19.12.2003

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kuopion seudun hankintatoimi on pyytänyt Virallisen lehden Julkiset hankinnat -osassa 15.5.2003 julkaistulla ilmoituksella tarjouksia telepalveluista. Tarjouspyynnöllä on etsitty telepalvelujen toimittajaa kuudelle osakokonaisuudelle: kotimaan kaukopuhelut ja ulkomaan puhelut; paikallispuhelut; matkapuhelut; vaihdeverkot ja puhelinliittymät; Kuopion ja Siilinjärven puhelinvaihteiden huolto sekä numerotiedustelupalvelut ja puhelinluettelot.

Kuopion seudun hankintatoimikunta on päätöksellään 19.9.2003 § 145 päättänyt nimetä telepalveluiden sopimustoimittajaksi KPY Palvelut Oy:n yhtiön kokonaistarjouksen mukaisin ehdoin.

Song Networks Oy on 9.10.2003 tehnyt Kuopion kaupunginhallitukselle oikaisuvaatimuksen Kuopion seudun hankintatoimikunnan päätöksestä 19.9.2003 § 145. Kuopion kaupunginhallitus on päätöksellään 10.11.2003 § 703 hylännyt Song Networks Oy:n oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan kokonaisarvoksi on hankintayksikkö arvioinut noin 4,2 miljoonaa euroa.

HAKEMUS

Song Networks Oy on vaatinut, että Kuopion seudun hankintatoimikunnan päätös 19.9.2003 § 145 kumotaan sekä että hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä ja että asia palautetaan hankintayksikölle uuden hankintapäätöksen tekemistä tai tarjouskilpailun järjestämistä varten. Lisäksi Song Networks Oy on vaatinut, että hankintapäätöksen täytäntöönpano keskeytetään ja että sille varataan oikeus vaatia vahingonkorvausta julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 8 §:n nojalla täytäntöönpanon keskeyttämistä edeltävältä ajalta. Siltä varalta, että hankintasopimus on tehty, Song Networks Oy on vaatinut, että Kuopion seudun hankintatoimi velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksua. Song Networks Oy on vielä vaatinut, että Kuopion seudun hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 5.850 eurolla korkoineen.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hakija on osallistunut tarjouskilpailuun osatarjouksella, jonka kohteena ovat olleet kotimaan kaukopuhelut ja ulkomaan puhelut; paikallispuhelut; matkapuhelut; vaihdeverkko ja puhelinliittymät; sekä Kuopion ja Siilinjärven puhelin vaihteiden huolto. Hankintapäätöksen perustana olleen tarjousvertailunkin mukaan hakijan tarjous on ollut hinnaltaan edullisin kotimaan kaukopuhelujen ja ulkomaan puhelujen sekä paikallispuheluja koskevien osatarjousten osalta.

Kotimaan kaukopuheluita ja ulkomaan puheluita, paikallispuheluita sekä mobiililiittymien osatarjousvertailua lukuun ottamatta hankintayksikkö ei ole esittänyt hankintapäätöksensä tueksi riittävää vertailua. Hankintayksikkö ei ole esittänyt riittävää vertailutaulukkoa tai kirjallisia perusteita vaihdeverkkoja, vaihteiden huoltoa eikä välitysohjelmistoja koskevien osatarjousten osalta. Vaihdeverkkojen osalta hankintapäätöksessä on vertailtu ainoastaan kahta KPY Palvelut Oy:n tekemää vaihdetarjousta keskenään, vaikka hakija on jättänyt osatarjouksen vaihdeverkoista. Vaihdepalvelujen osalta hankintapäätöksessä ei puolestaan ole esitetty mitään objektiivisia vertailulaskelmia päätöksessä lausutun sanallisen perustelun lisäksi.

Sitä, että hankintamenettelyssä on suosittu jo aikaisemmin palveluntarjoajana toiminutta KPY Palvelut Oy:tä, osoittaa myös hankintayksikön suhtautuminen muutoskustannuksiin. Hankintapäätöksen perusteluissa on nimittäin todettu, että valinnan kohdistuessa Song Networks Oy:öön hankintayksikön tulisi investoida laitteisiin ja liitoskustannuksiin.

KPY Palvelut Oy:n tarjouksessa on vaihdeverkkojen ja puhelinliittymien osalta ilmoitettu ratkaisun ideana olevan sen, että palveluun liittyvät laitteet nykyisessä kokoonpanossa ohjelmistoineen säilyvät asiakkaan omistuksessa. Jotta tarjoukset olisivat olleet kyseiseltä osin vertailukelpoisia KPY Palvelut Oy:n olisi tullut esittää tarjousvaihtoehto, jolla se lunastaa asiakkaan laitteet omikseen.

KPY Palvelut Oy on tarjouksessaan ilmoittanut toimittavansa koko sopimuskauden Pohjois-Savon puhelinluettelot veloituksetta kaikille sopimukseen kuuluville yhteisöille, jos yhtiö valitaan kaikkien tarjousten osa-alueiden toimittajaksi. Puhelinluetteloiden tarjoaminen veloituksetta ja muiden KPY Palvelut Oy:n osatarjoushintojen muuttumatta on johtanut hankintapäätökseen, jossa tarjoajien osatarjouksia ei ole voitu ottaa huomioon.

KPY Palvelut Oy:llä on ollut ainoana tarjoajana mahdollisuus tarjota puhelinluetteloja pakettitarjouksessa veloituksetta, sillä yhtiö on Pohjois-Savon puhelinluetteloa yhdessä kahden muun yhtiön kanssa julkaisevan Kuopion Puhelin Oyj:n tytäryhtiö.

Hankintapäätös olisi tullut suorittaa siten, että puhelinluetteloita koskeva osatarjous olisi käsitelty vaihdeverkkoja ja puhelinliittymiä eikä puhelutarjousten yhteydessä. Puhelinluettelojen sitominen kokonaistarjoukseen on ollut ainoastaan keino pitää muut osatarjoajat poissa kilpailusta.

Hankintapäätös on syrjinyt hakijaa, kun hankintayksikkö on hyväksynyt kokonaistarjouksen, jolla KPY Palvelut Oy on tarjonnut puhelinluettelot veloituksetta käyttäen kiellettyä sitomista. Hankintapäätös on siten vääristänyt KPY Palvelut Oy:n tarjoamien kalliimpien kotimaan kaukopuhelujen ja ulkomaanpuhelujen sekä paikallispaikallispuhelujen osatarjousten hintavertailua hankinnan päätöksenteossa.

Hankintayksikön menettely on ollut myös kilpailunrajoituksista annetun lain 3 ja 7 §:ssä tarkoitettua määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä sekä lisäksi viestintämarkkinalain vastaista.

VASTINE

Kuopion seudun hankintatoimi on vaatinut, että Song Networks Oy:n hakemus hylätään ja että Song Networks Oy velvoitetaan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 1.300 eurolla korkoineen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että Song Networks Oy velvoitetaan korvaamaan sille sopimuksen viivästymisestä mahdollisesti aiheutuvat menetykset korkoineen.

Hankintayksikkö on perusteluinaan todennut muun ohella seuraavaa.

Vaihteiden ohjelmistopäivityksiä, vaihteiden huoltoa ja välitysohjelmistoja koskevien osatarjousten vertailut on käyty läpi hankintatoimikunnan kokouksessa. Vertailulaskelmia ei ole otettu päätöksen liitteiksi, koska valituksi tullut KPY Palvelut Oy:n vaihderatkaisun palveluvaihtoehto on sisältänyt vaihdeverkon päivityksen, huollon ja ylläpidon sekä välittäjien välitysympäristön päivitykset työasemineen veloituksetta, mikä on todettu myös hankintapäätöksen kirjallisissa perusteluissa.

Hakijan tarjous vaihderatkaisun osalta on perustunut palvelumalliin, jossa toimivalla alaliittymällä on tietty kuukausihinta tarjottuna hakijan puhelupalvelimella. Toimivan alaliittymän kuukausihinta on vaihdellut ratkaisun laajuudesta riippuen. Jokaisessa vaihtoehdossa hinta on kuitenkin ollut KPY Palvelut Oy:n liittymäkohtaista hintaa korkeampi. Hakijalle on päätöspöytäkirjan liitteenä lähetetty KPY Palvelut Oy:n yksikköhinnat, joihin hakija on voinut verrata omia hintojaan.

Hakija on tarjonnut vaihderatkaisua siten, että kaupungin Ericssonin vaihteen yhteyteen olisi asennettu Alcatelin vaihde ja kaksi eri toimittajan vaihdetta olisi liitetty yhteen QSIG-protokollalla. Tämä protokolla ei kuitenkaan mahdollista kaikkia vaihteen palveluja verkossa. Lisäksi kahden eri laitevalmistajan vaihdeverkon yhdistäminen ei ole projektiryhmän käyttämien asiantuntijoiden mukaan järkevää. Pitäytymällä nykyisessä vaihdeympäristössä ei uusia päätelaitteita tarvitse hankkia.

Vastoin hakemuksessa väitettyä hankintayksikkö ei ole vertailulaskelmissaan ottanut lainkaan huomioon muutoskustannuksia.

Vaihdeverkkoja ja puhelinliittymiä koskevan osatarjouksen osalta myöskään hakija ei ole tarjouksessaan esittänyt, että se lunastaisi asiakkaan nykyiset laitteistot omikseen.

Tarjouksia vertailtaessa on ensin katsottu tilanne kunkin osatarjouksen kannalta. Tämän jälkeen on verrattu niitä tarjouksia, joissa on yhdistetty osatarjouksia jollakin tavalla ja jotka ovat olleet edullisempia kuin saman tarjoajan osatarjoukset erillisinä. Näitä paketteja on sitten verrattu parhaisiin osatarjouksiin ja päätetty, otetaanko parhaat erilliset osatarjoukset vai kokonaistoimitus.

Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjoaja voi tarjota yhtä tai useampaa osakokonaisuutta. Lisäksi on todettu, että tarjoaja voi kuitenkin tarjota halutessaan edullisempaa hintaa, joka edellyttää useamman osatarjouksen hyväksymistä samassa paketissa.

KPY Palvelut Oy on ollut ainoa, joka on tarjonnut kaikilta osin toimivaa kokonaisuutta. Käytännössä hankintayksiköllä ei päätöstä tehdessään ole ollut muuta vaihtoehtoa. Valittu kokonaistarjous on ollut toiminnallisesti paras, hinnaltaan edullisin ja muutenkin valintakriteerit parhaiten täyttävä.

LAUSUNTO

KPY Palvelut Oy on vaatinut, että hakemus hylätään ja että Song Networks Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla lisättynä arvonlisäverolla korkoineen.

KPY Palvelut Oy on lausunnossaan todennut muun ohessa seuraavaa.

KPY Palvelut Oy:n tarjoamat veloituksettomat puhelinluettelot ovat olleet vain yksi osatekijä siihen, että sen tarjoama kokonaispaketti on ollut kokonaistaloudellisesti edullisempi. Puhelinluetteloilla ei ole ollut mitään vaikutusta itse puheluiden hintavertailuun. Jos hankintayksikkö olisi valinnut hakijan kotimaan kaukopuheluja ja ulkomaanpuheluja sekä paikallispuheluja koskevien palveluiden toimittajaksi, hankintayksikkö olisi joutunut ostamaan puhelinluettelot joko KPY Palvelut Oy:ltä tai eräältä toiselta tarjoajalta, mikä puolestaan olisi johtanut siihen, että hankintayksikkö ei olisi valinnut kokonaistaloudellisesti edullisinta ratkaisua.

VASTASELITYS

Song Networks Oy on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Markkinaoikeuden käsitellessä hankintalain mukaista hakemusta markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu hankintapäätöksen lainmukaisuuden tutkiminen kilpailunrajoituksista annetun lain tai viestintämarkkinalain perusteella. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei myöskään kuulu, kun otetaan huomioon hankintalain 9 §, vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen.

Pääasia

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan muun ohessa ennakoidulta arvoltaan kynnysarvon ylittävään palveluhankintaan sovelletaan sen lisäksi, mitä hankintalaissa säädetään, kyseisen asetuksen säännöksiä. Hankinta-asetuksessa tarkoitettu kynnysarvon määrä palveluhankintojen osalta vuonna 2003 on 249.681 euroa. Kyseessä olevan hankinnan kokonaisarvoksi on hankintayksikkö arvioinut noin 4,2 miljoonaa euroa, mikä ylittää mainitun kynnysarvon määrän. Näin ollen hankintaan sovelletaan hankintalain säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina voidaan käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on etsitty toimijaa seuraaville osakokonaisuuksille: kotimaan kaukopuhelut ja ulkomaan puhelut, paikallispuhelut, matkapuhelut, vaihdeverkot ja puhelinliittymät, Kuopion ja Siilinjärven puhelinvaihteiden huolto sekä numerotiedustelupalvelu ja puhelinluettelot.

Tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa: "Tarjoaja voi tarjota yhtä tai useampaa osakokonaisuutta. Jos tarjotaan useampaa osakokonaisuutta, näitä koskevien tarjousten on oltava erillisiä ja toisistaan riippumattomia. Tarjoaja voi kuitenkin tarjota halutessaan edullisempaa hintaa, joka edellyttää useamman osatarjouksen hyväksymistä samassa paketissa. Tässäkin tapauksessa osatarjouksia on voitava käsitellä useamman tarjouksen paketin lisäksi myös erillisinä tarjouksina."

Tarjouspyynnön mukaan tulevilta ratkaisuilta on tavoiteltu erityisesti hintaetuja. Varsinainen valinta on perustunut kokonaistaloudelliseen edullisuuteen, jossa hinnan lisäksi on otettu huomioon myös ratkaisun ominaisuudet, toimivuus, ylläpito ja muut palvelut, tarkempien valintaperusteiden vaihdellessa osaratkaisusta riippuen. Tarjouspyynnön kohdissa 2.3, 3.3, 4,3, 5.3, 6.3 ja 7.3 on kunkin osatarjouksen osalta mainittu kokonaistaloudellisen edullisuuden tarkemmat arviointiperusteet.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä olleet arviointiperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja olleet syrjimättömiä. Tarjouspyynnön ehto, jonka mukaan tarjoaja on voinut tarjota edullisempaa hintaa, mikäli useampi osatarjous hyväksytään yhdessä, ei ole ollut hankintasäännösten vastainen.

Hankintapäätöksessä todetun mukaan hankintapäätöstä tehtäessä on ollut käsillä tarjousvertailun osalta laadittu vertailuaineisto sekä yhteenveto valintaperusteista ratkaisuesityksineen. Kyseisessä aineistossa on vertailtu tarjouksia tarjouspyynnössä mainittujen valintaperusteiden valossa erikseen kunkin osakokonaisuuden osalta. Kunkin osakokonaisuuden osalta suoritetun tarjousvertailun jälkeen on yhteenvedossa arvioitu myös KPY Palvelut Oy:n kokonaistoimitusta koskenutta tarjousta, jonka mukaan KPY Palvelut Oy toimittaa koko sopimuskauden puhelinluettelot veloituksetta kaikille sopimukseen kuuluville yhteisöille, mikäli se valitaan kaikkien osakokonaisuuksien toimittajaksi.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön mukaan voinut verrata osatarjouksia KPY Palvelut Oy:n antamaan kokonaistarjoukseen. KPY Palvelut Oy:n tarjouksessa on mainituilta osin ollut kyse tavanomaisesta keskittämisedusta ja näin ollen hankintayksikön kannalta normaalista kilpailun tuomien etujen hyödyntämisestä.

Hankintayksikön menettely ei myöskään tarjousten vertailun osalta ole ollut hankintasäännösten vastaista.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei kuitenkaan saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että KPY Palvelut Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. KPY Palvelut Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Song Networks Oy:n hakemus hylätään. Hakemusta ei voida pitää kuitenkaan siinä määrin ilmeisen perusteettomana, että hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin säännös huomioon ottaen Song Networks Oy voitaisiin velvoittaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut. Tämän vuoksi hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Song Networks Oy:n ja Kuopion seudun hankintatoimen vahingon korvaamista tarkoittavat vaatimukset.

Markkinaoikeus hylkää Song Networks Oy:n hakemuksen sekä Kuopion seudun hankintatoimen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Song Networks Oy velvoitetaan suorittamaan KPY Palvelut Oy:lle korvaukseksi oikeudenkäyntikuluista 3.500 euroa, mille määrälle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Jussi Karttunen.