14.12.2005

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tullihallitus on julkaissut Julkiset hankinnat -lehdessä 11.11.2004/46
hankintailmoituksen, jossa on hankinnan kohteeksi on määritelty Tullin web-palveluiden laitealustan suunnittelu, toteutus, testaus ja käyttöönotto. Hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta ilmoituksen myös Julmailmoituskanavalla sekä Creditassa. Hankintayksikkö on lähettänyt 5.11.2004 päivätyn tarjouspyynnön kahdelle tarjoajalle. Tarjouksia on annettu neljä. Tullihallituksen pääjohtaja on 17.2.2005 tekemällään päätöksellä nro 70/230/04 valinnut Tietoenator Oyj:n sähköisen asioinnin laitealustan konsultointiprojektin toimittajaksi.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut alle 100.000 euroa.

Tullihallitus on ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, että hankintasopimusta ei tehdä ennen kuin asia on käsitelty markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Tullihallituksen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tai toissijaisesti määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 25.000 euroa.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintapäätöksen mukaan hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjouksia on vertailtu neljän arviointikohdan mukaisesti niin, että kullakin osa-alueella on määritelty "parempi", "hieman parempi" tai "todennäköisemmin varmempi" tarjoaja. Kaikki vertailupisteet on siten annettu "paremmalle" toimittajalle. Hakija on saanut 30 prosenttia hinnasta ja voittanut tarjoaja muista arviointikohdista 20 + 30 + 20 eli yhteensä 70 prosenttia.

Hankintayksikön päätös hyväksyä 45 prosenttia hakijaa kalliimpi tarjous on perustunut siihen, että tarjouksia ei ole pisteytetty tarjouspyynnön kriteerien mukaisesti eikä painoarvoja ole käytetty. Hankintayksikön käyttämä vertailumenetelmä, jossa arviointikriteerin mukaisesti
"paras" on saanut kaikki arviointialueen pisteet, ei ole ollut asianmukainen.

Henkilöstön ja tarjoavan organisaation osaamisesta ja kokemuksesta vastaavista tehtävistä (paino 20 %) pisteitä ei ole annettu yksinomaan tarjousten perusteella, vaan voittaneelle tarjoajalle on annettu pisteitä kevyemmin kuin hakijalle. Voittanut tarjoaja on saanut yhden pisteen
"kuormantasauksesta". Vertailun mukaan tämä piste "perustuu omiin mielikuviin. TE on Tullin nykyisien projektien suunnittelussa tuonut esille asioita, joiden perusteella voidaan olettaa heillä olevan ko. alan asiantuntemusta. Ei referenssejä. 1 piste." Vertailu on ollut virheellinen.
Hankintapäätöksen liitteenä olevan arviointiasteikon mukaan "ei referenssejä" on tuottanut 0 pistettä. Mielikuvilla ei ole voinut antaa pisteitä, joten voittaneen tarjouksen kuormantasauksesta saama piste on poistettava.

Voittanut tarjoaja on saanut yhden pisteen henkilöstön J2EE-osaamisesta sillä perusteella, että "yhdellä konsultilla ´kurssit ja sertifioinnit´ kohdassa ´Java programming language´." Hakija ei ole saanut pisteitä henkilöstön eikä organisaation J2EE-kokemuksesta, vaikka tarjouksessa on todettu hakijan tekevän jatkuvasti sovelluksia J2EE-mallilla, referensseissä on J2EE-arkkitehtuuriin perustuvien järjestelmien käyttöpalvelu- ja ja yksi henkilö on nimetty projektisuunnitelmassa J2EE-asiantuntijaksi. Hakijan olisi tullut saada vähintään yksi piste henkilöstön ja organisaation J2EE-osaamisesta.

Voittanut tarjoaja on saanut yhden pisteen projektinhallinnasta perusteena "Kahdella henkilöllä on noin vuosi projektiosaamista". Hakija on myös saanut vain yhden pisteen, vaikka projektipäälliköllä ja projektin valvojaksi nimetyllä on pitkä ja monipuolinen kokemus suurten hankkeiden läpiviennistä. Projektinhallintakokemus on hakijan hankkeeseen osoittamilla henkilöillä olennaisesti laajempi kuin voittaneen tarjoajan osoittamilla henkilöillä.

Edellä olevan perusteella voittaneen tarjoajan olisi tullut saada tästä kohdasta 9/20 ja hakijan 10/20 pistettä.

Hankintayksikkö ei ole pisteyttänyt hintaa. Hakijan kokonaishinta on ollut 86.250 euroa ja voittaneen tarjoajan 125.415 euroa. Hintojen pisteytykseen olisi voitu käyttää esimerkiksi sellaista laskentatapaa, jossa edullisin tarjous saa täydet pisteet ja muut kaavalla edullisin tarjous / vertailtava hinta x maksimipistemäärä. Hinnan osuus on hankintayksikön kriteereissä 30 prosenttia. Hakijan olisi tullut saada mainitun laskentatavan mukaan 30/30 pistettä ja voittaneen tarjoajan 20,6/30 pistettä.

Kohdasta tarjouksen sisältö, kattavuus esitettyihin vaatimuksiin nähden ja työsuunnitelma (30 %) hakija on saanut vertailussa 13/20 pistettä ja voittanut tarjoaja 14/20 pistettä. Yhteenvetona vertailussa on todettu, että "tarjoukset olivat erittäin tasaväkisiä vertailussa".

Hankintayksikkö ei ole pisteyttänyt kohtaa "toimittajan sitoutuminen ja varmuus toimittaa työ suunnitellun aikataulun mukaan" (20 %). Hankintapäätökseen on kirjattu laadulliset arviot henkilöresursseista ja aikataulusta eli varatuista henkilöresursseista: "molemmat tarjoajat esittivät projektiin riittäviä resursseja". Kohdasta aikatauluun sitoutuminen on todettu: "molemmat toimittajat olivat valmiita sitoutumaan pyydettyyn työn toimittamiseen pyydetyssä aikataulussa."

Hankintapäätöksessä voittanutta tarjoajaa on pidetty yrityksen suuren koon vuoksi parempana. Päätöksen mukaan sillä on ollut myös "vakuuttavammat selvitykset projektin tukiverkostosta". Yrityksen koko ei ole kuitenkaan ollut tarjouspyynnön kriteerinä eikä tarjouspyynnössä ole pyydetty selvityksiä "tukiverkostosta". Hakija on kuvannut tarjouksessaan sen, miten yrityksen muita resursseja voidaan käyttää hankkeessa ja miten henkilöriippuvuus minimoidaan.

Tämän kohdan neljästä alakohdasta kolmea on vertailtu laadullisesti.
Näistä annetuissa laadullisissa arvioissa ei ole ollut eroja hakijan ja voittaneen tarjoajan välillä. Pisteiden olisi tullut mennä tasan 15/20.

Edellä olevan perusteella pisteytys olisi tullut suorittaa seuraavasti: osaaminen (20 %): voittanut tarjoaja 9 pistettä, hakija 10 pistettä; hinta (30 %): voittanut tarjoaja 20,6 pistettä, hakija 30 pistettä; sisältö (30%): voittanut tarjoaja 21 pistettä, hakija 19,5 pistettä ja aikataulu (20 %): kummallekin 15 pistettä. Hakijan tarjous olisi ollut näin pisteytettynä 13,51 % voittanutta tarjousta parempi.

VASTINE

Tullihallitus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Perusteinaan hankintayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Saatuja tarjouksia on vertailtu siten, että tarjoukset on ensin asetettu kunkin valintaperusteen osalta paremmuusjärjestykseen. Tämän jälkeen on selvitetty, montako ensimmäistä sijaa kumpikin tarjous on saanut.
Valintaperustekohtaisen paremmuusjärjestyksen selvittyä hankintayksikkö on vielä ottanut huomioon painoarvot ja todennut, että
Tietoenator Oyj on voittanut tarjousvertailun kokonaistaloudellisimpana tarjouksena.

Tarjouksia ei ole vertailussa pisteytetty. Joidenkin valintakriteereiden osalta "pisteitä" on jouduttu käyttämään apuvälineinä tarkoituksena selvittää, mihin paremmuusjärjestykseen tarjoukset on tullut asettaa.
Hakijan vaatimus siitä, että tarjoukset olisi tullut pisteyttää, on lakiin perustumaton.

Ensimmäisen valintaperusteen osalta tarjouksista on arvioitu sekä tarjoavan organisaation referenssit että tarjotun henkilöstön osaaminen.
Yrityksen referenssit on laskettu mekaanisesti tarjousten perusteella.
Referenssit on arvioitu lisäksi laadullisesti.

Henkilöstön osaaminen ja kokemus on arvioitu tarjouksissa olleiden henkilöesittelyiden ja tarjouksen muiden tietojen pohjalta. Vertailussa on todettu, että voittanut tarjoaja on ollut parempi organisaation kuormantasausosaamisessa ja projektiosaamisessa sekä projektiin tarjotun henkilöstön J2EE-osaamisessa. Hakija on ollut parempi projektihenkilöstön UNIX-osaamisessa. Muilta osin tarjoukset ovat olleet organisaation ja tarjotun henkilöstön osaamisessa ja kokemuksessa yhtä hyviä.

Tarjousvertailussa kuormantasauksen osalta tapahtunut virhe perusteluissa ei osoita, että itse vertailu olisi tehty syrjivästi. Virheellä ei ole ollut vaikutusta hankinnan lopputulokseen.

Toisen valintaperusteen osalta vertailussa on todettu, että hakijan tarjous on ollut hinnaltaan 86.250 euroa ja voittanut tarjous 125.415 euroa.
Hakijan tarjous on näin ollen arvioitu tämän arviointiperusteen osalta paremmaksi kuin voittanut tarjous. Hintavertailussa ei ole syrjitty hakijaa. Hakijan esittämä vaatimus hakemuksessa kuvatunlaisen tai muun pisteytyksen käyttämisestä hintavertailussa on lakiin perustumaton.

Kolmannen valintaperusteen osalta hakija ei ole esittänyt vaatimuksia.
Tarjouksia vertailtaessa yritysten kirjalliset työsuunnitelmat on arvioitu lähes yhtä hyviksi työsuunnitelman ja eri osakokonaisuuksien esittelyn osalta, mutta voittanut tarjous on arvioitu paremmaksi työmääräarvioinnin osalta.

Toimittajan sitoutumista ja toimitusvarmuutta koskevaa neljättä valintaperustetta koskevassa arvioinnissa on pidetty keskeisenä, että yritys pystyy kokonsa ja osaamisensa puolesta viemään projektin läpi suunnitellussa aikataulussa myös mahdollisissa häiriötilanteissa. Muilta osin tarjouksia on pidetty yhtä hyvinä.

LAUSUNTO

Tietoenator Oyj on antamassaan lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.765 eurolla.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Voittaneen tarjoajan tarjous on poikennut tarjouspyynnön vaatimuksista maksuehdon osalta. Hankintayksikkö on tarjoajille antamissaan vastauksissa ilmoittanut, että tarjousta ei hylätä poikkeavan maksuehdon takia mutta että poikkeava maksuehto kuitenkin "otetaan vertailussa huomioon pisteitä vähentävänä tekijänä". Hankintapäätöksessä ei ole todettu maksuehdon poikkeavuutta, eikä se ole vähentänyt voittaneen tarjouksen vertailussa saamia pisteitä.

Hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon voittaneen tarjouksen testerin hankinnan 3.000 euron kustannusta eikä sitä, että testeri ei tarjouspyynnöstä poiketen jää hankintayksikön käyttöön ilman erillistä maksua.
Testerin kustannuksina tulisi lisätä voittaneen tarjouksen hintaan vähintään 6.000 euroa, mikä määrä koostuu projektin aikaisesta käytöstä ja testerin lisenssistä hankintayksikölle aiheutuvasta maksusta, joka todennäköisesti olisi suurempi kuin 3.000 euroa. Testeri huomioon ottaen voittaneen tarjouksen hinta olisi ollut yli 130.000 euroa eli noin 50 prosenttia hakijan tarjousta kalliimpi.

Hintaerojen merkitys tarjousten vertailussa saadaan laatutekijöiden rinnalle vain pisteyttämällä. Hankintayksikön käyttämässä menetelmässä voittaneen tarjouksen hinta olisi voinut olla vaikka kaksinkertainen hakijan hintaan verrattuna ilman, että sillä olisi ollut mitään vaikutusta.

LISÄVASTINE

Tullihallitus on esittänyt lisävastineessaan muun ohella seuraavaa.

Voittaneessa tarjouksessa esitetyillä 3.000 euron lisenssikustannuksilla, jotka toteutuvat vain siinä tapauksessa, että testaukseen käytettäisiin kyseistä ohjelmaa, ei ole asiassa merkitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista tullaan valitsemaan se, joka on ollut tarjouspyynnössä mainittujen arviointiperusteiden mukaisesti kokonaistaloudellisesti edullisin ja sisällöllisesti korkeatasoisin. Tarjouspyynnön mukaan arviointiperusteet ovat olleet seuraavat: tarjotun henkilöstön sekä tarjoavan organisaation osaaminen ja kokemus vastaavista hankkeista (20 %), tarjouksen hinta (30 %), tarjouksen sisältö, kattavuus esitettyihin vaatimuksiin nähden ja työsuunnitelma (30 %) ja toimittajan sitoutuminen ja varmuus toimittaa työ suunnitellun aikataulun mukaisesti (20 %).

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankintayksikkö on sulkenut kaksi tarjousta tarjouskilpailun ulkopuolelle kiellettyinä osatarjouksina. Hankintapäätöksessä on kohdassa "tarjousten vertailun tulokset" todettu, että voittanut tarjoaja on parempi valintakriteerien 1 (osaaminen ja kokemus), 3 (kattavuus ja työsuunnitelma) ja 4 (toimitusvarmuus) osalta ja hakija valintakriteerin 2 (hinta)
osalta. Lopuksi päätöksessä on todettu tarjouskilpailun voittaja siten, että molempien tarjoajien osalta on kunkin kohdan painoarvot laskettu yhteen. Hakijan osalta tulokseksi on saatu 30 prosenttia. Voittaneen tarjoajan osalta tulokseksi on saatu 20 prosenttia + 30 prosenttia + 20 prosenttia = 70 prosenttia.

Hankintapäätökseen on liitetty tarjousten vertailuasiakirja. Sen mukaan valintaperusteen 1 osalta voittanut tarjoaja on saanut 10/20 pistettä ja hakija 8/20 pistettä. Valintaperusteen 3 osalta voittanut tarjoaja on saanut työsuunnitelman osalta 14/20 pistettä ja hakija 13/20 pistettä. Valintaperusteiden 2 ja 4 osalta tarjouksia ei ole pisteytetty.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että hankintayksikkö on pitänyt vertailemiaan tarjouksia muiden kohtien kuin hinnan osalta hyvin tasavertaisina. Kun arviointiperusteita on pisteytetty vain kahden kohdan osalta ja kun kunkin arviointiperusteen painoarvoprosentit on annettu eräänlaisina loppupisteinä sille tarjoajalle, joka on katsottu kulloisenkin arviointiperusteen osalta parhaimmaksi, hankintayksikkö ei ole tosiasiallisesti vertaillut tarjouksia tarjouspyynnössä ilmoittamiensa painoarvojen mukaisesti eikä vertailu ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintapäätöksessä on valintaperusteen 1 (osaaminen ja kokemus)
osalta mainittu voittaneen tarjoajan olevan hakijaa parempi organisaation kuormantasaus- ja projektiosaamisessa sekä henkilöstön J2EE-osaamisessa. Päätöksessä on todettu hakijan olevan Unix-osaamisessa voittanutta tarjoajaa parempi. Hankintapäätöksen mukaan tarjoukset ovat muilta osin olleet tasaväkisiä.

Vertailuasiakirjassa on valintaperusteen 1 osalta annettu voittaneelle tarjoajalle osasta "kuormantasaus" 1 piste, ja perusteena on esitetty, että vertailu perustuu "omiin mielikuviin" ja siihen, että tarjoajan aikaisempien projektien suunnittelussa on tullut esiin asioita, joiden perusteella tarjoajalla voidaan olettaa olevan kyseisen alan asiantuntemusta. Tarjousten vertailu ei ole tältä osin perustunut tehtyihin tarjouksiin vaan vertailun tehneen henkilön omiin mielikuviin ja kokemuksiin voittaneen tarjoajan aikaisemmista toimituksista. Vertailu on tältä osin ollut epätasapuolista ja hakijaa syrjivää.

Hankintayksikkö on tarjoajille kysymysten johdosta antamissaan vastauksissa ilmoittanut ottavansa tarjouspyynnöstä poikkeavat maksuehdot huomioon vertailussa asianomaisen tarjoajan pisteitä vähentävänä tekijänä. Kun tarjouksia ei ole hinnan osalta pisteytetty, hankintayksikkö ei ole voinut toimia sanotun ilmoituksensa mukaisesti. Hintavertailussa ei ole myöskään otettu huomioon sitä, että voittaneen tarjouksen hintaan ei ole sisältynyt testerin suunnittelusta ja toteutuksesta aiheutuvia kuluja. Tarjousten hintavertailu ei ole ollut edellä mainituiltakaan osilta tasapuolista ja syrjimätöntä.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on mainitulla tavalla tarjouksia vertailtuaan päättänyt valita Tietoenator Oyj:n sähköisen laitealustan konsultointiprojektin toimittajaksi. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintamenettelyn virheellisyys voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö tekee edellä mainitut seikat huomioon ottaen uuden tarjousvertailun ja uuden, asianmukaisesti perustellun hankintapäätöksen.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Tietoenator Oyj pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Tullihallituksen hankintapäätöksen nro
70/230/04, jolla sähköisen asioinnin laitealustan konsultointiprojektin toimittajaksi on valittu Tietoenator Oyj, ja kieltää Tullihallitusta panemasta päätöstä täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Tullihallitus aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi, asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho.