10.6.2015

Beslut som överklagas

Åbo förvaltningsdomstol 3.12.2013 Nr 13/0333/1

Bakgrund

Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland (NTM-centralen) har 13.6.2011 beviljat Airiston Helmi Oy undantag från förbudet i 72 § i markanvändnings- och bygglagen att bygga på ett strandområde utan en plan och från byggförbud på grund av uppgörande av generalplan för området. Undantag har beviljats för uppförande av ett egnahemshus på 400 m2, ett garage på 70 m2 och en strandbastu på 30 m2.

Ledande byggnadsinspektören har 22.7.2011 beviljat Airiston Helmi Oy bygglov (2011-445) för att uppföra ett bostadshus med en våningsyta på 369 m2.

Airiston Helmi Oy har ansökt om tillstånd hos miljönämnden i Väståbolands stad (Pargas stad sedan 1.1.2012) för att delvis ändra användningsändamålet med det egnahemshus som avses i undantagsbeslutet så att huset också kan hyras ut för korta perioder. Miljönämnden har beviljat undantaget 9.11.2011.

Åbo förvaltningsdomstol har genom sitt beslut av 19.9.2012 nr 12/0268/1 med anledning av A:s besvär upphävt nämndens beslut och avslagit ansökan om undantag, eftersom bolaget inte har varit i behov av undantaget.

Ärendets tidigare handläggning

Byggnämnden i Pargas har med sitt beslut 27.9.2012 (§ 121) godkänt Airiston Helmi Oy:s ansökan om att få ändra byggnadens rumsindelning enligt bygglovet 2011-445.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Åbo förvaltningsdomstol har, till den del det nu är fråga om, avslagit A:s besvär.

Förvaltningsdomstolen har anfört följande skäl för sitt beslut:

Innehållet i de tillämpliga bestämmelserna

Enligt markanvändnings- och bygglagen krävs det bygglov för uppförande av en byggnad. Bygglov behövs också för sådana reparationer och ändringar som kan jämföras med uppförandet av en byggnad samt för utvidgning av en byggnad eller utökning av det utrymme som räknas till byggnadens våningsyta. Även andra ändringar i en byggnad som väsentligt ändrar ändamålet med byggnaden eller en del av den kräver bygglov. När tillståndsplikten prövas ska det beaktas vilken inverkan ändringen av det avsedda ändamålet har på genomförandet av planen och annan markanvändning samt på de egenskaper som krävs av byggnaden.

Utredning i frågan

Byggplatsen på fastigheten Västerback sträcker sig till stranden. Enligt fastighetsregistret är dess areal 2,748 ha. Byggplatsen saknar gällande detalj- och generalplan, men byggförbud har utfärdats för området på grund av uppgörande av delgeneralplan.

NTM-centralen har 13.6.2011 beviljat Airiston Helmi Oy undantag för att bygga ett egnahemshus på 400 m ² , ett garage på 70 m ² och en strandbastu på 30 m ² på fastigheten Västerback. Bygglovet har beviljats trots förbudet i markanvändnings- och bygglagen att bygga på strandområden som saknar plan och byggförbudet som utfärdats för området på grund av uppgörandet av en delgeneralplan.

I förslaget till generalplan för Ålö har det område på vilket byggplatsen ligger reserverats för landsbygdsaktigt boende. Ledande byggnadsinspektören har 22.7.2011 beviljat Airiston Helmi Oy bygglov för att uppföra ett bostadshus på 369 m ² . Enligt de huvudritningar som fastställts genom tillståndsbeslutet har byggnaden utöver utrymmen för gemensam användning på första och andra våningen dessutom bland annat sex sovrum, av vilka två har eget badrum.

Bolaget har i ansökan som lämnats till miljönämnden 11.10.2011 sökt undantag för att ändra användningsändamålet med byggnaden. I ansökan konstaterar bolaget att byggnaden är ett egnahemshus i vilket man kan ta emot gäster och att sökanden är hemma från en annan kultur där alla sovrum i egnahemshus brukar ha egna badrum. Ansökan har motiverats med att byggnaden också används för representation och tillfällig uthyrning. Själva byggnaden ändras inte utan endast rumsindelningen ändras och byggnaden får fler terrasser. Till ansökan har bifogats huvudritningar som avviker från det gällande bygglovet och där rumsindelningen har ändrats så att två utrymmen för gemensam användning ändrats till sovrum och alla åtta sovrum försetts med eget badrum. Nämnden har beviljat det sökta undantaget. A har överklagat beslutet hos Åbo förvaltningsdomstol. I sitt beslut 19.9.2012 nr 12/0268/1 konstaterar förvaltningsdomstolen bland annat att tillfällig uthyrning av ett egnahemshus inte väsentligt ändrar byggnadens användningsändamål från det som avses i NTM-centralens undantagsbeslut och således inte kräver ett nytt undantagsbeslut. I beslutet konstateras dessutom att det enligt ansökan inte handlar om idkande av näringsverksamhet.

Bolaget har lämnat in en ansökan till byggnämnden 7.12.2011 i vilken det söker ändring av bygglovet som beviljades 22.7.2011. Ansökan om bygglovet handlar om ändring av rumsindelningen på första och andra våningen. Enligt en utredning av bolaget daterad 7.8.2012 används byggnaden som semesterbostad av personer som är direkt kopplade till bolagets verksamhet, såsom styrelsemedlemmar och direktörer, inklusive deras familjer samt för inkvartering av bolagets affärspartners. Byggnaden hyrs inte ut till enstaka turister. Enligt bolaget inkvarteras uppskattningsvis 2 - 4 gäster i månaden i byggnaden från maj till september samt uppskattningsvis 2 gäster i månaden under övriga tider. Dessutom ordnas sporadiskt 1 - 2 gånger om året affärsmöten med 7 - 10 deltagare i byggnaden. Enligt bolaget kommer byggnadens hela inkvarteringskapacitet inte att användas regelbundet. Genom det överklagade beslutet har byggnämnden 27.9.2012 beviljat bolaget bygglov för ändring av rumsindelningen på första och andra våningen i byggnaden. Enligt ändringslovet ändras biblioteket på första våningen till gästrum med badrum. På andra våningen ändras tre klädrum i anslutning till sovrummen till badrum samt dessutom ändras vardagsrummet/tv-rummet till sovrum med badrum, och en toa med dörr mot korridoren utvidgas till badrum och ansluts till ett av sovrummen. Efter ändringen har byggnaden 8 sovrum med egna badrum. I samband med beviljandet av ändringslovet har det fastställts att de huvudritningar som fogats till ansökan ska iakttas och som även omfattar ändringar i byggnadens källarvåning och nya terrasser i gavlarna på andra våningen.

Enligt bolagsordningen verkar Airiston Helmi Oy i rese- och inkvarteringsbranschen samt inom ägande och uthyrning av fastigheter. I sin förklaring till följd av besvären meddelar bolaget att byggnaden används som bostad av ägarens familj och att dessutom ägarens släktingar samt kolleger och affärsbekanta kan inkvarteras där. Bostaden används för sedvanligt boende och tillfällig inkvartering av gäster. Syftet är inte att hyra ut byggnaden eller använda den i affärsverksamheten.

Rättslig bedömning

Airiston Helmi Oy har beviljats undantag för uppförande av en bostads-byggnad på fastigheten Västerback. Med stöd av det har bygglov beviljats för uppförande av ett egnahemshus med en våningsyta på 369 m ² . Genom det överklagade beslutet om bygglov har byggnämnden beviljat tillstånd för ändring av byggnadens rumsindelning så att antalet sovrum utökas från sex till åtta och så att alla sovrum får badrum.

Som motivering till ansökan om bygglov har bolaget lämnat in en till väsentliga delar likadan utredning om byggnadens användningsändamål som i sin ansökan om undantagsbeslut för väsentlig ändring av användningsändamålet. I sitt lagakraftvunna beslut avseende denna ansökan konstaterade förvaltningsdomstolen att tillfällig uthyrning av ett egnahemshus inte väsentligt ändrar byggnadens användningsändamål och således inte kräver nytt undantagsbeslut. I den förklaring som bolaget nu lämnat in till förvaltningsdomstolen meddelar bolaget att det inte är meningen att idka inkvarteringsverksamhet i byggnaden och att alla rum i byggnaden inte heller i övrigt används regelbundet.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att byggnadens användningsändamål i regel bör bedömas utifrån den utredning som bolaget gett i ansökan och sin förklaring till förvaltningsdomstolen. Trots att bolagets verksamhetsområde bland annat omfattar rese- och inkvarteringstjänster, innebär det inte att byggnadens användningsändamål ändras till inkvarteringsverksamhet i näringssyfte om byggnaden får ytterligare två sovrum och alla rum förses med eget badrum. Även efter ändringarna har byggnaden utrymmen som är typiska för egnahemshus, såsom ett rymligt vardagsrum och kök samt bastu. Det överklagade bygglovet gäller främst ändringar inomhus, och dessa ändringar orsakar inte heller sådana konsekvenser för markanvändningen på området som innebär att byggnadens användningsändamål på grund av dem väsentligt skulle avvika från boende.

Förutsättningarna för beviljande av bygglov har förelegat, och det finns inga skäl att ändra byggnämndens beslut.

Bygglovet ger inte rätt att använda byggnaden för inkvarteringsverksamhet enligt lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet. Kommunens byggnadstillsynsmyndighet kan vid behov förbjuda användningen av byggnaden för andra ändamål än de som avses i bygglovet.

Tillämpade lagrum

Markanvändnings- och bygglagen 125 § 1, 2 och 5 mom.

Ärendet har i förvaltningsdomstolen avgjorts av ledamöterna Hannu Renvall (skiljaktig mening), Hannamaija Falck, Ulla Partanen, Heikki Toivanen och Tiina Saari. Föredragande Timo Saarinen.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har ansökt om tillstånd att få anföra besvär över förvaltningsdomstolens beslut och yrkat att förvaltningsdomstolens beslut upphävs.

Till stöd för sina besvär har A anfört bland annat att bolaget har beviljats undantag för uppförande av en bostadsbyggnad på ett strandområde som saknar gällande detalj- och generalplan och för vilket byggförbud utfärdats på grund av uppgörande av delgeneralplan.

Den byggnad som är förenlig med det ändrade bygglovet omfattar åtta separata sovrum med badrum, väsentligt utvidgad bastuavdelning jämfört med det ursprungliga bygglovet och utvidgade terrasser, så att sju boendeenheter har terrass. Dessutom har sådana gemensamma utrymmen som ingick i det ursprungliga bygglovet och som är typiska för egnahemshus, såsom vardagsrum och bibliotek, ändrats.

Enligt sitt meddelande och officiella myndighetshandlingar idkar det tillståndsansökande bolaget omfattande verksamhet i inkvarterings- och resebranschen i Åbolands skärgård. Den nu framlagda utredningen om användningen av den ifrågavarande byggnaden visar att byggnaden inte kommer att användas av en privatperson eller familj för boende ens på deltid, utan att den kommer att användas för tillfällig inkvartering av olika personer, främst under sommaren.

Byggnadens ovan redogjorda konstruktion och utredningen om dess användningsändamål visar att det inte handlar om en sådan bostadsbyggnad av egnahemstyp för vars uppförande bolaget beviljats undantag att avvika från gällande byggförbud på strandområdet samt förbudet enligt 72 § i markanvändnings- och bygglagen mot att bygga på ett strandområde som saknar gällande detalj- eller generalplan. Byggnämnden har således inte kunnat bevilja ifrågavarande bygglov. Därför bör nämndens beslut upphävas och ändringen av bygglovet avslås.

Bastun i husets nedersta våning kan inte anses som typisk för ett egnahemshus, i och med att den nedersta våningen överhuvudtaget inte ingår i bygglovets våningsyta på 369 m ² . När byggnadens användningsändamål avgörs borde bolagets skattebokföring granskats.

Byggnämnden i Pargas har meddelat att den inte ger något utlåtande.

Airiston Helmi Oy har inkommit med en förklaring.

A har inkommit med ett genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har beviljat besvärstillstånd och prövat målet. Ärendet slutar på det sätt som framgår av Åbo förvaltningsdomstols beslut.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Tillämpade lagrum

Enligt 125 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen krävs för uppförandet av en byggnad bygglov.

Enligt 2 mom. i samma paragraf behövs bygglov också för sådana reparationer och ändringar som kan jämföras med uppförandet av en byggnad samt för utvidgning av en byggnad eller utökning av det utrymme som räknas till byggnadens våningsyta.

Enligt 5 mom. samma paragraf kräver en väsentlig ändring av ändamålet med byggnaden eller en del av den bygglov. När tillståndsplikten prövas skall det beaktas vilken inverkan ändringen av det avsedda ändamålet har på genomförandet av planen och annan markanvändning samt på de egenskaper som krävs av byggnaden.

Juridiskt betydelsefulla fakta

NTM-centralen har 13.6.2011 beviljat Airiston Helmi Oy undantag för att bygga ett egnahemshus på 400 m ² , ett garage på 70 m ² och en strandbastu på 30 m ² på fastigheten Västerback. Bygglovet har beviljats trots förbudet i markanvändnings- och bygglagen att bygga på strandområden som saknar plan och byggförbudet som utfärdats för området på grund av uppgörandet av en delgeneralplan.

Ledande byggnadsinspektören har 22.7.2011 beviljat Airiston Helmi Oy bygglov för att uppföra ett bostadshus på 369 m ² . Enligt de huvudritningar som fastställts genom tillståndsbeslutet har byggnaden utöver utrymmen för gemensam användning på första och andra våningen dessutom bland annat sex sovrum, av vilka två har eget badrum.

Genom det överklagade beslutet har byggnämnden 27.9.2012 beviljat bolaget bygglov för ändring av rumsindelningen på första och andra våningen i byggnaden. Enligt detta lov ändras biblioteket på första våningen till gästrum med badrum. På andra våningen ändras tre klädrum i anslutning till sovrummen till badrum. Dessutom ändras vardagsrummet/ tv-rummet till sovrum med badrum, och en toalett med dörr mot korridoren utvidgas till badrum och ansluts till ett av sovrummen. Efter ändringen har byggnaden 8 sovrum med egna badrum.

I samband med beviljandet av ändringslovet har det bestämts att de huvudritningar som fogats till ansökan ska iakttas, vilka även omfattar ändringar i byggnadens källarvåning och nya terrasser i gavlarna på andra våningen.

Enligt en 7.8.2012 daterad utredning av bolaget används byggnaden som semesterbostad av personer med direkt koppling till bolagets verksamhet, såsom styrelsemedlemmar och direktörer inklusive deras familjer, samt för inkvartering av bolagets affärspartners. Byggnaden hyrs inte ut till enstaka turister. Enligt bolaget inkvarteras uppskattningsvis 2 - 4 gäster i månaden i byggnaden från maj till september samt uppskattningsvis 2 gäster i månaden under övriga tider. Dessutom ordnas sporadiskt 1 - 2 gånger om året affärsmöten med 7 - 10 deltagare i byggnaden. Enligt bolaget kommer byggnadens hela inkvarteringskapacitet inte att användas regelbundet.

Juridisk bedömning och slutsats

Med anledning av A:s besvär ska det avgöras om Airiston Helmi Oy utöver det bygglov som det beviljats för ändring av byggnadskonstruktionen dessutom behöver ett sådant bygglov för väsentlig ändring av ändamålet med byggnaden eller en del av den som avses i 125 § 5 mom. i markanvändnings- och bygglagen.

I rättspraxis har det av hävd ansetts till exempel att säsongbetonad och temporär inkvartering av högst 25 personer i byggnader som hör till ett gårdsbruk inte innebär att byggnaderna används för annat än vad idkandet av gårdsbruket förutsätter, varför tillstånd för ändring av användningsändamålet inte har behövts (HFD 1983 II 97). Å andra sidan har även anspråkslösare inkvarteringsverksamhet kunnat anses strida mot planläggning, när en byggplats i planen har anvisats enbart för boende.

Sålunda har högsta förvaltningsdomstolen till exempel i sitt årsboksavgörande HFD 2014:143 ansett att uthyrning i stor skala för fritidsändamål av en fastighet som var belägen på ett kvartersområde för fristående småhus stod i strid med detaljplanen och det gällande bygglovet. I avgörandet konstaterades bland annat att vid bedömningen av om den verksamhet som bedrevs på fastigheten var tillåten med hänsyn till detaljplanen skulle verksamhetens typiska verkningar ha avgörande betydelse.

På det område som saken gäller finns ingen sådan plan som skulle bestämma byggplatsens användningsändamål. Det beviljade bygglovet, som man nu vill få ändrat, grundar sig på ett beslut om undantag, som gör det möjligt att bygga ett 400 kvadratmeter stort egnahemshus samt ett garage och förråd på fastigheten. Enligt beslutet om undantag är användningsändamålet således åretruntboende. Det användningsändamål som bestämts i bygglovet och ändringen av bygglovet motsvarar det beviljade undantaget.

Vid bedömningen av användningsändamålet och av frågan om ändringen av användningsändamålet är så väsentlig att ett bygglov för detta behövs, är utgångspunkten bolagets ansökan. Enligt ansökan och den utredning som lämnats används byggnaden inte för uthyrning, utan är avsedd för tillfällig inkvartering av bolagets anställda och deras familjer samt bolagets affärspartners.

Ändringarna av rumsindelningen i byggnaden, det vill säga det ökade antalet sovrum och till dem anslutna badrum, bidrar visserligen till att på ett i besvären anfört sätt göra det möjligt att i enlighet med sökandens verksamhetsområde använda byggnaden för turistnäring och inkvarteringsverksamhet. Av utredningen i ärendet framgår dock inte att det mellan en sådan användning av byggnaden som sökanden uppgett i sin ansökan och användning av en byggnad av denna storlek för sådant boende som kan betraktas som sedvanligt föreligger en skillnad som skulle innebära att bolaget skulle ha behövt även ett bygglov för väsentlig ändring av ändamålet med byggnaden eller en del av den. Bygget kan även genomföras med stöd av beslutet om undantag för byggande av egnahemshus och utan att något nytt undantag behöver sökas.

Av dessa skäl och med beaktande av yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av Åbo förvaltningsdomstols beslut.

Kommunens byggnadstillsynsmyndighet kan vid behov förbjuda användningen av byggnaden för andra ändamål än de som avses i bygglovet.

Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori samt förvaltningsråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen och Liisa Heikkilä. Föredragande Petteri Leppikorpi.Vid avgörandet av ärendet har förrättats omröstning.

Röstningsanförande

Förvaltningsrådet Lehtonen var av skiljaktig mening. Hans röstningsanförande, i vilket förvaltningsrådet Mutikainen instämde, var följande:

"Jag beviljar besvärstillstånd och prövar ärendet. Jag upphäver förvaltningsdomstolens och byggnämndens beslut och avslår bolagets ansökan om bygglov.

Skälen för den skiljaktiga meningen

De tillämpliga rättsreglerna, de tidigare skedena i ärendet samt vilket byggande som är tillåtet enligt det bygglov som beviljats 27.9.2012 framgår av högsta förvaltningsdomstolens beslut. I ärendet gäller det att avgöra om de ändringar som genomförs med stöd av nämnda bygglov innebär en väsentlig ändring av det ändamål för byggnaden som framgår av det beviljade undantaget och det ursprungliga bygglovet, det vill säga boende i egnahem.

I ärendet är det fråga om en byggnad med en för ett egnahemshus relativt stor våningsyta, 369 kvadratmeter. Efter ändringen skulle byggnaden ha 8 separata sovrum, som alla skulle vara utrustade med eget WC och egen dusch. Bastuavdelningen och terasserna skulle bli större. Byggnaden ägs av aktiebolaget Airiston Helmi Oy, som inom ramen för sitt verksamhetsområde bedriver inkvartering och turistnäring i Åbolands skärgård. Under de olika skedena av handläggningen har bolaget lämnat något olika uppgifter om byggnadens tilltänkta användningsändamål. I sin förklaring i högsta förvaltningsdomstolen har bolaget anfört att byggnaden kommer att användas av ägarens familj och inte för uthyrning eller annan motsvarande verksamhet. Enligt bolagets redogörelser i byggnämnden och förvaltningsdomstolen skulle byggnaden användas såsom semesterbostad av personer med direkt koppling till bolagets verksamhet, såsom styrelsemedlemmar och direktörer inklusive deras familjer, samt för inkvartering av bolagets affärspartners. På fastigheten har beviljats tillstånd för anläggning av en helikopterhall med en våningsyta om 140 kvadratmeter.

Enligt min uppfattning stöder den tillgängliga utredningen starkt den slutsatsen att byggnadens huvudsakliga användningsändamål inte är boende i egnahem, utan temporär inkvartering av en växlande skara personer. Verkningarna av en sådan inkvartering skiljer sig avsevärt från verkningarna av sedvanligt boende i egnahem. Följaktligen borde tillstånd för de ändringar som det är fråga om i ärendet inte ha beviljats utan ett sådant tillstånd för ändring av byggnadens användningsändamål som avses i 125 § 5 mom. i markanvändnings- och bygglagen. "