13.12.2012

X:n kaupunginhallitus oli muun ohella myynyt 33 kpl paikallisen energiayhtiön, myöhemmin Y Oy, osakkeita hintaan 13 200 euroa. Tämän lisäksi kaupunginhallitus oli päättänyt hyväksyä kyseiselle energiayhtiölle myönnettyjen osakaslainojen muuntamisen sijoitukseksi yhtiön sijoitettuun vapaaseen omaan pääomaan (SVOP-sijoitus) sekä hyväksynyt päätöksen liitteenä olleen osakassopimuksen.

Hallinto-oikeus kumosi asiaa koskevat kaupunginhallituksen päätökset. Kaupunginhallituksen päätökset olivat hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan syntyneet sekä esteellisyyden että valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamatta jättämisen perusteella kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa oli todettu muun ohella seuravaa:

Esteellisyys

Koska kaupunginjohtaja ei ole saadun selvityksen perustella ollut edellä mainittuja kaupunginhallituksen päätöksiä tehtäessä enää Y Oy:n hallituksen jäsen, hän ei ole ollut esteellinen ottamaan osaa asian käsittelyyn ns. yhteisöjäävin eli hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella.

Asiassa on näin ollen vielä arvioitava se, onko luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantunut eli tuleeko esteellisyyttä koskeva ns. yleislausekejäävi sovellettavaksi nyt kysymyksessä olevaan tilanteeseen.

Yleislausekejäävin soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittavissa oleva syy puolueettomuuden vaarantumiseen, vaikka muut esteellisyysperusteet eivät suoranaisesti tulisikaan sovellettavaksi. Hallinto-oikeuden arvion mukaan asiassa on tässä tapauksessa kiinnitettävä huomiota toisaalta rahoitusjärjestelyjä koskevan asian merkityksellisyyteen Y Oy:n ja X:n kaupungin kannalta sekä toisaalta siihen, kuinka pitkä aika on kulunut siitä, kun päätöksentekoon kaupunginhallituksessa osallistunut kaupunginjohtaja oli luopunut Y Oy:n hallituksen jäsenyydestä.

Asiassa on ollut kysymys Y Oy:n osakkeiden myynnistä toiselle yhtiölle, myöhemmin P Oy, sekä Y Oy:lle 20.12.2004 päivätyn 400 000 euron määräisen osakaslainan, maaliskuussa 2006 päivätyn 150 000 euron osakaslainan ja 20.12.2004 päivätyn 352 000 pääomalainan muuntamisesta SVOP-sijoitukseksi päätöksissä tarkemmin mainituin ehdoin. Samanaikaisesti sopimuksen kanssa on allekirjoitettu yhtiön osakkaiden kesken osakassopimus, jossa on sovittu SVOP-sijoituksen muista ehdoista.

Hallinto-oikeus arvioi, että mainittuja päätöksiä on pidettävä Y Oy:n rahoituksellisen aseman kannalta merkittävinä. Päätöksillä on niiden perustelujensakin mukaan pyritty turvaamaan yhtiön toiminta. Päätökset ovat olleet niiden rahamääräiseen ja taloudelliseen merkitykseensä nähden merkittäviä myös kaupungin kannalta. Edellä mainittuun nähden ja kun otetaan huomioon vielä se, että kaupunginjohtaja oli saadun selvityksen perusteella luopunut Y Oy:n hallituksen jäsenyydestään vain noin neljä kuukautta ennen ensimmäisten asiassa tehtyjen päätösten tekoa, voidaan arvioida, että luottamus kaupunginjohtajan toimintaan kaupunginhallituksessa Y Oy:tä koskevassa päätöksenteossa on hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan tarkoittamalla tavalla vaarantunut. Kaupunginjohtaja on näin ollen ollut kuntalain 52 §:n 2 momentin perusteella esteellinen osallistumaan päätöksen valmisteluun kaupunginhallituksessa.

EU:n valtiontukisäännösten vastaisuus

Y Oy:n osakkeiden kauppa

Voidaan arvioida, että yritys saattaa saada taloudellista hyötyä, jota se ei normaalisti saisi, jos se ostaa toisen yrityksen osakkeita kunnalta käypää hintaa alhaisempaan hintaan.

Pörssissä noteeraamattoman osakeyhtiön osakkeiden arvoon vaikuttavat monet eri tekijät. Osakkeiden arvoa voidaan määrittää muun ohella yhtiön tasearvon, omaisuuden käyvän arvon, omaisuuden markkina-arvon tai omaisuuden tuottoarvon perusteella.

Tässä tapauksessa Y Oy:n osakkeiden (33 kpl, joka on vastannut 11 % koko yhtiöstä) myyntihinta, 13 200 euroa, on perustunut osakkeiden merkintähintaan ajankohtana, jolloin kaupunki on aikoinaan osakkeet merkinnyt. Hinta on vastannut myös osakkeiden kirjanpitoarvoa. Kaupunginhallitus on lausunnossaan vedonnut myyntihinnan osalta siihen, että tilintarkastuskertomuksen ajalta 1.1.2010 - 31.12.2010 lisätieto-osion mukaan yhtiön oma pääoma on negatiivinen ja osakepääoman menettäminen on rekisteröity 14.10.2009. Tilitarkastuskertomuksessa on edelleen todettu, että yhtiön liiketoiminnan tulevaisuus ja taloudellinen asema ovat riippuvaisia siitä, tuleeko alueella sijaitseva tehdas jatkamaan teollista toimintaa. Kaupunki on näin ollen katsonut, että osakkeiden myynti olisi tapahtunut käypään hintaan.

Valittaja on oikaisuvaatimuksessaan ja valituksessaan vedonnut yhtiön taseesta ilmeneviin koko yhtiötä koskeviin omaisuusarvoihin sekä muun ohella lämpövoimalaitoksen rakennuskustannuksiin. Valittajan mukaan lämpövoimalaitoksen kokonaisrakennuskustannus sen valmistuttua vuonna 2006 oli noin 7 800 000 euroa ja 31.12.2010 tilinpäätöksen mukaan yhtiön tasetili osoittaa, että pysyvien vastaavien, siis koneiden, laitteiden ja maa-alueidenkin kirjanpitoarvo oli vielä yhteensä 5 778 834,85 euroa.

Arviolausuntoa osakkeiden käyvästä arvosta ei ole tehty. Kauppaa ei ole myöskään kilpailutettu siten, että osakkeiden kaupan voitaisiin jälkikäteen arvioida tapahtuneen käypään hintaan. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan asiassa laadittua tilintarkastuskertomusta tilinpäätös- ja tarkastustietoineen ei voida pitää riittävänä selvityksenä Y Oy:n osakkeiden käyvästä arvosta. Osakkeiden käypä hinta kaupantekohetkellä ei ole myöskään arvioitavissa kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamien lausuntojen ja hallinto-oikeudelle toimitetun muun asiakirjaselvityksen perusteella.

Asiakirjoista ei tämän vuoksi ole saatavissa sellaista selvitystä, jonka perusteella osakkeiden käypä arvo kaupantekohetkellä olisi arvioitavissa. Asiassa ei siten ole arvioitavissa, onko osakekauppa tehty ja missä määrin käypää arvoa alhaisempaan hintaan. Tämän johdosta EU:n valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta kauppaan ei voida sulkea pois sillä perusteella, ettei osakkeiden kauppaan olisi sisältynyt kiellettyä valtiontukea.

Jotta tukea pidettäisiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen tarkoittamana valtiontukena, on tuella lisäksi oltava potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tältä osin asiassa on arvioitava sitä, harjoittaako tuensaaja taloudellista toimintaa ja toimiiko tuensaaja markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa.

Asiakirjojen perusteella P Oy harjoittaa taloudellista toimintaa. Kauppavaikutusta koskevaa edellytystä on EU:n tuomioistuinkäytännössä tulkittu laajasti.

Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen 107 artiklaa on sovellettu siitä riippumatta, ovatko tuotetut palvelut paikallisia tai alueellisia ja myöskin riippumatta siitä, kuinka merkittävää toiminta on. Tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko tai tuen suhteellisen vähäinen merkitys eivät sulje pois mahdollisuutta, että tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Edellä todetun perusteella on mahdollista, että osakkeiden kauppa P Oy:lle sisältää Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa tarkoitettua valtiontukea.

Kaupunginhallituksen päätöstä tehtäessä eikä myöhemminkään ole selvitetty mahdollisen valtiontuen olemassaoloa ja tukimääräysten ja -säännösten soveltamisen edellytyksiä, eikä tällaista selvitystä ole asiakirjoista saatavissa.

Mikäli osakkeiden myynti sisältää valtiontukea, on tuesta ennen sen täytäntöönpanoa ilmoitettava EU:n komissiolle. Tällaista ennakkoon tehtyä ilmoitusta ei ole asiakirjojen mukaan tehty.

Kaupunginhallituksen päätöstä tehtäessä ei siten ole luotettavasti selvitetty osakkeiden käypää arvoa eikä valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollista soveltuvuutta. Päätöstä tehtäessä ei myöskään ole noudatettu menettelyä, jota noudatettaessa ilmoitusvelvollisuutta ei ole. Näin ollen, ja kun kaupunginhallituksen on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta, kaupunginhallituksen päätökset ovat syntyneet kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Saatavien muuttaminen ja osakassopimus

Kaupunginhallitus on osakekaupan lisäksi päättänyt Y Oy:lle 20.12.2004 päivätyn 400 000 euron määräisen osakaslainan, maaliskuussa 2006 päivätyn 150 000 euron osakaslainan ja 20.12.2004 päivätyn 352 000 pääomalainan muuntamisesta SVOP-sijoitukseksi päätöksissä tarkemmin mainituin ehdoin. Samanaikaisesti sopimuksen kanssa on allekirjoitettu yhtiön osakkaiden kesken osakassopimus, jossa on sovittu SVOP-sijoituksen muista ehdoista.

Osakassopimuksen mukaan Y Oy antaa kaupungille optioita merkitä yhtiön osakkeita liitteenä olevien optioehtojen mukaisesti ja Y Oy voi maksaa kunakin vuonna tuloksestaan enintään puolet osinkona. Tällöin Y Oy:n on palautettava osakkeenomistajille SVOP-sijoitusta määrällä, joka vastaa puolta jaetusta osingosta. Sopimuksen mukaan yhtiö maksaa sijoituksen takaisin viimeistään 15.6.2016.

Lähtökohtaisesti voidaan arvioida, että oman pääoman ehtoisessa sijoituksessa sijoittajalla ei ole samanlaista oikeutta saada sijoitustaan takaisin kuin vieraan pääoman ehtoisella rahoittajalla. Muuntamalla lainoja oman pääoman ehtoisiksi sijoituksiksi velkoja voi siten joutua aiempaa huonompaan asemaan yhtiön mahdollisessa konkurssitilanteessa. Tätä taustaa vasten on arvioitavissa, että lainojen muuntaminen sijoitukseksi yhtiön sijoitettuun vapaaseen omaan pääomaan voi sisältää Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa tarkoitettua kiellettyä valtiontukea.

Asiakirjoista ei ole saatavissa sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida sitä, onko mainittu rahoitusjärjestely tapahtunut markkinaehtoisesti ja että järjestely ei sisältäisi kiellettyä valtiontukea. Asiassa ei siten ole arvioitavissa, sisältääkö järjestely kiellettyä valtiontukea vai ei. Tämän johdosta EU:n valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta ei voida asiakirjojen perusteella sulkea pois.

Jotta tukea pidettäisiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen tarkoittamana valtiontukena, on tuella lisäksi oltava potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tältä osin asiassa on arvioitava sitä, harjoittaako tuensaaja taloudellista toimintaa ja toimiiko tuensaaja markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Asiakirjojen perusteella Y Oy harjoittaa taloudellista toimintaa. Kauppavaikutusta koskevaa edellytystä on EU:n tuomioistuinkäytännössä tulkittu laajasti.

Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen 107 artiklaa on sovellettu siitä riippumatta, ovatko tuotetut palvelut paikallisia vai alueellisia ja myöskin riippumatta siitä, kuinka merkittävää toiminta on. Tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko tai tuen suhteellisen vähäinen merkitys eivät sulje pois mahdollisuutta, että tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Edellä todetun perusteella on sinänsä mahdollista, että myös saatavien muuttamista ja osakassopimusta koskeva rahoitusjärjestely sisältää Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa tarkoitettua valtiontukea.

Kaupunginhallituksen päätöstä tehtäessä eikä myöhemminkään ole selvitetty mahdollisen valtiontuen olemassaoloa ja tukimääräysten ja -säännösten soveltamisen edellytyksiä, eikä tällaista selvitystä ole asiakirjoista saatavissa.

Mikäli rahoitusjärjestely sisältää valtiontukea, on tuesta ennen sen täytäntöönpanoa ilmoitettava EU:n komissiolle. Tällaista ennakkoilmoitusta ei ole asiakirjojen mukaan tehty.

Kaupunginhallituksen päätöstä tehtäessä ei siten ole luotettavasti selvitetty valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollista soveltuvuutta myöskään kyseisten rahoitusjärjestelyjen osalta. Päätöstä tehtäessä ei myöskään ole noudatettu menettelyä, jota noudattaessa ilmoitusvelvollisuutta ei ole. Näin ollen, ja kun kaupunginhallituksen on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta, kaupunginhallituksen päätökset ovat syntyneet kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Riikka Tiainen, Mirjami Paso ja Jukka Hartikainen. Asian esittelijä Jukka Hartikainen.

KHO:n välipäätös 5.6.2015 taltionumero 1577: Hakemus hylätään

KHO:n päätös 1.9.2015 taltionumero 2290: Päätöksen lopputulosta ei muuteta