29.12.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tornion kaupunki on pyytänyt 29.9.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vanhusten päiväkeskustoiminnasta ajalle 1.1.2010–31.12.2011. Hankinta on sisältänyt mahdollisuuden jatkaa sopimuskautta enintään 24 kuukaudella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Tornion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 1.12.2009 § 224 valinnut palvelun tuottajaksi Tornion Sairaskotisäätiön.

Karungin Palvelukoti ry on tehnyt hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Tornion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 9.2.2010 § 32 hylännyt.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 800.000–900.000 euroa.

Hankintayksikkö on 22.12.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, jona asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Karungin Palvelukoti ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 1.12.2009 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna enintään 230.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosais- ja oikeudenkäyntikulut yhteensä 3.000 eurolla korkoineen.

Tarjouskilpailun valmisteluun ja hankintapäätöksen tekemiseen on osallistunut henkilöitä, jotka ovat olleet esteellisiä.

Hankintayksikön oma palvelutuotanto on osallistunut tarjouskilpailuun. Tornion kaupungin tarjousta ovat olleet laatimassa Tornion kaupungin vanhuspalveluista vastaava johtava hoitaja ja Tornion kaupungin sosiaali- ja terveysviraston talouspäällikkö, vaikka he ovat kuuluneet hankintaa varten perustettuun kilpailuttamistyöryhmään.

Tarjouskilpailun valmisteluun ja hankintapäätöksen tekemiseen on osallistunut kolme sellaista henkilöä, jotka ovat olleet tarjouskilpailun voittaneen Tornion Sairaskotisäätiön tulevaisuustyöryhmän jäseniä. Hankintapäätöstä on ollut tekemässä myös yksi Tornion Sairaskotisäätiöön työsuhteessa ollut henkilö.

Tarjouspyyntö on laadittu niin, että se on syrjinyt hakijaa, joka toimii noin 20 kilometrin päässä Tornion kaupungin keskustasta. Tarjouspyynnöllä on suosittu kaupungin keskustassa toimivia palveluntarjoajia. Tarjouspyynnössä ei ole otettu huomioon niitä asiakkaitten matkakustannuksia, jotka hankintayksikkö joutuu maksamaan. Mikäli matkakustannukset olisi otettu huomioon, hakijan tarjous olisi ollut huomattavasti edullisempi kuin muiden tarjoajien tarjoukset. Lisäksi tarjouspyynnössä on edellytetty, että vähintään kaksi kolmasosaa palvelusta tuotetaan kaupungin keskustaajamassa.

Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut hylätä sen oman palvelutuotannon tarjous tarjouspyynnön vastaisena, koska siinä tarjoushinta on ilmoitettu tarjouksessa, vaikka se on tarjouspyynnön mukaan tullut antaa erillisessä hintakuoressa.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti vertailuperustetta ”tilojen soveltuvuus” asettaessaan ja pisteyttäessään. Tarjouspyynnössä ja siihen annetuissa tarkennuksissa ei ole yksilöity sitä, miten tilojen soveltuvuus pisteytetään. Hankintapäätöksestäkään ei ole ilmennyt, miten kyseinen vertailuperuste on pisteytetty.

Hakijan tarjouksessaan esittämä selvitys tarjotun tilan soveltuvuudesta on selkeästi ylittänyt tarjouspyynnössä esitetyt vähimmäisvaatimukset. Lisäksi hakijan tilojen varustelu viidelle asiakkaalle on vastannut tai ylittänyt voittaneen tarjoajan tilojen soveltuvuuden.

Hakijan tarjous on ollut edullisin. Virheettömässä menettelyssä hakijan olisi tullut voittaa tarjouskilpailu.

VASTINE

Tornion kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.344,26 eurolla korkoineen.

Väitettyä esteellisyyttä koskeva asia on ollut käsiteltävänä hankintayksikössä hakijan tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta, joten asiaa ei tule erikseen käsitellä markkinaoikeudessa, vaan väite tulee ensisijaisesti jättää tutkimatta.

Tarjouskilpailun valmisteluun ja hankintapäätöksen tekemiseen ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä. Ratkaisut, jotka on tehty ennen kuin asiassa on päätetty järjestää avoin tarjouskilpailu, ovat kuuluneet hankintayksikön normaaliin harkintavaltaan siitä, tuotetaanko palvelu omana työnä vai järjestetäänkö palvelujen tuottamisesta tarjouskilpailu. Hankintalaki ei kiellä oman palvelutuotannon osallistumista tarjouskilpailuun, kunhan yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun vaatimukset täyttyvät.

Hakemuksessa viitattu hankintayksikön työntekijä ei ole osallistunut kilpailuttamistyöryhmän toimintaan sen jälkeen, kun asiassa on päätetty järjestää avoin tarjouskilpailu, vaan henkilö on 18.8.2009 pidetyssä kilpailuttamistyöryhmän kokouksessa jäävännyt itsensä. Kyseinen työntekijä ei ole osallistunut vertailuperusteiden asettamiseen, eikä hän ole voinut vaikuttaa kilpailuttamistyöryhmän toimintaan. Hakijan väite sosiaali- ja terveysviraston talouspäällikön osallistumisesta kaupungin tarjouksen laatimiseen on virheellinen.

Tornion Sairaskotisäätiön tulevaisuustyöryhmä ei ole kunnan toimielin, minkä vuoksi sen toimintaan ei tule soveltaa hallintomenettelyyn liittyviä esteellisyyssäännöksiä. Tornion Sairaskotisäätiön tulevaisuustyöryhmä on keskustelufoorumi, jossa keskustellaan säätiön tulevaisuuden suunnitelmista. Tulevaisuustyöryhmällä ei ole mitään päätöksenteko- tai esittelyoikeutta Tornion kaupungin tai Tornion Sairaskotisäätiön hallinnossa.

Tarjouskilpailu on koskenut ainoastaan päiväkeskustoimintaa, minkä takia laskelmissa ei ole otettu huomioon matkakustannuksia. Asiakkaat käyvät päiväkeskuksessa kerran viikossa, ja kuljetukset voidaan tarvittaessa yhdistää muihin kuljetuksiin, jolloin niistä ei aiheudu vuositasolla merkittäviä kustannuksia.

Tarjouspyynnössä ei ole kielletty ilmoittamasta tarjoushintaa tarjouksen laatuperusteluissa.

Tilojen soveltuvuutta koskevat vähimmäisvaatimukset on esitetty tarjouspyynnössä, ja tilojen soveltuvuutta koskevan vertailuperusteen pisteytysperusteet ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä sekä sen liitteenä olleesta laatulomakkeesta. Tarjoajille on lisäksi varattu mahdollisuus esittää kysymyksiä tarjouspyynnöstä. Kysymyksistä vastauksineen on laadittu tiivistelmä, joka on toimitettu tarjoajille ennen lopullisten tarjousten tekemistä. Tiivistelmässä on muun ohella ilmoitettu, että kilpailuttamistyöryhmä arvioi tilojen soveltuvuutta tarjouksiin liitettyjen kuvausten perusteella sekä tarvittaessa vierailemalla kohteissa. Kilpailuttamistyöryhmä ei ole pitänyt tarpeellisena tutustua tiloihin, koska sillä on ollut käytettävissään tiloja koskevat piirustukset ja koska osa työryhmän jäsenistä oli tutustunut tiloihin aikaisemmin.

Kaikkien tarjoajien tilat ovat täyttäneet tarjouspyynnössä niille asetetut vähimmäisvaatimukset. Kilpailuttamistyöryhmän jäsenet ovat tämän jälkeen vertailleet tiloja tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti niin, että parhaaksi arvioidulle tilalle on annettu 2 pistettä, huonoimmalle 0 pistettä ja muille pisteet siltä väliltä. Kunkin työryhmän jäsenen antamien pisteiden perusteella on laskettu keskiarvopisteet kullekin tarjoukselle, ja tämän keskiarvon perusteella tarjoukset on asetettu paremmuusjärjestykseen siten, että voittanut tarjoaja on saanut 2 pistettä, Tornion kaupunki 0,67 pistettä ja hakija 0,33 pistettä.

Voittaneen tarjoajan tarjoamat tilat ovat olleet toiminnallisesti parhaimmat, koska ne on alun perin rakennettu nimenomaan päiväkeskustoimintaa varten. Tilat muodostavat oman erillisen kokonaisuuden, jossa on otettu huomioon muun muassa saunan ja peseytymistilojen sekä lepohuoneen tarve ja sijoittelu suhteessa muuhun toimintaan.

Hakijan päiväkeskustilat ovat osa ruokasalia, joka on läpikulkupaikka ja tilana rauhaton. Ruokasalissa käy syömässä myös osa talon asukkaista. Tiloihin liittyy lepohuone, ja saunatiloina käytetään asumispalvelujen kanssa yhteisiä tiloja. Tilat eivät ole olleet toiminnallisesti yhtä hyvät kuin voittaneella tarjoajalla.

LAUSUNTO

Tornion Sairaskotisäätiö on lausunut, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja että Tornion kaupungin edustajien mahdollinen esteellisyys ei saa johtaa sen tarjouksen hylkäämiseen.

Kilpailuttamistyöryhmän jäsenet eivät ole olleet esteellisiä Tornion Sairaskotisäätiön tulevaisuustyöryhmän jäsenyyden perusteella. Mainittu työryhmä on lausunnonantajan ja Tornion kaupungin yhteinen työryhmä, jonka tarkoituksena on informoida Tornion kaupungin päättäjiä Tornion Sairaskotisäätiön päätöksistä, tulevaisuuden suunnitelmista ja hankkeista. Tulevaisuustyöryhmällä ei ole mitään päätöksenteko-oikeutta tai erityistä esitysoikeutta Tornion Sairaskotisäätiössä tai Tornion kaupungin hallinnossa.

Tornion Sairaskotisäätiöön työsuhteessa ollut sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsen ei ole ollut esteellinen osallistumaan hankintapäätöksen tekemiseen, sillä Tornion Sairaskotisäätiön varsinaisen toiminnan rahoitus perustuu sotainvalidien ja -veteraanien kuntoutus- ja laitoshoitopalveluiden tuottamiseen, joiden palvelujen rahoitus tulee Valtiokonttorilta. Puheena oleva lautakunnan jäsen on työskennellyt perushoitajana hoito-osastolla, jonka toiminnalla ei ole minkäänlaista yhteyttä päiväkeskuksen toimintaan. Päiväkeskuksen liikevaihto muodostaa noin kuusi prosenttia koko säätiön liikevaihdosta. Päiväkeskustoiminnan jatkumisella tai lakkauttamisella ei ole vaikutusta kyseisen lautakunnan jäsenen tai hänen lähipiirinsä tilanteeseen niin, että se aiheuttaisi mainitun henkilön esteellisyyden.

Tilojen soveltuvuuden pisteytys on vastannut todellisuutta. Lausunnonantajan tilat ovat sekä pinta-alaltaan että varustukseltaan ylivertaiset muiden tarjoajien tiloihin verrattuna.

VASTASELITYS

Karungin Palvelukoti ry on lausunut vastaselityksessään, että hankintayksikön vaatimus hakemuksen tutkimatta jättämisestä on hylättävä.

Tornion kaupungin vanhuspalveluista vastaava johtava hoitaja, joka on ollut laatimassa Tornion kaupungin tarjousta, on ollut esteellinen osallistumaan tarjouskilpailun valmisteluun. Kilpailuttamistyöryhmä on asetettu 16.2.2009 ja se on kokoontunut mainitun henkilön ollessa mukana 14.4.2009 ja 27.4.2009. Kyseinen henkilö on vasta 18.8.2009 ilmoittanut olevansa esteellinen ja vetäytynyt työryhmästä.

Tornion kaupungin sosiaali- ja terveysviraston talouspäällikkö on ollut kilpailuttamistyöryhmän äänivaltainen jäsen ja osallistunut tarjouskilpailun valmisteluun. Puheena oleva henkilö on osallistunut Tornion kaupungin tekemän tarjouksen laskentaan ja hän on tästä syystä ollut esteellinen osallistumaan tarjouskilpailun valmisteluun.

Kilpailuttamistyöryhmän jäsenistä kaupunginhallituksen puheenjohtaja, sosiaali- ja terveyslautakunnan puheenjohtaja ja perusturvajohtaja ovat olleet esteellisiä päättämään kilpailutuksesta, koska he ovat olleet Tornion Sairaskotisäätiön tulevaisuustyöryhmän jäseniä. Sosiaali- ja terveyslautakunnan puheenjohtaja ei tästä syystä olisi myöskään saanut osallistua hankintapäätöksen tekemiseen.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty tilojen soveltuvuuden vertailukriteerejä, vaan ne on asetettu vasta tarjousten vertailuvaiheessa. Pisteytys ei ole ollut tasapuolista ja se on syrjinyt hakijaa.

Tilojen soveltuvuuden pisteytys ei ole perustunut objektiivisesti arvioitaviin kriteereihin vaan kilpailuttamistyöryhmän jäsenten subjektiivisiin näkemyksiin. Jäsenistä vain osa on tuntenut hakijan tilat, eikä kukaan jäsenistä ole käynyt tutustumassa hakijan tarjoamiin tiloihin. Sen sijaan sosiaali- ja terveyslautakunnan jäsenet ovat käyneet tutustumassa voittaneen tarjoajan tiloihin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen, laadukkaiden hankintojen tekemisen edistäminen sekä yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisten mahdollisuuksien turvaaminen julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankintalain 76 §:n 1 momentin (348/2007) nojalla sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei sen sijaan kuulu sen tutkiminen, onko päätöksenteko hankintayksikössä tapahtunut muutoin sitä koskevien säännösten, kuten esimerkiksi esteellisyyssäännösten mukaisesti.

Hankintalaissa ei ole hankintamenettelyyn osallistuvan henkilön esteellisyyttä koskevia säännöksiä. Hankintayksikön menettelyä on siten esteellisyyttä koskevien väitteiden osalta arvioitava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen perusteella.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia vanhusten päiväkeskus-toiminnasta siten, että palvelun piirissä oleva asiakasmäärä on keskimäärin 15 asiakasta päivässä ja korkeintaan 75 asiakasta viikossa. Tarjouspyynnössä on muun ohella ilmoitettu, että palvelut tulee tuottaa Tornion kaupungin alueella ja että kokonaishankintamäärästä vähintään 2/3 tulee tuottaa Tornion keskustaajamassa. Osatarjousten antaminen on ollut sallittua.

Hankintayksikkö on saanut tarjouskilpailussa kolme tarjousta. Hakija on antanut osatarjouksen Tornion maaseutualueella keskimäärin viidelle päivittäiselle asiakkaalle ja yhteensä 25 viikottaiselle asiakkaalle tuotettavista palveluista. Tornion Sairaskotisäätiön ja Tornion kaupungin oman palvelutuotannon tarjoukset ovat sisältäneet palvelut keskimäärin 15 päivittäiselle asiakkaalle ja yhteensä 75 viikottaiselle asiakkaalle. Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään valinnut palveluntuottajaksi Tornion Sairaskotisäätiön.

Markkinaoikeudessa on tässä tapauksessa ratkaistavana kysymys siitä, onko hankintayksikössä hankinnan valmisteluun ja hankintapäätöksen tekemiseen osallistunut henkilöitä, jotka ovat olleet mukana voittaneen tarjoajan toiminnassa tai joilla on ollut sellaisia muita sidonnaisuuksia voittaneeseen tarjoajaan tai käsiteltävänä olevaan hankinta-asiaan, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä on vaarantunut. Hakemuksen tutkimisen ja edellä mainitun kysymyksen ratkaisemisen kannalta ei ole merkitystä sillä, että väitettyä esteellisyyttä koskeva asia on jo ollut käsiteltävänä hankintayksikössä hakijan tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankinnan valmistelusta vastanneeseen kilpailuttamistyöryhmään on kuulunut kolme Tornion Sairaskotisäätiön tulevaisuustyöryhmässä Tornion kaupungin edustajana ollutta henkilöä, joista yksi on osallistunut myös hankintapäätöksen tekemiseen Tornion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnassa. Lisäksi hankintapäätöstä on ollut tekemässä yksi tarjouskilpailun voittaneeseen Tornion Sairaskotisäätiöön tuolloin työsuhteessa ollut henkilö.

Hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa on noudatettava tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatetta hankintamenettelyn läpinäkyvyyden varmistamiseksi. Hankintamenettelyn on annettava myös ulospäin uskottava vaikutelma siitä, että kaikilla tarjoajilla on ollut hankintayksikön toiminnan osalta samat mahdollisuudet menestyä tarjouskilpailussa.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että hankinnan valmisteluun ja päätöksen tekemiseen osallistuneiden henkilöiden sidonnaisuudet ovat olleet omiaan vaarantamaan avoimuuden periaatteen toteutumisen sekä hankintamenettelyyn osallistuneiden tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on siten harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheellisyydestä edellä lausutun markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta uusi tarjouskilpailu. Asiassa ei tästä syystä ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Mikäli Tornion kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintokäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli hakija joutuisi pitämään asianosais- ja oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan asianosais- ja oikeudenkäyntikulut. Hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Tornion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemän vanhusten päiväkeskustoimintaa koskevan hankintapäätöksen 1.12.2009 § 224 ja kieltää Tornion kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai muutenkaan panemasta mainittua päätöstä täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tornion kaupungin korvaamaan Karungin Palvelukoti ry:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Korvaukselle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Tornion kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Nina Korjus ja Pasi Yli-Ikkelä.