa on pyritty säätelemään sellaisten henkilöiden maasta poistumista, joilla on ollut täyttämättömiä velvoitteita tai suorittamatta olevia rangaistuksia Suomessa. Passipakkoa on perusteltu myös yleiseen järjestykseen liittyvillä tarpeilla. Passeista kertyneillä leimaveroilla on aiemmin ollut myös valtiontaloudellista merkitystä.

Lapsia koskevien huoltoriitojen kohdalla lapsen passin peruuttamisella ja poisottamisella on joissakin tapauksissa voitu korvata huostaanotto, kun lapsen vieminen maasta on näin saatu estetyksi.

Passilain 2 §:n mukainen ehdoton passipakko, Pohjoismaihin matkustamista lukuun ottamatta, ei ilmeisesti ole enää tarpeen. Suomen liityttyä Euroopan unionin (EU) jäseneksi Suomi sitoutui edistämään henkilöiden vapaata liikkuvuutta unionin alueella.

Suomi on 19 päivänä joulukuuta 1996 allekirjoittanut sisärajatarkastukset jäsenvaltioiden väliltä poistavan niin sanotun Schengenin sopimuksen. Sopimusta ei ole vielä ratifioitu Suomessa, mutta allekirjoittamalla sopimuksen Suomi on sitoutunut saattamaan sopimuksen voimaan. Vaikka rajavalvonta poistuukin Schengenin sopimuksen soveltamisen myötä sopimusmaiden välillä, voidaan passin epäämisellä tai poisottamisella estää erityisesti kansainvälisen ammattimaisen ja vakavan rikollisuuden osalta henkilöä matkustamasta sellaiseen Euroopan ulkopuoliseen maahan, josta henkilön tavoittaminen voi olla hankalaa.

Koska passilain 2 §:n 2 momentti nykymuodossaan antaa mahdollisuuden säätää asetuksella poikkeuksia passipakkoon, ei lain muuttaminen tässä vaiheessa ole tarpeellista. Tarkoituksena on antaa lähiaikoina asetus matkustamisoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa. Asetuksella mahdollistettaisiin Suomen kansalaisen matkustaminen maasta käyttäen henkilökorttia matkustusasiakirjana sellaisiin Euroopan maihin, joiden kanssa Suomi on tehnyt sopimuksen henkilötodistuksen hyväksymisestä matkustusasiakirjaksi.

Alaikäisen passi

Lapsi- ja perhelainsäädäntömme keskeinen periaate on, että lasta koskevan päätöksen tulee ensisijaisesti toteuttaa lapsen etu. Lapsen etu tulisi arvioida lapsen yksilöllisten tarpeiden, toiveiden ja olosuhteiden mukaan. Arviointia tehtäessä olisi otettava huomioon myös lapsen omat toivomukset ja mielipide, mikäli se on mahdollista lapsen ikä ja kehitystaso huomioon ottaen. Vastaavat periaatteet sisältyvät Suomea sitovaan, lapsen oikeuksia koskevaan yleissopimukseen (SopS 60/1991).

Alle 18-vuotiaat nuoret ovat usein jo työelämässä ja matkustavat omilla työansioillaan ulkomaille. Teini-ikäiset matkustavat myös koulunsa järjestämiin leirikouluihin ja kielikursseille sekä vaihto-oppilaiksi ulkomaille. Muistakin syistä saattaa olla lapsen edun mukaista päästä matkustamaan ulkomaille esimerkiksi lyhyelle lomamatkalle toisen huoltajan kanssa. Tuomioistuimen määräämään lapsen yhteishuoltoon saattaa toisaalta liittyä aiheetonta haitantekoa toiselle osapuolelle ja lapselle.

Muun muassa sen estämiseksi, että huoltaja veisi lapsen huoltoa koskevien riitojen ratkaisun vaikeuttamiseksi ulkomaille, voidaan kaikkien huoltajien suostumuksen edellyttämistä passin antamiselle edelleen pitää perusteltuna pääsääntönä. Laissa pitäisi kuitenkin olla menettelytapa sellaisten tapausten varalle, joissa passin epääminen on ilmeisen selvästi vastoin lapsen etua. Menettelyn soveltaminen tulisi kyseeseen ainoastaan poikkeustilanteissa. Tällöin tulisi erityisesti ottaa huomioon vaara, että lapsi viedään pysyvästi ulkomaille vastoin toisen huoltajan suostumusta.

Koska kyseessä on merkittävä poikkeus yhteishuoltajuuden periaatteesta, eräs mahdollinen ratkaisu olisi, että poliisin päätös antaa alaikäiselle passi siitä huolimatta, että huoltaja on evännyt suostumuksensa, alistettaisiin lääninoikeuden vahvistettavaksi. Käytännössä asian käsittely kiireellisenäkin kestäisi lääninoikeudessa useita kuukausia, mikä tekee tästä menettelystä epätarkoituksenmukaisen.

Lähtökohtana alaikäiselle myönnettävän passin osalta on tarkoitus edelleenkin säilyttää periaate, jonka mukaan edellytyksenä passin saamiselle on kaikkien huoltajien suostumus. Poikkeuksetta tämän periaatteen noudattaminen saattaa johtaa tilanteeseen, jossa lapsen etua ei voida turvata. Tämän vuoksi ehdotetaan säännöksiä muutettaviksi siten, että passin antaminen alaikäiselle olisi poikkeuksellisesti mahdollista myös tilanteessa, jossa huoltaja epää suostumuksensa, että passin antamatta jättäminen olisi selvästi vastoin lapsen etua ja jos voidaan pitää ilmeisenä, ettei lasta vastoin huoltajan suostumusta muutoin kuin tilapäisesti viedä toiseen valtioon.

Passin antavan viranomaisen olisi huolehdittava lapsen etua koskevan asian selvittämisestä. Milloin lapsen edun selvittämiseksi on tarpeellista, passin antavan viranomaisen tulee hankkia asiasta valtion tai kunnan viranomaisen lausunto. Sosiaalihuoltolain (710/1982) 6 §:n (736/1992) 1 momentissa tarkoitettu toimielin olisi velvollinen antamaan lapsen edun sitä erityisestä syystä välttämättömästi vaatiessa passin myöntävän viranomaisen pyynnöstä lausuntonsa asiassa. Kunnan sosiaaliviranomaisen lausunnonantovelvollisuus olisi perusteltua ja tarkoituksenmukaista rajata koskemaan tilanteita, joissa sosiaaliviranomaisilla olisi ennestään hallussaan lasta tai hänen huoltajiaan koskevia tietoja.

Poliisilla on poliisilain (493/1995) 35 §:n nojalla oikeus virkatehtäviensä suorittamiseksi saada viranomaiselta ja julkista tehtävää hoitamaan asetetulta yhteisöltä virkatehtävänsä suorittamiseksi tarpeelliset tiedot salassapitovelvollisuuden estämättä. Koska Suomen ulkomaan edustustot käsittelevät passihakemuksia ja päättävät passin antamisesta, olisi perusteltua, että edustustoilla olisi vastaava oikeus. Tiedonsaantia koskevan oikeuden tarve korostuu erityisesti, kun hakemusta passin antamisesta alaikäiselle käsitellään edustustossa ja edustusto on pyytänyt asiassa kunnan sosiaaliviranomaiselta lausunnon. Tämän vuoksi ehdotetaan, että passilakiin otettaisiin säännös, joka mahdollistaisi sellaisen tiedon, joka sosiaalihuoltolain 57 §:n 1 momentin mukaan on pidettävä salassa, luovuttamisen passin antavalle viranomaiselle, jos tämä on lapsen edun kannalta välttämätöntä.

Jotta säännöksessä kuvattu järjestely toimisi tarkoitetulla tavalla, olisi välttämätöntä myös säätää, että päätöstä, jolla passi on alaikäiselle myönnetty, noudatetaan muutoksenhausta huolimatta.

Passin rajoitettu voimassaoloaika

Tavoitteena on, että peruutetut passit saataisiin mahdollisimman kattavasti otetuiksi pois tai mitätöidyiksi. Ulkomaalaislain (378/1991) 8 a ja 8 b §:n nojalla kansalaisuutensa menettävien henkilöiden kohdalla tavoite on parhaiten toteutettavissa siten, että annettavan passin voimassaoloaika rajoitetaan kansalaisuuden todennäköiseen menettämisajankohtaan.

Passin myöntämisen esteet

Hallitusmuodon 7 §:n 2 momentin (969/1995) mukaan jokaisella on oikeus lähteä maasta. Tähän voidaan lailla säätää välttämättömiä rajoituksia oikeudenkäynnin tai rangaistuksen täytäntöönpanon varmistamiseksi taikka maanpuolustusvelvollisuuden turvaamiseksi. Lainkohdan perustelujen mukaan rajoitusperusteet on tarkoitettu sillä tavoin tyhjentäviksi, ettei maasta poistumisen estämisestä muulla perusteella voida säätää tavallisella lailla.

Passin hakeminen, antaminen ja peruuttaminen

Passirekisterin kehitys mahdollistaisi sinänsä sen, että passin voisi kaikissa tapauksissa antaa minkä hyvänsä kihlakunnan poliisilaitos. Tällainen ratkaisu joustavoittaisi passin myöntämismenettelyä hakijan kannalta. Tavoitteena tuleekin olla, että hakija voisi passiasioissa kääntyä itselleen parhaiten soveltuvan poliisilaitoksen puoleen. Tämä on saavutettavissa sillä, että passihakemuksen saa jättää minkä tahansa kihlakunnan poliisilaitokseen, vaikka passin antaisikin edelleen hakijan kotikunnan poliisilaitos.

Ulkoasiainhallinnon edustustojen tekemät päätökset passin antamisesta perustuvat normaalitapauksissa lähes täysin hakijan Suomessa olevan kotikunnan kihlakunnan poliisilaitoksen antamaan esteettömyyslausuntoon. Myös edustustojen normaalitapauksissa antamat passit valmistetaan keskitetysti Suomessa.

Edustustojen oikeus antaa passeja säilytettäisiinkin nykyisellään. Edellä selostettu passirekisterin kehitys mahdollistaa esteettömyyslausunnon antamisen keskittämisen yhteen paikkaan Suomessa, keskusrikospoliisiin. Näin edustustojen ei tarvitsisi enää asioida erikseen kunkin kihlakunnan poliisilaitoksen kanssa.

Alaikäisen passi

Passilakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, joka mahdollistaisi passin antamisen alaikäiselle poikkeuksellisesti silloinkin, kun joku hänen huoltajistaan ei anna suostumustaan passin antamiseen. Edellytyksenä olisi, että passin epääminen olisi selvästi vastoin lapsen etua. Passi voidaan tällöin antaa erityisen painavasta syystä. Säännöksen tarkoituksena on estää lapsen huoltajien välillä vallitsevien erimielisyyksien aiheuttamat lapsen kannalta kohtuuttomat tapaukset, joissa huoltaja epää suostumuksensa ainoana tarkoituksenaan haitan aiheuttaminen toiselle huoltajalle tai lapselle. Säännöstä sovellettaessa on pyrittävä estämään tilanteet, joissa passin antaminen mahdollistaa lapsen kuljettamisen pysyvästi toiseen valtioon vastoin toisen huoltajan tahtoa. Vastaavasti ehdotetaan säädettäväksi, että jos huoltaja on peruuttanut suostumuksensa, passi voidaan jättää peruuttamatta, jos peruuttaminen olisi selvästi vastoin lapsen etua ja jos voidaan pitää ilmeisenä, ettei lasta vastoin huoltajan suostumusta muutoin kuin tilapäisesti viedä toiseen valtioon.

Passin antaminen alaikäiselle ilman huoltajan suostumusta olisi poikkeuksellista. Passin voimassaoloaikaa ja kelpoisuusaluetta tulisi useimmissa tapauksissa rajoittaa vain välttämättömään. Sosiaalihuoltolain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu kunnan toimielin antaisi passin myöntävän viranomaisen pyynnöstä lausunnon lapsen edusta tilanteissa, joissa sosiaaliviranomaisella olisi ennestään lasta tai hänen perhettään koskevaa tietoa. Lausuntoon voisi ottaa myös sellaista tietoa, joka sosiaalihuoltolain 57 §:n 1 momentin mukaan on pidettävä salassa, jos tämä olisi lapsen edun kannalta välttämätöntä.

Passin rajoitettu voimassaoloaika

Passilakia ehdotetaan muutettavaksi niin, että passin voimassaoloaikaa voitaisiin passia annettaessa rajoittaa, jos hakija ilmeisesti tulee kansalaisuuslain 8 a tai 8 b §:n nojalla menettämään Suomen kansalaisuutensa sinä aikana, joksi passia haetaan.

Passin antamisen esteet

Passilain ja Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten välisen ristiriidan poistamiseksi ehdotetaan, etteivät merkintä saamisrekisterissä ja kykenemättömyys huolehtia itsestään olisi enää passin antamisen esteitä.

Passin hakeminen, antaminen ja peruuttaminen

Vaikka passirekisterin kehittyminen mahdollistaisikin kotipaikkasidonnaisuudesta luopumisen passin antamisessa, ehdotetaan hallinnollisen selkeyden säilyttämiseksi, että passin antaisi pääsääntöisesti edelleen sen kihlakunnan poliisilaitos, jonka virka-alueeseen hakijan kotikunta kuuluu. Lakia ehdotetaan kuitenkin muutettavaksi niin, että passihakemuksen voisi aina jättää myös muuhun kuin hakijan kotikunnan poliisilaitokseen.

Ulkomailla oleva Suomen kansalainen jättää passia koskevan hakemuksen edustustolle. Hakijan kannalta on perusteltua, että hän voi keskustella hakemuksestaan sen viranomaisen kanssa, joka päättää passin antamisesta. Passien antaminen kuuluu useimmissa maissa ulkomailla oleskelevien kansalaisten osalta ulkoasiainhallinnolle. Käytännön syistä on tarpeen säilyttää mahdollisuus antaa edustustoissa passeja. Käytännön vaikeudet, jotka syntyvät asioitaessa eri kihlakuntien poliisilaitosten kanssa, voidaan poistaa keskittämällä esteettömyyslausuntojen antaminen keskusrikospoliisiin, joka ylläpitää passirekisteriä. Tämän vuoksi ulkoasiainhallinnon oikeutta antaa passeja ulkomailla oleville Suomen kansalaisille ei ehdoteta muutettavaksi. Esteettömyyslausunnoissa selvitetään ainoastaan se, onko estettä passin myöntämiselle. Passin myöntävän viranomaisen asiana on selvittää hakijan henkilötietojen oikeellisuus sekä passiin merkittävät lapset ja heidän kansalaisuutensa. Edustustoissa myönnettävien passien osalta tarkistus tapahtunee ulkoasiainministeriön toimesta.

Uuden passin antaminen entisen tilalle

Tapaukset, joissa tähän asti on annettu maksutta uusi passi, ovat johtuneet pääosin passinhaltijan nimenmuutoksista tai siitä, ettei passissa ole enää tilaa viranomaisten merkinnöille. Koska maksun perimättä jättämiseen uudesta passista passilain 18 §:ssä tähän asti tarkoitetuissa tapauksissa ei ole erityistä syytä, ehdotetaan pykälä kumottavaksi. Tämä merkitsee sitä, että uuden passin antamisesta perittäisiin aina maksu. Euroopan yhteisöjen neuvoston päätöslauselman mukaisesti on uusi niin sanottu EU-passi otettu käyttöön vuoden 1997 alusta. Tässä yhteydessä keskitetysti kirjoitetun passin sivujen lukumäärä lisääntyi 32:sta 42:een. Näin voitiin vähentää tilanteita, joissa olisi hankittava uusi passi sen vuoksi, että passissa ei enää ole tilaa viranomaisten merkinnöille.