10.11.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kalajokilaakson hankintarengas on pyytänyt 15.9.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kalajokilaakson hankintarenkaaseen kuuluvien kaupunkien, kuntien ja yhteisöjen ammattikäyttöön tarkoitetuista puhdistusaineista, puhdistusvälineistä ja jätesäkeistä ajalle 1.1.2010–31.12.2011. Hankinta on sisältänyt mahdollisuuden jatkaa sopimuskautta yhdellä vuodella. Hankinnassa ovat tarjouspyynnön mukaan olleet mukana Nivalan, Ylivieskan, Kalajoen, Haapajärven ja Oulaisten kaupungit, Reisjärven, Alavieskan, Sievin ja Kärsämäen kunnat sekä Vieskan liikelaitoskuntayhtymä, Kalajokilaakson Koulutuskuntayhtymä, Raudaskylän Kristillinen Opisto R.Y. ja Siika-Pyhäjokialueen Koulutuskuntayhtymä. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Oulaisten kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 17.2.2010 § 16 muun ohella valinnut puhdistusaineiden, puhdistusvälineiden ja jätesäkkien toimittajaksi Finntensid Oy:n.

Veli Mark Oy on tehnyt hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Oulaisten kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 7.4.2010 § 34 hylännyt.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 1.500.000–2.000.000 euroa, josta Oulaisten kaupungin hankinnan osuus on ollut sen ilmoituksen mukaan noin 60.000 euroa.

Oulaisten kaupunki on 19.3.2010 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

HAKEMUS

Veli Mark Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 17.2.2010 tekemän hankintapäätöksen siltä osin kuin sillä on valittu puhdistusaineiden, puhdistusvälineiden ja jätesäkkien (jäljempänä myös puhdistusaineet) toimittajaksi Finntensid Oy ja velvoittaa tältä osin hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 100.000 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.437,50 eurolla korkoineen.

Kalajokilaakson hankintarengas on kilpailuttanut siihen kuuluvien hankintayksiköiden puolesta puhdistusaineiden hankinnan. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet käyttöliuoksen hinta 40 prosentin painoarvolla, tuotteiden sopivuus käyttöön ja kattavuus 10 prosentin painoarvolla, laatu 20 prosentin painoarvolla, ympäristöystävällisyys 10 prosentin painoarvolla ja logistiikka 20 prosentin painoarvolla.

Vertailuperusteen ”tuotteiden sopivuus käyttöön ja kattavuus” alakohdan ”valikoiman kattavuus tuoteperheissä” osalta on ollut epäselvää, mitä tuoteperheellä on tarkoitettu. Myös vertailuperusteen ”logistiikka” alakohdat ”toimituserä”, ”rahti” ja ”toimitusaika koko hankintarenkaalle” ovat olleet epäselviä ja johtaneet syrjivään tarjousvertailuun.

Hankintarengas on 20.11.2009 lähettänyt tarjoajille esitiedon, jonka mukaan puhdistusaineita koskevan tarjouskilpailun on voittanut Finntensid Oy hakijan tullessa toiseksi. Esitieto ei ole sisältänyt tarjousten pisteytystä eikä esityspäätöksen perusteluja. Hankintarengas on ilmoittanut tarjoajille, että pisteytykset ja päätöspöytäkirjat toimitetaan niille sitä mukaa kuin hankintarenkaaseen kuuluvat hankintayksiköt ovat tehneet hankintapäätökset.

Osa Kalajokilaakson hankintarenkaaseen kuuluvista hankintayksiköistä on tehnyt hankintapäätöksen edellä mainitun esityspäätöksen pohjalta, minkä jälkeen hankintarengas on toimittanut tarjoajille tarjousten avauspöytäkirjat ja vertailutiedot. Hankintapäätöksistä tehtyjen oikaisuvaatimusten johdosta hankintarengas on tehnyt uuden esityspäätöksen pisteytyksineen ja vertailuineen. Uuden esityspäätöksen mukaan puhdistusaineita koskevan tarjouskilpailun on voittanut Finntensid Oy hakijan tullessa toiseksi.

Oulaisten kaupunki on tehnyt hankintapäätöksen hankintarenkaan toisen esityspäätöksen mukaisesti. Toisen tarjousvertailun yhteydessä hankintayksikkö on vertaillut tarjoushinnat uudestaan ensimmäisessä vertailussa ilmenneiden virheiden vuoksi niin, että voittaneen tarjoajan hintapisteet ovat laskeneet. Tämän lisäksi hankintayksikkö on ilman objektiivisia perusteita ja hakijaa syrjivällä tavalla vertaillut tarjoukset muiltakin osin uudelleen. Mikäli hankintayksikkö olisi soveltanut muiden vertailuperusteiden osalta ensimmäisen tarjousvertailun pisteitä, hakija olisi voittanut tarjouskilpailun.

Hakija on tarjonnut puhdistusaineita rahtivapaasti ilman pientoimitus- tai pudotuspistemaksua, ja se on esittänyt tarjouksessaan toiveen järkevistä kertatoimituseristä. Toimituserät eivät ole siten olleet sidottuja tiettyyn määrään, pakkaukseen tai muuhun sellaiseen. Tarjousten vertailussa hakijalta on kuitenkin vähennetty vertailuperusteen ”logistiikka” alakohdan ”toimituserä” osalta kaksi pistettä ja alakohdan ”rahti” osalta yksi piste.

Ensimmäisessä tarjousvertailussa on katsottu, että vertailuperusteen ”logistiikka” alakohta ”toimitusaika koko hankintarenkaalle” on ollut liian epäselvä arvioitavaksi, joten sen käyttö on sivuutettu antamalla kaikille tarjoajille kyseisestä kohdasta täydet viisi pistettä. Toisessa tarjousvertailussa hakijan pisteitä on vähennetty kyseisen vertailukriteerin osalta ja voittanut tarjoaja on saanut kriteeristä täydet pisteet.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ilmoitettu, että toimitusaika on ”heti varastosta” tai ”kotisivuillamme olevien kuljetusaikataulujen mukaan”. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että voittaneen tarjoajan toimitusajan laskentaperusteena on käytetty sen toimitusten laskennallista keskiarvoa koko hankintarenkaalle. Laskennallinen keskiarvo on perustunut lähes 20 vuoden kokemukseen voittaneen tarjoajan tavarantoimituksista.

VASTINE

Oulaisten kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla korkoineen.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet on asetettu tarjouspyynnössä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita noudattaen. Tarjoajille on myös tarjouspyynnössä varattu mahdollisuus esittää lisäkysymyksiä koskien tarjouspyyntöä, mutta niitä ei ole esitetty määräaikaan mennessä.

Tuoteryhmillä on tarkoitettu kahdeksaa ryhmää, kuten siivousaineet, joihin tarjouspyynnön hintaliitteen tuoteperheet on jaettu, ja samaa käyttötarkoitusta omaavia aineita, kuten vahanpoistoaineet. Hintavertailuun on otettu mukaan ne tuoteryhmien ja tuoteperheiden tuotteet, joita on voitu vertailla keskenään. Niitä tuoteperheen tuotteita, joita jollain tarjoajalla ei ole ollut tarjota, ei ole voitu käyttää hintavertailussa. Tarjousten vertailussa ei ole ollut merkitystä sillä, minkä tai kuinka monen valmistajan tuotteita tarjoajalla on ollut tarjota.

Vertailuperuste ”logistiikka” on pisteytetty oikein. Hakijan tarjouksessa olleella maininnalla kertatilausmäärien järkevyydestä on rajoitettu hankintayksikköä tilaamasta vain yhtä tuotetta tai sen kulloinkin tarvitsemaa tuotemäärää. Hankintayksikölle on jäänyt epäselväksi, mikä on ollut hakijan käsitys järkevästä tilausmäärästä. Koska hakijan tarjouksessa ei ole erikseen ilmoitettu toimituserän suuruutta, hankintayksikkö on tulkinnut, että pienin mahdollinen toimituserä on tarjouksessa ilmoitettu pienin myyntierä.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että myös yhden tuotteen tilaaminen on mahdollista, jolloin tuotetta ei tarvitse tilata kuin juuri se määrä, mitä kuhunkin kiinteistöön tarvitaan. Voittaneen tarjoajan pienin toimituserä on ollut heidän ilmoittamansa pienin myyntierä.

Toimitusaikoina on tarjousten vertailussa käytetty keskiarvoja, jotka on laskettu tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamista toimitusajoista.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että sen toimitusaika on heti tai kotisivuilla olevien kuljetusaikataulujen mukainen. Tarjousvertailussa ei ole voitu käyttää kotisivuilla olevia kuljetusaikatauluja, koska aikataulu on voimassa tietyn aikajakson ja se on siten erilainen eri aikajaksoilla. Voittanut tarjoaja on aikaisemman, pitkän asiakassuhteen aikana luonut oman kuljetusjärjestelmän hankintarenkaalle. Tarjousvertailussa on käytetty voittaneen tarjoajan toimitusaikana keskiarvoa, joka on laskettu sen aikaisemmista toimituksista hankintarenkaalle.

LAUSUNTO

Finntensid Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen, laadukkaiden hankintojen tekemisen edistäminen sekä yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisten mahdollisuuksien turvaaminen tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan arvo ja hankintailmoituksen julkaiseminen

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille ja tarjoajille maksettavat palkkiot ja maksut. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 69) mukaan ennakoidun arvon laskennassa on otettava huomioon kaikkien hankintamenettelyyn osallistuvien hankintayksiköiden sopimuskokonaisuuksien arvo, jos tarjouskilpailu järjestetään useamman hankintayksikön yhteishankintana.

Hankintalain 35 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on toimitettava hankinnasta julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään.

EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa noudatettavasta ilmoitusmenettelystä on säädetty julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 3 luvussa. Hankinta-asetuksen 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, puitejärjestelyllä, neuvottelumenettelyllä tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankintalain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävästä tavarahankinnasta, hankintalain liitteen A palveluhankinnasta ja rakennusurakasta.

Kalajokilaakson hankintarengas on 15.9.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllään kilpailuttanut ammattikäyttöön tarkoitetut puhdistusaineet, puhdistusvälineet ja jätesäkit 13 hankintayksikön yhteishankintana. Hankinnasta on 15.9.2009 julkaistu kansallinen hankintailmoitus.

Hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi on koko hankintarenkaan osalta ilmoitettu noin 1.500.000–2.000.000 euroa. Kun tarjouspyyntö tehdään yhteisesti, on edellä kerrotun mukaisesti kynnysarvoa laskettaessa otettava huomioon koko hankintakokonaisuuden arvo siitä riippumatta, kuinka varsinainen päätöksenteko ja yksittäiset tilaukset hankintarenkaan sisällä toteutetaan. Koska hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on kysymyksessä olevassa hankinnassa ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun tavarahankintojen vuodelle 2009 vahvistetun EU-kynnysarvon 206.000 euroa, hankinnasta olisi kansallisen hankintailmoituksen sijasta tullut julkaista muun ohella hankintalain 35 §:n (348/2007) ja hankinta-asetuksen 3 luvun mukainen EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintailmoituksen julkaisemisessa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Tarjouspyyntö on koskenut Kalajokilaakson hankintarenkaaseen kuuluvien hankintayksiköiden puhdistusaineiden, puhdistusvälineiden ja jätesäkkien hankintaa. Hankintarenkaaseen kuuluvat hankintayksiköt on yksilöity tarjouspyynnön liitteenä olleessa ostajaluettelossa.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 on esitetty taulukkomuodossa hankinnan kohteena olevat tuoteryhmät ja tuotteet sekä ilmoitettu tuotteiden arvioidut kulutusmäärät. Tarjous on tullut laatia kysymyksessä olevalle liitteelle. Tarjoushinnat on tullut antaa arvonlisäverottomina nettohintoina, ja tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että yksikköhinnaltaan edullisinta pakkauskokoa käytetään valittaessa ryhmän halvinta tuotetta.

Tarjouspyynnössä on toimitusehtojen osalta ilmoitettu, että tuotteet tulee toimittaa ilman pientoimitus- ja laskutuslisiä rahtivapaasti yhteen toimituskohteeseen. Tarjoajan on tullut ilmoittaa rahtikustannushinta, jos tavarat toimitetaan suoraan esimerkiksi kaupunkien eri kiinteistöihin. Lisäksi tarjouksessa on tullut ilmoittaa toimitusaika.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on tarjouspyynnössä ja sen liitteessä 3 ilmoitettu:

1) käyttöliuoksen hinta (enintään 40 pistettä, painoarvo 40 prosenttia)
– edullisin tarjoushinta x kohdan pisteet
tarjoajan hinta

2) tuotteiden sopivuus käyttöön ja kattavuus (enintään 10 pistettä, painoarvo 10 prosenttia)
– käyttökokemukset hankintarenkaan kohteissa (arviointiryhmän pisteytys)
– valikoiman kattavuus tuoteperheissä

3) laatu (enintään 20 pistettä, painoarvo 20 prosenttia)
– tuotteiden ominaisuudet
– vahojen levitettävyys ja kulutuksenkesto

4) ympäristöystävällisyys (enintään 10 pistettä, painoarvo 10 prosenttia)
– tuotteen elinkaari

5) logistiikka (enintään 20 pistettä, painoarvo 20 prosenttia)
– toimituserä
– rahti
– toimitusvarmuus
– toimitusaika koko hankintarenkaalle.

Hankintayksiköllä on kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa harkintavaltaa. Vertailuperusteiden on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty laadullisten vertailuperusteiden sisältöä. Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten laadullisista vertailuperusteista erityisesti ”tuotteiden sopivuus käyttöön ja kattavuus” ja ”logistiikka” sekä vertailuperusteen ”laatu” alakohta ”tuotteiden ominaisuudet” ovat olleet tarjouspyyntö kokonaisuutena huomioon ottaen sillä tavoin yksilöimättömiä ja epätäsmällisiä, etteivät tarjoajat ole voineet tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee sanottujen vertailuperusteiden osalta kiinnittämään huomiota tarjousten vertailussa. Lisäksi vertailuperusteen ”tuotteiden sopivuus käyttöön ja kattavuus” alakohta ”käyttökokemukset hankintarenkaan kohteissa (arviointiryhmän pisteytys)” on ollut vertailutekijänä luonteeltaan sellainen, että se on tilanteessa, jossa hankintarenkaaseen kuuluvilla hankintayksiköillä ei ole aikaisempia kokemuksia kaikkien tarjoajien toimituksista, hankintasäännösten vastaisesti omiaan suosimaan tarjousten vertailussa sellaisia tuttuja toimittajia, joista on aikaisempia myönteisiä kokemuksia. Tarjouspyyntö on siten edellä lausuttu huomioon ottaen laadittu vertailuperusteiden asettamisen osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Koska tarjouksen valintaperusteena käytetyn kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet on asetettu hankintalain oikeusohjeiden vastaisesti, kyseisiä vertailuperusteita ei ole voitu soveltaa siten, että tarjouskilpailun lopputulos olisi lain menettelysäännösten mukainen. Näin ollen asiassa ei ole tarpeen lausua vertailuperusteiden soveltamista koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Oulaisten kaupunki on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys sanotussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamukset

Hankintasopimusta ei ole tehty. Hankintapäätös voidaan näin ollen nyt puheena olevilta osin kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheistä edellä lausutun markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta nyt puheena olevilta osin kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Oulaisten kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan nyt puheena olevilta osin julkisena hankintana, sen tulee järjestää uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Oulaisten kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 17.2.2010 § 16 siltä osin kuin sillä on valittu Oulaisten kaupungin puhdistusaineiden, puhdistusvälineiden ja jätesäkkien toimittajaksi Finntensid Oy ja kieltää kyseiseltä osin Oulaisten kaupunkia tekemästä mainitun hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Oulaisten kaupungin korvaamaan Veli Mark Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Oulaisten kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Pasi Yli-Ikkelä ja Matti Vedenkannas.