HE 338/1992

1.Nykyinen tilanne ja ehdotetut muutokset

Työttömyysturvalain 13 §:n 2 momentin mukaan henkilöllä, joka tulee ensimmäistä kertaa työmarkkinoille, ei ole oikeutta peruspäivärahaan kuuden viikon ajalta työmarkkinoille tulosta lukien. Edellä sanottua rajoitusta ei kuitenkaan sovelleta henkilöön, joka on tullut työnhakijaksi valmistuttuaan ammattiin oppilaitoksesta, eikä henkilöön, joka on aikaisemmin toiminut yrittäjänä ja jonka voidaan katsoa ammattitaitonsa ja tekemänsä työ huomioon ottaen olleen työmarkkinoilla ja joka on keskeyttänyt tai lopettanut yritystoimintansa.

Nykyisen voimassa olevan lain mukaan henkilö, jolla ei ole aikaisempaa työkokemusta, voi saada työttömyysturvan peruspäivärahaa jo kuuden viikon kuluttua työmarkkinoille tulosta. Koska työttömyysturvan peruspäivärahan saamiseksi ei ole laissa asetettu työssäoloehtoa siten kuin ansioturvan saamiseksi edellytetään, on perusteltua, että laissa on asetettu määräaika ennen peruspäivärahan maksamista. Työttömyysturvalain 4 §:n mukaan työttömyyspäivärahaan on oikeus työvoimatoimistoon ilmoittautuneella, kokoaikatyötä hakevalla, työkykyisellä työttömällä henkilöllä, joka on työmarkkinoiden käytettävissä ja jolle ei ole voitu osoittaa työtä tai jota ei ole voitu osoittaa koulutukseen. Pykälän mukaan työttömyyspäivärahan saaminen edellyttää muun muassa sitä, että henkilöä ei ole voitu osoittaa sellaiseen työttömyysturvalaissa tarkoitettuun koulutukseen, jonka ajalta hänen ja hänen huollettaviensa toimeentulo on kohtuullisesti turvattu.

Henkilö, jolla ei ole ammatillista peruskoulutusta tai ammattitaitoa, on monesti vaikeasti sijoitettavissa työmarkkinoille. Tämän vuoksi voidaankin pitää ensisijaisena tavoitteena hänen ohjaamistaan sellaiseen ammattitaidon hankkimiseen tähtäävään koulutukseen, jolla on hänen työmarkkinakelpoisuuttaan parantavaa vaikutusta. Työttömyysturvajärjestelmä ei saa hidastaa työttömän hakeutumista työmarkkinoilla avoinna oleviin työpaikkoihin eikä ammattitaitoa pysyttävään tai hankkivaan koulutukseen. Odotusaikana henkilön tulisi myös itse aktiivisesti pyrkiä työmarkkinoille ja hänelle soveltuvaan koulutukseen. Työn saantia voidaan edistää esimerkiksi liikkuvuusavustusjärjestelmällä, koulutuksella sekä eräillä työvoimaviranomaisten toimenpiteillä.

Edellä esitetyn perusteella ja valtiontaloudellisista syistä ehdotetaan lain 13 §:n 2 momenttia muutettavaksi siten, että nykyisin voimassa olevan kuuden viikon asemesta sovellettaisiin neljän kuukauden määräaikaa ennen työttömyyspäivärahan maksamista sellaiseen henkilöön, joka tulee ensimmäistä kertaa työmarkkinoille. Lakisääteiset etuudet, lukuun ottamatta erikseen 27 §:n 1 momentissa mainittuja etuuksia, vähennetään henkilölle maksettavan työttömyyspäivärahan määrästä sillä tavoin kuin lain 27 §:n 1 momentissa säädetään. Tällainen lakisääteinen etuus on muun muassa työntekijäin eläkelain (395/61) 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla rekisteröity lisäeläke. Työntekijäin eläkelain 11 §:ssä tarkoitettua eläkettä, jota ei ole rekisteröity pykälässä tarkoitetulla tavalla, ei voida vähentää henkilölle maksettavan työttömyyspäivärahan määrästä, koska kysymyksessä ei ole sellainen lakisääteinen etuus, jota työttömyysturvalain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetaan.

Työntekijäin eläkelain 11 §:n mukaan, jos työnantaja järjestää eläkevakuutusta tai eläkesäätiötä käyttäen tämän lain mukaiset vähimmäisehdot täyttävän eläketurvan sellaisille työntekijöille, jotka työsuhteen lyhytaikaisuuden vuoksi tai muutoin 1 §:n säännöksistä johtuen eivät ole tämän lain alaisia, taikka järjestää muutoin paremman eläketurvan kuin lain 4―9 §:ssä säädetään tai sisällyttää järjestämäänsä eläketurvaan hautausavustuksen tai muun sellaisen edun suorittamisen, jota ei edellytetä vähimmäisehdoissa, on hänellä oikeus niillä ehdoilla, jotka sosiaali- ja terveysministeriö määrää, saattaa tällainen eläkejärjestelmänsä tämän lain alaiseksi rekisteröimällä se eläketurvakeskuksessa, minkä jälkeen sen kohdalla noudatetaan soveltuvin osin tämän lain säännöksiä. Yhdenvertaisuusperiaatteen takia ja koska henkilön saaman työttömyyspäivärahan määrän ei tulisi olla riippuvainen siitä, kumpaa työeläkelain 11 §:ssä tarkoitettua eläkettä henkilö saa, ehdotetaan työttömyysturvalakiin säädettäväksi uusi 27 a §, jossa säädettäisiin siitä, kuinka lisäeläke otetaan työttömyyspäivärahaa maksettaessa huomioon.

Sosiaalihuoltoasetuksen (607/83) 9 §:n mukaan kotipalveluna järjestetään muun muassa sosiaalilautakunnan ja yksityisen henkilön välillä tehtävään sopimukseen perustuvaa vammaisen, vanhuksen tai pitkäaikaissairaan kotona tapahtuvaa hoitoa. Hoitajalle maksettavan kotihoidon tuen suuruus määräytyy sen mukaan, miten paljon hoitoa, huolenpitoa ja paikallaoloa autettava tarvitsee. Sosiaalilautakunnan ja hoitajan välillä ei tehdä työsopimusta eikä pääsääntöisesti näin ollen synny työsuhdetta. Mikäli hoitokorvausta saava henkilö saa esteettömän työvoimapoliittisen lausunnon, ei maksettua korvausta ole voitu vähentää henkilölle maksettavan työttömyyspäivärahan määrästä, koska kysymyksessä ei ole lain 27 §:n tarkoittama lakisääteinen etuus. Edellä sanottua hoitotyöstä saatua korvausta ei ole otettu myöskään lain 19 §:n ja 21 §:n nojalla päivärahaa maksettaessa huomioon. Sen sijaan hoitotyöstä saatu korvaus on huomioitu peruspäivärahan tarveharkinnassa työttömyysturvalain 14 §:n mukaisesti.

Käytännössä on ollut epäselvyyttä hoitajien työoikeudellisesta asemasta eri tilanteissa. Oikeuskäytännöstä työneuvoston ratkaisut, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu ja vakuutusoikeuden ratkaisu koskevat vanhuksen, vammaisen ja pitkäaikaissairaan kotihoidosta sosiaalilautakunnan ja yksityishenkilön välillä tehtyä sopimusta. Kysymys on ollut muun henkilön kuin omaishoitajan kanssa tehdystä sopimuksesta. Kaikki ratkaisut päätyvät tulkintaan, jonka perusteella sopimussuhde on katsottu kunnan ja hoitajan väliseksi työsuhteeksi. Koska tapauskohtaisesti on katsottu kysymyksessä olevan työsopimussuhteen, tulisi osa-aikatyöstä saatu palkka ottaa työttömyysturvalain 19 §:n nojalla huomioon, mikäli hoitotyötä tekevä henkilö on työttömyyspäivärahan saajana ja hän on aloittanut hoitotyön työttömänä ollessaan. Koska kuitenkin hoitajien juridinen asema on työoikeudellisessa mielessä epäselvä, esitetään lain 27 a §:ään otettavaksi säädös siitä, kuinka vammaisen, vanhuksen tai pitkäaikaissairaan hoitotyöstä saatu korvaus otetaan työttömyysturvaa maksettaessa huomioon. Tämä asettaisi hoitotyötä tekevät henkilöt samaan asemaan työttömyysturvan saamisen kannalta riippumatta siitä, katsotaanko hänen olevan työsopimussuhteessa vai ei.

Edellä esitetyn perusteella ehdotetaan työttömyysturvalakiin lisättäväksi uusi 27 a §, jonka mukaan jos henkilö saa työntekijäin eläkelain vähimmäisehtoja parempaa lisäeläkettä tai mikäli hän saa sosiaalihuoltoasetuksen mukaista vanhuksen, vammaisen tai pitkäaikaissairaan kotihoidon tukea, hänen täysimääräisen peruspäivärahansa määrää tai hänelle maksettavaa ansioon suhteutettua päivärahaa vähennetään edellä tarkoitetun eläkkeen tai hoitokorvauksen määrällä.

2.Esityksen taloudelliset vaikutukset

Esitetyistä muutoksista aiheutuisi vuonna 1993 säästöä etuusmenoissa ansioturvassa ja perusturvassa yhteensä arviolta 385 miljoonaa markkaa, josta ansioturvan osuus on noin 5 miljoonaa markkaa ja perusturvan osuus noin 380 miljoonaa markkaa. Valtionosuus alenee yhteensä perusturvassa ja ansioturvassa runsaat 380 miljoonaa markkaa. Laskelma perustuu 13 prosentin työttömyysaste-ennusteeseen.

3.Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 1993. Lain 13 §:ää on tarkoitus soveltaa henkilöön, jonka työmarkkinoille tulo on tapahtunut lain voimaan tultua. Lain 27 a §:ää on tarkoitus soveltaa päivärahoihin, jotka kohdistuvat aikaan lain voimaan tulosta lukien.

4.Säätämisjärjestys

Valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n 7 momentin mukaan lakiehdotus voidaan panna lepäämään, jos kysymyksessä on ehdotus sellaiseksi valtion menojen säästämistä koskevaksi laiksi, joka heikentää toimeentulon lakisääteistä perusturvaa. Tätä säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 234/1991 vp) mukaan perusturvaksi ei lueta etuuksia, joiden avulla aikaisemmin saavutettu, vähimmäistasoa korkeampi ansiotaso voidaan säilyttää esimerkiksi sairauden tai vanhuuden aikana. Hallituksen esityksen mukaan toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan kuuluisi muun muassa työttömyysturvalaissa tarkoitetut peruspäiväraha lapsikorotuksineen sekä ansioon suhteutetun päivärahan perusosa.

Perusturvaan kuuluu kuitenkin vähimmäisturvaa vastaava ansioon suhteutettu etuus silloin, kun vähimmäisetuus ja ansioon suhteutettu etuus kuuluvat samaan korvausjärjestelmään. Vaikka ansioon suhteutetun päivärahan määräytymisen perusteena on peruspäivärahan määrä, peruspäivärahajärjestelmä ja ansioon suhteutettu päivärahajärjestelmä ovat kuitenkin sekä rahoituksellisesti että hallinnollisesti eri järjestelmiä, joten ansioon suhteutetun työttömyyspäivärahan ansio-osa ei kuulu valtiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä tarkoitettuun lakisääteiseen perusturvaan.

Edellä mainittua hallituksen esitystä koskevan perustusla kivaliokunnan mietinnön (PeVM 7/1991 vp) mukaan perusturvan suojan institutionaalisen luonteen estämättä voitaisiin valiokunnan käsityksen mukaan kuitenkin ilman lepäämäänjättämismahdollisuutta esimerkiksi tarkistaa jonkin verran jonkin suojan piiriin sinänsä luettavan etuuden saamisedellytyksiä ja vähäisesti sen suuruuttakin, kunhan etuuden edelleenkin saisivat riittävän suurena ne, joilla se kokonaisuutena arvioiden on välttämätön toimeentulon perusturvan kannalta. Koska sekä perusturvakysymykset että lain soveltaminen ovat tulkinnanvaraisia, pitää hallitus suotavana, että asiassa pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

13 §Oikeus peruspäivärahaan

27 a §Lisäeläkkeen ja hoitokorvauksen vaikutus työttömyyspäivärahaan