MAO:381/13
- Ämnesord
- Raision kaupunki, henkilökuljetukset, julkinen hankinta, tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
- År för fallet
- 2013
- Meddelats
- Diarienummer
- 165/13/JH
ASIAN TAUSTA
Raision kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 23.11.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta sosiaalihuoltolain ja vammaispalvelulain mukaisten henkilökuljetusten hankinnasta ajalle 1.3.2013–28.2.2014 ja mahdolliselle kahdelle optiovuodelle.
Raision kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen lautakunta on 13.3.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 68 sulkenut Turun Seudun Invataksit ry:n tarjouskilpailusta ja valtuuttanut sosiaali- ja terveyskeskuksen neuvottelemaan sosiaalihuoltolain ja vammaispalvelulain mukaisten kuljetuspalvelujen hankintasopimuksesta Lounais - Suomen Taxidata Oy:n kanssa.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 1.800.000 euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitus
Vaatimukset
Turun Seudun Invataksit ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa Raision kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä tai toissijaisesti velvoittaa kaupungin kilpailuttamaan hankinnan uudelleen. Velvoitteiden noudattamisen tehosteeksi on asetettava 180.000 euron määräinen uhkasakko. Valittaja on viimesijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää Raision kaupungin maksamaan sille hyvitysmaksuna 180.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.411 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Turun Seudun Invataksit ry on jättänyt määräajassa tarjouksen tarjouspyynnön liitteenä olleella tarjouslomakkeella. Tässä lomakkeessa valittaja on vahvistanut, että sen tarjous täyttää kaikki tilausvälitykseen liittyvät vaatimukset. Tarjouksen jättämisen jälkeen valittaja on hankintayksikön pyynnön mukaisesti toimittanut muun ohella kuvauksen laatujärjestelmästään. Tähän kuvaukseen sisältyvän maininnan mukaan "Tilauskeskuksen puheluihin vastaa arkisin klo 8.00–15.30 välillä toimistohenkilökunta. Muina aikoina puhelut ohjautuvat suoraan päivystävään invataksiin." Tämä on valittajan olemassa olevan välityspalvelun sisältö.
Raision kaupunki on päätynyt edellä esitetyn, olemassa olevaa laatujärjestelmää koskevan kuvauksen perusteella hylkäämään tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena.
Sitoutuminen tarjouspyynnön vaatimusten täyttämiseen riittää. Olennaista on, että vaatimukset pystytään täyttämään hankintasopimuksen tekohetkellä. Kaupungilla ei täten ole ollut oikeutta hylätä tarjousta sillä perusteella, että sen tulkinnan mukaan valittajan nykyinen tilausvälityspalvelu ei täytä tarjouspyynnön vaatimuksia.
Vastine
Vaatimukset
Raision kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
Perusteet
Tarjouspyynnön mukaan kyseessä oleviin henkilökuljetuspalveluihin on tullut sisältyä muun ohella tilausvälityspalvelu. Tarjoajalla on pitänyt tätä toimintaa varten olla taksiliikennelain 15 §:ssä tarkoitettu tai tätä vastaava tilausvälityskeskus tai sopimus / esisopimus jonkun tilausvälityskeskuksen kanssa. Edelleen on vaadittu, että tilausvälityskeskuksella tulee olla riittävällä henkilökunnalla varustettu päivystys 24 tuntia / 7 vuorokautta. Henkilökunnalla on pitänyt olla riittävä suomen kielen taito ja kyky ymmärtää myös vaikeasti kommunikoivien asiakkaiden tilauksia. Näiden vaatimusten täyttyminen on tullut ilmoittaa tarjouslomakkeella "vaatimusten täyttyminen" rastimalla kyllä- tai ei-ruudut.
Turun Seudun Invataksit ry on ilmoittanut vaatimusten täyttyvän eli se on rastinut kyllä-ruudut. Koska Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta (jäljempänä ELY-keskus) saadun tiedon mukaan valittajalla ei ollut taksiliikennelain 15 §:n mukaista tilausvälityskeskusta, on valittajalta pyydetty 9.1.2013 lähetetyllä sähköpostiviestillä selvitystä tilausvälityskeskuksesta.
Samassa yhteydessä on valittajalle varattu mahdollisuus täydentää tarjoustaan varsinaisella vapaamuotoisella tarjouksella, jota se ei ollut tarjouspyynnön vaatimuksesta huolimatta toimittanut. Täydennyksessä on tullut ilmoittaa ainakin maksuehto, yleiset sopimus- ja hankintaehdot sekä tarjouksen voimassaoloaika, joiden on tullut olla vähintään tarjouspyynnön vaatimusten mukaiset. Lisäksi valittajaa pyydettiin toimittamaan kuvaus laatujärjestelmästään.
Valittaja on toimittanut täydennetyn tarjouksen, johon ei ole sisältynyt pyydettyä selvitystä tilausvälitystoiminnan järjestämisestä. Tarjouksen liitteenä toimitetusta laatujärjestelmän kuvauksesta on kuitenkin ilmennyt, että tilauskeskuksen puheluihin vastaa arkisin kello 8.00–15.30 välillä toimistohenkilökunta ja muina aikoina puhelut ohjautuvat suoraan päivystävään invataksiin. ELY-keskuksen mukaan näin järjestettyä päivystystä ei voida pitää lainmukaisesti järjestettynä.
Kuultavan lausunto
Lounais - Suomen Taxidata Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
Asetettujen vaatimusten täyttäminen edellyttäisi valittajalta merkittäviä investointeja. Tilausvälityspalveluun olisi palkattava useita henkilöitä. Puheluita ei puhelujen nauhoittamisvaatimuksen takia voida siirtää hiljaisinakaan aikoina kännyköihin. Turun Seudun Invataksit ry ei realistisesti kykenisi suoriutumaan sopimukselle asetetulla nopealla aikataululla niistä kehityskohteista, jotka he joutuisivat toteuttamaan, jos markkinaoikeus katsoisi, että Raision kaupungin pitää hyväksyä valittajan tarjous.
Vastaselitys
Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut kaikkien vaatimusten täyttyvän rastittamalla jokaisen kyllä-ruudun. Näin menettelemällä valittaja on ilmoittanut täyttävänsä muun ohella tilausvälityskeskusta koskevat vaatimukset siten kuin tarjouspyynnössä on edellytetty.
Tilausvälityskeskusta koskeva vaatimus on ollut tulkinnanvarainen, epäselvä ja hankintaan nähden suhteeton, epätasapuolinen ja syrjivä. Taksiliikennelain 15 §:stä ei mitenkään ilmene, että tilauspuheluiden vastaanottopaikalle annettaisiin ratkaiseva merkitys säännöksen mukaisuutta arvioitaessa ja että päivystävä autoilija ei näin ollen kelpaisi tilauspuhelun vastaanottajaksi ja eteenpäin välittäjäksi. Valittajan nykyjärjestelmä ei objektiivisesti arvioiden ole yhdenkään taksiliikennelain 15 §:stä ilmenevän vaatimuksen vastainen.
Hankintapäätös on perustunut jonkinlaiseen ELY-keskuksen epäviralliseen kannanottoon, jota valittaja ei ole edes nähnyt. Tämä tarkoittaa, ettei edes hankintayksikkö ole itse tietänyt, milloin tarjottu tilausvälitysjärjestelmä vastaa taksiliikennelain 15 §:ää ja täyttää tarjouspyynnön vaatimuksen. Tätä taustaa vasten on ymmärrettävää, ettei hankintayksikkö ole kyennyt tarjouspyynnössä yksilöimään vaatimuksen sisältöä riittävällä tarkkuudella. Tarjoajat eivät ole voineet tietää, miten ELY-keskus taksiliikennelain 15 §:ää epävirallisissa kannanotoissaan kommentoi. Tarjouspyynnön vaatimus on perustunut epäselvään käsitteeseen ja hankinnasta tulisi järjestää uusi tarjouskilpailu.
Tarjouspyyntöön sisältyvien vaatimusten tulisi suhteellisuusperiaatteen mukaisesti olla oikeassa suhteessa hankinnan päämäärään, laatuun ja luonteeseen nähden. Vaatimusten tulee olla perusteltuja hankinnan menestyksellisen hoitamisen kannalta eikä tarjouspyyntö saa suosia ketään tarjoajaa. Hankinnan menestyksekäs hoitaminen ei edellytä sitä, että tilaus otettaisiin vastaan tietyssä paikassa, vaan merkityksellistä on se, että tilaus välittyy mahdollisimman nopeasti ja luotettavasti. Valittajan järjestelmässä tilaukset otetaan vastaan tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti yhdessä numerossa ja ympärivuorokautisesti. Ainoa ero Lounais - Suomen Taxidata Oy:n tilauspalvelujärjestelmään on se, että tilausten vastaanottaminen siirtyy tietyn kellonajan jälkeen päivystäville autoille. Asiakkaan kannalta ei tällä erolla ole mitään merkitystä.
Vaatimus on lisäksi ollut omiaan suosimaan Raision kaupungin entistä sopimuskumppania Lounais - Suomen Taxidata Oy:tä. Yleisesti tiedossa on, että vain tällä yrityksellä on taksiliikennelain 15 §:n mukaisesti rekisteröity tilausvälityskeskus, joka toimii hankinnassa tarkoitetulla alueella tai ylipäätään Lounais-Suomessa. Kun tämä vaatimus ei ole hankinnan laatu ja päämäärä huomioon ottaen perusteltu, on se mitä ilmeisimmin räätälöity syrjimistarkoituksessa Lounais - Suomen Taxidata Oy:n hallussa olevien resurssien mukaiseksi. Tälläkin perusteella hankinnasta tulisi järjestää uusi, vaatimuksiltaan perusteltu ja potentiaalisia tarjoajia tasapuolisesti kohteleva tarjouskilpailu.
Muut kirjelmät
Raision kaupungin antaman lisäselvityksen mukaan ELY-keskukselta on tiedusteltu, onko valittajan tilausvälityskeskus rekisteröity. Kun näin ei ollut, Turun Seudun Invataksit ry:ltä on pyydetty selvitystä tilausvälityskeskuksesta. Selvityksen perusteella on päätelty, ettei tilausvälitystoiminta ole vastannut taksiliikennelain 15 §:n vaatimuksia. Asiasta on pyydetty vielä ELY-keskuksen kannanottoa.
Raision kaupunki on lisävastineessaan todennut, että yhdistyksen tilausvälitystoiminta ei tilauskeskuksen sulkeuduttua ole täyttänyt taksiliikennelain 15 §:n eikä tarjouspyynnön vaatimuksia. Tilauksen vastaanotettuaan päivystävä taksiauto ei välitä tilausta, vaan hoitaa itse ajotoimeksiannon. Tämän taksin ollessa ajossa ei tilausten välittäminen ja ennakkotilausten vastaanottaminen, kirjaaminen sekä välittäminen oikea-aikaisesti ole mahdollistakaan.
Valittajan toimisto on avoinna vain viitenä päivänä viikossa ja tällöinkin se suljetaan jo iltapäivällä (kello 8.00–15.30). Tilaukset kohdistuvat olennaisessa määrin toimistoajan ulkopuolelle, kuten viikonlopulle ja toimistoajan jälkeiseen iltapäivään sekä alkuiltaan. Tarjottu välitystoiminta kattaa vain 44 prosenttia viikoittaisesta tilausmäärästä.
Vaatimus tilausvälityskeskuksesta ei myöskään ole ollut ketään syrjivä tai suosiva. Valittaja olisi voinut järjestää tilausvälitystoimintansa ympärivuorokautiseksi ja viikonloput kattavaksi.
Raision kaupunki on toimittanut ELY-keskuksen lausunnon.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Hankintalain 41 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ehdokkaiden ja tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.
Taksiliikennelain 15 §:n 1 momentin mukaan tilausvälityskeskuksen on ennen toimintansa aloittamista tehtävä ilmoitus toimintapaikkansa toimivaltaiselle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Mainitun lainkohdan 3 momentin mukaan tilausvälityskeskuksen toiminta on epäasiallista muun ohella, jos tilausvälitystoimintaa ei ole järjestetty ympärivuorokautiseksi tai ennakkotilausten vastaanottoa ei ole järjestetty.
Taksiliikennelain 15 §:n esitöiden (HE 38/2006 vp s. 29) mukaan tilausvälityskeskuksella tarkoitetaan taksiliikenteen harjoittamiseen liittyvää pysyväisluonteista toimintaa, jossa asiakkailta tulevia tilauksia vastaanotetaan ja välitetään ajossa oleviin taksiautoihin. Tilausvälityskeskustoiminnaksi ei katsota sellaista pienimuotoista välitystoimintaa, jossa esimerkiksi useamman taksiauton yritys välittää kyytejä omiin ja alihankkijoidensa autoihin. Esitöissä on vielä todettu, että säännöksillä ei estetä tilausvälityskeskusten kilpailua, vaan samalla alueella voi toimia useita keskuksia.
Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena ovat henkilökohtaiset kuljetukset, jotka käsittävät asiakkaiden asiointi- ja virkistysmatkat sekä välttämättömät työ- ja opiskelumatkat. Palvelun asiakasmäärä on ollut vuonna 2010 yhteensä 561 asiakasta, joilla on ollut oikeus joko 18 tai 8 matkaan kuukaudessa. Kuljetuksia on kyettävä hoitamaan 24 tuntia vuorokaudessa asiakkaiden erilaisten tarpeiden takia.
Tarjouspyynnön hankinnan sisältöä ja laajuutta koskevassa kohdassa 5 "Tilausvälityspalvelu" on edellytetty seuraavaa:
"Tilausten vastaanotto ja välitys autoille hoidetaan keskitetysti. Välityspalvelu hoidetaan yhdestä puhelinnumerosta, joka on ilmoitettava tarjouksessa. Tarjoajalla on tätä toimintaa varten oltava taksiliikennelain 15 §:ssä tarkoitettu tai tätä vastaava tilausvälityskeskus tai sopimus / esisopimus tilausvälityskeskuksen kanssa.
Tilausvälityskeskuksella on oltava riittävällä henkilökunnalla varustettu päivystys 24 h / 7 vrk. Henkilökunnalta vaaditaan hyvää suomen kielen taitoa ja kykyä ymmärtää myös vaikeasti kommunikoivien asiakkaiden tilauksia. Puhelut on nauhoitettava mahdollisia reklamaatioita varten."
Välityskeskuksen toiminnan on tarjouspyynnön mukaisesti oltava keskitettyä ja ympärivuorokautista, eli on oltava riittävä päivystys koko vuorokauden ja kaikkina viikonpäivinä yhdestä puhelinnumerosta. Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainituilla vaatimuksilla on tarkoitettu vähintään pysyväisluontoista muuta kuin pienimuotoista välityskeskusta, jossa asiakkailta tulevia tilauksia välitetään ajossa oleviin autoihin. Näiden vaatimusten on tarjouspyynnön kohdan 5 perusteella pitänyt olla tarjoajien ymmärrettävissä, eikä tarjouspyyntö näin ollen ole valittajan väittämällä tavalla epäselvä.
Markkinaoikeus katsoo, ettei kuljetusten määriin ja ajankohtiin nähden voida pitää perusteettomana edellyttää myös ympäri vuorokauden toimivaa välityskeskusta. Tarjouspyynnön vaatimusta välityskeskuksesta ei siten voida pitää hankinnan päämäärään nähden suhteettomana.
Markkinaoikeus katsoo, ettei välityskeskusta koskevaa vaatimusta voida myöskään pitää syrjivänä. Tarjoajilla on ollut mahdollisuus perustaa tarjouspyynnön vaatimukset täyttävä välityskeskus. Vaihtoehtoisesti tarjoajilla on ollut mahdollisuus tehdä sopimus tai esisopimus vaatimukset täyttävän välityskeskuksen kanssa, jos niillä itsellään ei ole ollut resursseja vaatimustenmukaiseen välityskeskukseen.
Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut tarjoajia syrjimättä ja suhteellisuusperiaatetta loukkaamatta edellyttää, että tarjoajalla on toimintaa varten tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvattu välityskeskus tai sopimus tai esisopimus tällaisen keskuksen kanssa.
Valittaja on tarjouksessaan "TARJOUSLOMAKE VAATIMUSTEN TÄYTTYMINEN" kohdassa 4 "KAPASITEETTIVAATIMUKSET" vaatimuksen "Tilausvälityskeskuksella on oltava riittävällä henkilökunnalla varustettu ympärivuorokautinen päivystys kaikkina viikonpäivinä" kohdalla merkinnyt rastin kyllä-ruutuun osoittamaan tarjouksensa täyttävän myös tilausvälityskeskusta koskevat vaatimukset.
Hankintayksikkö on tarjousten avaamisen jälkeen ensin selvittänyt ELY-keskukselta, onko Turun Seudun Invataksit ry:llä taksiliikennelain 15 §:n mukaista, rekisteröityä tilausvälityskeskusta. Tällaista ei ELY-keskuksen ilmoituksen mukaan ole ollut. Valittaja on hankintayksikön pyynnöstä toimittanut tarjouksen täydennyksen, jossa valittaja on edelleen ilmoittanut tarjouksensa olevan tarjouspyynnön mukainen. Tässä asiakirjassa on lisäksi todettu, että "yhdistyksellämme on taksiliikennelain 15 §:n ehdot täyttävä tilausvälityskeskus". Tämän asiakirjan liitteenä on toimitettu Turun Seudun Invataksit ry:n Laatujärjestelmä-asiakirja. Mainitussa asiakirjassa on todettu: "Tilauskeskuksen puheluihin vastaa arkisin klo 8.00–15.30 välillä toimistohenkilökunta. Muina aikoina puhelut ohjautuvat suoraan päivystävään invataksiin."
Markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan tarjousasiakirjoissa mainittu tilauskeskus ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia, koska toiminta ei ole keskitettyä eikä ympärivuorokautista, vaan tilauskeskuksen sijasta asiakaspalvelu hoidettaisiin autossa viikonloppuisin ja osin arkisinkin.
Valittaja on väittänyt, että se on sitoutunut täyttämään tarjouspyynnön vaatimukset viimeistään hankintasopimuksen tekohetkellä.
Hankintayksikölle toimitettujen selvitysten perusteella valittajan tarjoama välitystoiminta ei edellä todetuin tavoin ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia. Valittaja ei ole millään muullakaan tavoin osoittanut tai ilmoittanut, että sillä tulisi hankintasopimuksen tekohetkellä olemaan keskitetty ja ympärivuorokautinen, tarjouspyynnön vaatimuksia vastaava tilausvälityskeskus, tai että se tulisi tekemään sopimuksen tai esisopimuksen tällaisen välityskeskuksen kanssa.
Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että hankintayksikkö on voinut sulkea Turun Seudun Invataksit ry:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.
Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Nina Korjus.
HUOMAA
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.