22.8.2016

En stranddetaljplan hade gjorts upp för ett område där en generalplan med rättsverkningar gällde. I generalplanen hade på de strandområden som det var fråga om samt på närliggande områden anvistas mark för bland annat ett vidsträckt byområde, bostadsområden, områden för fritidsbebyggelse samt områden för vattentrafik. Enligt en bestämmelse i generalplanen kunde den användas som grund för beviljande av bygglov för markanvändning som anvisas i planen.

Syftet med planen hade varit att fastställa det antal byggrätter för markägaren som inte fanns med i generalplanen och märka ut deras placering på fastigheterna. Dessutom hade syftet varit att det turismföretag som var verksamt på strandplaneområdet skulle få klarare ramar för sin verksamhet.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att enligt markanvändnings- och bygglagen presenteras en generalplan på en karta. Till planen hör också planbeteckningar och planbestämmelser. I saken var det ostridigt att markanvändningen i stranddetaljplanen skiljde sig från markanvändningen i den generalplan som skulle tjäna till ledning när detaljplanen uppgjordes. Detta gäller både byggrätternas placering och karaktär. Skillnaden i antalet byggrätter skulle dessutom anses betydande. I de handlingar som hörde till planen hade det inte heller närmare utretts hur den i stranddetaljplanen anvisade, från generalplanen avvikande användningen av marken skulle kunna anpassas till näromgivningen och den markanvändning som anvisats i generalplanen.

Med hänsyn till vad som anförts ovan hade generalplanen inte tjänat till ledning vid utarbetandet av detaljplanen så som föreskrivs i 54 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Under dessa förhållanden saknade det betydelse att i generalplanen eventuellt på markägarens begäran inte hade anvisats de strandbyggrätter som generalplanens dimensioneringsgrunder kanske i och för sig skulle ha gett möjlighet till. Stadsstyrelsens beslut att anta stranddetaljplanen hade följaktligen varit lagstridigt.

Markanvändnings- och bygglagen 35 §, 40 § 1 mom., 41 § 1 mom., 42 § 1 mom., 54 § 1 mom., 72 § 1 mom. och 73 § 1 och 2 mom.

Kommunallagen (365/1995) 90 § 2 mom.

Beslut som överklagas

Åbo förvaltningsdomstol 24.10.2014 nr 14/0299/1

Ärendets tidigare handläggning

Stadsfullmäktige i Pargas har med sitt beslut 8.10.2013 (§ 132) antagit stranddetaljplanen för Grännäs.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Åbo förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut dels avvisat A:s besvär utan prövning och dels avslagit hans besvär.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på följande sätt:

Till den delen som besvären har avvisats utan prövning

Enligt kommunallagen ska ändringssökanden framföra besvärsgrunderna innan besvärstiden löper ut. A med sina sakägare, egentligen A och hans medparter, har framfört besvärsgrunden angående miljöns kulturhistoriska värdena först i det efter besvärstidens utgång inlämnade genmälet och därför för sent.

Krav på stranddetaljplanens innehåll

Generalplanen skall tjäna till ledning när detaljplanen utarbetas.

När en stranddetaljplan utarbetas skall det enligt markanvändnings- och bygglagen utöver vad som i övrigt bestäms om detaljplaner ses till att det planerade byggandet och annan markanvändning lämpar sig för strandlandskapet och omgivningen i övrigt, naturvård, landskapsvärden, rekreationsbehov, vattenvård och vatten och avlopp samt vattnens, terrängens och naturens särdrag beaktas även i övrigt, samt att det kvarstår ett tillräckligt stort sammanhängande obebyggt område på strandområdena.

Därtill skall den i grundlagen garanterade jämlikhetsprincipen beaktas när en stranddetaljplan utarbetas.

Planområdet och dess planeringsläge

Planeringsområdet ligger i Pargas Grännäs by, cirka tre kilometer sydväst om Nagu kyrkby. Området består av två separata områden och gäller delar av fastigheterna Uttis RNr 1:7 och Gråå RNr 3:13. Planområdet har en areal om cirka 45 ha.

Landskapsplanen för Egentliga Finland fastställdes 20.3.2013. Största delen av planområdet är ett lant- och skogsbruksområde, som även innefattar ett friluftsområde (MRV). Grännäs Uttis är en betydande helhet i den byggda miljön (sr 1504). Landskapsplanens dimensionering för fritidsbosättning är 5 - 7 enheter fritidsbostäder/km varvid den obyggda stranden är 40 %.

På området gäller en 12.5.2003 godkänd strandgeneralplan för Nagu med rättsverkningar. Enligt strandgeneralplanen består stranddetaljplanområdet av byområde (AT), bostadsområde (A), område för fritidsbebyggelse (RA), område för vattentrafik (LV) och områden för i huvudsak landsbygdsgårdsnäringar med naturvärden (MY). I strandgeneralplanen har fastigheterna Uttis och Gråå enligt stomfastighetsgranskning sammanlagt 17 byggplatser varav endast 8 RA- och A-byggplatser med egen strand har anvisats på kartan.

Innehållet i Grännäs stranddetaljplan

Avsikten med stranddetaljplanen har varit att anvisa fastigheternas maximala byggrätt så att den obebyggda strandlinjen dock uppgår till minst 40 %.

I planen har anvisats två kvartersområden för fristående småhus (AO) med totalt tre byggplatser. På en byggnadsplats får uppföras ett bostadshus med högst två bostäder, en bastubyggnad, en gäststuga, en rökbastu samt ekonomibyggnader som ansluter sig till dess användningsändamål. Den tillåtna våningsytan per byggnadsplats är högst 400 m ² .

Området kring Grännäs Uttis huvudbyggnad har anvisats som kvartersområde för lantbrukslägenhetens driftscentrum, där miljön bevaras (AM/s). Huvudbyggnaden har skyddsbeteckning (sr-1). Inom byggnadsplatsen får byggas högst det som i plankartan angivits byggnadsplatsvis med beaktande av tillhörande planbestämmelser. Ny- och renoveringsbyggande bör anpassas till gällande arkitektur, omfattning, ytmaterial och färg, så att det passar med kringliggande byggnader och med miljön. Den totala byggrätten på AM/s-området är 1 674 m ² .

I planen har anvisats fyra kvartersområden för fritidsbostäder (RA) med totalt åtta byggplatser. På en byggnadsplats får uppföras en fritidsstuga med högst en bostad, en bastubyggnad, en gäststuga, en rökbastu samt ekonomibyggnader som ansluter sig till dess användningsändamål. Den tillåtna våningsytan per byggnadsplats är högst 200 m ² .

Bredvid AM/s-området har anvisats ett kvartersområde för byggnader som betjänar turism (RM). Inom byggnadsplatsen får byggas högst det som i plankartan angivits byggnadsplatsvis med beaktande av tillhörande planbestämmelser. På området får uppföras fritidsbostäder vilka betjänar turism och rekreation. På särskilda anvisade platser får uppföras bastubyggnad, bastu-underhållsbyggnad, husvagnsområde och logibyggnader. Den totala byggrätten på RM-området är 270 m ² . Byggnadsplatsen får inte via lantmäteriförrättning indelas i mindre delar. Turismverksamheten får ej orsaka oskälig olägenhet för omkringliggande bosättning t.ex. i form av oljud.

Mellan AM/s- och RM-områdena har i planen anvisats en småbåtsplats (LV-1). På området får byggas bryggor och parkeringsplatser.

Bredvid RM-området har anvisats ett område för odlingslotter (RP). I kvartersområdet får byggas byggnader för odlingslotter och bastu-underhållsbyggnad. Den totala byggrätten är 260 m ² .

Fältområdet intill Grännäs Uttis har anvisats för jordbruksområde (MT). Landskapet ska bevaras öppet.

Största delen av planområdet har anvisats som jord- och skogsbruksområde med särskilda miljövärden (MY). Områdets byggnadsrätt har mark­ägoenhetvis överförts till AO-, AM-, RA-, RM- och RP -områden.

Enligt planbeskrivningen är den totala strandlinjen i planen 2 206 m varav 518 m har beteckningen RA. Strandlinjen för AM/s-området är 162 m och för RM-området 153 m samt för LV-områdena 29 m. Därav utgör den oplanerade strandlinjen 60 %. Antalet strandbyggrätter är sammanlagt 17 stycken.

Lagligheten av planens innehåll

Enligt markanvändnings- och bygglagen skall generalplanen tjäna till ledning när detaljplanen utarbetas.

På basis av utredningen i ärendet har i den år 2003 godkända strandgeneralplanen för Nagu ändå för fastigheterna Uttis RNr 1:7 och Gråå RNr 3:13 anvisats färre strandbyggrätter än dimensioneringsprinciperna i planen skulle ha tillåtit, på begäran av den dåvarande markägaren. Det har således funnits en befogad orsak att avvika från strandgeneralplanen genom att utarbeta en detaljerad stranddetaljplan, i vilken det noggrannare för stomfastigheterna kunnat anvisas den strandbyggrätt som tillhör dem enligt dimensioneringsprinciperna i landskapsplanen.

I stranddetaljplanen för Grännäs har anvisats tre AO-byggplatser utan egen strand. I planen har också anvisats ett RM-kvartersområde med en total byggrätt om 260 m ² , egentligen 270 m ² . Detta kvartersområde har vid dimensioneringen ansetts motsvara två byggnadsplatser. Bredvid RM-området har också anvisats ett område för odlingslotter utan egen strand. Detta område har vid dimensioneringen ansetts motsvara en byggnadsplats.

Med beaktande av strandlinjens längd av planområde enligt planbeskrivningen samt ovan konstaterade planlösningar, överensstämmer den i stranddetaljplanen för Grännäs tillämpade dimensioneringen för strandbyggande med de dimensioneringsprinciper som generellt har tillämpats i strandgeneralplanen för Nagu. Stranddetaljplanen står således inte i strid med principen för likabehandling av markägarna.

Det planerade byggandet och annan markanvändning lämpar sig för strandlandskapet och omgivningen i övrigt. Naturvård, landskapsvärden, rekreationsbehov samt vattnens, terrängens och naturens särdrag har beaktas även i övrigt och det kvarstår ett tillräckligt stort sammanhängande obebyggt område på strandområdena.

Stadsfullmäktiges beslut är inte lagstridigt.

Rättsnormer som förvaltningsdomstolen har tillämpat

Kommunallagen (365/1995) 90 § 3 mom. och 100 §

Förvaltningsprocesslagen 51 § 2 mom.

Markanvändnings- och bygglagen 42 § 1 mom. Och 73 §

Ärendet har avgjorts av för­valt­nings­doms­to­lens ledamöter Hannu Renval­l, Tuire Nurmio och Kari Hartzell, som även har föredragit ärendet.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har i sina besvär yrkat att Åbo förvaltningsdomstols och Pargas stadsfullmäktiges beslut ska upphävas. Pargas stad ska åläggas att ersätta A:s rättegångskostnader i förvaltningsdomstolen jämte laga ränta.

A har motiverat sina yrkanden bland annat enligt följande:

Fastigheternas byggrätt i stranddetaljplanen är för stor. Byggrätten har ökats i förhållande till den tidigare fastställda och lagakraftvunna strandgeneralplanen.

De aktuella fastigheterna ingår i strandgeneralplanen för norra Nagu. I strandgeneralplanen har fastigheternas byggrätt fastställts.

I strandgeneralplanen har på de områden av fastigheten som inte har betecknats med AT placerats sammanlagt åtta byggrätter. I den mån fastigheterna har haft annan byggrätt, har denna placerats inom AT-området. På fastigheternas AT-område finns en omfattande byggnation i form av flera bostadshus och byggnader för lantbruksändamål.

I detaljplanen har planläggaren och markägaren utgått från tanken att på fastigheterna enligt dimensioneringsgrunden i planeringen kunde ha placerats maximalt 17 byggrätter i strandgeneralplanen, men att en stor del av denna byggrätt hade lämnats outnyttjad på grund av markägarens önskemål. Planläggarens och markägarens syn på saken är enligt ändringssökandens uppfattning oriktig och ostyrkt.

Av de handlingar som har åberopats framgår inte att fastigheterna i strandgeneralplanen inte skulle ha fått hela sin beräkningsbara byggrätt. Den enda utredningen om den beräkningsbara byggrätten är kommunstyrelsens ställningstagande med anledning av markägarens anmärkning gällande ökningen av byggrätten med en RA-byggrätt. Av ställningstagandet framgår inte fastigheternas byggrättsdimensionering och inte heller hur byggrätterna slutligen har placerats på fastigheterna. Av ställningstagandet framgår inte heller orsaken till en eventuell minskning av fastigheternas byggrätt.

Av den i planen nämnda utredningen kan man inte dra den slutsatsen att fastigheternas byggrätt skulle ha minskats på grund av markägarens begäran eller av någon sådan orsak som motiverar en ökning av byggrätten till mer än det dubbla i den aktuella stranddetaljplanen.

Enligt 54 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall en gällande generalplan beaktas då en detaljplan görs. Detta stadgande utgör en grundläggande regel för planeringen. Det är inte möjligt att i stranddetaljplanen avvika från generalplanen i den omfattning som den aktuella stranddetaljplanen innebär. En avvikelse av den omfattningen skulle kräva en helt annan utredning om att generalplanen i själva verket är oriktig än den företedda utredningen.

Planläggarens byggrättsberäkning utvisar en sammanlagd byggrätt om 5 124 våningskvadratmeter. Strandgeneralplanen utgår från en total byggrätt om 200 kvadratmeter per RA-byggrätt. Den totala byggrätten om 5 124 kvadratmeter skulle därmed utgående från detta motsvara hela 25,6 byggrätter. Denna byggrätt inkluderar byggrätten på AM/s-området, som huvudsakligen utgjorde AT-område i generalplanen. Ökningen av byggrätten är avsevärd, även om man skulle utgå från att fastigheternas beräkningsmässiga byggrätt skulle vara 17 byggrätter.

Omfattningen av ökningen av byggrätten blir särskilt iögonenfallande då man håller i minnet att RM-området bara har beräknas ha en byggrätt om 260 kvadratmeter, trots att på det området har planerats åtta skilda byggnader, och därtill en campingplats for husvagnar samt ytterligare att RP-området har beräknats ha en byggrätt om endast 260 kvadratmeter, trots att på det området kan uppföras åtta byggnader där man kan övernatta.

RM-området har planerats för byggnader som tjänar turism och rekreation samt för ett husvagnsområde. I planen har husvagnarnas antal begränsats till åtta. Husvagnarna har i planen inte tilldelats någon byggrätt, trots att en husvagn belastar miljön och de kringliggande områdena lika mycket som en sommarstuga. Husvagnarna borde ha tilldelats en egen byggrätt i planen, eller husvagnsplanen borde ha minskat fastigheternas byggrätt i samma mån som åtta byggrätter. Genom att inte tilldela husvagnarna byggrätt har fastighetens byggrätt förstorats.

RP-området innehåller byggrätt för åtta separata byggnader för övernattning. Byggnadernas byggrätt är i planen endast 25 kvadratmeter. Byggnaderna är exceptionellt små, men belastar miljön och omgivningen lika mycket som motsvarande sedvanliga sommarstugor. Området borde ha en större byggrätt, eller alternativt borde fastigheternas byggrätt i övrigt minskas.

Ändringssökanden äger fastigheten Grännäs Storgård, som utgör grannfastighet till de planerade fastigheterna. Ändringssökanden driver där förutom lantbruk även turistverksamhet. Den överstora byggrätten på fastigheterna Grännäs Uttis och Gråå innebär i praktiken en begränsning av byggrätten på Grännäs Storgård.

Ändringssökanden borde med stöd av jämställdhetsprincipen ha rätt att få byggrätten på sin fastighet förstorad i samma proportion som har skett på fastigheterna Grännäs Uttis och Gråå. Det är dock inte troligt att den omgivande miljön skulle klara av belastningen av en så stor byggrätt och en så stor ström av turister som en sådan utvidgning av byggrätten skulle innebära. För att tillse att fördelningen av byggrätt mellan alla fastigheterna i omgivningen blir lika och rättvis, bör grundprinciperna för fastigheternas byggrätt fastslås i generalplanen.

Ifall ägarna av Grännäs Uttis och Gråå anser att fastigheternas byggrätt har blivit oriktigt fastställd i den gällande generalplanen, borde de ha anhängiggjort en ansökan om justering av den gällande strandgeneralplanen. Justeringen hade då omfattat också de omgivande fastigheterna,vilket hade garanterat en rättvis behandling.

Stadsstyrelsen i Pargas har gett en förklaring. För strandgeneralplanen för Nagu har man gjort en särskild byggrättsberäkning över strandbyggrätten markägarvis. Enligt beräkningen hade områdets dåvarande markägare 17 stycken separata strandbyggrätter av vilka 8 stycken anvisats på plankartan. Trots att utgångspunkten i stranddetaljplanen är att anvisa det största möjliga antalet strandbyggrätter enligt generalplanen, har arealen för byggnadsområdena inte förändrats väsentligt jämfört med generalplanen.

B har gett en förklaring.

A har gett ett genmäle. Tabellen som Pargas stad har inlämnat ger inte tillräcklig utredning om hur fastighetens byggrätt har beräknats, dimensionerats och noterats i delgeneralplanen. Tabellen kan inte ha den betydelsen att den skulle åsidosätta den laga kraft vunna delgeneralplanen. Det riktiga sättet att hantera frågan om delgeneralplanens betydelse är att endast betrakta kommunalfullmäktiges beslut och utgå från den byggrätt som fastigheten de facto har.

Genmälet har skickats för kännedom till B .

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet.

1. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver Åbo förvaltningsdomstols och stadsfullmäktiges i Pargas beslut.

2. A:s yrkande om ersättning av rättegångskostnader avslås.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Huvudsaken

Bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen

I 35 § i markanvändnings- och bygglagen bestäms om syftet med en generalplan. Enligt paragrafens 1 mom. är syftet med generalplanen att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen eller en del av den samt att samordna funktionerna. En generalplan kan också utarbetas för att styra markanvändningen och byggandet på ett visst område. Enligt 2 mom. i samma paragraf anges i generalplanen principerna för den eftersträvade utvecklingen och anvisas nödvändiga områden till grund för den detaljerade planläggningen och annan planering samt byggande och annan markanvändning.

Enligt 40 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen presenteras generalplanen på en karta. Till planen hör också planbeteckningar och planbestämmelser.

Enligt 41 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan i generalplanen utfärdas bestämmelser som med beaktande av syftet med planen och de krav som ställs på dess innehåll behövs när generalplaneområdet planeras eller bebyggs eller annars används (generalplanebestämmelser).

Enligt 42 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall generalplanen tjäna till ledning när detaljplanen utarbetas och ändras.

Enligt 54 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall när en detaljplan utarbetas landskapsplanen och en generalplan med rättsverkningar beaktas på det sätt som bestäms ovan.

Enligt 73 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska det när en generalplan eller detaljplan ( stranddetaljplan ) utarbetas för att i huvudsak reglera fritidsbebyggelse på ett strandområde utöver vad som i övrigt bestäms om general- eller detaljplaner ses till att 1) det planerade byggandet och annan markanvändning lämpar sig för strandlandskapet och omgivningen i övrigt, 2) naturvård, landskapsvärden, rekreationsbehov, vattenvård och vatten och avlopp samt vattnens, terrängens och naturens särdrag beaktas även i övrigt, samt att 3) det kvarstår ett tillräckligt stort sammanhängande obebyggt område på strandområdena.

Enligt 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen får i en strandzon som hör till ett strandområde vid hav eller annat vatten byggnader inte uppföras utan en detaljplan eller en sådan generalplan med rättsverkningar där det särskilt bestäms att generalplanen eller en del av den kan användas som grund för beviljande av bygglov. Enligt paragrafens 2 mom. gäller vad som bestäms i 1 mom. också ett strandområde där det på grund av det byggande som kan väntas på området är nödvändigt att planera byggande och annan användning för att reglera i huvudsak strandbaserad fritidsbebyggelse.

Utgångspunkterna för avgörandet

Grännäs stranddetaljplan omfattar cirka 45 hektar och gäller två separata områden av fastigheterna Uttis och Gråå. Planområdet är avgränsat så att även områden från andra fastigheter ligger inom dess gränser, men stranddetaljplanen gäller inte dessa.

De områden som strandgeneralplanen omfattar är till största delen belägna inom området för Nagu strandgeneralplan, som är en generalplan med rättsverkningar. I handlingarna finns ett utdrag ur generalplanekartan, av vilken det framgår att man i generalplanen på de strandområden som det är fråga om har gjort en reservering för ett vidsträckt byområde (AT), som till betydande del sträcker sig utanför området för strandplanen, samt även anvisat mark för flera bostadsområden (A), flera områden för fritidsbebyggelse (RA) samt flera områden för vattentrafik (LV). De områden som inte är avsedda för byggande har anvisats som områden för i huvudsak landsbygdsnäringar med naturvärden (MY).

AT-området i generalplanen är i huvudsak avsett för bosättning, service och idkande av sådan näringsverksamhet som inte förorsakar men för boendet eller miljön. Strandbyggrätten för fastigheterna på AT-området anges enligt en bestämmelse i planen i en särskild förteckning i planbeskrivningen. För byggplatserna på A-området är den tillåtna våningsytan högst 400 kvadratmeter och för byggplatserna på RA-områdena högst 200 kvadratmeter. För bastu och gäststuga är den högsta tillåtna våningsytan 25 kvadratmeter.

Enligt en bestämmelse i generalplanen kan den användas som grund för beviljande av bygglov för markanvändning som anvisas i planen.

Enligt kartuppgifter ligger delar av fastigheten Uttis inom generalplanens AT-område och inom det angränsande LV-området. I generalplanen har dessutom på denna fastighets område anvisats mark för ett RA1-område, hälften av ett A2-område samt hälften av ett A1-område. På fastigheten Gråå har enligt kartan i generalplanen anvisats mark för hälften av det nämnda A1-området, för ett RA2-område samt för två RA1-områden. Dessutom är ägor som hör till fastigheten Gråå belägna på ett område som i generalplanen anvisats som LV-område.

Hur marken skulle komma att användas enligt stranddetaljplanen

Enligt planbeskrivningen för stranddetaljplanen har syftet med planen varit att fastställa det antal byggrätter som inte finns med i generalplanen och märka ut deras placering på fastigheterna. Dessutom har syftet varit att det turismföretag som är verksamt i området ska få klarare ramar för sin verksamhet.

Den del av generalplanens AT-område som hör till stranddetaljplaneområdet har i stranddetaljplanen anvisats som jordbruksområde (MT), jord- och skogsbruksområde med särskilda miljövärden (MY), kvartersområde för lantbrukslägenhets driftscentrum där miljön bevaras (AM/s) samt kvartersområde för byggnader som betjänar turism (RM). Mellan AM/s- och RM-områdena har mark anvisats för en småbåtsplats (LV-1). På AM/s-området i stranddetaljplanen har byggrätter omfattande sammanlagt 1 674 kvadratmeter våningsyta och på RM-området byggrätter omfattande sammanlagt 270 kvadratmeter våningsyta anvisats på plankartans byggytor.

Det till ovan nämnda RM-område gränsande området har i stranddetaljplanen anvisats för odlingslotter (RP) och på området har anvisats byggrätter omfattande sammanlagt 260 kvadratmeter våningsyta.

I stranddetaljplanen har dessutom anvisats åtta byggplatser på kvartersområden för fritidsbostäder (RA) och tre byggplatser på kvartersområden för fristående småhus (AO). Enligt uppföljningsblanketten har i detaljplanen på dessa områden anvisats byggrätter omfattande sammanlagt 2 800 kvadratmeter våningsyta.

Juridisk bedömning och slutsats

Vid detaljplanering är principen den att planläggningen ska utgå från hur marken vid översiktlig planläggning anvisats för olika ändamål. Följaktligen ska strandgeneralplanen tjäna till ledning när en stranddetaljplan utarbetas och ändras, något som också är strandgeneralplanens primära uppgift. På vilket sätt generalplanen kommer att styra anvisningen av mark i detaljplanen blir beroende av bland annat generalplanens detaljnivå. En i generalplanen i grova drag anvisad användning av marken kan preciseras vid detaljplanläggning. Generalplanens karaktär av styrinstrument innebär dessutom att det under detaljplanläggningen är möjligt att göra mindre avsteg från generalplanen, om detta kan motiveras med skäl som är godtagbara med hänsyn till markanvändningen. Den generalplan som ska styra markanvändningen på området kan dock inte åsidosättas. I så fall motsvarar detaljplanen inte de krav som ställs på innehållet i en sådan plan.

Enligt markanvändnings- och bygglagen presenteras en generalplan på en karta. Till planen hör också planbeteckningar och planbestämmelser. Enligt plankartan samt beteckningarna och bestämmelserna i planen är strandgeneralplanen för Nagu en generalplan som på ett detaljerat sätt anger för vilka ändamål marken på området ska användas, och i den har reserverats områden även för annat än sådan fritidsbostadsbebyggelse som är vanlig på strandområden. Att det är frågan om en detaljerad generalplan framgår vidare av att planen kan användas som grund för bygglov på de områden som anvisats för byggande.

Av kartan framgår ostridigt att markanvändningen i Grännäs stranddetaljplan skiljer sig från markanvändningen i den generalplan som skulle tjäna till ledning när detaljplanen uppgjordes. Detta gäller både byggrätternas placering och karaktär. Skillnaden i antalet byggrätter måste dessutom anses betydande. Genom stranddetaljplanen har man således i grunden ändrat den användning av marken som anvisats i generalplanen. I de handlingar som hör till planen utreds inte heller närmare hur den i stranddetaljplanen anvisade, från generalplanen avvikande användningen av marken skulle kunna anpassas till näromgivningen och den markanvändning som anvisats i generalplanen.

Med hänsyn till vad som anförts ovan har generalplanen inte tjänat till ledning vid utarbetandet av detaljplanen så som föreskrivs i 54 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Under dessa förhållanden saknar det även betydelse att i generalplanen eventuellt på markägarens begäran inte har anvisats de strandbyggrätter som generalplanens dimensioneringsgrunder kanske i och för sig skulle ha gett möjlighet till. Av denna anledning och med beaktande även av vad som föreskrivs i 90 § 2 mom. i kommunallagen (365/1995), har stadsfullmäktiges beslut att anta stranddetaljplanen varit lagstridigt. Förvaltningsdomstolens och stadsfullmäktiges beslut ska därför upphävas.

2. Yrkandet om ersättning av rättegångskostnader

Med hänsyn till målets art och 74 § i förvaltningsprocesslagen är det inte oskäligt att A själv får bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ären­det har avgjorts av pre­si­dent Pek­ka Vi­her­vuo­ri samt för­valt­nings­rå­den Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen och Mika Seppälä. Föredragande Esa Hakkola.