18.1.2013

Potilaan tahdosta riippumattoman hoidon jatkamista koskevan päätöksen oli tehnyt psykiatrisen sairaalan ylilääkäri hankittuaan lausunnon saman sairaalan toiselta lääkäriltä. Koska hoidon jatkamisesta päätettäessä ei ollut varattu tilaisuutta ulkopuolisen lääketieteellisen selvityksen hankkimiseen, hallinto-oikeus jätti alistuksen vahvistamatta ja palautti asian sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan lääkärin käsiteltäväksi.

Tosiseikat

Y:tä oli hoidettu joulukuusta 2008 lähtien Niuvanniemen sairaalassa. Rikosseuraamusvirasto oli tuolloin määrännyt potilaan vapautettavaksi vankilan ulkopuolelle valtion mielisairaalassa annettavaa tahdosta riippumatonta psykiatrista hoitoa varten. Y oli ollut vankilassa suorittamassa elinkautista vankeusrangaistusta maaliskuussa 2006 tekemästään murhasta. Y oli vankilassa ollessaan sairastunut paranoidiseen skitsofreniaan.

Y oli otettu Niuvanniemen sairaalassa tarkkailtavaksi 5.11.2012. Niuvanniemen sairaalan lääkäri A oli antanut Y:stä tarkkailulausunnon 7.11.2012.

Niuvanniemen sairaalan ylilääkäri B oli 7.11.2012 tekemällään päätöksellä määrännyt Y:n mielenterveyslain 8 §:n ja 12 §:n nojalla tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon.

Oikeudellinen ongelma

Asiassa oli kysymys siitä, onko Niuvanniemen psykiatrisesta hoidosta vastaavan lääkärin 7.11.2012 tekemä päätös Y:n hoidon jatkamisesta lainvastainen.

Oikeudellinen arvio

Tahdosta riippumaton hoito

Tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisen edellytyksistä säädetään mielenterveyslaissa (1116/1990). Mielenterveyslain 8 §:n 1 momentin mukaan henkilö voidaan määrätä tahdostaan riippumatta psykiatriseen sairaalahoitoon vain:
1) jos hänen todetaan olevan mielisairas;
2) jos hän mielisairautensa vuoksi on hoidon tarpeessa siten, että hoitoon toimittamatta jättäminen olennaisesti pahentaisi hänen mielisairauttaan tai vakavasti vaarantaisi hänen terveyttään tai turvallisuuttaan taikka muiden henkilöiden terveyttä tai turvallisuutta; ja
3) jos mitkään muut mielenterveyspalvelut eivät sovellu käytettäviksi tai ovat riittämättömiä.

Mielenterveyslain 9 §:ssä säädetään tarkkailuun ottamisesta, 10 §:ssä tarkkailun suorittamisesta ja 11 §:ssä potilaan kuulemisesta ja hoitoon määräämisestä.

Mielenterveyslain 12 §:n nojalla hoitoon määrättyä saadaan 11 §:ssä tarkoitetun päätöksen nojalla pitää hoidossa hänen tahdostaan riippumatta enintään kolme kuukautta. Jos ennen tämän ajan päättymistä näyttää ilmeiseltä, että hoidon jatkaminen on välttämätöntä sen jälkeenkin, mutta siitä ei päästä potilaan kanssa yhteisymmärrykseen, potilaasta on annettava uusi tarkkailulausunto sen selvittämiseksi, ovatko edellytykset hoitoon määräämiseen tahdosta riippumatta edelleen olemassa. Hoidon jatkaminen tai lopettaminen on ratkaistava 11 §:ssä tarkoitetun lääkärin kirjallisella päätöksellä ennen kuin hoitoa on kestänyt kolme kuukautta. Päätös, jolla hoitoa jatketaan, on annettava potilaalle tiedoksi viipymättä ja se on heti alistettava hallinto-oikeuden vahvistettavaksi.

Hoidon jatkamista koskevan päätöksen nojalla potilasta saadaan pitää hoidossa hänen tahdostaan riippumatta enintään kuusi kuukautta. Tämän jälkeen on 9 ja 10 §:ssä säädetyin tavoin selvitettävä uudelleen, ovatko edellytykset hoitoon määräämiseen tahdosta riippumatta olemassa.

Y:n hoidon jatkamista koskevat päätökset on tehty edellä esiin tuotujen mielenterveyslain säännösten edellyttämällä tavalla siten kuin "Tosiseikat"-otsikon alta tarkemmin ilmenee. Y:n hoitoon määräämistä koskevassa menettelyssä on toisin sanoen noudatettu voimassa olevan mielenterveyslain säännöksiä.

Tulkinnanvaraista on kuitenkin se, onko menettely laillinen myös hoitopäätösten perusteena olevan lääketieteellisen selvityksen osalta. Y:n asiassa onkin näin ollen erityisesti arvioitava sitä, onko mielenterveyslain säännöksiä tulkittava Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten valossa siten, että Y:n tahdosta riippumattoman hoidon jatkaminen olisi edellyttänyt mielenterveyslaissa säädettyjen menettelymääräysten noudattamisen ohella hoitavan sairaalan ulkopuolisen lääketieteellisen selvityksen hankkimista. Asiassa on toisin sanoen arvioitava, onko Y:n tahdosta riippumattomasta psykiatrisesta hoidosta päätetty myös näiltä osin laillisessa menettelyssä.

Hoitopäätöksen perusteena oleva lääketieteellinen selvitys

Kansainvälisten säädösten tulkinta

Suomessa lakina voimassa olevan Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen (439/1990) 5 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Saman säännöksen mukaan keneltäkään ei saa riistää hänen vapauttaan, paitsi seuraavissa tapauksissa ja lain määräämässä järjestyksessä: henkilöltä riistetään vapaus lain nojalla tartuntataudin leviämisen estämiseksi tai hänen heikon mielenterveytensä, alkoholisminsa, huumeiden käyttönsä tai irtolaisuutensa vuoksi (5 artiklan 1 kappaleen e kohta).

Edelleen ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 4 kappaleen mukaan jokaisella, jolta on riistetty hänen vapautensa pidättämällä tai muuten, on oikeus vaatia tuomioistuimessa, että hänen vapaudenriistonsa laillisuus tutkitaan viipymättä, ja että hänet vapautetaan, mikäli toimenpide ei ole laillinen.

Ihmisoikeussopimuksen ohella Suomessa on lakina voimassa kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (108/1976; jäljempänä KP-sopimus). KP-sopimuksessa on ihmissoikeussopimuksen 5 artiklaa vastaava säännös. KP-sopimuksen 9 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Ketään ei saa mielivaltaisesti pidättää tai vangita. Keneltäkään ei saa riistää hänen vapauttaan paitsi laissa säädetyillä perusteilla ja sen määräämässä järjestyksessä. KP-sopimuksen 9 artiklan 4 kappaleen mukaan jokaisella, jolta on riistetty hänen vapautensa pidättämällä tai vangitsemalla, on oikeus tuomioistuimessa vaatia, että hänen vapaudenriistämisensä laillisuus viipymättä tutkitaan, ja että hänet vapautetaan, mikäli toimenpide ei ole laillinen.

Ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan tulkinnasta on runsaasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Oikeuskäytännössä on määritelty erityisesti sitä, millaiset vapauden riistoa koskevat menettelyt täyttävät ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan mukaiset vaatimukset ja millaiset eivät. Henkilöt, joiden vapaudenriisto perustuu heikkoon mielenterveyteen (5 artiklan 1 kappaleen e kohta), eivät pysty valvomaan oikeuksiaan samalla tavalla kuin vastaavassa asemassa olevat terveet ihmiset. Ihmisoikeustuomioistuin onkin ratkaisuissaan todennut, että tuomioistuimien on erityisesti valvottava, että menettelyt eivät ole näissä tapauksissa mielivaltaisia (ks. esim. Stanev v. Bulgaria, 17.1.2012, kohta 120; Winterwerp v. Alankomaat, 24.10.1979, kohta 39; Wassink v. Alankomaat 27.9.1990, kohta 24; Benham v. Yhdistynyt Kuningaskunta 10.6.1996, kohta 40; Johnson v. Yhdistynyt Kuningaskunta 24.10.1997, kohta 60; Gorshkov v. Ukraina, 8.2.2006, kohta 38 ja Saadi v. Yhdistynyt Kuningaskunta, 29.1.2008, kohta 63).

Tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisen perusteena tulisivat olla järjestelmästä riippumatta lääketieteelliset selvitykset, joiden merkitys on hoitopäätösten kannalta ratkaiseva. Ihmisoikeustuomioistuin onkin oikeuskäytännössään pyrkinyt määrittelemään, milloin henkilön mielenterveyttä voidaan pitää niin heikkona, että edellytykset vapauden riistoon ovat olemassa.

Ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut toistuvasti, että keskeisenä ongelmana voidaan 5 artiklan 1 kappaleen e kohdan soveltamisessa pitää heikon mielenterveyden (a person of unsound mind) määrittelemiseen liittyviä vaikeuksia (ks. esim. Winterwerp v. Alankomaat, 24.10.1979, kohdat 37-39).

Ihmisoikeustuomioistuin on ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan tulkinnoissaan määritellyt, millaisessa menettelyssä henkilö tulee määrätä tahdosta riippumattomaan hoitoon, jotta menettelyä voidaan pitää laillisena. Ihmisoikeustuomioistuin on toistanut ratkaisuissaan, että tahdosta riippumattomaan hoitoon määrääminen edellyttää kolmen peruskriteerin täyttymistä: henkilön tulee objektiivisen lääketieteellisen selvityksen perusteella kärsiä todellisesta psyykkisestä häiriöstä (a true mental disorder); häiriön tulee olla luonteeltaan tai asteeltaan sellainen, että se edellyttää tahdosta riippumatonta vapauden rajoittamista; ja häiriön tulee jatkua koko vapauden rajoittamisen ajan (ks. esim. Winterwerp v. Alankomaat, 24.10.1979, kohta 39; Luberti v. Italy 23.2.1984, kohta 27; Johnson v. Yhdistynyt Kuningaskunta, 24.10.1997, kohta 60; Bik v. Venäjä 22.4.2010, kohta 32; Stanev v. Bulgaria ??GC??17.1.2012, kohta 145 ja Plesó v. Unkari, 2.10.2012, kohta 60).

Ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään toistanut, että tahdonvastaisen hoitopäätöksen perusteena olevan lääketieteellisen selvityksen on oltava objektiivista (ks. esim. Winterwerp v. Alankomaat, 24.10.1979, kohta 39; M. v. Ukraina, 19.7.2012, kohta 62). Objektiivisuuden kriteereitä ihmisoikeustuomioistuin on linjannut muun muassa tapauksessaan X v. Suomi (3.7.2012).

Ihmisoikeustuomioistuin on tapauksessa X v. Suomi tutkinut, voidaanko Suomessa voimassa olevan mielenterveyslain 17 §:n säännöstä pitää ihmisoikeussopimuksen artiklan 5 mukaisena. Ihmisoikeustuomioistuin tuli ratkaisussaan siihen johtopäätökseen, että kansallisen järjestelmämme menettelymuodot eivät sisällä riittäviä takeita mielivallan välttämiseksi (- - The Court considers, in the light of the above considerations, that the procedure prescribed by national law did not provide in the present case adequate safeguards against arbitratiness; X v. Suomi, 3.7.2012, kohta 171).

Ihmisoikeustuomioistuin on perustellut johtopäätöstään sillä, että X:n hoidon jatkamisesta on päättänyt Vanhan Vaasan sairaalan ylilääkäri ja päätöksen perusteena on ollut saman sairaalan psykiatrin lausunto. Hoidettavalla ei ole näin ollen ollut mahdollisuutta saada terveydentilastaan toisen, ulkopuolisen lääkärin arviota (X v. Suomi, 3.7.2012, kohta 169).

Ihmisoikeustuomioistuin viittaa johtopäätöksensä tueksi myös raporttiin, jonka on laatinut Eurooppalainen kidutuksen, epäinhimillisen ja halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämisen komitea (The European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, CPT). Raportissa todetaan, että Suomessa voimassa oleva menettely, jossa tahdosta riippumattomaan hoitoon määrättävät henkilöt lääketieteellisesti tutkitaan, ansaitsisi tulla uudelleen arvioiduksi. Komitean mukaan kansallista lakiamme tulisi muuttaa siten, että potilaan tutkii myös ulkopuolinen lääkäri, jos potilas on hoitavien lääkäreiden kanssa eri mieltä hoidostansa (Ks. CPT 14.6.2004, kohdat 108, 117, 119-121).

Ihmisoikeustuomioistuimen tulkintalinjan tarkentamiseksi on syytä tutkia myös muut keskeiset ratkaisut, jotka tuomioistuin on antanut ennen ratkaisuaan X v. Suomi ja ratkaisut, jotka se on antanut sen jälkeen.

Ihmisoikeustuomioistuin on vahvistanut jo vuonna 1979 antamassaan ratkaisussa, että lääketieteellisten lausuntojen on oltava objektiivisia (Winterwerp v. Alankomaat, 24.10.1979, kohta 39). Tuomioistuimen ratkaisun perusteluista ilmenee, että hoitopäätöstä tehneelle tuomioistuimelle on esitetty lääketieteellistä selvitystä ("medical evidence"), jonka objektiivisuutta ei ole syytä epäillä (kohdat 41-42) Tuomioistuimen Winterwerp-ratkaisun perusteluista ei yksiselitteisesti ilmene, millaista lääketieteellistä selvitystä kyseisessä tapauksessa oli hoitopäätöksen perusteeksi esitetty eikä myöskään se, mikä on ollut arvion suorittaneiden lääkäreiden asema (ks. kohdat 40-42). Ratkaisusta ilmenee, että Alankomaiden lainsäädäntö ei ole tuolloin vaatinut kuin yhden lääkärin lausunnon ja kiireellisissä tapauksissa myös tästä on ollut mahdollista poiketa (ks. kohdat 12-13). Lausunnon antajana on kuitenkin tullut olla lääkäri, joka ei ole hoitanut potilasta (kohta 13).

Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa Luberti v. Italia (23.1.1984) ei ole kiinnitetty erityistä huomiota hoitopäätöksen perusteena olevien lääkärin lausuntojen objektiivisuuteen. Hoitotarpeen arviointi oli perustunut kahteen lääkärin lausuntoon. Toisen niistä oli tehnyt valittajaa hoitanut lääkäri ja toisen lääkärin asema ei ilmene ratkaisun perusteluista (ks. kohta 29). Ratkaisussa Wassink v. Alankomaat (27.9.1990) lääkärin lausuntoja oli ollut yhteensä neljä, mutta ratkaisusta ei ilmene, mikä oli ollut lääkäreiden asema tai suhde toisiinsa (ks. kohta 25). Ratkaisusta Herczegfalvy v. Itävalta (24.9.1992) ei myöskään yksiselitteisesti ilmene lausunnon antaneiden lääkäreiden asema, vaikka tuomioistuin tässäkin tapauksessa yleisesti korostaa, että lääketieteellisen selvityksen tulee olla objektiivista (ks. kohta 63). Hoitojaksoja oli ollut useita, joten myös lausuntoja oli kirjoitettu useita. Hoitopäätökset olivat ainakin osittain perustuneet potilasta hoitaneiden lääkäreiden lausuntoihin (ks. kohdat 22 ja 33). Ratkaisusta Bik v. Russia (4.10.2010) puolestaan ilmenee, että potilaan hoitoon määrääminen on edellyttänyt, että hänet on tutkinut kolmen psykiatrin kokoonpano (ks. kohdat 22, 33: "- - should be assessed - - by a psychiatric panel") ja näin oli myös tapahtunut (kohta 12). Tuomioistuin ei ole myöskään tämän ratkaisun perusteluissa kiinnittänyt huomiota lääkäreiden asemaan.

Ratkaisussaan L. M. v. Latvia (19.10.2011) tuomioistuin sen sijaan on nimenomaisesti todennut, että potilaan on tutkinut kolmen psykiatrin muodostama paneeli, jonka jäsenet olivat kaikki olleet samasta, potilasta hoitaneesta sairaalasta (ks. kohdat 11, 25 ja 52). Tuomioistuimen mukaan menettely ei ole taannut riittäviä takeita mielivaltaa vastaan (ks. kohta 54).

Ratkaisun X v. Suomi jälkeen ihmisoikeustuomioistuin on antanut useampia ratkaisuja, joissa on myös kiinnitetty nimenomaisesti huomiota lausunnon antaneiden lääkäreiden asemaan. Ratkaisussaan M. v. Ukraina (19.7.2012) tuomioistuin on yksiselitteisesti todennut, että tuomioistuin ei ollut hoitopäätöksessään viitannut muuhun kuin hoitavan sairaalan lausuntoihin, ja että päätöksen perusteena olisi tullut olla ulkopuolisen lääkärin arvio potilaasta (ks. kohta 62). Ratkaisussa Sýkora v. Tsekin Tasavalta (22.11.2012) tuomioistuin on myös tutkinut lausunnon antaneiden lääkäreiden aseman. Ratkaisun perusteluissa todetaan, että lausunnon oli antanut kaksi ulkopuolista ja itsenäistä lääkäriä ja hoitopäätöksen voidaan näin ollen katsoa nojaavan objektiiviseen lääketieteellisen selvitykseen (ks. kohta 65).

Viime aikaiseen oikeuskäytäntöönsä ihmisoikeustuomioistuin on tehnyt yhden selvän poikkeaman. Tapauksessa Liuiza v. Liettua (31.10.2012) tuomioistuin on katsonut, että hoitavan sairaalan lääkärien lausunnot olivat riittäneet selvityksesi potilaan mielenterveyden tilasta (ks. kohdat 24, 28, 32). Tuomioistuin toteaa ratkaisussaan, että kun otetaan huomioon valittajan mielenterveysongelmien ??pitkä?? historia, hänen karkaamisensa häntä hoitaneesta sairaalasta ja se, että hän on syyllistynyt pian sen jälkeen uusiin rikoksiin, tuomioistuin "voi hyväksyä" johtopäätöksen, että hänen määräämisensä tahdon vastaiseen hoitoon oli tapahtunut laillisesti (ks. kohta 60).

Hallinto-oikeuden arvion mukaan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on havaittavissa lääketieteellisiin selvityksiin liittyen kaksi vaihetta. Ensimmäisessä vaiheessa tuomioistuin on kehittänyt ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan tulkintaan liittyviä periaatteita yleisesti. Tämä ilmenee myös tuomioistuimen ratkaisujen perusteluista, jotka usein alkavat yleisten periaatteiden esittelyllä. Sen jälkeen periaatteita sovelletaan kulloinkin käsiteltävänä olevaan yksittäistapaukseen. Yksityiskohtiin eli tässä tapauksessa lausuntoja antavien lääkäreiden asemaan tuomioistuin on tarttunut nimenomaisesti vasta hiljattain. Tämä kehityskulku on varsin luonnollinen, kun otetaan huomioon, että Euroopan neuvoston ihmisoikeusjärjestelmän jäsenenä olevien valtioiden oikeusjärjestelmien välillä on merkittäviä eroja, ja erilaisten minimivaatimusten linjaaminen vie oman aikansa (nk. evolutiivisesta tulkinnasta ks. esim. Pellonpää ym., Euroopan ihmisoikeussopimus 2012, s. 289 ja Lavapuro, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen noudattamien tulkintaperiaatteiden kansallisesta sovellettavuudesta, DL 4/2011, s. 472). Oikeuskäytännön vaiheittaisen kehittymisen ajatus ilmenee myös ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista (ks. esim. Plesó v. Unkari, 2.10.2012, kohta 57). Hallinto-oikeus arvioi, että X v. Suomi on ollut yksi niistä ratkaisuista, jossa ihmisoikeustuomioistuin on ryhtynyt tarkentamaan aikaisempaa tulkintalinjaansa (samoin esim. Plesó v. Unkari, 2.10.2012, jossa tuomioistuin on linjannut lääketieteellisen lausunnon laatuvaatimuksia ja merkitystä).

Kansalliset säädökset ja kansallisten tuomioistuinten tulkinnat

Kansainvälisten sopimusten ohella oikeudesta henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen säädetään Suomen perustuslain (731/1999) 7 §:n 3 momentissa, jonka mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Muun vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Saman säännöksen 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta sekä muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslain säännökset henkilökohtaisesta vapaudesta ja koskemattomuudesta sekä oikeusturvasta ovat sisällöltään saman tyyppisiä kuin ihmisoikeussopimuksen ja KP-sopimuksen säännökset.

Kansallisessa oikeuskäytännössämme tahdosta riippumattoman hoitopäätöksen perusteena olevien lääketieteellisten selvitysten riittävyyttä on tutkittu ainakin korkeimman hallinto-oikeuden 13.9.2012 antamassa ratkaisussa KHO 2012:75 sekä Kuopion hallinto-oikeuden 21.8.2012 (12/0521/7), 22.11.2012 (12/0714/7) ja 5.12.2012 (12/0759/7) antamissa ratkaisuissa.

Kuopion hallinto-oikeus on edellä mainituissa ratkaisuissaan todennut, että päätöksen tahdosta riippumattoman hoidon jatkamisesta oli tehnyt psykiatrisen sairaalan ylilääkäri hankittuaan lausunnon saman laitoksen toiselta lääkäriltä. Hallinto-oikeus on todennut ratkaisuissaan, että ulkopuolisen lääkärin lausunnon puuttuminen on ollut kyseessä olleissa asioissa merkittävä puute. Hallinto-oikeus on kumonnut sille alistetut ja valitusten kohteena olleet päätökset.

Korkein hallinto-oikeus on antanut ratkaisunsa KHO 2012:75 täysistunnossaan. Korkein hallinto-oikeus keskittyy ratkaisunsa perusteluissa tuomaan esiin ennen kaikkea sen, että kokonaisuudessaan arvioitaessa suomalaisessa lainsäädännössä taataan ihmisoikeussopimuksen edellyttämä oikeusturvan taso tahdosta riippumattomaan hoitoon määrättäville. Lääketieteellisten lausuntojen osalta korkein hallinto-oikeus tulee siihen johtopäätökseen, että mielenterveyslain säännöksiä ei tule tulkita kyseessä olleessa asiassa siten, että hoidon jatkaminen olisi edellyttänyt hoidosta vastaavan sairaalan ulkopuolisen lääketieteellisen selvityksen hankkimista.

Korkein hallinto-oikeus arvioi perusteluissaan, että ihmisoikeustuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään määritellyt yleiset periaatteet, joiden perusteella ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa tarkoitetun vapauden riiston laillisuutta tulee arvioida. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan ihmisoikeustuomioistuin ei ole aiemmassa oikeuskäytännössään katsonut, että hoitavan laitoksen ulkopuolisen lääkärin mielipide olisi sellainen perustavaa laatua oleva oikeussuojan tae, jonka puuttuessa hoidosta tai sen jatkamisesta ei olisi mahdollista päättää loukkaamatta ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleeseen perustuvia oikeuksia. Perusteluissa todetaan edelleen, että tuomiosta X v. Suomi ei ilmene, että ihmisoikeustuomioistuimen tarkoituksena olisi ollut muuttaa vakiintuneena pidettävään oikeuskäytäntöönsä perustuvia periaatteita. Korkein hallinto-oikeus katsookin, että ulkopuoliselle lääketieteelliselle selvitykselle on ihmisoikeustuomioistuimessa annettu merkitystä lähinnä niissä tilanteissa, joissa kansallisen oikeusjärjestelmän oikeussuojakeinot ovat olleet muutoinkin ilmeisen puutteellisia. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että suomalainen järjestelmä sisältää kokonaisuudessaan arvioituna tehokkaat oikeussuojakeinot sekä asianmukaiset takeet mielivaltaa vastaan. Tahdosta riippumattomaan hoitoon liittyvän menettelyn objektiivisuus ei näin ollen vaadi sitä, että potilaan tutkii myös häntä hoitavan sairaalan ulkopuolinen lääkäri.

Korkein hallinto-oikeus toteaa perusteluissaan, että ihmisoikeustuomioistuin ei ole ratkaisussaan X v. Suomi kansallista järjestelmäämme arvioidessaan ottanut huomioon oikeussuojakeinojen ja menettelyn asianmukaisuutta turvaavien takeiden kokonaisuutta. Hallinto-oikeus arvioi, että juuri tämän johdosta korkein hallinto-oikeus päätyy ratkaisussaan päinvastaiseen johtopäätökseen kuin ihmisoikeustuomioistuin. Korkein hallinto-oikeus on tehnyt ratkaisunsa täysistunnossa, ja se on julkaistu vuosikirjaratkaisuna. Sen ohjausarvoa voidaan näin ollen pitää vahvana.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun voidaan kuitenkin tulkita olevan lääketieteellisiin lausuntoihin liittyviltä osiltaan ristiriidassa ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisun X v. Suomi kanssa. Molempien tuomioistuimien ratkaisujen perusteluissa korostetaan yksittäistapauksellisuutta (Ks. X v. Suomi, kohta 166: "in the instant case" ja kohta 171: "in the present case" sekä KHO 2012:75: olisiko "Y:n hoidon jatkaminen - - erityisesti edellyttänyt - - "; "- - mielenterveyslain säännöksiä ei ole tuomion X v. Suomi johdosta aihetta tulkita siten, että hoidon jatkaminen olisi esillä olevassa tapauksessa edellyttänyt - - "). Kun otetaan huomioon kummankin tuomioistuimen institutionaalinen asema ylimpinä laillisuusvalvojina sekä ylimpien tuomioistuimien ratkaisujen tosiasiallinen oikeuslähdeopillinen sitovuus, voidaan todeta, että molempien tuomioistuimien tehtävänä on myös ohjata lainkäyttöä. Tästä puolestaan seuraa oikeudellisesti poikkeuksellisen vaikea tulkintatilanne, kun päätetään tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisestä tai hoidon jatkamisesta.

Kokonaisarviointi

Euroopan ihmisoikeussopimus on saatettu Suomessa voimaan lailla. Sen hierarkkinen asema ei kuitenkaan ratkea yksiselitteisesti tällä muodollisella perusteella. Suomalaisen oikeusjärjestelmän normihierarkiassa ihmisoikeusvelvoitteet sijoitetaan yleensä korkeimmalle normihierarkian tasolle. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset sitovat sopimusvaltioita ja edellyttävät, että sopimusvaltiot toimivat siten, että sopimusvelvoitteiden sisältö toteutuu. Euroopan neuvoston ihmisoikeusjärjestelmän noudattamista valvoo ihmisoikeustuomioistuin. Suomi on hyväksynyt ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjan, jossa se on hyväksynyt ihmisoikeustuomioistuimen toimivallan. (Ks. esim. Husa & Pohjolainen, Julkisen vallan oikeudelliset perusteet 2008, s. 12; Husa & Jyränki, Valtiosääntöoikeus 2012, s. 101-102; Jyränki, Uusi perustuslakimme 2000, s. 75; Pellonpää ym., Euroopan ihmisoikeussopimus 2012, s. 15 ja 232.)

Ihmisoikeustuomioistuimen tehtävänä on valvoa, että ihmisoikeussopimuksessa määriteltyä ihmisoikeuksien vähimmäissuojan tasoa ei aliteta. Sopimusosapuolina olevat valtiot ovat puolestaan ihmisoikeussopimuksen 46 artiklan nojalla sitoutuneet noudattamaan tuomioistuimen lopullisia tuomiota asioissa, joissa he ovat osapuolina (Ks. myös Pellonpää ym., Euroopan ihmisoikeussopimus 2012, s. 232 ja 261).

Nämä peruslähtökohdat huomioiden hallinto-oikeus arvioi, että ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu X v. Suomi ja siitä ilmenevät periaatteet ovat tosiasiallisesti Suomea sitova.

Ihmisoikeustuomioistuin viittaa perusteluissaan siihen, että se on ratkaissut tapauksessa X v. Suomi yksittäistapauksen (ks. esim. kohdat 166 ja 171). Lisäksi ihmisoikeustuomioistuin on joissakin tapauksissa pitänyt hyväksyttävänä, että tahdosta riippumattomaan hoitoon määrääminen on perustunut vain hoitavan sairaalan lääkäreiden lausuntoihin. Ihmisoikeustuomioistuimen tulkintalinja ei toisin sanoen ole yksiselitteisen selvä. Hallinto-oikeus arvioi kuitenkin, että kyseinen ratkaisu on linjassa niiden objektiivisuutta koskevien perusperiaatteiden kanssa, jotka ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevät. Hallinto-oikeuden arvion mukaan ihmisoikeustuomioistuin ei myöskään ole varsinaisesti muuttanut aikaisempaa tulkintalinjaansa tapauksessa X v. Suomi, vaan sen voidaan myös tulkita tarkentaneen sitä. Tätä tulkintaa tukee myös se, että ratkaisu X v. Suomi ei ole mennyt ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston käsittelyyn. Ratkaisu on tehty ihmisoikeustuomioistuimen seitsemän jäsenen muodostamassa jaostossa, joka olisi voinut ihmissoikeussopimuksen 30 artiklan nojalla siirtää asian ennen tuomion antamista suuren jaoston ratkaistavaksi, jos se olisi katsonut, että ratkaisu voi johtaa ristiriitaan tuomioistuimen aikaisemman oikeuskäytännön kanssa.

Ihmisoikeustuomioistuimen viesti on lääketieteellisten lausuntojen asemaa koskevilta osiltaan yksiselitteinen. Tuomioistuin kohdistaa kritiikkinsä suomalaiseen järjestelmään liittyvään yksittäiseen elementtiin (ks. X v. Suomi, kohta 169):

" - - - In the Finnish system the medical evaluation is - - made by two physicians of the same hospital in which the patient is detained. The patients do not therefore have a possibility to benefit from a second, independent psychiatric opinion. The Court finds such a possibility to be an important safeguard against possible arbitariness in the decision-making when the continuation of confinement to involuntary case is concerned."

Ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen e kohdan tulkinnassa on keskeistä heikon mielenterveyden määritteleminen ja tahdon vastaiseen hoitoon määrättäessä lääkärin lausunnot ovat ratkaisevassa asemassa. Ihmisoikeustuomioistuin on pitänyt selvänä, että suomalainen järjestelmä on näiltä osin puutteellinen, ja se on halunnut korostetusti kiinnittää huomiota järjestelmän laatuvaatimuksiin (ks. X v. Suomi, kohta 166). Ihmisoikeustuomioistuin ei väitä, että päätöksenteko olisi tosiasiassa ollut mielivaltaista, vaan sen sijaan se tuo esiin, että suomalaisessa järjestelmässä on elementti, joka mahdollistaa mielivallan. Ihmisoikeustuomioistuimessa on arvioitu mielivallan mahdollisuutta myös siitä näkökulmasta, että millaisiin tilanteisiin vastaavan tyyppinen elementti voi johtaa valtioissa, joissa oikeusturvan takeet eivät ole niin laajat ja laadukkaat kuin esimeriksi Suomessa (Ks. Sanoma Uitgevers B. V. v. Alankomaat, 14.9.2010, tuomari Myjer, kohta 5).

Ihmisoikeustuomioistuimen kanssa samaan johtopäätökseen on päätynyt myös Eurooppalainen kidutuksen, epäinhimillisen ja halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämisen komitea, joka on vieraillut suomalaisissa sairaaloissa, Niuvanniemi mukaan lukien. Komitea on esittänyt oman lausuntonsa jo vuonna 2004.

Korkein hallinto-oikeus on antanut ratkaisunsa KHO 2012:75 syyskuussa 2012. Ratkaisua X v. Suomi ei ole sen jälkeen otettu ihmisoikeussopimuksen 44 artiklan nojalla ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston käsiteltäväksi ja tuomio on näin ollen lopullinen (19.11.2012).

Kun huomioidaan ihmisoikeussopimuksen ja ihmisoikeustuomioistuimen asema oikeusjärjestelmässämme sekä se, että objektiivisuusvaatimusta voidaan pitää oikeusvaltion perusteisiin liittyvänä keskeisenä periaatteena ja siten hyväksyttävänä vaatimuksena, hallinto-oikeus arvioi, että ihmisoikeustuomioistuimen X v. Suomi ratkaisussa linjaamaa objektiivisuusvaatimusta on syytä noudattaa.

Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisemassa tapauksessa X v. Suomi on ollut kysymys tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisestä mielenterveyslain 17 §:n nojalla. Y:n tapauksessa puolestaan on kysymys tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisestä mielenterveyslain 12 §:n nojalla.

Hallinto-oikeuden arvion mukaan tapauksen X v. Suomi sisältämä objektiivisuusvaatimus on luonteeltaan yleinen ja sitä tulisi noudattaa kaikissa niissä prosesseissa, joissa henkilö määrätään tahdosta riippumattomaan hoitoon. Hallinto-oikeus arvioi, että olennainen kysymys ei ole, onko potilaan hoitoonmääräämisprosessi käynnistynyt rikoksen johdosta vai muusta syystä. Olennaista on sen sijaan, että potilaaseen kohdistetaan toimenpide, jolla hänen henkilökohtainen vapautensa riistetään. Lainsäädännön tulee taata kaikissa vapauden riistotilanteissa takeet mielivaltaa vastaan. Tämä ajatus ilmenee myös raportista, jonka on laatinut Eurooppalainen kidutuksen, epäinhimillisen ja halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämisen komitea (CPT). Raportissa todetaan, että Suomessa voimassa oleva menettely edellyttää uudelleen arviointia sekä siviili- että rikospotilaiden tahdonvastaista hoitoa koskevilta osiltaan (ks. CPT 14.6.2004, kohta 119).

Tahdosta riippumattoman hoidon jatkaminen on päätös, joka alistetaan hallinto-oikeuden vahvistettavaksi ja hallinto-oikeudessa asian käsittelyyn osallistuu hallinto-oikeuslain (430/1999) 7 §:n 1 momentin 3 kohdan ja 8 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaisesti asiantuntijajäsenenä psykiatriaan perehtynyt laillistettu lääkäri. Hallinto-oikeuden arvion mukaan alistusmenettelyllä ei kuitenkaan voida korvata ulkopuolisen lääkärin lausunnon puuttumista. Asiantuntijajäsen tekee hoitopäätöksen jälkeisessä alistusmenettelyssä arvionsa potilaan terveydentilasta asiakirja-aineiston perusteella, eikä sellaisen voida katsoa vastaavan potilaan välitöntä tutkimista.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeus arvioi, että ihmisoikeussopimusta ja ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisusta X v. Suomi ilmeneviä tulkintaperiaatteita tulee soveltaa myös nyt hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olevassa asiassa.

Hallinto-oikeus toteaa, että tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisestä säädetään mielenterveyslaissa. Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus on puolestaan saatettu Suomessa lakina voimaan. Tästä seuraa, että ihmisoikeussopimuksen etusijaa muuhun lakiin verrattuna ei voida mahdollisessa ristiriitatilanteessa ratkaista suoraan sen lainsäädäntöhierarkkisen aseman perusteella. Ihmisoikeussopimuksen hierarkkinen asema ei kuitenkaan typisty sen muodolliseen lainsäädännölliseen asemaan. Sitä pidetään valtiosääntöoikeudellisesti suoraan sovellettavana oikeutena (ks. esim. Husa & Jyränki, Valtiosääntöoikeus 2012, s. 100-101). Mahdolliset ongelmatilanteet tulisikin pyrkiä ensi sijaisesti ratkaisemaan laintulkinnallisin keinoin. Muun muassa perustuslakivaliokunta on korostanut, että viranomaisten ja tuomioistuinten on pyrittävä antamaan kansalliselle lainsäädännölle tulkinnallisesti sellainen sisältö, joka on sopusoinnussa ihmisoikeussopimuksen kanssa (ks. PeVL 2/1990 vp., s. 3; ihmisoikeusmyönteisestä laintulkinnasta ks. esim. Pellonpää ym., Euroopan ihmisoikeussopimus 2012, s. 64-65).

Hallinto-oikeus arvioi, että mielenterveyslain 12 §:n sisältämät säännökset eivät ole nimenomaisessa ristiriidassa ihmisoikeussopimuksen kanssa. Ulkopuolisen lääkärin lausunnon hankkimiseen velvoittaminen ei toisin sanoen välttämättä merkitsisi sitä, että voimassa olevaa mielenterveyslain 12 §:ää pitäisi muuttaa. Mielenterveyslain säännökset ovat sen sijaan puutteellisia. Mielenterveyslaista puuttuu sellainen säännös, joka nimenomaisesti velvoittaisi ihmisoikeussopimuksen ja ihmisoikeustuomioistuimen edellyttämällä tavalla hankkimaan ulkopuolisen lääkärin lausunnon tahdosta riippumattoman hoidon jatkamisesta päätettäessä. Tästä seuraa, että laissa ei ole sellaista yksiselitteistä säännöstä, johon tahdosta riippumattomaan hoitoon määrätty henkilö voisi suoraan vedota ihmisoikeussopimuksen mukaisten oikeuksiensa turvaamiseksi.

Sosiaali- ja terveysministeriö on ohjeistanut kuntia, sairaanhoitopiirejä, valtion mielisairaaloita ja aluehallintovirastoja tahdosta riippumattomaan hoitoon liittyvissä päätöksissä (ks. Sosiaali- ja terveysministeriön tiedote 225/2012, 17.12.2012). Käsillä olevaa keskeiseen oikeusturvaan liittyvää järjestelmän puutetta ei tässä alistusasiassa voida hallinto-oikeudessa korjata ihmisoikeusmyönteisellä tulkinnalla eikä ylipäätään näin vakavan oikeusturvaan liittyvän puutteen korjaamista voida muutoinkaan pysyvästi jättää ihmisoikeusmyönteisen laintulkinnan tai ohjeistuksien varaan.

Johtopäätös

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Hallinto-oikeus arvioi, että Y:n määrääminen tahdosta riippumattomaan hoitoon ei ole tapahtunut Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden edellyttämällä tavalla eikä hallinto-oikeus voi näin ollen vahvistaa sille alistettua päätöstä. Asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi Niuvanniemen psykiatrisesta hoidosta vastaavalle lääkärille ja se on käsiteltävä mielenterveyslain 12 §:n mukaisessa järjestyksessä.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asia on ratkaistu täysistunnossa. Ratkaisun ovat tehneet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Jaana Malinen, Päivi Toivanen, Petri Saukko, Pirjo Salesvuo, Pekka Hallikainen, Raimo Härkönen, Tuula Viiliäinen, Riikka Tiainen, Toni Sarivirta, Jukka Hartikainen, Jukka Korolainen ja Timo Tervonen sekä asiantuntijajäsen Timo Tuovinen. Asian on esitellyt Mirjami Paso.

Lainvoimainen