28.11.2003

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kauppa- ja teollisuusministeriö (KTM) on pyytänyt 1.4.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Finnvera Oyj:n evaluoinnin tekemisestä. Evaluointikokonaisuus on sisältänyt kaksi osiota: Finnvera Oyj:n vientitakuu- ja eritystakaustoiminnan evaluoinnin sekä Finnvera Oyj:n kotimaisen rahoitustoiminnan evaluoinnin. Hankintaa koskeva hankintailmoitus julkaistiin Julkiset markkinat -nimisessä verkko-osoitteessa (www.ktm.julma), minkä lisäksi tarjouspyyntö lähetettiin suoraan professori X:lle ja KTT Y:lle.

Kauppa- ja teollisuusministeriön elinkeino-osasto on päätöksellään 8.5.2003 Dnro 1/401/2003 päättänyt valita Turun kauppakorkeakoulun yritystoiminnan tutkimus- ja koulutuskeskus/PK-Instituutin (PK-Instituutti) evaluoinnin päävastuullisena tekijänä eli arvioitsijana KTT Y:n suorittamaan Finnvera Oyj:n kotimaisen rahoitustoiminnan arvioinnin sekä lisäksi yhdessä samassa yhteydessä valitun Finnvera Oyj:n vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan arvioitsijan kanssa Finnvera Oyj:n kokonaisuuden arvioinnin.

Hankintapäätöksen liitteenä olevan muistion mukaan PK-Instituutin tarjouksen on katsottu olleen kokonaistaloudellisesti edullisin.

Hankintasopimus KTM:n ja PK-Instituutin välillä on allekirjoitettu 22.5.2003.

HAKEMUS

Rautaika Oy on vaatinut, että KTM velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 44.000 euroa lisättynä arvonlisäverolla, korkoineen. Lisäksi Rautaika Oy on vaatinut, että KTM velvoitetaan korvaamaan sille sen oikeudenkäyntikulut 1.845,70 eurolla.

Perusteluinaan hakija on todennut muun ohella seuraavaa.

PK-Instituutin tarjous ei ole ollut tarjouspyynnössä ilmoitettujen valintakriteerien perusteella kokonaistaloudellisesti edullisin.

Rautaika Oy:n tarjouksessa evaluoinnin vastuulliseksi johtajaksi nimetty professori X:n on todettu hankintapäätöksen liitteenä olevassa tarjousvertailussakin akateemisilta ansioiltaan hakijoista parhaaksi, minkä lisäksi myös hänen tutkimus- ja julkaisutoimintansa on laajempi kuin KTT Y:llä. Sen sijaan tarjousvertailun osalta esitetty toteamus, että KTT Y olisi professori X:ää kokeneempi ja omaisi enemmän käytännön osaamista paitsi pk-poliittisten rahoitusvälineiden ja -ohjelmien arvioinnissa myös tutkimushankkeiden ohjaajana, johtajana ja tutkijana, on ainakin viimeksi mainittujen seikkojen osalta ollut perusteeton.

Tarjousvertailu on lisäksi ollut virheellinen, kun siinä on tarjouspyynnön toisena pääkriteerinä mainitun hyvän kotimaisen rahoituksen ja erityisesti pk-yritysten rahoituksen tuntemuksen osalta todettu KTT Y:n tekemiksi vuodelta 1995 olevat tutkimukset Kera Oyj:n myöntämien suhdannelainojen vaikutuksista sekä Kera Oyj:n myöntämien perustamislainojen vaikutuksista. Kyseiset tutkimukset on tehnyt eräs toinen henkilö, KTT Y:n kuuluessa ainoastaan kyseisten tutkimusten suorittamista varten perustettuun johtoryhmään. Kyseinen tarjouspyynnössä ilmoitettu arviointikriteeri ei olekaan täyttynyt KTT Y:n osalta.

Vaikka KTT Y:llä katsottaisiinkin olevan tarjouspyynnössä edellytetty hyvä kotimaisen rahoituksen ja erityisesti pk-yritysten rahoituksen tuntemus, Rautaika Oy:n tarjous on ollut vähintään samantasoinen, mutta yli 12 % halvempi kuin PK-Instituutin tarjous.

Tarjousvertailussa on lisäksi kiinnitetty hakijaa syrjivästi huomiota tarjouksen tekijän käytettävissä oleviin kokonaisresursseihin esitetyn taustaryhmän osalta.

VASTINE

KTM on vaatinut, että Rautaika Oy:n hakemus hylätään perusteettomana.

Hankintayksikkö on perusteluinaan todennut muun ohella seuraavaa.

Finnvera Oyj:n kotimaisen rahoitustoiminnan evaluoinnin osalta KTM sai kolme tarjousta, joista kolmannen tarjoajan tarjous karsiutui puutteellisen yritystoiminnan ja erityisesti pk-yritystoiminnan tutkimuksen ja kokemuksen takia. Sen sijaan professori X:ään ja KTT Y:n henkilöityneet tarjoukset olivat suhteellisen tasavertaisia.

Akateemisten ansioiden sekä tutkimus- ja julkaisutoiminnan osalta professori X:n ansiot ovat olleet parhaat. Sen sijaan kokemuksessa ja käytännön osaamisessa erilaisten pk-poliittisten rahoitusvälineiden ja -ohjelmien arvioinnissa sekä tutkimushankkeiden ohjaajana ja johtajana sekä tutkijana ansioituneimmaksi on katsottu KTT Y. Lisäksi eroja on syntynyt kokonaisresurssien eli taustaryhmien osalta. Tässä suhteessa KTT Y:n lähtökohtaa PK-Instituutin johtajana on pidetty parempana verrattuna professori X:n Rautaika Oy:öön.

Päätöksenteossa kiinnitettiin huomiota myös siihen, että Rautaika Oy:n tarjous oli hieman (5.750 euroa eli 12,2 %) edullisempi kuin PK-Instituutin. Tällainen suhteellisen pieneksi luokiteltava hintaero ei kuitenkaan voi olla sellainen peruste, jolla edellä mainitut itse arviointilopputuloksen kannalta keskeisemmät arviointikriteerit sivuutettaisiin. Tarjouspyyntöasiakirjoissa oli ilmoitettu, kuinka suuri summa ministeriössä oli varattu yhteensä enintään käytettäväksi evaluointikokonaisuuteen (120.000 euroa sisältäen mahdollinen arvonlisävero). Kun oli nähtävissä, että kysymykseen tulevat tarjoukset pysyvät budjetin puitteissa, hintatekijä oli suhteellisen pieni painoarvoltaan.

KTT Y oli sekä tutkimussuunnitelman laatija että tutkimuksen keskeinen ohjaaja tutkimuksen tekijän välittömänä esimiehenä hakijan mainitsemissa tutkimuksissa. Vertailussa käytetty sanamuoto KTT Y:n "tekemät" on ollut väärä. Asiallisesti sillä on tarkoitettu KTT Y:n keskeistä kokonaisroolia kyseisissä tutkimuksissa.

KTT Y:n ja professori X:n huomiota ko. hankkeen asettamiin edellytyksiin taustaryhmille kiinnitettiin jo niissä erillisissä tapaamisissa, joihin KTT Y ja professori X oli kutsuttu ministeriöön ennen tarjouskilpailun julkistamista ja joissa käytiin läpi hankkeen yleiset tavoitteet. Kun tarjouskilpailu myöhemmin käynnistettiin, ei tarjouspyynnön muotoilulla mitenkään tarkoitettu muuttaa tässä suhteessa lausuttuja odotuksia, vaan ne olivat edelleen varsinaisten arviointikriteerien ohella huomioon otettavia asioita, joista tarjoajat olivat tietoisia.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään todennut muun ohella seuraavaa.

KTT Y:n ainoat referenssit hyvän kotimaisen yritysrahoituksen ja erityisesti pk-rahoituksen tuntemuksen osalta ovat olleet nimenomaan Kera Oyj:n suhdanne- ja perustamislainojen tutkimukset, joita hän ei ole itse edes tehnyt. On vaikea kuvitella, että esimiesasema, ohjausryhmässä tai selvityksessä avustajana toimiminen toisi riittävän osaamisen ja asiantuntemuksen näin vaativalla alueella.

Professori X on täyttänyt KTT Y:tä paremmin myös arviointiperusteiden kriteerin liittyen yritystoiminnan ja erityisesti pk-yritystoiminnan tutkimuksen kokemukseen, koska hänellä on yli 10 vuotta enemmän kokemusta yritystoiminnan ja erityisesti pk-yritystoiminnan tutkimisesta.

PK-Instituutin kalliimpaa tarjousta voitaisiin pitää kokonaistaloudellisesti edullisempana ainoastaan siinä tapauksessa, että halvemman tarjouksen tehneen Rautaika Oy:n arvioijan professori X:n ansiot pääkriteerien suhteen olisivat selvästi heikommat kuin KTT Y:n. Kun näin ei ole, PK-Instituutin tarjousta ei voida pitää kokonaistaloudellisesti edullisempana.

Tarjouspyynnössä ei ole varsinaisesti mainittu KTM:n vastineessa todettua taustatukea. KTM:n kanssa käydyissä keskusteluissa oli esillä lähinnä se, että arvioinnissa kertyy paljon materiaalia ja sen vuoksi tarvitaan erityisesti avustavaa työvoimaa. PK-Instituutin tarjouksessa ei ole nimetty avustavaa henkilökuntaa.

LISÄVASTINE

KTM on lisävastineessaan todennut muun ohella seuraavaa.

Hyvin yleinen käytäntö yliopistojen ja korkeakoulujen tutkimuslaitosten osalta on se, että henkilö, joka on laatinut tutkimussuunnitelman sekä toiminut tutkimuksen keskeisenä ohjaajana ja tutkimuksen käytännön tekijän välittömänä esimiehenä usein antaa merkityttää nimensä tutkimuksen kansilehdelle yhdeksi tutkimuksen tekijäksi. KTT Y olisi hyvin voinut menetellä näin molempien nyt kysymyksessä olevien tutkimusten kohdalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tästä tasapuolisuusvaatimuksesta seuraa muun ohella se, että kaikille tarjoajille on varattava yhtäläiset mahdollisuudet tarjouksensa antamiseen. Lisäksi tarjouskilpailun ratkaisuperusteena on käytettävä vain sellaisia seikkoja, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja joiden perusteella tarjoajat ovat voineet tarjouksensa laatia. Hankintayksikön on myös sovellettava ilmoittamiaan arviointiperusteita tasapuolisesti ja syrjimättä kaikkiin tarjouksiin.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kyseessä olevan hankinnan osalta valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteereinä on tarjouspyynnön kohdassa 3.2 mainittu hyvä yritysten kotimaisen rahoituksen ja erityisesti pk-rahoituksen tuntemus sekä kokemus yritystoiminnan ja erityisesti pk-yritystoiminnan tutkimuksesta sekä kohdassa 3.3 palvelun hinta ja sen määräytymisperusteet, alustava tutkimussuunnitelma ja ehdotus sen aikatauluksi, arvioitsijan kyky arvioida suurempaa organisaatiota ja sen toimintaa, arvioitsijan kyky arvioida yritysten rahoitusmarkkinoiden puutteita sekä arvioitsijan kyky arvioida yhteistoiminnassa toisen arvioitsijan kanssa Finnvera Oyj:n organisaatiokokonaisuutta. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan Finnvera Oyj:n kotimaisen rahoitustoiminnan arvioinnin osalta keskeisiä ovat kohdassa 3.2 mainitut arviointikriteerit.

Hankintapäätöksessä PK-Instituutin tarjous on Finnvera Oyj:n kotimaisen rahoitustoiminnan arvioinnin osalta katsottu kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi. Hankintapäätökseen liitetyssä muistiossa on todettu sekä KTT Y:n että professori X:n täyttävän tarjouspyynnön kohdassa 3.2 edellytetyt keskeiset arviointikriteerit. KTT Y:n ansioiden on kuitenkin katsottu olevan keskeisempiä tehtävän suorittamisen kannalta kuin professori X:n ansioiden. Tarjousten kokonaisarvioinnin kannalta on muistiossa todetun mukaan kiinnitetty huomiota myös tarjouksen tekijän käytettävissä oleviin kokonaisresursseihin. Näiden osalta muistiossa on lausuttu, että "Y:n lähtökohta Turun kauppakorkeakoulun yritystoiminnan tutkimus- ja koulutuskeskuksen sekä sen PK-instituutin johdosta on parempi X:n Rautaika Oy:öön verrattuna". Muiden arviointikriteerien osalta ei muistiossa esitetyn mukaan tarjousten tekijöiden välillä ole nähty mainittavia eroja; hinnaltaan Rautaika Oy:n tarjous on tosin todettu hieman edullisemmaksi kuin PK-Instituutin tarjous.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että tarjouksia arvioitaisiin myös tarjouksen tekijän kokonaisresurssien ja arvioitsijan toimintaa tukevan organisaation perusteella. Tarjouspyynnön sisältö huomioon ottaen tarjousvertailun olisi tullut kohdistua ainoastaan tarjouspyynnössä mainittuihin arvioitsijoiden ominaisuuksia koskeviin edellytyksiin sekä lisäksi palvelun hintaan ja sen määräytymisperusteisiin sekä alustavaan tutkimussuunnitelmaan ja ehdotukseen sen aikatauluksi. Hankintamenettelyssä on siten tapahtunut virhe, kun tarjousvertailussa on kiinnitetty huomiota tarjousten tekijöiden kokonaisresursseihin sekä arvioitsijoiden tukena toimiviin organisaatioihin.

Tarjousvertailussa on tapahtunut virhe myös siltä osin, kun KTT Y:n ja professori X:n ansioiden vertailun yhteydessä hankintapäätöksen liitteenä olevassa muistiossa KTT Y:n suorittamiksi on mainittu vuodelta 1995 olevat tutkimukset Kera Oy:n myöntämien suhdannelainojen vaikutuksista sekä Kera Oy:n myöntämien perustamislainojen vaikutuksista, vaikka KTT Y:n ei hankintayksikön antaman vastineen eikä tarjouksensakaan mukaan ole tehnyt kyseisiä tutkimuksia, vaan on osallistunut kyseisten tutkimusten suunnitteluun sekä ollut tutkimusten suorittamista varten perustetun johtoryhmän jäsen.

Edellä mainitun perusteella hankintayksikön menettely on ollut kyseisissä suhteissa hakijaan nähden hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintalain vastaista.

Hankintayksikön menettely on ollut hankintalain vastaista myös siinä suhteessa, että hankintayksikkö on jo ennen hankintailmoituksen julkaisemista käynyt sekä sittemmin voittaneen tarjoajan että hakijan kanssa keskusteluja ko. hankinnan suorittamisesta. Menettely ei kuitenkaan tältä osin ole ollut hakijaa syrjivää.

Seuraamukset

Hankintasopimus on jo allekirjoitettu. Hankintalain 9 §:ssä mainituista seuraamuksista tulee siten kysymykseen vain hyvitysmaksu. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Virheettömässä hankintamenettelyssä ei tarjousvertailussa edellä todetuin tavoin olisi tullut kiinnittää lainkaan huomiota tarjousten tekijöiden kokonaisresursseihin eikä arvioitsijoiden tukena toimiviin organisaatioihin, vaan tarjousvertailussa olisi tullut kiinnittää huomiota ainoastaan edellä mainittuihin, tarjouspyynnön kohdassa 3.2 ja 3.3 ilmoitettuihin arviointikriteereihin, joista tarjouspyynnön mukaan keskeisiä ovat olleet kohdassa 3.2 tarkoitetut arviointikriteerit. Viimeksi mainitulta osin tarjousvertailussa oleva virhe on koskenut edellä mainitun kahden tutkimuksen toteamista KTT Y:n tekemiksi. Huomioon ottaen kyseisen virheen laatu sekä sen merkitys KTT Y:n ja professori X:n ansioiden vertailun kannalta, markkinaoikeus katsoo, ettei pelkästään sen perusteella, että KTT Y:n on ainoastaan osallistunut edellä mainittujen kahden tutkimuksen suunnitteluun ja ollut tutkimuksia varten perustetun johtoryhmän jäsen, sen sijaan, että hän itse olisi tehnyt kyseisiä tutkimuksia, ole perusteita todeta, että hakijan tarjous olisi ollut tarjouspyynnön kohdan 3.2 arviointiperusteiden osalta voittanutta tarjousta parempi.

Hinnaltaan Rautaika Oy:n tarjous on ollut jonkin verran edullisempi kuin PK-Instituutin tarjous. Tarjouspyynnön ilmoitettujen valintaperusteiden mukaan hinta ei kuitenkaan ole ollut keskeinen arviointikriteeri.

Edellä mainitun perusteella Rautaika Oy:n ei voida katsoa osoittaneen, että se olisi virheettömässä hankintamenettelyssä jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun. Edellytyksiä hyvitysmaksun tuomitsemiselle ei siten ole.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Markkinaoikeus katsoo erityisesti asian lopputulos huomioon ottaen, ettei ole kohtuutonta, että hakija saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Jussi Karttunen.