27.11.2003

ASIAN AIKAISEMMAT VAIHEET

Uuraisten kunta on 2.12.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt kahdelta tarjoajalta tarjouksia metsänhoito- ja metsänmyyntipalveluista. Tarjouspyyntöä ei ole lähetetty hakijalle.

Uuraisten kunnanhallitus on 3.2.2003 § 30 päättänyt, että kunta tekee metsäpalvelusopimuksen Ääneseudun metsänhoitoyhdistyksen kanssa ja 17.2.2003 § 51 hyväksynyt purkavin ehdoin väliaikaisen metsäpalvelusopimuksen Ääneseudun metsänhoitoyhdistyksen kanssa.

Markkinaoikeus on Metsäpalvelu X Ky:n hakemuksesta 4.4.2003 antamallaan päätöksellä nro 75/2003 kumonnut Uuraisten kunnanhallituksen 3.2.2003 § 30 tekemän hankintapäätöksen, jolla Uuraisten kunta on päättänyt tehdä metsäpalvelusopimuksen Ääneseudun metsänhoitoyhdistyksen kanssa, ja kieltänyt Uuraisten kuntaa jatkamasta päätöksen täytäntöönpanoa 10.000 euron sakon uhalla. Lisäksi markkinaoikeus on todennut, että mikäli Uuraisten kunta aikoo toteuttaa metsänhoito- ja metsänmyyntipalvelujen hankkimisen julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa uusi tarjouskilpailu, jossa tarjouksia pyydetään hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä, ja tehdä sen nojalla uusi hankintapäätös.

Uuraisten kunnanhallitus on 5.5.2003 § 127 päättänyt tyytyä markkinaoikeuden 4.4.2003 antamaan, kunnan 7.4.2003 tiedoksi saamaan päätökseen. Lisäksi Uuraisten kunnanhallitus on todennut 3.2.2003 § 30 tehtyyn hankintapäätökseen perustuneen Ääneseudun metsänhoitoyhdistyksen kanssa tehdyn väliaikaisen sopimuksen päättyneen 7.4.2003 sekä antanut jatkotoimenpiteet metsätyöryhmän valmisteltavaksi.

Uuraisten kunta on 27.5.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt viideltä tarjoajalta puunostotarjouksia ja tiedustellut samassa yhteydessä kyseisten tarjoajien mahdollisuutta hoitaa avohakkuualueiden uudistustyöt. Tarjouspyynnössä on pyydetty tietoja siitä, miten työt hoidettaisiin, omana työnä vai ostopalveluna, ja millaisin ehdoin.

Tarjouksia on saatu kolme. Uuraisten kunnanhallitus on 17.6.2003 § 171 hyväksynyt UPM-Kymmene Oyj:n (UPM-Kymmene Metsä) tarjouksen puunmyynnistä ja avohakkuualueiden uudistustöistä.

Uuraisten kunta ja UPM-Kymmene Metsä ovat 23.6.2003 allekirjoittaneet sopimuksen kysymyksessä olleista metsänuudistamistöistä puukaupan yhteydessä.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus

1) tuomitsee 4.4.2003 tekemänsä päätöksen nro 75/2003 mukaisen 10.000 euron uhkasakon Uuraisten kunnan maksettavaksi;

2) ensisijaisesti kumoaa Uuraisten kunnan 17.6.2003 §:n 171 kohdalla tekemän päätöksen siltä osin kuin se koskee avohakkuualueiden uudistustöitä;

3) ensisijaisesti velvoittaa Uuraisten kunnan järjestämään uuden, hankintasäännösten mukaisen tarjouskilpailun avohakkuualueiden uudistustöistä;

4) toissijaisesti velvoittaa Uuraisten kunnan suorittamaan hakijalle hyvitysmaksua 2.364 euroa;

5) velvoittaa Uuraisten kunnan järjestämään kunnan muistakin metsänhoito- ja metsänmyyntipalveluista hankintasäännösten mukaisen tarjouskilpailun; ja

6) velvoittaa Uuraisten kunnan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 1.087 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Uuraisten kunnan 17.2.2003 § 51 tekemän päätöksen mukaan paikallisen metsänhoitoyhdistyksen kanssa solmitun väliaikaisen metsäpalvelusopimuksen on ollut määrä olla voimassa siihen saakka, kunnes kunnanhallituksen päätöksestä 3.2.2003 § 30 tehdyt valitukset on käsitelty. Markkinaoikeuden 4.4.2003 tekemän päätöksen jälkeen kunnanhallitus on päättänyt tyytyä markkinaoikeuden päätökseen ja todennut tehdyn metsäpalvelusopimuksen päättyneen 7.4.2003 ja antanut jatkotoimenpiteet kunnan metsätyöryhmän valmisteltavaksi.

Hakijalle on 9.6.2003 selvinnyt, että Uuraisten kunta on pyytänyt puun-ostotarjouksia 10.6.2003 mennessä. Hakijalla ei ole ollut käytännön mahdollisuuksia tehdä puunostotarjousta. Koska hakija on lisäksi saanut vasta tarjousten jättämisen määräpäivänä haltuunsa kyseisen 27.5.2003 päivätyn tarjouspyynnön, se on jäänyt myös avohakkuualueiden uudistustöitä koskeneen tarjouspyynnön ulkopuolelle.

Nyt kysymyksessä oleva puukauppa on ollut niin suuri, että siihen pystyvät vain suuret puunostajat. Hankinnan sisällön muuttaminen ei kuitenkaan ole antanut Uuraisten kunnalle oikeutta alan yrityksen syrjimiseen ja sulkemiseen metsänhoitopalveluja koskeneen uuden tarjouskilpailun ulkopuolelle edes siinä tapauksessa, että syynä hankinnan sisällön muuttamiselle olisi ollut se, että aiemmat tarjoajat mahdollisesti tietävät toistensa tarjoushinnat ja että itsenäinen hinnoittelu uudessa, samansisältöisessä tarjouskilpailussa tästä syystä vaarantuisi.

Markkinaoikeuden 4.4.2003 tekemän päätöksen mukaan Uuraisten kunnan uhkasakon asettamiseen liittyvä päävelvoite on ollut olla jatkamatta 3.2.2003 tekemänsä hankintapäätöksensä täytäntöönpanoa. Uuraisten kunta on kuitenkin antanut solmimansa väliaikaisen metsäpalvelusopimuksen tosiasiallisesti jatkua myös kyseisen sopimuksen muodollisen päättämisen jälkeen. Ääneseudun metsänhoitoyhdistys on kevätkaudella 2003 hoitanut kunnan metsissä ainakin metsänviljelytoimia. Koska Uuraisten kunnalla ei ole ollut pätevää syytä jättää noudattamatta sille asetettua velvoitetta, uhkasakko tulee tuomita maksettavaksi.

Uuraisten kunta on hankkinut metsänhoitopalveluja julkisena hankintana markkinaoikeuden antaman päätöksen jälkeen, minkä vuoksi sen tulee markkinaoikeuden päätöksen mukaan järjestää asiassa uusi tarjouskilpailu.

Hankintalain pääperiaatteita ovat edullisten hankintojen lisäksi tehokkaan kilpailun aikaansaaminen, tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu ja alan yritysten vapaa markkinoille pääsy. Hankintayksikön menettelyn pitää olla avointa ja tarjoajien ennakoitavissa olevaa.

Uuraisten kunta on tarkoituksella syrjinyt hakijaa. Kunnan äkillinen suunnanmuutos metsäpalveluiden hankintaperiaatteissa ja avohakkuualueiden uudistustöiden kilpailuttaminen vain puunostajien keskuudessa osoittaa, että kunta ei käytä hyväksi olemassa olevia kilpailumahdollisuuksia, syrjii hakijaa metsäpalvelujen tarjoajana sekä estää vapaan markkinoille pääsyn. Uuraisten kunnan menettely on ollut hankintasäännösten vastaista.

VASTINE

Uuraisten kunta on vaatinut hakemuksen hylkäämistä. Perusteluinaan kunta on lausunut muun ohella seuraavaa.

Keväällä 2003 tehdyt metsänhoitotyöt ovat liittyneet vuoden 2002 aikana tehtyihin päätehakkuisiin. Hakkuualueiden muokkaus on toteutettu syksyllä 2002. Helmikuussa 2003 on tilattu taimet, jotka on istutettu keväällä 2003. Taimia ei ole voinut jättää istuttamatta, vaikka metsäpalvelusopimus on päättynyt 7.4.2003. Istutustyöt ovat kuuluneet selkeästi edellisen vuoden toimeksiantoon.

Metsäpalvelusopimuksen voimassa ollessa metsänhoitoyhdistystä on pyydetty määrittelemään uudet metsäsuunnitelman mukaiset leimikot puunostotarjousten pyytämistä varten.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaan ns. väliaikana on mahdollista ostaa alan yrittäjältä sellaisia palveluita, joita ei tarkoituksenmukaisesti voi lykätä suoritettavaksi seuraavan tarjouskilpailun jälkeen.

Kunnan tarjouspyynnössä 27.5.2003 tarjouksia on pyydetty sellaisilta tunnetuilta ja vakavaraisilta puuyhtiöiltä, joiden on katsottu pystyvän täyttämään puukauppaan liittyvät velvoitteensa.

Puunostotarjouspyynnössä kunta on tiedustellut yhtiöiden mahdollisuutta hoitaa avohakkuualueiden uudistustyöt. Kunta on pyytänyt tarjouksia viideltä yhtiöltä. Puukaupan lisäksi on hyväksytty myös UPM-Kymmene Metsän tarjous avohakkuualueiden uudistamistöistä, jotka sisältävät hakkuutähteiden keräämisen ja kantojen noston. Pienten metsäpalveluyrittäjien taloudellista ja teknistä suorituskykyä arvioitaessa on todettu, etteivät ne ainakaan toistaiseksi pysty tarjoamaan vastaavanlaista palvelua.

Kunta on toiminut riittävän kilpailun aikaansaamista koskeneen velvoitteen mukaisesti. Uudistustyötarjouksista on hyväksytty halvin tarjous. Avohakkuualueiden uudistustyöt muodostavat vain rajoitetun osuuden metsänhoitotöiden kokonaisuudesta.

Kunta harkitsee parhaillaan, toteutetaanko metsänhoito- ja metsänmyyntipalvelujen hankkiminen jatkossa julkisena hankintana. Tämän vuoksi uutta tarjouskilpailua ei ole vielä järjestetty.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut muun ohella seuraavaa.

Markkinaoikeuden 4.4.2003 antama päätös on tullut Uuraisten kunnan tietoon 7.4.2003. Kunnalla on ollut tuolloin tilaisuus kilpailuttaa metsänhoitopalvelut joko kokonaisuudessaan tai osittaisena hankintana. Kauden 2003 metsänviljely on kuitenkin kaikissa tapauksissa tullut kilpailuttaa. Uusi sopimus on ollut solmittavissa viljelykauden alkuun mennessä. Siinäkin tapauksessa, että taimitilaus olisi jäänyt peruuttamatta ja metsänviljelytyö olisi kilpailutuksen jälkeen tullut jonkun muun kuin metsänhoitoyhdistyksen tehtäväksi, taimista ja istutuksista olisi ollut mahdollista sopia erikseen tilanteen vaatimalla tavalla. Uuraisten kunta olisi myös voinut siirtää metsänviljelyn syyskaudelle. Syysistutukset ovat tapahtuneet elo- ja syyskuun vaihteessa. Istutusten siirrosta syksyyn ei olisi aiheutunut olennaista viivästystä.

Puukauppatarjouksen liitteenä on ollut neljä metsänhoitoyhdistyksen leimausselostetta, joissa kaikissa on kohdassa "Markkinointi" ollut maininta "mhy avustaa". Kolme leimausselosteista on päivätty 31.3.2003 ja yksi 9.4.2003, eli väliaikaisen sopimuksen päättymisen jälkeen. Metsänhoitoyhdistys on myös antanut lisätietoja puukauppa-asiassa sopimuksen päättymisen jälkeen.

Uuraisten kunta on vedonnut metsänviljelyasiassa ja puukauppa-asiassa siihen, että väliaikaisen sopimuksen päättymisen jälkeen tehdyt työt perustuisivat aikaisempiin toimeksiantoihin; metsänviljelyn osalta jo vuoden 2002 toimeksiantoon ja puukaupan avustustoimien osalta väliaikaisen metsäpalvelusopimuskauden aikaiseen toimeksiantoon. Kunta ei kuitenkaan enää purkavin ehdoin solmitun, kokonaisvaltaisen sopimuksen solmimisen jälkeen ole voinut pätevästi vedota joihinkin erillisiin toimeksiantoihin samoista tehtävistä, joita kokonaissopimus sisältää. Mikäli sopimuksen tarkoittamia toimia jatketaan, sopimusta ei ole tosiasiallisesti päätetty.

Uuraisten kunnalla ei ole ollut laissa tarkoitettuja erityisiä syitä jatkaa hankinnan tekemistä julkisena hankintana ilman tarjouskilpailua.

Uuraisten kunta ei ole käyttänyt hyväksi olemassa olevia kilpailumahdollisuuksia, kun se ei ole kilpailuttanut hankintaa uudistamistöiden osalta siten, että myös hakija olisi voinut osallistua tarjouskilpailuun. Avoimesti toimimalla kunnalla olisi uudistustöiden osalta ollut mahdollisuus saada enemmän tarjouksia, koska uudistustöiden tarjoajia on enemmän kuin suuria puunostajia.

LISÄVASTINE

Uuraisten kunta on vastaselitykseen antamassaan vastineessa lausunut muun ohella seuraavaa.

Ääneseudun metsänhoitoyhdistys on valmistellut leimausselosteet väliaikaisen sopimuksen voimassa ollessa, ja ne on toimitettu kuntaan maaliskuun lopussa. Tällöin on todettu, että selosteiden mukainen puumäärä ei ole riittävä verrattuna talousarviossa varattuihin puunmyyntituloihin. Metsänhoitoyhdistys on edellä mainitusta syystä toimittanut yhtä tilaa koskeneen selosteen jälkitoimituksena 9.4.2003.

Tehdyissä metsänhoitotoimenpiteissä on ollut kysymys metsäpalvelusopimuksen voimassa ollessa ja ennen 7.4.2003 sovittujen ja aloitettujen toimeksiantojen loppuun saattamisesta. Metsänuudistustöiden tekeminen vaatii pitkäjänteisyyttä, eikä vastuullinen metsänomistaja, etenkään julkisyhteisö, voi jättää tekemättä töitä ajallaan.

Uuraisten kunta ei ole syrjinyt hakijaa, koska viimeksi päätetyt uudistustyöt ovat olleet osa puukauppaa, johon hakijankin mukaan ovat pystyneet vain suuret puunostajat.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Avohakkuualueiden uudistustyöt

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 a §:n mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi voidaan saattaa lain 9 §:ssä tarkoitettu asia. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on, että markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. Hankintalain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Kysymyksessä olevassa 27.5.2003 päivättyyn tarjouspyyntöön perustuvassa tarjouskilpailussa kunta on tarjonnut ostettaviksi neljää eri leimikkoa sekä tiedustellut samassa yhteydessä tarjoajien mahdollisuutta hoitaa avohakkuualueiden uudistustyöt. Kunta on pyytänyt tietoja siitä, miten työt hoidettaisiin (omana työnä vai ostopalveluna) ja millaisin ehdoin. Tarjouskilpailu on näin ollen koskenut sopimuskokonaisuutta, jossa kunta toisaalta myy puuta sopimuskumppanilleen ja toisaalta hankkii palveluja.

Kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun liittyvien palvelujen hankinta on liittynyt kiinteästi puunmyyntiin. Kunta on pyytänyt tarjouksia viideltä yritykseltä. Tarjouksia on saatu kolme. Kaikki tarjoajat ovat tarjouksissaan tarjoutuneet toisaalta sekä ostamaan kunnalta puuta että toisaalta hoitamaan avohakkuualueiden uudistukseen liittyvät palvelut. Tarjouspyynnön mukaan tarjous on voinut olla myös erillistarjous tietystä puutavaraerästä, mutta samalla kunta on myös pidättänyt itsellään oikeuden olla hyväksymättä erillistarjousta. Tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa mahdollisuudesta tehdä tarjousta pelkästään palveluosiosta eli avohakkuualueiden uudistustöistä, eikä yksikään tarjoaja ei ole myöskään tehnyt sellaista tarjousta.

Uuraisten kunnanhallitus on päätöksellään 17.6.2003 § 171 hyväksynyt UPM-Kymmene Metsän tarjouksen puunostosta ja avohakkuualueiden uudistustöistä. Kunnanhallituksen päätöksen mukaan kyseisen tarjouksen arvo on ollut puunmyynnin osalta 258.095,50 euroa ja avohakkuualueiden uudistustöiden osalta 12.916 euroa. Kyseisessä päätöspöytäkirjassa on todettu seuraavaa: "Ääneseudun Metsänhoitoyhdistys on määritellyt uudet leimikot metsäsuunnitelman mukaisesti Rajalan, Piesalan, Sakarin ja Kellomäen tiloille. Toimeksianto tapahtui metsäpalvelusopimuksen voimassa ollessa. Leimikoihin sisältyy avohakkuuta, harvennusta ja ensiharvennusta siten, että kaupassa kertyväksi puumääräksi on arvioitu 7021 m3."

Hankintalain 4 §:n 1 kohdan säännöksestä seuraa, ettei sanottua lakia sovelleta, kun hankintayksikkö myy omaisuuttaan ulkopuoliselle yrittäjälle. Koska sopimuskokonaisuuden pääasialliseen osaan ei voida soveltaa hankintalakia, ei pelkästään se seikka, että kunta samalla hankkii avohakkuualueiden uudistamiseen liittyviä palveluja sille alueelle, josta se myy puuta, muodosta tästä kokonaisuudesta hankintalaissa tarkoitettua hankintaa, vaikka avohakkuualueiden uudistustöiden ostaminen muodostaisi sinänsä hankintalain 4 §:n 1 kohdassa tarkoitetun hankinnan.

Markkinaoikeus katsoo, ettei palvelujen hankinnan merkitys kysymyksessä olevassa sopimuskokonaisuudessa ole ollut olennainen. Tarjouspyynnön tavoitteena on ollut ensisijaisesti saada puunostotarjouksia. Kysymyksessä ollutta sopimusjärjestelyä on tarkasteltava kokonaisuutena. Järjestelyn pääasialliseen osaan ei voida soveltaa hankintalakia.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeudella ei ole hankintalain 9 §:n perusteella toimivaltaa tutkia hakemusta tältä osin.

Tarjouskilpailun järjestäminen muista metsänhoito- ja metsänmyyntipalveluista

Hankintalain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuja rakennusurakoita lukuunottamatta kunnan asiana on päättää siitä, tuotetaanko palvelu omana työnä vai hankitaanko se ostopalveluna. Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa puuttua tätä koskevaan kunnalliseen päätöksentekoon eikä tehdä sitä koskevaa ratkaisua kunnan puolesta.

Hakemus on jätettävä tältä osin tutkimatta.

Uhkasakon tuomitseminen

Hankintalain 9 a §:n mukaan asian voi saattaa markkinaoikeudessa käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa se, jota asia koskee.

Metsäpalvelu X Ky on metsätalousalalla toimiva yritys, jonka tarjous olisi voinut tulla hyväksytyksi, jos se olisi osallistunut tarjouskilpailuun, ja jonka hakemuksesta antamallaan päätöksellä markkinaoikeus on 4.4.2003 kumonnut Uuraisten kunnan metsänhoito- ja metsänmyyntipalveluja koskeneen hankintapäätöksen 3.2.2003 § 30, jolla kunta on päättänyt tehdä metsäpalvelusopimuksen Ääneseudun metsänhoitoyhdistyksen kanssa, ja kieltänyt sakon uhalla kyseisen päätöksen täytäntöönpanon.

Asia koskee näin ollen Metsäpalvelu X Ky:tä hankintalain 9 a §:ssä tarkoitetulla tavalla, joten hakemus voidaan uhkasakon tuomitsemista koskevan vaatimuksen osalta tutkia.

Uhkasakon tuomitsemista koskeva vaatimus

Uuraisten kunnanhallitus on 5.5.2003 § 127 todennut 3.2.2003 § 30 tehtyyn hankintapäätökseen perustuneen Ääneseudun metsänhoitoyhdistyksen kanssa tehdyn väliaikaisen sopimuksen päättyneen 7.4.2003.

Saadun selvityksen mukaan paikallinen metsänhoitoyhdistys on toimittanut 9.4.2003 Uuraisten kunnalle puukauppaa koskeneeseen, 27.5.2003 päivättyyn tarjouspyyntöön liittyvän leimausselosteen sekä tehnyt 7.4.2003 jälkeen taimenistutustöitä.

Keväällä 2003 tehdyt metsänhoitotyöt ovat Uuraisten kunnan mukaan liittyneet vuoden 2002 aikana tehtyihin päätehakkuisiin. Uuraisten kunta on ilmoittanut, että hakkuualueiden muokkaus on toteutettu syksyllä 2002 ja helmikuussa 2003 on tilattu taimet, jotka on istutettu keväällä 2003. Edellisen vuoden toimeksiantoon kuulunutta taimien istutusta ei ole kunnan mukaan voinut jättää tekemättä.

Uuraisten kunnan mukaan kaikissa metsänhoitoyhdistyksen toteuttamissa toimenpiteissä on ollut kysymys sopimuksen voimassa ollessa sovittujen ja aloitettujen toimeksiantojen loppuun saattamisesta.

Kun asiassa ei ole ilmennyt, että Uuraisten kunta olisi markkinaoikeuden 4.4.2003 tekemän päätöksen tiedoksi saatuaan jatkanut kunnanhallituksen 3.2.2003 § 30 tekemän hankintapäätöksen täytäntöönpanoa muutoin kuin saattamalla loppuun edellä mainitut, vähäisinä pidettävät metsänhoito- ja metsänmyyntipalveluja koskevat toimet, markkinaoikeus katsoo, ettei uhkasakon tuomitsemiseen ole edellytyksiä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen siltä osin, kuin se koskee uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi ja Uuraisten kunnan velvoittamista korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Markkinaoikeus jättää hakemuksen muilta osin tutkimatta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Olli Mäkinen ja Maarit Lindroos.