3.2.2015

Asia Valmismatkaliikkeen asettamaa vakuutta koskeva valitus

Valittaja A, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 4.4.2013 nro 13/0382/3

Asian aikaisempi käsittely

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (tuolloin Kuluttajavirasto) on 28.3.2011 tekemällään päätöksellä (nro KUV/1126/31/2008) päättänyt muuttaa A Oy:n valmismatkaliikkeistä annetun lain (939/2008) 11 §:n mukaisen vakuuden määrää. Vakuuden määrä on toistaiseksi 480 000 euroa. Päätöksen mukaan vakuus on toimitettava Kilpailu- ja kuluttajavirastoon viimeistään 15.4.2011.

A Oy on Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Perustelut

Valmismatkaliikkeistä annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan kyseinen laki koskee valmismatkalain (1079/1994) soveltamisalaan kuuluvien valmismatkojen järjestämistä, tarjontaa ja välittämistä ( valmismatkaliikkeen harjoittaminen ).

Valituksenalaista päätöstä tehtäessä voimassa olleen valmismatkaliikkeistä annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan matkanjärjestäjän on asetettava maksukyvyttömyytensä varalta Kuluttajavirastolle sen hyväksymä vakuus, joka turvaa:

1) matkustajien paluukuljetuksen, jos sopimukseen on sisältynyt kuljetus;

2) matkan peruuntuessa ennen matkan alkamista suoritetun maksun tai matkan keskeytyessä keskeytynyttä matkan osaa vastaavan hinnan korvaa­misen kuluttajalle; sekä

3) matkustajien majoituksen matkakohteessa paluukulje­tukseen asti, jos sopimukseen on sisältynyt majoitus.

Saman pykälän 2 momentin mukaan velvollisuus asettaa vakuus on myös matkanvälittäjällä, jos hän toimii sellaisen ulkomaisen matkanjärjestäjän lukuun, joka ei ole itse asettanut matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista annetun Neuvoston direktiivin 90/314/ETY 7 artiklan mukaista vakuutta tai jonka kotipaikka on muussa kuin Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. Matkanvälittäjän on tällöin asetettava vakuus sekä oman että päämiehensä maksukyvyttömyyden varalta.

Valmismatkalain 2 §:n 1 momentin mukaan valmismatkalla tarkoitetaan kyseisessä laissa etukäteen järjestettyä yhdistettyyn hintaan tarjottua palvelusten yhdistelmää, johon sisältyy vähintään: 1) kuljetus ja majoitus; tai 2) kuljetus tai majoitus sekä lisäksi muu kokonaisuuden kannalta olennainen matkailupalvelus, tässä tarkoitettuna palveluksena ei pidetä kuljetukseen tai majoitukseen liittyvää oheispalvelusta, kuten ruokailu-, ajanvietto- tai kokousjärjestelyjä, eikä muuta vastaavaa palvelusta, joka ei määräävästi vaikuta kokonaisuuden sisältöön ja hintaan.

Valmismatkalain 2 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettua yhdistelmää pidetään etukäteen järjestettynä, jos elinkeinonharjoittaja suunnittelee ja kokoaa yhdistelmän ennen sopimuksen tekemistä tai sopimusta tehtäessä joko omasta aloitteestaan taikka matkustajan tai matkustajaryhmän aloitteesta heidän toivomustensa mukaisesti. Yhdistelmää ei pidetä etukäteen järjestettynä, jos matkustaja tai matkustajaryhmä itse suunnittelee ja kokoaa yhdistelmän erikseen saatavissa olevista osista. Tällaista yhdistelmää ei pidetä valmismatkana, vaikka yhdistelmän kokoamisessa käytetään hyväksi elinkeinonharjoittajan esittelemiä vaihtoehtoja tai tarjoamia varausjärjestelmiä.

Valmismatkalain 2 §:n 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu yhdistelmä katsotaan tarjotuksi yhdistettyyn hintaan, vaikka yhdistelmän osat hinnoitellaan tai laskutetaan erikseen, jos osia ei voi ostaa erikseen samoilla hinnoilla kuin yhdistettyinä.

Valmismatkalain muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 83/2008 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valmismatkalle on Neuvoston matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista antaman direktiivin 90/314/ETY 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti ominaista, että se on vähintään kahden momentissa mainitun palvelun yhdistelmä, joka on etukäteen järjestetty ja jota tarjotaan yhteiseen hintaan. Uuden valmismatkalain 2 momentin sanamuodossa on otettu huomioon yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisu direktiivissä käytettyjen käsitteiden "matkapaketti" ja "etukäteen järjestetty yhdistelmä" tulkinnasta. Etukäteen järjestetylle yhdistelmälle on ominaista, että elinkeinonharjoittaja - käytännössä matkanjärjestäjä - kokoaa palvelupaketin valmiiksi viimeistään sopimusta tehtäessä. Etukäteen järjestettyinä pidetään siten myös niin sanottuja räätälöityjä paketteja yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisun C-400/00 mukaisesti. Etukäteen järjestettyjä yhdistelmiä ovat myös internet-matkatoimistojen tarjoamat "lento+hotelli"-paketit, sillä ne ovat valmiiksi koottuja jo ennen sopimuksen tekemistä.

Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että uuden 2 momentin mukaan yhdistelmää ei pidetä etukäteen järjestettynä, jos matkustaja tai matkustajaryhmä itse suunnittelee ja kokoaa sen itse erikseen saatavilla olevista osista. Palvelujen omatoiminen paketointi ei muodosta valmismatkaa siinäkään tapauksessa, että matkustajat käyttävät hyväkseen elinkeinonharjoittajan esittelemiä vaihtoehtoja tai tämän tarjoamia varausjärjestelmiä. Edellytyksenä on, että matkustaja voi vapaasti valita ja varata yksittäisen palvelun tai useampia yksittäisiä palveluja ja että nämä palvelut hinnoitellaan erikseen ja voidaan tarvittaessa maksaa erikseen. Lisäksi vaaditaan, että palveluja ei ole kytketty toisiinsa sopimuksentekoajankohdan tai suoritusajankohdan mukaan eikä millään muullakaan tavalla. Palvelujen on oltava aidosti hankittavissa yksittäisinä tai toisistaan riippumatta. Säännöksen soveltamisen kannalta ei ole merkitystä, miten tai missä viestintävälineessä palvelut ovat saatavilla. Tällaisia palveluja voidaan verkkosivujen ohella tarjota esimerkiksi esitteessä, puhelimitse tai henkilökohtaisesti liiketiloissa. Merkitystä ei ole myöskään sillä, maksetaanko palvelu sen tuottajalle suoraan vai mahdollisesti matkatoimiston välityksellä. Soveltamiseen ei liioin vaikuta palveluntuottajien mahdolliset yhteistyösopimukset, joiden johdosta hinnat voivat vaihdella sen mukaan, miten tai kenen kautta varaus tehdään. Yhdistetystä hinnasta on 3 momentin mukaan kyse vain, jos erikseen hinnoitellut yhdistelmän osat eivät ole ostettavissa erikseen samoilla hinnoilla kuin pakettina. Jos yhdistelmän osat saa ostaa ilmoitettuun hintaan erillisinä ja yksittäin, kyse ei ole 1 momentissa ja direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta yhdistetystä hinnasta.

Hallituksen esityksen mukaan valmismatkalle on kaiken kaikkiaan ominaista se, että yhdistelmän olennaiset osat - tyypillisesti kuljetus ja majoitus - tarjotaan ja hankitaan yhdessä, yhtä aikaa ja kokonaishintaan. Yksi sopimus kattaa siten kaikki keskeiset palvelut ja myös sopimussuoritukset täytetään samana ajankohtana.

Kuluttajavirasto on valituksenalaisella päätöksellään korottanut A Oy:n valmismatkaliikkeistä annetun lain perusteella vaadittavan vakuuden toistaiseksi 480 000 euroksi. Ennen päätöksentekoa Kuluttajavirasto on pyytänyt A Oy:ltä tietoja sen valmismatkatoiminnasta. A Oy:n vastauksessa 31.1.2011 on arvioitu yhtiön vuosimyynnin kohoavan noin 2,9 miljoonaan euroon ja valmismatkamyynnin 342 000 euroon. Pelkkien lentolippujen tai majoitusten osuus kokonaismyynnistä on yhtiön ilmoituksen mukaan noin 25 prosenttia ja yritysmyynnin osuus 12 prosenttia.

Kuluttajaviraston päätöksen mukaan A Oy ei ilmoita valmismatka­myyntinään valmismatkoja, jotka se suunnittelee ja kokoaa sopimusta tehtä­essä matkustajan tai matkustajaryhmän aloitteesta heidän toivomustensa mukaisesti. Kuluttajavirasto on katsonut, että tällainen yhdistelmä on valmis­mat­kalain 2 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla etukäteen järjestetty, ja pitänyt sitä tällöin valmismatkana. Päätöksessä on otettu huomioon A Oy:n ilmoitus pelkkien lentolippujen tai majoitusten myynnin osuudesta ja yritysmyynnin osuudesta. Yrityksen ilmoittaman vuotuisen kokonaisliike­vaihdon ollessa 2,9 miljoonaa euroa vuotuiseksi valmismatkamyynniksi muodostuisi tällöin noin 1,8 miljoonaa euroa ja kuukausimyynniksi keski­määrin 150 000 euroa. Myynnin ollessa yrittäjän ilmoittamien tietojen mukaan loppukeväällä ja kesällä vähäisempää, keskittyy myynti muille kuukausille. Korkeimmillaan kuukausimyynti näyttää olevan vähintään kaksinkertainen keskimääräiseen myyntiin nähden, jolloin arvioitu kuukausimyynti kuluttajalle enimmillään on todennäköisesti vähintään 300 000 euroa. Yrityksen matka­ehtojen mukaan loppusuoritus tulee maksaa viimeistään 45 päivää ennen matkan alkua. Tällä perusteella ennakkomaksuvelan määräksi muodostuu vähintään 1,5 x 300 000 eli 450 000 euroa. Tämän lisäksi joudutaan laskemaan keskeytymis- ja majoitusvakuuden osuus 12 prosenttia kuukauden myynnistä, joka arvioidaan noin 30 000 euroksi. Yhteensä tarvittavan vakuuden määräksi muodostuu tällöin 480 000 euroa.

Valituksen liitteenä olevan A Oy:n Australia ja Uusi-Seelanti - esitteen mukaan A Oy:llä on yli kahdenkymmenen vuoden kokemus yksilöllisten elämysmatkojen tuottamisesta. Matkatoimiston matka-asiantunti­joiden kanssa asiakas voi sommitella vaatimuksiaan täyttävän kaukomatkan. Esitteessä kehotetaan asiakasta matkansa raamit hahmoteltuaan ottamaan yhteys toimiston asiantuntijoihin, jotta he voivat rakentaa mahdollisimman hyvän ehdotuksen lentojen ja muiden palvelujen kokonaisuudesta. Esitteessä on esitelty majoitus-, retki- ynnä muut palvelut erillishintaisina. Hinnat ovat alkaen-hintoja. Esitteen lopussa olevan matkaehto-osion mukaan A Oy:n kautta voi varata sekä yksittäisiä palveluita että useampia palveluita sisältäviä kokonaisuuksia. Kaikkien esitteen palveluiden ilmoitetaan olevan erikseen ostettavissa omilla hinnoillaan. Lisäksi todetaan, että useammasta yhtäaikaa ostetusta palvelusta ei muodostu valmismatkaa.

Valituskirjelmään liitetyn erillisen lentohinnaston mukaan A Oy on henkilökohtaiseen asiakaspalveluun panostava kaukomatkoihin erikoistunut matkatoimisto. Asiakkaiden toiveiden perusteella suunnitellaan mahdollisim­man täydellinen matkakokonaisuus.

Asiassa on siten selvitetty, että A Oy:ltä voi ostaa esitteisiin sisäl­tyviä palveluita erikseen ja erillishinnalla. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että tämä ei yksin osoita, etteivät kyseessä olisi valmismatkalain tarkoittamat matkat. Toisaalta myöskään se, että ostettavat palvelut mahdol­lisesti sisältyvät matkatoimiston esitteeseen tai että varaukset tehdään yhtiön kautta, ei vielä yksinään osoita, että kyseessä olisi valmismatka. Asiaa on tarkasteltava koko­naisuutena. Olennaista on se, onko kyseessä valmis­matka­lain 2 §:n 1 momen­tissa tarkoitetut osat sisältävä kokonaisuus ja kuka sen on suunnitellut. Ottaen huomioon A Oy:n esitteessään toiminnastaan ja tarjoamistaan palveluista antama kuva, sekä lisäksi se, että hinnat on esitetty alkaen-hintoina ja että varaukset tehdään matkatoimiston kautta, hallinto-oikeus arvioi, että valtaosa toimiston matkoista on matkatoimiston työnte­kijöiden asiakkaiden mahdollisesti yksilöityjenkin toivomusten perusteella ennen sopimuksen tekoa tai sopimusta tehtäessä suunnittelemia ja laatimia kokonaisuuksia, joita on pidettävä valmismatkalain tarkoittamina valmis­matkoina.

Koska yhtiön tarjoamat palvelut ovat ostettavissa myös erikseen ja erillis­hin­taisina, on mahdollista että jotkut asiakkaat suunnittelevat matkat itse käyttäen osittain tai kokonaan matkatoimiston esittelemiä vaihtoehtoja ja esittävät matkatoimistolle tarkoin yksilöidyn listan haluamistaan palveluista, jotka matka­toimisto sitten varaa heille. Tässä tapauksessa asiakkaat vastaavat itse suunnittelusta. Tällaisia matkoja ei voida luokitella valmismatkoiksi. Yhtiö ei ole kuitenkaan pystynyt esittämään riittävää selvitystä näin yksilöl­lisistä toimeksiannoista. Yhtiön omista esitteistä ilmenevistä matkatoimiston toimintakuvauksista edellä esitetty huomioon ottaen tämän tyyppisten toimek­siantojen määrää on pidettävä vähäisenä.

Yhtiö on vastaselityksessään esittänyt esimerkin varauksesta, jossa tilaus on käsittänyt vain osan matkapalveluista. Tilaus on tässäkin tapauksessa käsit­tänyt lennot, matkan lentokentältä majoituspaikkaan sekä majoituksen osalle ajasta. Yhtiö on ilmoittanut erikseen yksittäisten lentojen tai hotellima­joitusten osuuden myynnistä. Yhtiö ei ole esittänyt minkäänlaista arviota siitä, mikä osuus sen valmismatkamyynniksi luetusta osuudesta mahdollisesti olisi mat­koja, joihin ei sisälly valmismatkalain 2 §:ssä tarkoitettuja matkan olennaisia osia. Ottaen huomioon yhtiön toiminnasta sen omista esitteistä saatava selvi­tys, hallinto-oikeus arvioi, että näidenkin määrä on joka tapauksessa vähäinen.

Siltä osin kuin on kyse yhtiön välittämien risteilyjen osalta jo asetetuista vakuuksista, yhtiöllä on mahdollisuus esittää Kuluttajavirastolle selvitystä asiasta. Risteilyjen osuus myynnistä on joka tapauksessa yhtiön omankin ilmoituksen mukaan vähäinen. Sillä ei siten ole merkitystä vakuuden määrän kannalta.

Hallinto-oikeus katsoo kaiken edellä esitetyn perusteella, että Kuluttaja­viraston vakuusmäärän perusteeksi arvioimaa valmismatkojen osuutta yhtiön myynnistä ei ole osoitettu liian suureksi.

Valmismatkaliikkeistä annetussa laissa tarkoitetun matkanjärjestäjän asettaman vakuuden on oltava niin suuri, että se riittää jatkuvasti turvaamaan kaikki lain 9 §:ssä tarkoitetut matkustajien saatavat. Asiassa ei ole merkitystä sillä seikalla, kuinka todennäköinen matkanjärjestäjän maksukyvyttömyystilanne on.

Kun otetaan huomioon yhtiön toiminnan laajuudesta esitetty selvitys, Kuluttajaviraston arvioimaa valmismatkaliikkeistä annetun lain 9 §:ssä tarkoitettujen saatavien turvaamiseksi tarvittavaa 11 §:n mukaisesti vahvistettua vakuuden määrää 480 000 euroa ei ole näytetty liian suureksi. Kuluttajaviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen täytäntöönpano väliaikaisesti kielletään.

A Oy on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valittaja on ilmoittanut Kilpailu- ja kuluttajavirastolle valmismatkojen ennakkomaksujen enimmäismääräksi 100 000 euroa. Valittajan näkemys vakuuden määrästä ja valmismatkoista saatujen ennakkomaksujen enimmäismääristä perustuu valmismatkalain 2 §:n sanamuotoon ja lainvalmisteluaineistoon, joiden mukaan kyseessä ei ole valmismatkaksi luokiteltava etukäteen järjestetty yhdistelmä eli valmismatka, jos matkustaja tai matkustajaryhmä itse suunnittelee ja kokoaa sen erikseen saatavilla olevista osista. Tällaista yhdistelmää ei pidetä valmismatkana, vaikka yhdistelmän kokoamisessa käytetään hyväksi elinkeinonharjoittajan esittelemiä vaihtoehtoja tai tarjoamia varausjärjestelmiä.

Edellytyksenä sille, ettei yhdistelmää pidetä valmismatkana on vielä se, että matkustaja voi vapaasti valita ja varata yksittäisen palvelun tai useampia yksittäisiä palveluja ja että nämä palvelut hinnoitellaan erikseen ja voidaan tarvittaessa myös maksaa erikseen. Lisäksi vaaditaan, että palveluja ei ole kytketty toisiinsa sopimuksentekoajan tai suoritusajankohdan mukaan eikä millään muullakaan tavalla. Palvelujen on oltava aidosti hankittavissa yksittäisinä ja toisistaan riippumatta.

Hallituksen esityksessä korostetaan niin sanottua kanavaneutraalisuutta. Erillisiä matkailupalveluja hankitaan nykyisin erityisesti internetistä, mutta säännöksen soveltamisen kannalta ei ole merkitystä, miten tai missä viestintävälineessä palvelut ovat saatavilla. Tällaisia palveluja voidaan verkkosivujen ohella tarjota esimerkiksi esitteessä, puhelimitse tai henkilökohtaisesti liiketiloissa. Merkitystä ei ole myöskään sillä, maksetaanko palvelu sen tuottajalle suoraan vai mahdollisesti matkatoimiston välityksellä. Soveltamiseen eivät liioin vaikuta palveluntuottajien mahdolliset yhteistyösopimukset, joiden johdosta hinnat voivat vaihdella sen mukaan, miten tai kenen kautta varaus tehdään.

Kuluttajavirasto on lain selkeästä sanamuodosta huolimatta katsonut A Oy:n yksittäisistä, erillishinnoitelluista ja toisistaan kaikin tavoin irrallisista palveluista koostuvan valmismatkoja.

A Oy on matkatoimisto, joka myy sekä valmismatkoja että yksittäisiä matkailullisia palveluja. Lisäksi se välittää risteilyjä ja lentokuljetuspalveluja. Valmismatkat yhtiö on koonnut valmiiksi ja myy ne asiakkaille yhdistetyllä hinnalla. Näistä yhtiö on antanut vakuuden Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Suurin osa yhtiön myymistä palveluista on erillisillä hinnoilla myytäviä tai välitettäviä palveluja. Asiakas voi ostaa näitä palveluja oman päätöksensä mukaisesti haluamansa määrän, joko yhden tai useamman. Sekä yksittäisinä myytävistä palveluista että valmismatkoista on koottua tietoa yhtiön koostamissa paperiesitteissä. Vastaavaa tietoa löytyy myös sähköisessä muodossa olevista esitteistä, jotka löytyvät yhtiön internetsivuilta. Suurin osa A Oy:n kautta varattavista palveluista on näissä esitteissä esiteltyjä yksittäisiä matkailupalveluja, kuten hotelli-, retki- tai autonvuokrauspalveluja. Lisäksi esitteissä esitellään yhtiön valmiiksi koostamia valmismatkoja. Joskus asiakkaat ostavat yhtiön välityksellä myös sellaisia palveluja, joita ei ole esitelty kyseisissä esitteissä.

A Oy on ilmoittanut Kilpailu- ja kuluttajavirastolle valmismatkamyyntinsä tiedot. Niihin yhtiö on lukenut valmiiksi kokoamansa, yhdistetyllä hinnalla myymänsä kokonaisuudet, joihin on kuulunut vähintään kuljetus ja majoitus tai näistä jompikumpi yhdistettynä johonkin olennaiseen matkailupalveluun. Näiden kokonaisuuksien lentopalvelut ovat pääsääntöisesti niin sanottuja tuotantohintaisia lentoja, joita ei ole lentoyhtiöiden ja yhtiön välisen sopimuksen perusteella lupaa myydä yksittäisenä. Tällöin lentohintaa ei ole lupaa eritellä.

A Oy:llä on sopimustensa perusteella oikeus valita, missä muodossa se harjoittaa yksittäisten matkailupalvelujen myyntiä. Yhtiö voi hinnoitella palvelut ja myydä ne yksittäisinä. Se voi myös paketoida nämä palvelut yhteen ja myydä ne kokonaisuuksina. Yhtiöllä on oikeus valita palvelujen myyntitapa. Yhtiöllä ei ole kiintiöitä tai ennakkovarauksia missään lentoyhtiössä, majoitusliikkeessä tai matkanjärjestäjällä. Valmismatkaluvuissa ei ole näin ollen mukana niitä palveluita, joita asiakkaat ovat ostaneet yksittäisinä, vaikka niitä olisi ostettu samalla kertaa useampi, koska yhtiö ei katso niiden täyttävän valmismatkan muodostumiskriteereitä.

A Oy on esitellyt myytävät palvelut ja palvelukokonaisuudet esitteissään ja internetsivuillaan siten, että kunkin esiteltävän tuotteen yhteydessä on hintamaininta. Suurin osa hinnoista on ilmoitettu alkaen -hintoina. Tämä perustuu siihen, että hinnat vaihtelevat sesongeittain ja esimerkiksi hotellin osalta sen perusteella, minkä tasoisen huoneen asiakas valitsee. Hinta, joka esitteessä on mainittu, on alhaisimman sesongin hinta ja hotellin osalta sekä alhaisimman sesongin että alhaisimman tason huoneen hinta. Jos asiakas lähtee matkalle korkeamman sesongin aikana tai valitsee korkeamman tasoisen huoneen, on hinta esitteessä mainittua hintaa korkeampi. Asiakas saa kuitenkin tässäkin tapauksessa tietoonsa ennen palvelun ostamista, mikä hänen varaamansa hotellihuoneen hinta on. Esitteisiin on laitettu alhaisin hinta, jotta asiakas pystyy hahmottamaan valintaa tehdessään esimerkiksi sen, minkä tasoiseen hotelliin hän haluaa mennä. Jos esitteeseen laitettaisiin kaikki hinnat, olisivat esitteet liian massiivisia ja asiakkaan kannalta hankalasti hahmotettavia.

Myös muut toimijat, esimerkiksi niin sanotut nettimatkatoimistot, ilmoittavat hinnat sivuillaan samalla tavoin. Esimerkiksi hotellien osalta ensimmäisellä sivulla ilmoitetaan halvimman huonetyypin hinta ja varauksen edetessä tulevat näkyville myös muiden huonetyyppien hinnat. Asiakas tekee valinnan, nähtyään ja/tai saatuaan muutoin, esimerkiksi puhelimitse, tietää kaikkien huonevaihtoehtojen hinnat, minkä huonetyypin hän valitsee. Asiakas tekee tässäkin tapauksessa itse valinnan yksittäishinnalla ilmoitetusta palvelusta. Sama koskee myös A Oy:n esitteissään ja internetsivuilla esittelemiä yksittäisiä palveluja. Yhtiön esitteissä on korostettu sitä, että niissä esitellyt palvelut ovat erillisiä eikä yksittäisinä ostetuista, erillishinnoitelluista palveluista muodostu valmismatkaa. Jos asiakas kuitenkin ostaa esitteessä esitellyn valmismatkaksi katsottavan kokonaisuuden, saa hän ennen sopimuksen päättämistä tiedon siitä, että hän on ostanut vakuudenalaisen paketin, sekä tiedon siitä, että pakettiin sovelletaan yleisiä valmismatkaehtoja ja A Oy:n erityisehtoja.

Asiakas saa tehdä itse valinnan esitteessä esitellyistä vaihtoehdoista. Hän voi ostaa esimerkiksi pelkän lennon, hotellin, retken tai vuokrata kohteesta auton tai ostaa kaikki nämä palvelut. Hotelli voidaan varata yhdeksi tai useammaksi yöksi. Majoitus voidaan ostaa myös joltakin muulta palveluntarjoajalta tai suoraan hotellilta. Mitkään erillisinä myydyt palvelut eivät ole hintavaikutukseltaan, ajallisesti tai muutoinkaan sidoksissa toisiinsa. Asiakkaan saamaan laskuun merkitään kunkin palvelun erillinen hinta. Jokainen kokonaisuus on asiakkaan valintoihin perustuen toisistaan poikkeava. Asiakas voi myös valita esitteestä kokonaishinnalla myytävän kokonaisuuden. Tällöin kyseessä on yhtiön tuottama valmismatka ja laskulle ei merkitä erillisten palvelujen hintaa, vaan kyseisen paketin kokonaishinta.

A Oy:n kirjanpito- ja laskutusjärjestelmät on muokattu ottamaan huomioon edellä todetut seikat. Ne tuottavat suoraan tiedon siitä, mikä osuus myynnistä on yhtiön valmismatkamyyntiä ja mikä taas erillispalvelujen myyntiä.

Valmismatkaliikelain mukaan valmismatkoista on asetettava vakuus Kilpailu- ja kuluttajavirastolle. Valmismatkakäsitteen osalta on viitattu valmismatkalakiin, jonka 2 §:ssä on määritelty se, mikä on lain tarkoittama valmismatka. Säännöksessä on määritelty myös se, missä tilanteessa useammasta yhtä aikaa ostetusta palvelusta ei muodostu valmismatkaa.

A Oy:ltä voi ostaa esitteisiin sisältyviä palveluja erikseen ja erillishinnalla. Tästä huolimatta hallinto-oikeus on katsonut, että valtaosa yhtiöltä ostetuista palveluista ostetaan osana valmismatkaa. Tätä on perusteltu A Oy:n toiminnan kokonaistarkastelulla ja siitä saadulla mielikuvalla. Hallinto-oikeuden mukaan ratkaisu on tehtävä sen perusteella, muodostuuko palveluista valmismatkakokonaisuus, ja sen perusteella, kuka kokonaisuuden on suunnitellut.

Hallinto-oikeus on päätynyt siihen, että kokoaja on A Oy. Tätä hallinto-oikeus on perustellut yhtiön esitteistä syntyvällä mielikuvalla sen toiminnasta sekä sillä, että hinnat esitteissä ovat alkaen-hintoja ja että varaukset tehdään matkatoimiston kautta.

Hallinto-oikeus on päätöksessään hyväksynyt sen, että asiakkaan tai asiakasryhmän itsensä räätälöimät, A Oy:n erillishintaisista palveluista koostamat kokonaisuudet eivät ole valmismatkoja. Hallinto-oikeus on esittänyt, että kyseessä ei ole valmismatka, jos asiakas on suunnittelut matkan itse käyttäen osittain tai kokonaan yhtiön esittelemiä vaihtoehtoja ja jos hän esittää tarkoin yksilöidyn listan haluamistaan palveluista, jotka matkatoimisto sitten varaa hänelle.

Valtaosalla yhtiön asiakkaista on selkeä suunnitelma siitä, milloin ja mihin he haluavat matkustaa. Asiakkaat kertovat yhtiölle haluamansa matka-ajankohdan ja -kohteen. Asiakkaat ovat voineet valita osan tai kaikki tarvittavat palvelut, jotka yhtiötä pyydetään varamaan heille. On myös tilanteita, joissa asiakas ei ole vielä valinnut kaikkia palveluita. Tällöin hän voi kysyä tarkentavia kysymyksiä joko sähköpostitse, puhelimitse tai yhtiön liiketiloissa. Esittelyn jälkeen asiakas voi valita jonkin esitellyistä hotelleista tai päättää ottaa hotellin muualta. Asiakkaille voidaan esitellä heidän pyynnöstään myös kohteiden muuta palvelutarjontaa. Asiakas kuitenkin valitsee itse, ottaako hän jonkin näistä palveluista vai ei. Kyseessä on tässäkin tilanteessa asiakkaan itsensä erillishintaisista palveluista koostama ja räätälöimä kokonaisuus. Tätä ei muuta se, että asiakas on tehnyt valintansa A Oy:n henkilökunnan antamien, palveluja koskevien tietojen perusteella. Tätä näkemystä tukevat myös valmismatkalakia koskevat lainvalmisteluaineiston kohdat, joiden mukaan lain tarkoittamana matkailupalvelujen esittely voi tapahtua niin sanotun kanavaneutraalisuusperiaatteen perusteella niin internetissä, puhelimessa kuin henkilökohtaisesti liiketiloissa. Mikäli asiakas valitsee itse palvelun tämän esittelyn perusteella, on hän itse suunnitellut ostamansa kokonaisuuden matkatoimiston esittelemistä vaihtoehdoista ja kyseessä ei tällöin ole valmismatkan, vaan erillisten palvelujen ostaminen.

Edellä kuvattu on A Oy:n pääasiallinen toimintatapa. Yhtiön tapa poikkeaa alalla yleisesti harjoitetusta tavasta. Yhtiön asiakkaat ovat yleensä paljon matkustaneita henkilöitä, jotka eivät halua ostaa toisten heille kokoamia ja suunnittelemia matkoja. Asiakkaat haluavat vaikuttaa matkakokonaisuuteen itse. Yhtiö vastaa tähän kysyntään tarjoamalla asiakkaille palveluvaihtoehtoja, joista he voivat itse koostaa haluamansa kokonaisuuden. Vaihtoehdot on koottu esitteisiin ja niistä käy selvästi ilmi, mitkä palvelut ovat toisistaan irrallisia ja ostettavissa erillisinä. Asiakkaat tietävät, että heidän ostamistaan palveluista ei muodostu valmismatkaa silloin, kun he ovat ostaneet erillishintaisia palveluja A Oy:ltä. Yhtiö myy jonkin verran myös valmismatkoja. Jos asiakas ostaa kyseisenlaisen matkan, kerrotaan se hänelle ennen kuin hän ostaa matkan.

Hallinto-oikeus on esittänyt päätöksensä perusteluissa, että yhtiö ei ole esittänyt minkäänlaista arvioita siitä, mikä osuus valmismatkamyynniksi luetusta osuudesta mahdollisesti olisi matkoja, joihin ei sisälly valmismatkalain 2 §:ssä tarkoitettuja matkan olennaisia osia. Päätöksessä ei ole kuitenkaan eritelty, miten päätös siitä, mitä olennaisilla osilla tarkoitetaan, tulisi tehdä. Epäselvää on, pitäisikö jokainen lennon tai majoituksen ohella varattu palvelu arvioida erikseen esimerkiksi sen hinnan perusteella ja miettiä, olisiko kyseessä niin olennainen palvelu, että se muodostaisi yhdessä lennon tai majoituksen kanssa sellaisen kokonaisuuden, että siitä muodostuisi valmismatka. A Oy:n järjestelmä ei tuota edellä mainitunlaista tietoa, koska sillä ei yhtiön näkemyksen mukaan ole merkitystä. Kaikki erillisinä ja erillishintaisina myytävät palvelut kirjataan yksittäisten palvelujen tileille ja yhdistetyllä hinnalla myytävät kokonaisuudet valmismatkatileille.

Lainmuutoksessa korostuu myyntikanavaneutraalisuus. Valmismatkapaketin katsotaan muodostuvan samoin perustein, ostettiinpa se matkatoimiston esitetietojen pohjalta, puhelimitse, matkatoimiston tiskiltä tai internetistä. Viranomainen ei voi ottaa sellaista linjaa vakuuden määräämisperusteissaan, että sillä suositaan tietynlaista liiketoimintatapaa, koska valmismatkalaissa ja sen esitöissä on nimenomaan korostettu myyntikanavaneutraliteettiperiaatetta. Tässä tapauksessa A Oy ja nettimatkatoimisto toimivat samoilla periaatteilla, mutta vain A Oy:ltä vaaditaan vakuus.

Valmismatkalaissa on annettu mahdollisuus myyjälle päättää myynti- ja ostajalle ostotapansa. Lain ja sen perustelujen mukaan asiakkaalle voidaan myydä valmismatkapaketti. Toisaalta asiakas voi koostaa haluamansa kokonaisuuden hänelle esitellyistä erillishintaisista ja toisistaan muutoinkin erillisistä palveluista. Koostaminen voi tapahtua joko internetissä, puhelimessa tai matkatoimiston liiketiloissa. Valmismatkalain ja sen perustelujen mukaan palvelujen erillisyyttä ei poista se, että asiakas hyödyntää valintaa tehdessään matkatoimiston varausjärjestelmiä tai sen muutoin, esimerkiksi puhelimessa tai matkatoimiston liiketiloissa esittelemiä vaihtoehtoja. Näin kootuista toisistaan irrallisista palveluista ei muodostu valmismatkaa.

A Oy:n esitteissä on esitelty muutamia valmismatkoiksi katsottavia kokonaisuuksia. Suurin osa esitteissä olevista palveluista on erillisiä palveluja, joita asiakas voi ostaa niin monta kuin haluaa. Palvelut ovat toisistaan täysin irrallisia muun muassa hinnan ja käyttöajankohdan osalta. Mikään ei pakota asiakasta ottamaan jonkin palvelun ohella jonkin toisen palvelun, vaan asiakas valitsee oman tarpeensa ja halunsa mukaan eri määrän palveluja. Yksittäisinä esitellyistä palveluvalikoimista muodostuu aina asiakkaan haluama kokonaisuus, koska hän on itse valinnut kokonaisuuteen kuuluvat palvelut eli räätälöinyt itselleen matkakokonaisuuden. A Oy on ainoastaan avustanut neuvoillaan ja esittelyillään asiakasta valintojen tekemisessä. Yksittäisistä, toisistaan erillisistä palveluista ei voi muodostua valmismatkalain tarkoittamaa valmismatkaa. Yhtiö ei suunnittele matkaa asiakkaiden toiveiden pohjalta kokonaisuudeksi, vaan sen tekee asiakas itse. Tämän asiakas myös tietää, koska hän saa jokaisesta palvelusta oman hinnan ja siihen liittyvät myyntiehdot.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei voi ohittaa valmismatkalaissa ja sen perusteluaineistossa tehtyjä selkeitä linjauksia siitä, millä kriteereillä valmismatkan katsotaan muodostuvan. Virastolla ei ole myöskään oikeutta ohittaa valmismatkalainsäädäntöön liittyvää kanavaneutraalisuusperiaatetta eikä asettaa elinkeinonharjoittajia eriarvoiseen asemaan riippuen siitä, mistä kanavasta asiakas matkapalvelunsa valitsee.

Mikäli Kilpailu- ja kuluttajaviraston antamaa päätöstä ei kumota, tarkoittaa tämä muun muassa sitä, että niin sanotut nettimatkatoimistot voivat esitellä omilla sivustoillaan eli sähköisissä esitteissään palveluita. Vaikka asiakas ostaisi samalla kertaa samalta internetsivulta useampia palveluita, ei niistä katsottaisi viraston näkemyksen mukaan muodostuvan valmismatkaa, jos ostettavat palvelut ovat toisistaan irrallisia. Sen sijaan A Oy, joka esittelee vaihtoehtonsa paperiesitteissä ja/tai sähköisissä internetesitteissä, joutuisi vastaavassa tilanteessa asettamaan vakuuden erillispalveluiden myymisestä, koska palveluja ei myydä internetin kautta. Tämä linjaus on vastoin kanavaneutraalisuusperiaatetta. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulisi jatkossakin määrätä A Oy:lle valmismatkavakuus normaalikäytännön mukaisesti yhtiön oman ilmoituksen perusteella eikä alan keskivertolukuihin vertaamalla.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys valmismatkalain 2 §:n 3 momentin tulkinnasta. Yhdistetty hinta -käsitettä on vuonna 2008 tehdyssä lakimuutoksessa täsmennetty siten, ettei kyseessä ole yhdistettyyn hintaan myyty kokonaisuus, jos valmismatkan osat voi ostaa erikseen samoilla hinnoilla kuin yhdistettyinä.

Kansallinen lainsäädäntö perustuu matkapaketeista, pakettilomista ja pa-kettikiertomatkoista annettuun neuvoston direktiiviin 90/314/ETY. Direktiivi tarkentaa yhdistetyn hinnan käsitettä ainoastaan toteamalla, että saman matkapaketin eri osien laskuttaminen erikseen ei vapauta matkanjärjestäjää tai välittäjää tässä direktiivissä säädetyistä velvollisuuksista. Kansallisen lain liian suppea tulkinta saattaisi johtaa tilanteeseen, jossa kansallinen lainsäädäntö olisi ristiriidassa sanotun direktiivin kanssa.

A Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on erimielisyys siitä, mitkä ovat yhdistetyn hinnan käsitteen mukaisen myynnin kriteerit. Jos kokonaisuus muodostuu valmismatkalain 2 §:n tarkoittamalla tavalla, ei se, että palvelujen hinnat eritellään laskulla, muuta valmismatkapakettia yksittäisistä palveluista koostuvaksi kokonaisuudeksi. Suomen valmismatkalainsäädännön mukainen käsitemäärittely vastaa tältä osin Kilpailu- ja kuluttajaviraston viittaamaa direktiivitarkennusta. Mikäli palveluilla on alusta asti omat hintansa ja palveluita saa näillä erillishinnoilla ostaa joko yhden tai useamman yhtä aikaa, ei niistä voi muodostua valmismatka- ja valmismatkaliikelain tarkoittamaa valmismatkaa. A Oy:n myymät valituksenalaiset palvelut ovat juuri näitä. Palveluilla ei ole toisiinsa nähden minkäänlaista ajallista, hinnallista tai muun tyyppistä kytköstä.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on kääntänyt käsitemäärittelyn päinvastaiseksi, eikä se näytä hyväksyvän erillishintaisten palvelujen olemassaoloa. Virasto tulkitsee A Oy:n purkavan palvelujen kokonaishinnan osiin, vaikka etukäteen määräytyvää kokonaishintaa, joka voitaisiin keinotekoisesti jälkikäteen purkaa erillisiksi hinnoiksi, ei ole olemassa. Asiakkaalta veloitettava summa ei perustu ennalta määriteltyyn kokonaishintaan, vaan se saadaan laskemalla yhteen asiakkaiden valitsemien erillishintaisten palvelujen yhteissumma.

Suomen valmismatkalainsäädännön valmismatkakäsite on soveltamisalaltaan vähintäänkin direktiiviä vastaava. Kun valmismatkakäsite puretaan auki oikeasta lähtökohdasta käsin, A Oy:n valituksenalaiset myynnit ovat erillisten palvelujen myyntejä. On vielä otettava huomioon, että kansallisen lakimme liian suppeaa tulkintaa ei voi muutoinkaan perustella direktiivin matkapakettikäsitemäärittelyillä. Direktiiviä ollaan uudistamassa ja uudistusehdotuksessa on selkeästi tuotu ilmi, että nykyinen voimassaoleva direktiivi on juuri matkapaketti-käsitteen osalta epäselvä ja sitä sovelletaan eri maissa eri tavoin. Ehdotuksesta saa sen vaikutelman, että suurimmassa osassa jäsenmaita valmismatkakäsitettä ei sovelleta missään tilanteissa erillishintaisten palvelujen myyntiin, ei edes niissä tilanteissa, joissa käsite meidän lainsäädäntömme mukaan tulee sovellettavaksi. Kansallisen lainsäädäntömme mukainen valmismatkakäsite on soveltamisalaltaan jopa direktiivin tarkoittamaa käsitettä laajempi. Niin kauan kuin nykyinen direktiivi on voimassa, tulee yhtiön vakuus määritellä yhtiön näkemyksen mukaan.

Täytäntöönpanoa koskeva ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 19.6.2013 taltionumero 2102 hylännyt A Oy:n täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Eduskunnan talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 14/2008 vp), joka koski hallituksen esitystä laiksi valmismatkalain muuttamisesta (HE 83/2008 vp), on lausuttu valmismatkan käsitettä koskevan 2 §:n muutosehdotuksista seuraavaa:

"Pykälän muutettavaksi ehdotetussa 2 momentissa säädetään siitä, milloin yhdistelmää pidetään etukäteen järjestettynä, ja uudessa 3 momentissa yhdistetystä hinnasta.

Talousvaliokunnan kuulemisessa on tuotu esille uuden 3 momentin tulkinnassa huoli siitä, että lakia voitaisiin kiertää hinnoittelemalla valmismatkan osat erikseen ja tarjoamalla ne periaatteessa myös hankittaviksi erikseen, vaikka matkanjärjestäjän tarkoituksena on saada myydyksi valmismatkakokonaisuus.

Talousvaliokunta katsoo, että valmismatkan määritelmää ja erityisesti yhdistetyn hinnan käsitettä sovellettaessa on kiinnitettävä huomiota tarjotun palvelukokonaisuuden ja aidosti erikseen tarjottujen yksittäisten matkapalvelujen todelliseen luonteeseen. Jos matkanjärjestäjä tai -välittäjä esimerkiksi tarjoaa markkinoinnissaan ajallisesti tai muuten osiltaan toisiinsa kytkettyä kokonaisuutta, kysymyksessä on valmismatka mahdollisesta erillisestä hinnoittelusta huolimatta. Sama koskee tilanteita, joissa on muuten ilmeistä, että kuljetus ja majoitus on tarkoitus myydä yhdessä. Tähän voi esimerkiksi viitata suosittuun lomakohteeseen tarjottujen lento- ja hotellivaihtoehtojen vähäinen määrä."

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Saija Laitinen.