5.11.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 2.3.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia sairaanhoitopiirin perushoidon tarvikkeista ajalle 1.10.2009–30.9.2011, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta yhdellä vuodella. Hankinnasta on julkaistu 2.3.2009 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut 25 tarjousta.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on palvelualuejohtajan 15.9.2009 tekemällä päätöksellä Dnro 1521/621/09 valinnut hakemuksen kohteena olevien tavaroiden toimittajaksi Oy SCA Hygiene Products Ab:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 1.350.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on 6.10.2009 markkinaoikeudelle toimittamassaan kirjelmässä ilmoittanut, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön hakemuksen kohteena olevilta osin sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Attends OY on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa 15.9.2009 tehdyn hankintapäätöksen Dnro 1521/621/09 tippasuojien 020903 ja 020904 sekä vaippojen 020939, 020944, 020943, 020942, 020945, 020948, 020953, 020959, 020958, 020957 ja 020941 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.590 eurolla korkoineen.

Hankintamenettelyssä ei ole toteutunut tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Tarjouspyyntöä ei ole ensinnäkään laadittu niin, että se olisi tuottanut yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Lisäksi tarjoukset on vertailu ja hankintapäätös tehty muilla kuin tarjouspyynnössä ilmoitetuilla perusteilla.

Hankintayksikkö on kilpailuttanut muun muassa vaippoja eri imukykyluokissa. Tarjouspyynnössä on kunkin vaipan kohdalla käytetty Sailab ry:n (laboratorio- ja terveydenhuoltoalan tarvikkeiden ja laitteiden valmistajien ja tavarantoimittajien elinkeinopoliittinen edunvalvontajärjestö) ja yliopistollisten keskussairaaloiden luomaa ja ylläpitämää standardinimikkeistöä. Nimikenumerosta tarjoaja on tiennyt, millaista imukykyä vaipalta on edellytetty.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on tärkeysjärjestyksessä ilmoitettu tuotteiden soveltuvuus ja hinta. Tarjouspyynnön mukaan tuotteiden soveltuvuuden arviointi on perustunut tuotteiden käytöstä aiemmin tai koekäytöissä saatuihin kokemuksiin. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että logistiikan kustannusten minimoimiseksi hankintayksikkö pidättää itsellään oikeuden hankintojen keskittämiseen. Kyseinen viittaus logistiikan kustannuksiin on ollut epämääräinen ja sitä on myös sovellettu ennalta määrittelemättömien tuotteiden tarjousvertailussa.

Hakija on tarjonnut tuotteitaan hankintayksikölle koetestattavaksi ja ilmoittanut, että tuotekehittelyn myötä sen tuotteet ovat parantuneet huomattavasti ja että uusia tuotteita on kehitetty. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan suostunut testaamaan hakijan uusia tuotteita. Tästä johtuen hankintayksiköllä ei ole ollut oikeaa kuvaa hakijan tuotteiden soveltuvuudesta eikä tarjousten vertailussa ole menetelty tasapuolisesti.

Hakija on tarjonnut tarjouspyynnössä esitettyihin imukykyluokkiin soveltuvia tuotevaihtoehtoja. Sen sijaan voittanut tarjoaja on tarjonnut ensimmäisenä vaihtoehtona lievemmän imukyvyn tuotetta ja vasta toisena vaihtoehtona pyydetyn imukyvyn tuotetta. Lievemmän imukyvyn tuote on valittu tarjouskilpailun voittajaksi halvemman hinnan perusteella. Mikäli käyttöön on katsottu soveltuvan myös lievemmän imukyvyn tuotteita kuin standardinimikkeistö edellyttäisi, siitä olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä. Tällöin hakijakin olisi voinut tarjota lievemmän imukyvyn tuotteita, jotka olisivat olleet edullisempia. Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjoamat vaihtoehtoiset tuotteet tarjouspyynnön vastaisina.

Hakija tietää, että hankintayksiköllä on ollut käytössään voittaneen tarjoajan vahvemman imukyvyn tuotteet. Hankintapäätöksestä onkin käynyt ilmi, että hankintayksikkö pyrkii siirtymään ensimmäisen kuuden kuukauden aikana kevyemmän imukyvyn tuotteisiin. Kyseistä päätöstä on perusteltu ympäristönäkökohdilla. Näin ollen hankintapäätös on tehty muilla kuin tarjouspyynnössä esitetyillä perusteilla.

VASTINE

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hankintayksikkö on tarjousten avaamiseen jälkeen ensin arvioinut tarjoajien soveltuvuutta ja todennut, että kaikki tarjoajat ovat täyttäneet tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Tämän jälkeen hankintayksikkö on selvittänyt, että tarjoajien tarjouspyynnön nimikkeiden alle sijoittamat tuotteet ovat vastanneet tarjouspyynnön tuotenimikohtaisia vaatimuksia, minkä jälkeen tarjotut tuotteet on hyväksytty jatkovalmisteluun.

Tuotenimikkeet jättävät usein tilaa ominaisuuksiltaan hiukan erilaisille tuotteille. Voittanut tarjoaja on tarjonnut kahta eri soveltuvaa tuotetta kullekin nimikkeelle ja sen tarjoamat tuotteet ovat täyttäneet tarjouspyynnön vaatimukset. Myös hakija on tarjouksessaan tarjonnut kahta eri tuotetta osassa nimikkeitä.

Tarjoukset on vertailtu kaksivaiheisesti. Ensimmäisessä vaiheessa on laadittu hintavertailu ja toisessa vaiheessa tuotteiden laadullisia ominaisuuksia koskeva vertailu. Hintavertailuun on liitetty logistiikan laskelma.

Laadullisia ominaisuuksia koskevan vertailun osalta on tehty koekäyttöjä silloin, kun tarjotut tuotteet ovat olleet käyttöominaisuuksiltaan tuntemattomia ja hinnaltaan käytössä olevia tuotteita halvempia. Käytössä olevia kalliimpia tuotteita on kokeiltu ainoastaan sellaisissa tapauksissa, kun ne ovat näyttäneet tarjoavan hankintayksikön kaipaamaa lisälaatua. Koekäyttöjen lisäksi hankintayksikkö on arvioinut toimitettuja tuotenäytteitä sekä vastaanottanut tarjoajilta tuote- ja käyttötietoja erilaisista referenssikohteista.

Hankintayksikkö ei ole koekäyttänyt hakijan tarjoamia tuotteita, koska ne eivät ole hinta-laatusuhteen perusteella asettuneet valittuja tuotteita parempaan asemaan. Vaikka hakijan tarjoamat tuotteet olisivat kehittyneet laadullisesti, ei käyttöolosuhteissa ole tapahtunut sellaista muutosta, joka olisi puoltanut hakijan tarjoamien kalliimpien ja mahdollisesti laadukkaampien tuotteiden käytön. Hankintayksiköllä on ollut oikeus ratkaista tarvittava laatutaso todellisten käyttötarpeiden perusteella.

Ympäristönäkökohdat eivät ole olleet päätöksenteon perusteena vaan hankintapäätöksessä ollut maininta on tarkoittanut tavoitetta pienentää ympäristön kuormitusta siirtymällä voittaneen tarjoajan yhdestä tuotteesta toiseen tuotteeseen. Ympäristövaikutuksiltaan paremman vaihtoehdon tarjoava ratkaisu on ollut hankinnassa lisäarvo ja varsinainen ratkaisu on perustunut tuotteiden soveltuvuuteen sekä hankinnan kustannuksiin.

LAUSUNTO

Oy SCA Hygiene Products Ab ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Attends OY on lausunut vastaselityksessään, että se ei ole tarjonnut imukykyisyydeltään vaihtoehtoisia tuotteita vaan saman imukykyisyyden tuotteita, jotka ovat olleet teknisiltä ominaisuuksiltaan erilaisia. Sen sijaan voittanut tarjoaja on tarjonnut imukyvyltään erilaisia tuotteita, joista kevyemmän imukyvyn tuotteet eivät ole vastanneet tarjouspyynnössä esitettyä standardinimikkeistöä.

LISÄVASTINE

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on lausunut lisävastineessaan, että tarjouspyynnössä käytetty standardinimikkeistö on kuvannut hankintayksikön asettaman yleisen käyttö- ja laatuvaatimustason. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, että ”hankintapäätös tehdään edullisimman käyttöön soveltuvan tuotteen/tuoteryhmän hyväksi”. Näin ollen tarvittava laatutaso on lähtenyt todellisista käyttöolosuhteista ja valitut tuotteet ovat täyttäneet todellisen tarpeen ja olleet hinnaltaan halvimpia kahden vuoden ajalla kotiinkuljetus huomioituna.

Voittaneen tarjoajan tarjoamat tuotteet ovat olleet standardinimikkeistön mukaisia ja täyttäneet tarjouspyynnön vaatimukset. Koska tuotteet ovat olleet uusia, niiden tarjoaminen tai kirjaaminen standardinimikkeistöä koskevaan järjestelmään ei ole ollut aikaisemmin mahdollista. Voittaneen tarjoajan tuotteet on sittemmin kirjattu kysymyksessä olevaan järjestelmään.

LISÄKIRJELMÄ

Attends OY on toimittanut markkinaoikeudelle lisäkirjelmän ja todistelua sen näyttämiseksi, että voittaneen tarjoajan tarjoamat tuotteet eivät ole olleet uusia eivätkä standardinimikkeistön mukaisia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään. Edelleen tarjouspyynnössä on oltava hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset, viittaus julkaistuun hankintailmoitukseen, määräaika tarjousten tekemiselle, osoite, johon tarjoukset on toimitettava sekä kieli tai kielet, joilla tarjoukset on laadittava. Lisäksi tarjouspyyntöön on sisällytettävä ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Tarjouspyynnössä on oltava myös tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys sekä tarjousten voimassaoloaika.
Hankintalain 41 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.
Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena ovat olleet perushoidon tarvikkeet. Tarjottavien tuotteiden on edellytetty täyttävän terveydenhuollon laitteita ja tarvikkeita koskevan lain ja asetuksen vaatimukset. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintayksikkö pyytää näytteitä tarvittaessa erikseen.

Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on tärkeysjärjestyksessä ilmoitettu tuotteiden soveltuvuus erityisvastuualueen sairaanhoitopiirien käyttöön ja hankintakustannukset. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että arviointi suoritetaan tuote-/tuoteryhmäkohtaisesti ja hankintapäätös tehdään edullisimman käyttöön soveltuvan tuotteen/tuoteryhmän hyväksi. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että arvioinnissa tukeudutaan tuotteiden käytöstä aikaisemmin tai hankintayksikön järjestämissä koekäytöissä saatuihin kokemuksiin.

Tarjottavista tuotteista on tullut esittää arvonlisäverottomat kiinteät yksikköhinnat. Lisäksi tarjouksessa on tullut selvittää, miten kotisairaanhoidon tarvitsemien vaippojen kotiinkuljetus järjestetään ja mitkä ovat kotiinkuljetuksesta aiheutuvat kustannukset. Hankintayksikkö on tarjouspyynnön kohdassa ”hankintojen keskittäminen/jakaminen” pidättänyt itsellään oikeuden keskittää hankintoja logistiikan kustannusten minimoimiseksi.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut taulukko, josta on käynyt ilmi hankittavien tuotteiden nimike, nimiketeksti ja hankittavat kappalemäärät. Markkinaoikeudessa esitetyn selvityksen perusteella kysymyksessä on ollut Sailab ry:n (laboratorio- ja terveydenhuoltoalan tarvikkeiden ja laitteiden valmistajien ja tavarantoimittajien elinkeinopoliittinen edunvalvontajärjestö) ja yliopistollisten keskussairaaloiden luoma ja ylläpitämä nimikkeistö, jolla on luotu standardit tuotteiden luokitukselle.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että tarjouspyynnössä käytetty standardinimikkeistö on kuvannut hankintayksikön asettaman yleisen käyttö- ja laatuvaatimustason. Kun tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, että ”hankintapäätös tehdään edullisimman käyttöön soveltuvan tuotteen/tuoteryhmän hyväksi”, tarvittava laatutaso on lähtenyt todellisista käyttöolosuhteista.

Markkinaoikeus toteaa, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina käytettävillä seikoilla selvitetään ennalta arvioitaviksi ilmoitettujen ominaisuuksien paremmuutta sekä sitä, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee ottamaan huomioon arvioidessaan tuotteiden soveltuvuutta erityisvastuualueen sairaanhoitopiirien käyttöön. Markkinaoikeus katsoo, että tuotteiden soveltuvuutta koskeva vertailuperuste on ollut rajoittamaton ja epätäsmällinen siten, etteivät tarjoajat ole voineet tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee sanotun vertailuperusteen osalta kiinnittämään huomiota tarjousten arvioinnissa. Vertailuperuste on myös ollut omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousvertailun toteuttamisessa. Tarjouspyyntö on siten ollut tältä osin hankintalain vastainen.

Tarjouspyynnössä hankintayksikkö on logistiikan minimoimiseksi pidättänyt oikeuden keskittää hankintoja. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole tarkemmin määritelty sitä, missä tilanteessa ja millä perusteilla tämä keskittäminen on mahdollista. Näin ollen kyseinen varauma on tosiasiallisesti antanut hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden valita tietyltä tarjoajalta sellaisiakin tuotteita, jotka eivät ole menestyneet tarjouskilpailussa. Tarjouspyyntö on siten ollut tältäkin osin hankintalain vastainen.

Johtopäätös

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi sanotussa säännöksessä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Edellä todettujen hankintamenettelyn virheiden laatu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarpeen lausua muista hakemuksessa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on 6.10.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se tee hankintasopimusta hakemuksen kohteena olevien perushoidon tarvikkeiden osalta ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian. Hankintapäätös 15.9.2009 Dnro 1521/621/09 voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää siltä osin, kun se koskee tuoteryhmiä 020903, 020904, 020939, 020944, 020943, 020942, 020945, 020948, 020953, 020959, 020958, 020957 ja 020941.

Hankintamenettelyn virheet voidaan hakemuksessa kysymyksessä olevilta osin korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleenkin toteuttaa tässä kysymyksessä olevien perushoidon tarvikkeiden hankinnan julkisena hankintana, hankintayksikön tulee järjestää uusi tarjouskilpailu.

Markkinaoikeus kiinnittää samalla Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän huomiota hankintalain 41 §:ssä tarjouspyynnön sisällölle asetettuihin vaatimuksiin sekä siihen, että hankintalain 62 §:n perusteella tarjouksia tulee verrata tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita käyttäen.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja edellä mainittu oikeusohje huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 15.9.2009 tekemän perushoidon tarvikkeita koskevan päätöksen Dnro 1521/621/09 niiltä osin, kun se on koskenut tuoteryhmiä 020903, 020904, 020939, 020944, 020943, 020942, 020945, 020948, 020953, 020959, 020958, 020957 ja 020941. Markkinaoikeus kieltää Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymää mainituilta osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Attends OY:n oikeudenkäyntikulut 3.590 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sami Rautiainen ja Matti Vedenkannas.