23.6.2004

Domskäl

1. I målet är det fråga om landskapsstyrelsen vid myndighetsutövning gjort sig skyldig till fel eller försummelse som enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen kan grunda skadeståndsskyldighet för landskapet som offentligt samfund.

Bakgrund

2. Mellan jord- och skogsbruksministeriet och landskapsstyrelsen hade 22.5.1997 ingåtts en överenskommelse om en fördelning mellan riket och landskapet av den kvot för laxfiske som Europeiska unionens råd beviljat Finland för år 1997. I enlighet med överenskommelsen hade jord- och skogsbruksministeriet 2.6.1997 utfärdat ett beslut (522/97) enligt vilket åländska fiskare under år 1997 fick fiska högst 30140 laxar av den laxkvot som beviljats Finland för år 1997 inom delområdena 22–31 i Östersjön (egentliga Östersjön och Bottniska viken). Med stöd av landskapsförordningen om laxfiske inom landskapets vattenområde samt med i landskapet registrerade fartyg fördelade landskapsstyrelsen 16.6.1997 den sistnämnda kvotandelen genom att tilldela båtvisa kvoter åt åländska fiskare. S meddelades om beslutet medelst brev 23.6.1997, ur vilket framgick att den av honom ägda fiskebåten Linda-Mari tilldelats en kvot om 3415 laxar för år 1997. Efter att landskapsstyrelsen 18.9.1997 beslutat att omfördela laxfiskekvoterna meddelades S medelst brev 25.9.1997 att fiskekvoten för fiskebåten Linda-Mari var 5281 laxar.

3. Jord- och skogsbruksministeriet fattade 18.10.1997 ett beslut (939/1997) om avbrytande av fiske efter lax med fartyg under finsk flagg inom ovannämnda delområden 22–31 i Östersjön på grund av att den för år 1997 beviljade laxkvoten inom Östersjöns centralbassäng och Bottniska viken hade fyllts. Efter det att åtgärden anmälts till Europeiska gemenskapernas kommission antog kommissionen en förordning om upphörande av fiske av lax med fartyg under finsk flagg från 22.10.1997 (kommissionens förordning 2231/97 EG). Landskapsstyrelsen beslöt 30.10.1997 med stöd av landskapslagen om verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken inom Europeiska gemenskapen att förbjuda fångst av lax inom Ålands vattenområde under tiden 30.10–31.12.1997.

4. Till följd av att laxfisket avbröts upphörde S med laxfisket. Av den kvot som tilldelats fiskebåten Linda-Mari återstod vid denna tidpunkt 2604 laxar.

Bestämmelserna om fiskekvot

5. Enligt artikel 21 första stycket rådets förordning 2847/93 (EEG) om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (kontrollförordningen) skall alla fångster ur ett kvoterat bestånd som tas av gemenskapens fiskefartyg skrivas av från den kvot som tilldelats flaggmedlemsstaten, oberoende av landningsplatsen. Enligt andra stycket nämnda artikel skall varje medlemsstat fastställa ett datum när fångsterna ur ett kvoterat bestånd, vilka tagits av sådana fiskefartyg som för dess flagg eller är registrerade i den staten, skall anses ha förbrukat den kvot som medlemsstaten tilldelats för detta bestånd. Från detta datum skall medlemsstaten tills vidare förbjuda nämnda fartyg att fiska ur detta bestånd samt anmäla förbudet till kommissionen. I tredje stycket nämnda artikel föreskrivs att kommissionen, efter medlemsstatens anmälan eller på eget initiativ, skall fastställa ett datum för när de fångster ur ett bestånd, vilka tagits av fiskefartyg som för en medlemsstats flagg eller är registrerade i en medlemsstat, skall anses ha förbrukat den kvot som står till denna medlemsstats förfogande. Vidare föreskrivs i sagda stycke att gemenskapens fiskefartyg skall upphöra med att fiska en art ur ett bestånd den dag då kvoten för ifrågavarande medlemsstat anses vara förbrukad.

6. Nämnda bestämmelser är som sådana bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat (artikel 249 andra stycket fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen).

S:s talan

7. S har hävdat att det var försumligt av landskapsstyrelsen att lägga överenskommelsen mellan landskapsstyrelsen och jord- och skogsbruksministeriet till grund för fördelningen av båtvisa fiskekvoter. Åtminstone borde landskapsstyrelsen ha intagit ett förbehåll i beslutet för den händelse att den nationella laxkvoten fylldes och laxfisket av den anledning måste avbrytas, eller på annat sätt fäst S:s uppmärksamhet vid denna risk.

8. Vidare har S ansett att landskapsstyrelsens beslut om fiskestopp innebar att landskapsstyrelsen ändrade kvottilldelningsbeslutet till nackdel för S utan hans samtycke och att landskapsstyrelsen även därför gjort sig skyldig till ett sådant fel som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

9. Den i käromålet avsedda skadan hade uppkommit till följd av att S inte fått fiska det antal laxar som han hade beviljats rätt till av landskapsstyrelsen.

Frågan om ansvarsgrund

10. Till den del S grundat sin talan på att landskapsstyrelsen 30.10.1997 beslutat att utfärda förbud mot fångst av lax inom Ålands vattenområden under tiden 30.10–31.12.1997 konstaterar Högsta domstolen följande:

11. Ett förbud mot fångst av lax enligt artikel 21 andra stycket kontrollförordningen hade utfärdats av jord- och skogsbruksministeriet 18.10.1997, varefter kommissionen enligt artikel 21 tredje stycket förordningen förbjudit fiske av lax med fartyg under finsk flagg från 22.10.1997. Genom dessa beslut har fångst av lax med stöd av kontrollförordningen varit förbjuden för alla fartyg under finsk flagg redan innan landskapsstyrelsen fattat det beslut till vilket S hänvisat. Sistnämnda beslut har således inte haft någon betydelse för rätten att fiska lax, vare sig för S:s eller någon annans del, eftersom ett bindande fiskeförbud inträtt redan före landskapsstyrelsens beslut. Den skada för vilken S krävt ersättning har således inte uppkommit till följd av beslutet.

12. Till den del S grundat sitt krav på de beslut av 16.6.1997 och 18.9.1997 genom vilka landskapsstyrelsen tilldelat S:s fiskebåt Linda-Mari en individuell fiskekvot för lax konstaterar Högsta domstolen följande:

13. Som framförts ovan regleras fångsten av bl.a. lax genom rådets förordningar, vilka föreskriver ett kvotsystem. Den centrala innebörden av systemet framgår på ovan angivet sätt av artikel 21 kontrollförordningen: kvoten tilldelas en medlemsstat och den gäller för alla fiskefartyg som för ifrågavarande stats flagg eller är registrerade i den staten. Alla fångster som tas av flaggmedlemsstatens fartyg skrivs av från kvoten. När kvoten blivit förbrukad skall fisket upphöra, vilket skall verkställas genom förbud som utfärdas i första hand av ifrågavarande medlemsstat och av kommissionen.

14. Bestämmelserna i förordningen är klara och entydiga. Av dem framgår med all tydlighet att en eventuell intern fördelning av den nationella kvoten inom medlemsstaten inte kan ha någon inverkan på bedömningen av när kvoten blivit förbrukad och fisket skall upphöra. Lika klart är det att självstyrelselagen för Åland inte kan ha någon inverkan på kontrollförordningens bindande effekt eller dess innebörd eller tolkning, och att någon annan nationell lagstiftning, reglering eller åtgärd, såsom överenskommelsen 22.5.1997 mellan jord- och skogsbruksministeriet och landskapet eller ministeriets beslut 2.6.1997, inte heller kan ha sådan inverkan.

15. En fördelning av den nationella kvoten mellan riket och landskapet kan således inte innebära att de åländska fiskefartygen skulle förfoga över en självständig kvot som kunde förbrukas oavsett om och när den nationella kvoten blir förbrukad enligt artikel 21 kontrollförordningen. En sådan möjlighet är rättsligt utesluten genom förordningens klara bestämmelser.

16. Skadeståndskravet grundar sig på att S till följd av fiskeförbudet måste avbryta fångsten av lax tidigare än han på grund av den honom tilldelade individuella kvoten hade räknat med. Oavsett vilken myndighet som på nationell nivå varit den rätta för att utlysa det förbud som avses i artikel 21 kontrollförordningen förfogar denna myndighet inte över någon självständig prövningsrätt i frågan om och när fiskeförbud skall utlysas. Det följer direkt av artikel 21 kontrollförordningen när förbudet skall inträda, nämligen då den nationella kvoten blivit förbrukad. Likaså följer det direkt av sagda bestämmelse att även åländska fiskefartyg, däribland S:s, har varit skyldiga att upphöra med fisket då jord- och skogsbruksministeriet 18.10.1997 utfärdade ett sådant förbud. Den omständigheten att den inbördes fördelningen av behörighet på nationell nivå varit omtvistad mellan rikets och landskapets myndigheter under den tid som avses i S:s talan är således inte relevant.

17. Landskapsstyrelsen har i och för sig haft behörigheten att inom landskapet reglera och förvalta fisket, däribland utnyttjandet av den nationella fiskekvoten inom Åland, men denna behörighet gäller och kan utövas endast inom ramen för de för landskapet bindande rättsreglerna, i synnerhet artikel 21 kontrollförordningen. Det ovan anförda innebär att det inte har funnits rättsliga förutsättningar för landskapsstyrelsen att tilldela båtvisa fiskekvoter som kunnat gälla oavsett om och när den nationella fiskekvoten blivit förbrukad och fisket enligt artikel 21 kontrollförordningen bort upphöra. I och med de entydiga bestämmelserna i kontrollförordningen har rättsläget i detta hänseende varit klart. Berörda myndigheters eventuellt bristande kunskap om dessa bestämmelser kan inte tillmätas betydelse vid bedömningen av förutsättningarna för ett skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Landskapsstyrelsen har varit skyldig att känna till bestämmelserna och att förstå deras otvetydiga innebörd.

18. Landskapsstyrelsen har trots detta tilldelat S en båtvis kvot för fångst av lax utan något förbehåll eller annat klargörande om att rätten att utnyttja kvoten varit beroende av att den nationella kvoten inte dessförinnan blivit förbrukad och fiskeförbud meddelats. Landskapet har hänvisat till att landskapsstyrelsen förlitat sig på att jord- och skogsbruksministeriet skulle komma att uppfylla sina åtaganden enligt överenskommelsen 22.5.1997. Med beaktande av vad som ovan konstaterats angående kontrollförordningens rättsliga verkan utgör landskapsstyrelsens eventuella förlitan på överenskommelsen dock inte en omständighet som kan tillmätas betydelse vid bedömningen av den föreliggande ansvarsfrågan mellan landskapet och S.

19. Envar bör kunna utgå från att ett av behörig myndighet utfärdat förvaltningsbeslut som riktats till honom inte är underkastat sådana villkor eller begränsningar av väsentlig betydelse som inte framgår av beslutet eller av annan information som lämnas samtidigt. I synnerhet under förevarande omständigheter kan man inte förutsätta att S själv borde ha haft bättre kännedom om rättsläget enligt kontrollförordningen än landskapsstyrelsen i egenskap av fiskerimyndighet visat sig ha. S har haft befogad anledning att förlita sig på det beslut som landskapsstyrelsen riktat till honom.

20. Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är offentligt samfund skyldigt att ersätta skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning som innebär att de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på fullgörandet av åtgärden eller uppgiften. Med hänsyn till det som anförts ovan har landskapsstyrelsen förfarit på ett sätt som innebär skadeståndsskyldighet för landskapet gentemot S.

Skadan

21. Landskapsstyrelsen har inte bestridit det av S yrkade ersättningsbeloppet. I och med att landskapet hävdat att någon skadeståndsskyldighet överhuvudtaget inte föreligger anser Högsta domstolen, att landskapets ståndpunkt inte kan uppfattas som ett medgivande av att S:s yrkande motsvarar den skada som enligt lag skall ersättas, utan skall endast anses innebära att landskapet inte bestrider riktigheten av S:s beräkning av ersättningsbeloppet under förutsättning att de antaganden som beräkningen utgår ifrån skulle anses vara rättsligt grundade. Således återstår det att pröva i vilken mån landskapsstyrelsens ovan beskrivna förfarande kan anses ha förorsakat S sådan skada för vilken ersättning enligt skadeståndslagen kan utgå.

22. S har vid beräkningen av den förlust som kan grundat sitt skadeståndskrav på utgått från att han borde ha kunnat fånga det antal laxar som motsvarade den honom tilldelade kvoten, och att han faktiskt också kunnat uppnå denna fångst ifall fisket inte blivit avbrutet.

23. I den mån S utgått ifrån att han borde ha kunnat fiska det antal laxar kvoten innefattade utan att bli avbruten av ett fiskeförbud har det redan konstaterats ovan, att fiskeförbudet och förutsättningarna för ett sådant följde direkt av kontrollförordningen och att S under inga omständigheter kunnat undgå att förbudet även gällde hans fartyg. Någon rätt för honom att fiska ut sin kvot utan hänsyn till ett fiskeförbud som meddelats med stöd av artikel 21 kontrollförordningen har således inte funnits.

24. I den mån S lagt till grund för skadeberäkningen att han, vid vetskap om att fiskeförbud kunde komma att gälla även hans verksamhet, hade omdisponerat sin kapacitet och tidigarelagt fisket, är yrkandet även till den delen baserat på ett antagande om att S kunnat uppnå hela den fångst för vilken han utan förbehåll tilldelats en kvot. Ifall S gjorts medveten om risken för att ett eventuellt fiskeförbud skulle medföra avbrott även i hans verksamhet, är det sannolikt att han hade organiserat sitt fiske tidsmässigt på ett annat sätt och därmed kunnat uppnå en större fångst än vad som faktiskt blev resultatet, då det tilltänkta fisket för julhandeln uteblev på grund av fiskeförbudet. Eftersom den nationella kvoten konsumeras genom alla fångster med finska fartyg och den tidpunkt då kvoten uppfylls således beror på samtliga fiskares agerande, kan en enskild fiskare inte på förhand veta om eller när denna nationella kvot blir förbrukad och fisket skall upphöra. Någon säkerhet om att en enskild fiskare för sin del lyckas planera och genomföra fisket så, att hans sammanlagda fångst uppgår till en viss mängd – i detta fall det antal laxar för vilken en individuell kvot tilldelats – kan således inte finnas. Enskilda fiskare löper alltid en risk för att en viss eftersträvad fångst inte uppnås innan den nationella kvoten blir förbrukad och fiskeförbud inträder. Inte heller landskapsstyrelsens förfarande att bevilja S en båtvis kvot har kunnat eliminera denna risk. Landskapsstyrelsens agerande har endast haft betydelse för S:s kunskap om risken. Om landskapsstyrelsen hade förfarit på ett korrekt sätt, hade S genom att lägga om sin verksamhet sannolikt kunnat uppnå en större fångst än vad han faktiskt uppnådde, men inte heller under dessa omständigheter hade S kunnat utgå från att han skulle kunna fortsätta fisket tills hela den honom tilldelade kvoten uppnåtts.

25. Som framgår av rättegångshandlingarna har S redan av landskapsstyrelsen erhållit ett belopp på sammanlagt 260 447 mark som ersättning för uteblivna intäkter av fisket, medan hans yrkande på 30 314 mark i detta mål gäller en tilläggsersättning. Med hänsyn till det som anförts ovan finns det inte grunder att anse att S till följd av landskapsstyrelsens förfarande lidit skada utöver den ersättning som han redan fått av landskapsstyrelsen.

26. Högsta domstolen har avgjort saken på det sätt som framgår av domslutet.

Domslut

Hovrättens och tingsrättens domar upphävs. Käromålet förkastas.

Saken har avgjorts av justitieråden Riitta Suhonen, Mikko Tulokas (skiljaktig), Kati Hidén, Pauliine Koskelo och Juha Häyhä (skiljaktig). Föredragande Anne Ekblom-Wörlund (betänkande).

Föredragandens betänkande och de skiljaktiga ledamöternas yttranden

Referendarierådet Ekblom-Wörlund: I målet är det fråga om landskapsstyrelsen vid myndighetsutövning gjort sig skyldig till fel eller försummelse som enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen kan grunda skadeståndsskyldighet för landskapet som offentligt samfund.

Bakgrund

I enlighet med landskapsförordningen om laxfiske inom landskapets vattenområde samt med i landskapet registrerade fartyg fördelade landskapsstyrelsen 16.6.1997 den laxkvot som enligt en överenskommelse med jord- och skogsbruksministeriet 22.5.1997 givits Åland av den kvot som av Europeiska unionens råd beviljats Finland för år 1997. S meddelades om beslutet per brev 23.6.1997, ur vilket framgick att den av honom ägda fiskebåten Linda-Mari tilldelats en kvot om 3415 laxar för år 1997. Efter att landskapsstyrelsen 18.9.1997 beslutat att omfördela laxfiskekvoterna, meddelades S per brev 25.9.1997 att fiskekvoten för fiskebåten Linda-Mari var 5281 laxar.

Jord- och skogsbruksministeriet fattade 18.10.1997 ett beslut (939/1997) om avbrytande av fiske efter lax med fartyg under finsk flagg på grund av att den för år 1997 beviljade laxkvoten inom Östersjöns centralbassäng och Bottniska viken hade fyllts. Beslutet trädde i kraft 22.10.1997 och tillämpades fram till utgången av år 1997. Landskapsstyrelsen beslöt 30.10.1997 med stöd av landskapslagen om verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken inom Europeiska gemenskapen att förbjuda fångst av lax inom Ålands vattenområden under tiden 30.10–31.12.1997.

Till följd av att laxfisket förbjöds upphörde S med laxfisket. Av den kvot som tilldelats fiskebåten Linda-Mari återstod vid denna tidpunkt 2604 laxar.

S:s talan

S har hävdat att det var försumligt av landskapsstyrelsen att lägga överenskommelsen mellan landskapsstyrelsen och jord- och skogsbruksministeriet till grund för fördelningen av båtvisa fiskekvoter. Åtminstone borde landskapsstyrelsen ha intagit ett förbehåll i beslutet för den händelse att den nationella laxkvoten fylldes och laxfisket av den anledning måste avbrytas, eller på annat sätt fäst S:s uppmärksamhet vid denna risk.

Vidare har S ansett att landskapsstyrelsens beslut om fiskestopp innebar att landskapsstyrelsen ändrade kvottilldelningsbeslutet till nackdel för S utan hans samtycke och att landskapsstyrelsen även därför gjort sig skyldig till ett sådant fel som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Den i käromålet avsedda skadan hade uppkommit till följd av att S inte fått fiska det antal laxar som han hade beviljats rätt till av landskapsstyrelsen.

Frågan om ansvarsgrund

Utgångspunkt.

Offentligt samfund är enligt 3 kap. 2 § 1 mom. skadeståndslagen skyldigt att ersätta skada, som förorsakats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Av 2 mom. nämnda paragraf framgår en precisering enligt vilken skadeståndsansvaret förutsätter att de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen skall ställas på fullgörandet av uppgiften. Vid bedömningen av huruvida landskapsstyrelsen gjort sig skyldig till ett sådant fel eller sådan försummelse som enligt nämnda lagrum kan föranleda skadeståndsskyldighet skall följande beaktas.

Efter att Finland anslutit sig till Europeiska unionen 1995 bedrivs laxfisket inom ramen för nationella fiskekvoter som fastställts av unionens råd. Den laxkvot som på stadgat sätt hade fastställts för år 1997 hade av jord- och skogsbruksministeriet genom beslut 30.12.1996 (1366/1996) fördelats så, att i egentliga Östersjön och Bottniska viken, vilket innefattade även landskapets vattenområde, fick fångas högst 20 000 laxar under tiden 1.1.1997–20.6.1997. Då denna så kallade vårkvot till fullo hade utnyttjats hade ministeriet förbjudit fisket genom beslut 16.4.1997 (320/1997).

Jord- och skogsbruksministeriet och landskapsstyrelsen har emellertid varit oeniga om behörigheten att besluta om fördelningen av laxkvoten och fiskeförbudet. För lösande av tvisten hade landskapsstyrelsen och jord- och skogsbruksministeriet 22.5.1997 överenskommit om en uppdelning mellan Åland och övriga Finland av den laxkvot Finland beviljats för år 1997. Enligt överenskommelsen gav jord- och skogsbruksministeriet Åland en egen laxkvot av den finska andelen av laxkvoten för Bottniska viken och den egentliga Östersjön. Genom jord- och skogsbruksministeriets beslut (522/1997) om fördelning av Finlands laxkvot fastslogs i enlighet med överenskommelsen att åländska fiskare under år 1997 fick fiska högst 30 140 laxar av den ovan avsedda Finland beviljade laxkvoten. Landskapsstyrelsen ändrade i sin tur landskapsförordningen (ÅFS 11/1997) om laxfiske inom landskapets vattenområde samt med i landskapet registrerade fartyg i enlighet med den ovannämnda överenskommelsen. Enligt den sålunda ändrade 4 § 1 mom. förordningen (ÅFS 47/1997) fördelar landskapsstyrelsen den åländska laxkvoten mellan i landskapet verksamma egentliga yrkesfiskare.

Utfärdande av fiskeförbud.

Till den del S grundat sin talan på att landskapsstyrelsen 30.10.1997 beslutat att utfärda förbud mot fångst av lax inom Ålands vattenområden under tiden 30.10–31.12.1997 torde Högsta domstolen konstatera följande:

Enligt artikel 21 andra stycket i rådets förordning 2847/93 (EEG) om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (kontrollförordningen) skall varje medlemsstat fastställa ett datum när fångsterna ur ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd som tagits av sådana fiskefartyg som för dess flagg eller är registrerade i den staten skall anses ha uppgått till den i förordningen avsedda kvoten som medlemsstaten tilldelats. Från detta datum skall den tillsvidare förbjuda nämnda fartyg att fiska ur detta bestånd. Till följd av att den för år 1997 beviljade nationella laxkvoten hade fyllts, förbjöd jord- och skogsbruksministeriet på ovan anfört sätt 18.10.1997 i enlighet med ovannämnda kontrollförordning fiske efter lax med fartyg under finsk flagg. Efter det att åtgärden anmälts till Europeiska gemenskapernas kommission antog kommissionen en förordning om upphörande av fiske av lax med fartyg under finsk flagg från 22.10.1997 (kommissionens förordning 2231/97 EG). Härefter fattade landskapsstyrelsen på ovan angivet sätt beslut om att förbjuda fångst av lax inom Ålands vattenområden under tiden 30.10–31.12.1997.

S har varit skyldig att upphöra med fisket redan till följd av jord- och skogsbruksministeriets på kontrollförordningen grundade beslut. Den skada för vilken S har krävt ersättning har således inte uppkommit till följd av landskapsstyrelsen förfarande. Denna bedömning påverkas inte av att landskapsstyrelsen vid denna tidpunkt hade ansett sig ha uteslutande behörighet att utfärda fiskeförbud inom landskapet.

Beslut om fiskekvot.

Till den del S grundat sitt krav på besluten 16.6.1997 och 18.9.1997 genom vilka landskapsstyrelsen tilldelat S:s fiskebåt Linda-Mari en individuell fiskekvot för lax torde Högsta domstolen konstatera följande:

I den ovannämnda behörighetstvisten mellan landskapsstyrelsen och jord- och skogsbruksministeriet hade landskapsstyrelsen med hänvisning till 18 § 16 punkten självstyrelselagen, enligt vilken landskapet har lagstiftningsbehörighet i fråga om jakt och fiske, registrering av fiskefartyg och styrning av fiskerinäringen, ansett att förvaltningen i dessa angelägenheter ankom på självstyrelsemyndigheterna. Av detta följde enligt landskapsstyrelsens bedömning att jord- och skogsbruksministeriet saknade både behörighet att ensamt verkställa en tidsmässig eller regional fördelning av Finlands laxkvot och att utfärda ett fiskeförbud inom landskapets område även om den nationella kvoten utnyttjats till fullo. Enligt landskapsstyrelsen skulle ett beslut om fiskeförbud fattas av landskapsstyrelsen utgående från dess exklusiva förvaltningsbehörighet på området. Som ovan konstaterats var avsikten med överenskommelsen 22.5.1997 mellan landskapsstyrelsen och jord- och skogsbruksministeriet att lösa den tvist om behörighet som förelåg mellan riksmyndigheten och självstyrelsemyndigheten. Då de åländska fiskarna enligt överenskommelsen och de därpå följande ovannämnda besluten av jord- och skogsbruksministeriet fick en egen laxkvot genomfördes ett arrangemang som motsvarade landskapsstyrelsen uppfattning om att riksmyndigheten endast i samförstånd och tillsammans med landskapsstyrelsen kunde förfoga över och fördela Finlands laxkvot. Landskapsstyrelsens beslut 16.6.1997 och 18.9.1997 om båtvisa fiskekvoter baserade sig på detta.

Landskapsstyrelsens uppfattning om rätten att utfärda fiskeförbud har visserligen sedermera visat sig vara felaktig. Högsta domstolen har i samband med avgörandet av behörig-hetstvisten med stöd av 60 § 2 mom. självstyrelselagen konstaterat att ministeriet var behörigt att utfärda fiskeförbud i hela landet då kvoten var fylld (HD 1998:8). Fördelningen av den nationella laxkvoten och dess tillgodogörande hörde dock enligt Högsta domstolen till de ärenden som rikets och landskapets myndigheter bör samråda om, varför riksmyndigheten inte var behörig att utan bifall av landskapet verkställa en tidsmässig eller regional fördelning av den nationella laxkvoten.

Det faktum att landskapsstyrelsens uppfattning delvis varit felaktig ger dock inte anledning att anse att landskapsstyrelsen i samband med besluten om båtvisa fiskekvoter begått ett fel av sådant slag som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen eller handlat på i stadgandet avsett sätt försumligt. Härvid skall särskilt beaktats att frågan om behörigheten inte varit klar, vilket visas av att frågan hänskjutits till Högsta domstolen för avgörande. Med beaktande av landskapsstyrelsens uppfattning om att jord- och skogsbruksministeriet saknade behörighet att utfärda ett fiskeförbud inom landskapets område, hade landskapsstyrelsen ingen anledning att i beslutet genom vilket S tilldelades en viss andel av den åländska laxkvoten inta ett i käromålet avsett förbehåll för den händelse riksmyndigheten skulle förbjuda fisket eller att på annat sätt uppmärksamgöra S på denna möjlighet.

S har även hänvisat till att jord- och skogsbruksministeriet hade utfärdat fiskeförbud 1993 samt 1995 och 1996, varför landskapsstyrelsen borde ha beaktat möjligheten av att ministeriet skulle komma att ingripa till följd av att Finlands kvot hade utnyttjats. Eftersom situationen till följd av överenskommelsen om uppdelningen av den nationella kvoten avvek från situationen under de ovan nämnda tidigare åren hade landskapsstyrelsen inte heller av denna anledning skäl att i beslutet inta ett i käromålet avsett förbehåll eller att på annat sätt uppmärksamgöra S på den möjligheten att fiskeförbud i likhet med tidigare år kunde komma att utfärdas.

Högsta domstolen torde därför upphäva hovrättens och tingsrättens domar och förkasta käromålet.

Justitierådet Häyhä: Jag godkänner betänkandet fram till stycket "Beslut om fiskekvot". Därefter yttrar jag följande:

Försummelse vid beviljandet av fiskekvoten

Efter att Finland anslutit sig till Europeiska unionen 1995 har regleringen av laxfisket i Östersjön skett som en del av Europeiska gemenskapens gemensamma fiskeripolitik. Laxfisket kan endast bedrivas om man håller sig inom ramen för nationella fiskekvoter som fastställts av unionens ministerråd. På sätt som redogjorts för ovan har landskapsstyrelsen 16.6.1997 fördelat den laxkvot som tilldelats åländska fiskare. Syftet med landskapsstyrelsens beslut var att fördela den åländska laxkvoten mellan i landskapet verksamma yrkesfiskare. Enligt landskapsstyrelsens beslut fick S:s fiskebåt en kvot om 3 415 laxar. Denna kvot reviderades sedan till 5 281 laxar i och med att landskapsstyrelsen med sitt beslut 18.9.1997 omfördelade de laxfiskekvoter dess beslut från 16.6.1997 gällde.

Genom dessa beslut har S fått rätt att fiska ett visst antal laxar under en viss period. Det står klart att S inte kan ha lidit någon skada endast på den grunden att landskapsstyrelsen med sina beslut tilldelat hans båt en kvotvis rätt att fiska. S:s yrkande bygger inte heller på ett sådant resonemang. Enligt talan borde landskapsstyrelsen ha försäkrat sig om att fiskerätten kan utnyttjas och uppfyllas i sin helhet. Om landskapsstyrelsen hade informerat S om att fiskerätten kan inskränkas ifall kvoten i riket blir utfiskad, skulle han ha kunnat planera sin verksamhet så, att hela hans fiskekvot hade kunnat bli fiskad i ett tidigt skede. Denna landskapsstyrelsens försummelse vid fattande av kvottilldelningsbeslutet utgör den andra grunden för S:s skadeståndstalan.

I ärendet har S yrkat på skadestånd för den skada landskapsstyrelsens ovanbeskrivna försummelse förorsakat honom. Landskapsstyrelsens skadeståndsskyldighet förutsätter att den påstådda försummelsen har varit orsaken till uppkommen skada. Den frågan, huruvida landskapsstyrelsens förfarande varit försumligt i skadeståndsrättsligt hänseende kan avgöras först efter att S har kunnat bevisa att han har lidit sådan skada som han hade kunnat undgå om landskapsstyrelsen hade förfarit på ett korrekt sätt.

Den i käromålet avsedda skadan hade enligt S uppkommit till följd av att han inte fick fiska det antal laxar hans fiskebåt hade beviljats av landskapsstyrelsen. Av den kvot som tilldelats honom återstod 2 604 laxar vid den tidpunkt då laxfisket avbröts. Enligt S:s egen utsago hade han efter landskapsstyrelsens kvottilldelningsbeslut planerat sitt fiske för året 1997 så att en del av kvoten sparades till årets slut då åtgången av fångsten är god. Hade landskapsstyrelsen informerat S om att kvottilldelningsbesluten kunde komma att återkallas eller inskränkas hade S planerat sitt fiske annorlunda. I det fallet hade han fiskat upp sin kvot så snabbt som möjligt och hade då inte haft någon återstående kvot vid fiskeförbudsbeslutet i oktober 1997.

Till denna del bygger S:s skadeståndskrav på att landskapsstyrelsen orsakat skadan genom att ge felaktig eller egentligen bristfällig information vid myndighetsutövning. Om landskapsstyrelsen hade förfarit på ett korrekt sätt i den bemärkelsen som S anser, bör man utgå ifrån att landskapsstyrelsen på liknande sätt hade informerat också andra fiskare som genom besluten fick en laxkvot för året 1997. Ifall sådan information hade givits är det uppenbart att var och en av fiskarna hade förfarit på samma sätt som S, det vill säga försökt fiska sin kvot full så tidigt som möjligt. Det är ytterst osäkert huruvida S i en sådan situation hade kunnat uttnyttja sin kvot till fullo. På ovannämnda grunder anser jag att S inte i målet kunnat bevisa att den påstådda försummelsen vid landskapsstyrelsens förfarande skulle ha förorsakat honom den skada för vilken han i målet har yrkat ersättning.

På dessa grunder upphäver jag hovrättens och tingsrättens domar och förkastar käromålet.

Justitierådet Tulokas: Jag är ense med justitierådet Häyhä.