29.6.2005

Ett förslag som innefattade förkastande av ansökan om tillstånd för marktäkt hade i miljönämndens omröstning ställts mot ett förslag om uppskjutande av behandlingen. Miljönämndens omröstningsförfarande hade varit felaktigt. När hänsyn dock togs till att det omröstningsförfarande som ordföranden hade föreslagit hade godkänts vid sammanträdet och att ingen avvikande mening hade anmälts samt att inga andra förslag om hur ärendet skall avgöras än de som hade tagits till omröstning hade framställts vid sammanträdet och då det felaktiga omröstningsförfarandet inte hade kunnat ha betydelse för behandlingen av saken och slutresultatet, borde förvaltningsdomstolen inte ha upphävt miljönämndens beslut enbart av den anledningen att omröstningsförfarandet på ovan nämnt sätt hade varit felaktigt.

Den omständigheten att miljönämndens medlem A hade undertecknat en allmän skrivelse i vilken undertecknarna hade motsatt sig projektet och på detta sätt hade deltagit i det kommunala beslutfattandet, gjorde henne inte jävig i ärendet enligt bestämmelsen i 10 § 1 mom. 6 punkten i lagen om förvaltningsförfarande.

Vid behandlingen av ärendet hade som kommunstyrelsens representant deltagit B, som hade framställt en anmärkning mot ifrågavarande ansökan och konstaterat bland annat, att lägenheten som B ägde, var uthyrd som fritidsbostad, och att B skulle komma att kräva skadeersättning om möjligheterna till uthyrning skulle försämras till följd av projektet. I sin anmärkning hade B alltså åberopat en personlig ekonomisk grund på vilken han motsatte sig projektet. För B hade avgörandet av ärendet alltså kunnat väntas medföra synnerlig skada, varför han hade varit jävig i ärendet på det sätt som avses i 10 § 1 mom. 3 punkten i lagen om förvaltningsförfarande.

Kommunallagen 52 § 2 mom. och 59 §
Lagen om förvaltningsförfarand 10 § 1 mom. och 11 §

Lyhennelmä suomeksi

Ärendets tidigare handläggning

X har anhållit om marktäktstillstånd för bergsbrytning och -krossning på fastigheten RN:r 8:11 i Nordanvik by i Sjundeå kommun.

Miljonämnden i Sjundeå kommun har efter det förfarande som framgår ur handlingarna med sitt beslut 14.11.2001 § 254 förkastat X:s ansökan.

Ärendets handläggning i Helsingfors förvaltningsdomstol

X har i sina besvär yrkat, att Sjundeå miljönämnds beslut skall upphävas och det marktäktstillstånd han har anhållit om skall beviljas.

Omröstningsförfarandet har varit inkorrekt. Ordföranden har mot varandra ställt frågan om bordläggning av ärendet och förkastande av anhållan.

Kommunstyrelsens representant B har deltagit i handläggningen av ärendet, trots att han var jävig. Han har genom en skrivelse till nämnden som fastighetsägare och medlem i kommunen kraftigt emotsatt sig anhållan, varjämte han aktivt agiterat mot anhållan. Under dessa omständigheter kan man inte anse att han varit på det sättet objektiv som lagen om förvaltningsförfarande förutsätter. Då en på detta sätt jävig person deltar i handläggandet av en ansökan har beslutet inte tillkommit i laga ordning och bör därför upphävas.

I ärendets handläggning deltog A som medlem i nämnden. Hon är bosatt cirka 1 kilometer från grustäktsområdet. Hon har i en skrivelse till nämnden motsatt sig beviljande av tillstånd. Genom att bo så nära är hon att anse som part i ärendet och har därför varit jävig. Hon har även varit jävig på den grund att hon tyckt sig vara berättigad att såsom närboende ta ställning till ansökan då den enligt hennes uppfattning påverkade hennes rätt. I vart fall har hon genom denna aktivitet handlat på ett sådant sätt att förtroendet för hennes objektivitet ifrågasatts. Hon har således varit jävig. Hon har röstat för förkastande av anhållan. Då hon varit jävig och hennes ståndpunkt påverkat ärendets avgörande, bör det beslut hon medverkat till upphävas, då det inte tillkommit i laga ordning.

Miljönämnden har givit ett utlåtande.

X har givit ett bemötande och kompletteringar till sina besvär samt till sin ansökan.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Helsingfors förvaltningsdomstol har på X:s besvär med sitt beslut 26.3.2003 upphävt miljönämndens beslut och återförvisat ärendet till miljönämnden för ny behandling. Vid den nya behandlingen skall även beaktas den nya utredning som X har tillställt förvaltningsdomstolen.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på följande sätt:

Enligt företedd utredning har A bott cirka en kilometer från grustäktsområdet och B äger en på samma avstånd belägen fastighet. A och B kan inte på denna grund anses vara parter i ärendet.

Vid behandlingen av ärendet har som kommunstyrelsens representant deltagit B, som 6.8.2001 har gjort anmärkning mot X:s ifrågavarande ansökan. Miljönämndens medlem A har med flera andra personer undertecknat en skrivelse, i vilken de har motsatt sig beviljande av tillstånd för täktverksamhet åt X. B:s och A:s opartiskhet bör anses ha äventyrats och de bör anses ha varit jäviga att delta i ärendets behandling i nämnden och att besluta om beviljande av tillstånd. Nämndens beslut bör anses ha tillkommit i felaktig ordning på sätt som avses i 11 § i lagen om förvaltningsförfarande.

Om ett organ är enigt om en sak eller ett motförslag inte har vunnit understöd, skall ordföranden enligt 59 § i kommunallagen konstatera att beslut har fattats. I annat fall skall ordföranden konstatera vilka förslag som på grund av bristande understöd inte tas upp till omröstning samt vilka som tas upp till omröstning. Ordföranden förelägger organet omröstningssättet och, om flera omröstningar skall förrättas, omröstningsförfarandet för godkännande samt framställer en omröstningsproposition så att svaret "ja" eller "nej" uttrycker ståndpunkten till förslaget.

I kapitel 2 i Sjundeå kommuns förvaltningsstadga finns bestämmelser om mötesförfarandet. Enligt 2 § i förvaltningsstadgan skall bestämmelserna i kapitel 2 iakttas när det är fråga om kommunala organs sammanträden samt i tillämpliga delar vid förrättningar och syner. Enligt 14 § i förvaltningsstadgan gäller i fråga om omröstning och val i tillämpliga delar vad som föreskrivs i fullmäktiges arbetsordning. I 19 § i kommunfullmäktiges arbetsordning bestäms att om det under debatten framställts ett understött förslag om bordläggning av det behandlade ärendet eller om något annat förslag framställts, som, om detta godkänns, skulle avbryta den sakliga behandlingen av ärendet, och detta förslag vinner understöd, skall de följande talarna på ordförandens uppmaning begränsa sina inlägg till detta förslag. Ett beslut om detta skall ha fattats innan vidare debatt om själva ämnet får fortsätta. Om förslaget godkänns, avbryter ordföranden behandlingen av ärendet; om förslaget förkastas fortsätter behandlingen.

Enligt sammanträdesprotokollet har efter diskussion framställts ett understött förslag om bordläggning av ärendet för vidare utredningar. Ordföranden hade efter avslutad diskussion konstaterat att det fanns ett från föredragandens förslag avvikande understött förslag, varför omröstning skulle förrättas i ärendet. Ordföranden hade gjort en omröstningsproposition i vilken föredragandens förslag och ett understött förslag om bordläggning hade satts upp som motförslag. Vid omröstningen hade föredragandens förslag fått 6 röster och förslaget om bordläggning 4 röster. Efter detta har ordföranden konstaterat att miljönämnden har beslutat godkänna föredragandens förslag att förkasta ansökan. Ett förslag som innefattar ett avgörande av det behandlade ärendet kan inte ställas mot ett förslag om uppskjutande av behandlingen.

I nämnden borde först ha förrättats omröstning om det understödda förslaget om bordläggning av ärendet och efter det beroende på omröstningsresultatet antingen avbryta behandlingen av ärendet eller fortsätta behandlingen. Då så inte har förfarits, har miljönämndens beslut även på grund av detta fel i förfarandet tillkommit i felaktig ordning.

Såsom tillämpade lagrum har förvaltningsdomstolen hänvisat till 52 § 2 mom., 59 och 90 § i kommunallagen, 10 och 11 § i lagen om förvaltningsförfarande, 19 § i Sjundeå kommunfullmäktiges arbetsordning och 2 och 14 § i Sjundeå kommuns förvaltningsstadga.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har i sina besvär bland annat anfört att hon inte har varit jävig att delta i ärendets behandling. A:s opartiskhet har inte äventyrats. Hon har på samma grunder tagit ställning till andra motsvarande ansökningar.

I grundlagens 12 § stadgas om yttrandefrihet. A har använt denna frihet när hon har deltagit i en offentlig debatt om miljöskydd. Kommunal demokrati kräver att en förtroendevald kommer fram med sina åsikter och värden som han eller hon arbetar för. Att någon uppger sin kommunalpolitiska linje kan inte föranleda jäv.

Enligt 59 § i kommunallagen bestämmer nämnden om omröstningsförfarandet på ordförandes förslag. Nämndens ordförande har förslagit ett omröstningsförfarande som nämnden har godkänt. Ingen avvikande åsikt om omröstningsförfarandet har framförts vid sammanträdet. Nämndens beslut har tillkommit i laglig ordning.

C och hennes medparter har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut skall upphävas och undanröjas, Sjundeå miljönämnds beslut 14.11.2001 § 254 i sin helhet fastställas och X:s ansökan förkastas. C och hennes medparter har anfört bland annat följande:

Förvaltningsdomstolens tolkning av jävsstadgandena är felaktig. I rättslitteraturen konstateras att de allmänna jävsstadgandena i 10 § 1 mom. 6 punkten i lagen om förvaltningsförfarande förutsätter att jävsgrunden är ungefär lika allvarlig som beträffande de övriga jävsgrunderna. I det nu aktuella fallet uppfylls inte detta kriterium.

Medlem B:s anmärkning har inte gjort honom till part i ärendet, eftersom han bara utnyttjar en rätt som tillkommit honom som kommuninvånare. Än mindre har medlem A:s underskrift av en allmän appell gjort henne till part i ärendet. Då nyssnämnda medlemmar således inte varit parter i ärendet borde de, för att de skulle kunna anses vara jäviga, på någon lika betydelsefull grund som ett direkt enskilt intresse anses vara jäviga i ärendet. Detta är dock inte fallet. Att lämna in anmärkningar med anledning av ansökningar och att skriva under appeller är lagstadgade rättigheter som även tryggas av grundlag. Detta handlande innebär inte, då denna typ av verksamhet uttryckligen undantagits från de specifika jävsgrunderna i 10 § lagen om förvaltningsförfarande, en jävsgrund enligt kommunallagen. Detta framgår även e contrario av det som konstaterats i rättslitteraturen, dvs. att besvär och rättelseyrkanden leder till jäv, men däremot inte allmänna anmärkningar och upprop.

I det nu aktuella fallet har medlemmarnas ställningstaganden varit mycket allmänna och de har framför allt inte haft någon avgörande betydelse för avgörandet av ärendet, vilket enligt rättspraxis är en förutsättning för att 10 § 1 mom. 6 punkten i lagen om förvaltningsförfarande skall kunna bli tillämplig.

Det är det beslutsfattande organets sak att besluta om omröstningsförfarandet. I första satsen i 59 § i kommunallagen konstateras ytterligare att om ett organ är enigt om en sak skall ordföranden konstatera hur beslut fattats. I det nu aktuella fallet har nämnden, efter att en diskussion förts om frågan, enhälligt omfattat ordförandens förslag om att frågan om bordläggning ställs mot frågan om förkastande av ansökan. Enligt 59 § i kommunallagen är det således det kommunala organets sak att fatta beslut om omröstningsförfarandet, och ifall beslutet är enhälligt, skall ordföranden konstatera detta och fortskrida med mötet så att omröstning företas i enlighet med organets enhälliga beslut om förfarandet vid mötet.

Miljönämnden har diskuterat omröstningsförfarandet och enhälligt fattat beslut om att förslaget om bordläggning ställs mot förslaget om förkastande av ansökan. Förfarandet blir inte olagligt till följd av bestämmelser i förvaltningsstadgan. Det är även att märka att 50 § i kommunallagen inte nämner omröstningsförfarandet som en fråga som kunde regleras med förvaltningsstadgan, och ytterligare är det att märka att förvaltningsstadgan till denna del är synnerligen vag. I 14 § i förvaltningsstadgan bestäms endast att i fråga om omröstning och val gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i fullmäktiges arbetsordning.

Nämndens beslut har fattats i enlighet med kommunallagens stadgande, och detta omkullkastas inte av förvaltningsstadgans oklara hänvisningar, och med beaktande av 107 § i grundlagen, framför allt inte till den del stadgan är i konflikt med lagen. Omröstningsresultatet skulle inte ha varit ett annat om nämnden först röstat separat om bordläggning och först därefter om själva tillståndet.

Miljönämnden i Sjundeå kommun har som sin förklaring hänvisat till miljönämndens sammanträdesprotokoll 9.4.2003 § 93, gällande förvaltningsdomstolens beslut. Miljönämnden har vid sitt möte bland annat konstaterat, att nämnden har varit opartisk vid beslutsfattandet och beslutet har fattats i lagenlig ordning. Det medges, att nämnden inte i den sökandes ögon verkat opartisk. I 50 § i kommunallagen finns inget sådant befullmäktigande enligt vilket man i kommunens förvaltningsstadga kunde fastslå något om nämndernas mötesförfarande på ett noggrannare sätt än i lagen.

X har i sin förklaring med anledning av A:s besvär yrkat att besvären lämnas utan prövning eller förkastas och att A åläggs ersätta X för hans rättegångskostnader. A har inte besvärstalan i saken, för hon har konstaterats ha varit jävig i ärendet. Förvaltningsdomstolens beslut begränsar inte A:s yttrandefrihet. A kan uttrycka sin åsikt i ärendet, men efter det kan hon inte vara objektiv i behandlingen av saken.

X har i sin förklaring med anledning av C:s och hennes medparternas besvär yrkat att besvären förkastas och ändringssökanden åläggs ersätta X för hans rättegångskostnader. Om en tjänsteman aktivt agerar för ett visst beslut, kan han inte senare ställa upp och ta ett beslut i saken. Såväl tjänsteman som förtroendeman får finna sig i att vara i den situationen att de skall välja om de i en bestämd sak skall verka som agitatorer eller som beslutsfattare. Båda kan man inte vara i samma sak. Förvaltningsdomstolens avgörande är korrekt också när det gäller omröstningssättet.

A har givit ett genmäle, hänvisat till kommunal demokrati och konstaterat bland annat att X:s yrkanden på rättegångskostnader är ogrundade.

C och hennes medparter har givit ett genmäle, betonat att ett centralt element i det kommunala självstyret är att de folkvalda representanterna deltar i allmän diskussion som förs inom kommunen och konstaterat bland annat att X:s yrkanden på rättegångskostnader är ogrundade och orimliga.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet.

1. Högsta förvaltningsdomstolen förkastar X:s påstående om A:s besvärsrätt.

2. Högsta förvaltningsdomstolen förkastar besvären. Slutresultatet i Helsingfors förvaltningsdomstols avgörande ändras inte.

3. Högsta förvaltningsdomstolen förkastar X:s yrkande på ersättning för sina rättegångskostnader.

Motiveringar

1. Enligt 20 § 1 mom. i marktäktslagen söks ändring i tillståndsmyndighetens beslut som meddelats med stöd av nämnda lag och som gäller tillstånd för täktverksamhet genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Den regionala miljöcentralen har också besvärsrätt. I övrigt skall då ändring söks kommunallagen iakttas.

Enligt 92 § 1 mom. i kommunallagen får rättelseyrkande framställas och kommunalbesvär anföras av den som ett beslut avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part) samt av kommunmedlemmarna.

A är medlem i Sjundeå kommun och därmed berättigad att söka ändring i ärendet.

2.

Omröstningsförfarandet

Enligt miljönämndens sammanträdesprotokoll har efter diskussion framställts ett understött förslag om bordläggning av ärendet för vidare utredningar. Ordföranden hade efter avslutad diskussion konstaterat att det fanns ett från föredragandens förslag avvikande understött förslag, varför omröstning skulle förrättas i ärendet. Ordföranden hade gjort en omröstningsproposition, i vilken föredragandens förslag och ett understött förslag om bordläggning hade ställts mot varandra. Vid omröstningen hade föredragandens förslag fått 6 röster och förslaget om bordläggning 4 röster. Efter detta hade ordföranden konstaterat att miljönämnden har beslutat godkänna föredragandens förslag att förkasta ansökan. Ett förslag som innefattar ett avgörande av det behandlade ärendet kan dock i allmänhet inte ställas mot ett förslag om uppskjutande av behandlingen, vilket har konstaterats också i 19 § i Sjundeå kommunfullmäktiges arbetsordning, som borde ha tillämpats i ärendet.

I nämnden borde först ha förrättats omröstning om det understödda förslaget om bordläggning av ärendet och efter det borde, beroende på omröstningsresultatet, behandlingen av ärendet antingen ha avbrutits eller fortsatts. Då så inte har förfarits, har miljönämndens förfarande varit felaktigt i fråga om omröstningsförfarandet, såsom i förvaltningsdomstolens beslut har konstaterats.

När hänsyn dock tas till att det omröstningsförfarande som ordföranden har föreslagit har godkänts vid sammanträdet och att ingen avvikande mening har anmälts samt att inga andra förslag om hur ärendet skall avgöras än de som har tagits till omröstning har framställts vid sammanträdet och då det felaktiga omröstningsförfarandet inte har kunnat ha betydelse för behandlingen av saken och slutresultatet, borde förvaltningsdomstolen inte ha upphävt miljönämndens beslut enbart av den anledningen att omröstningsförfarandet på ovan nämnt sätt har varit felaktigt.

A:s och B:s jävighet

Enligt 52 § 2 mom. i kommunallagen gäller angående jäv för andra förtroendevalda, revisorerna samt kommunens tjänsteinnehavare och arbetstagare vad som bestäms i 10 och 11 § i lagen om förvaltningsförfarande.

Lagen om förvaltningsförfarande har upphävts genom förvaltningslagen (434/2003), som trädde i kraft 1.1.2004. Med beaktande av 71 § i förvaltningslagen skall i ärendet tillämpas lagen om förvaltningsförfarande.

Enligt 10 § 1 mom. i lagen om förvaltningsförfarande är en tjänsteman jävig:
1) om han eller nära släkting till honom är part;
2) om avgörandet i ärende kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom eller nära släkting till honom;
3) om han eller nära släkting till honom är biträde eller ombud för part eller för den för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada;
4) om han står i anställningsförhållande eller i sådant uppdragsförhållande som har samband med det föreliggande ärendet till part eller till den för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada;
5) om han är medlem av styrelsen, förvaltningsrådet eller något därmed jämförbart organ eller är verkställande direktör eller innehar motsvarande ställning i samfund, stiftelse, offentligrättslig anstalt eller offentligrättsligt affärsverk som är part eller för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada;
5 a) om han tillhör direktionen för eller något annat därmed jämförbart organ i ett ämbetsverk eller en inrättning och det är fråga om ett ärende som ansluter sig till styrningen och övervakningen av ämbetsverket eller inrättningen; eller
6) om tilltron till hans opartiskhet av annat särskilt skäl äventyras.

Enligt 11 § 1 mom. i lagen om förvaltningsförfarande får inte den som är jävig handlägga ärende eller vara närvarande vid dess handläggning, utom då jävet på grund av ärendets natur inte kan inverka på avgörandet eller då handläggningen inte kan uppskjutas.

Miljönämndens medlem A har med flera andra personer undertecknat en skrivelse, i vilken de har motsatt sig beviljande av tillstånd för täktverksamhet åt X. Den omständigheten att A har undertecknat en allmän skrivelse i vilken undertecknarna har motsatt sig projektet och på detta sätt har deltagit i det kommunala beslutfattandet, hör till normalt kommunalpolitiskt inflytande. A:s nämnda tidigare verksamhet innebär inte att hon på grund av sina förhandsinställningar i enlighet med 10 § 1 mom. 6 punkten i lagen om förvaltningsförfarande skulle ha varit jävig att delta i miljönämndens möte vid behandlingen och avgörandet av X:s ansökan. Nämndens beslut har således inte tillkommit i felaktig ordning på grund av A:s jäv.

Vid behandlingen av ärendet har som kommunstyrelsens representant deltagit B, som 6.8.2001 har framställt en anmärkning mot X:s ifrågavarande ansökan. I sin anmärkning har B konstaterat, att projektet kommer att medföra stora och långvariga problem för den närmaste bosättningen och att projektet är beläget i närheten av ett naturskyddsområde. I anmärkningen sägs dock också att lägenheten Augustas Rnr 1:605, som B äger, är uthyrd som fritidsbostad, och att de kommer att kräva skadeersättning om möjligheterna till uthyrning försämras till följd av projektet. I sin anmärkning har B alltså åberopat en personlig ekonomisk grund på vilken han motsätter sig projektet. För B har avgörandet av ärendet alltså kunnat väntas medföra synnerlig skada, varför han har varit jävig i ärendet på det sätt som avses i 10 § 1 mom. 3 punkten i lagen om förvaltningsförfarande. Miljönämndens beslut har därför tillkommit i felaktig ordning.

På dessa grunder och med beaktande av de yrkanden som framställts i högsta förvaltningsdomstolen, den utredning som företetts i ärendet samt Helsingfors förvaltningsdomstols avgörande och dess motiveringar, finns det inte skäl att ändra slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut.

3. Med beaktande av ärendets natur och den utredning som företetts i ärendet är det trots slutresultatet i högsta förvaltningsdomstolens beslut inte oskäligt att X själv får bära sina rättegångskostnader.

I ärendets avgörande har deltagit president Pekka Hallberg samt förvaltningsråden Esa Aalto, Lauri Tarasti, Irma Telivuo och Jukka Mattila. Föredragande i ärendet var Tuula Pääkkönen.