4.7.2000

Voimassa olevan opintotukilain 7 b §:n (49/1997) mukaisia opintotukikuukausia ei voida palauttaa, vaikka liikaa maksettu opintotuki olisi peritty tuen saajalta lain 27 §:n 4 momentin (920/1997) mukaisesti takaisin. Tällaiset opiskelijat joutuvat epäyhtenäiseen asemaan muihin opiskelijoihin nähden, eikä heillä ole aina mahdollisuuksia saada opintotukea opintotukilaissa säädetyksi enimmäisajaksi. Opintotuen takaisinperintää koskeviin lukuisiin kanteluihin antamassaan päätöksessä oikeuskansleri esitti opintotukilain tarkistamista siten, että taloudellisesti ankaran opintotuen takaisinperinnän kielteisiä yhteisvaikutuksia opiskelijoille voitaisiin lieventää.

Samassa päätöksessään oikeuskansleri arvosteli opintotukiasioiden toimeenpanoviranomaisen Kansaneläkelaitoksen menettelyä opiskelijoiden kannalta tärkeän opintotukiuudistuksen tiedottamisessa ja opintotukivuoden aikana opintonsa aloittaneiden ja päättäneiden opiskelijoiden tulovalvonnan toteuttamisessa.

Lyhennysote oikeuskansleri Paavo Nikulan päätöksestä 4.7.2000, dnro 219/1/00

OPETUSMINISTERIÖN LAUSUNTOPYYNTÖ JA OPISKELIJOIDEN KANTELUKIRJOITUKSET

Vuoden 1998 opintotukien takaisinperintää koskeva asia on tullut oikeuskanslerin tutkittavaksi ensinnäkin 23.2.2000 päivätyn opetusministeriön lausuntopyynnön johdosta. Siinä on pyydetty oikeuskanslerin lausuntoa siitä, onko opiskelijan omiin tuloihin perustuvaa opintotuen takaisinperintää koskeva opintotukilain 27 § 4 momentin säännös ristiriidassa perustuslain perusoikeussäännösten kanssa.

Oikeuskanslerinvirastoon on lisäksi 25.2.2000 - 2.6.2000 saapunut suoraan tai eduskunnan oikeusasiamiehen siirtämänä kaikkiaan 23 opintotukien takaisinperintää koskevaa kantelua. Kantelut liittyvät vuoden 1998 verotuksen valmistumisen jälkeen helmikuussa 2000 noin 22 000:lle opiskelijalle lähetettyihin opintotukilain 17 ja 27 §:n mukaisiin päätösehdotuksiin, joissa on pyydetty maksamaan vuoden 1998 aikana opiskelijoiden liikaa nostamia opintotukia takaisin. Kanteluissa on yleisesti kysymys opintotukien takaisinperinnän lainmukaisuudesta, takaisinperittävän opintotuen määrästä, opintotukiviranomaisten antamien neuvojen riittävyydestä ja kirjallisen tiedotusaineiston selkeydestä sekä muusta Kansaneläkelaitoksen menettelystä takaisinmaksupäätöksen saaneita opiskelijoita kohtaan.

Oikeuskanslerille osoittamissaan kirjoituksissa ovat Marjo Rahikka, Susanna Lähde, Katja Temonen, Vesa Häkkinen, Pekka Mommo, Jouni Mäkiranta, Lasse Hillman, Miikka Vahtera, Reijo Kaiponen, Juha Roininen, Minna Koivumäki, Pasi Laine, Marko Väisänen, Pentti Laitinen, Heikki Häyrynen, Tuomo Kallio, Virpi Vuolanne, Mikael Niku, Anne Hakola, Marko Haapala, Pia Vance ja Mirjami Fagerström yksilöineet ja vaatineet tutkittaviksi muun muassa seuraavia opintotuen takaisinperintää koskevia kysymyksiä:

1) Useimmissa kantelukirjoituksissa on kysymys vuoden 1998 aikana nostetun ja keväällä 2000 takaisin perittäväksi määrätyn opintotuen markkamäärästä. Näissä tapauksissa opiskelijan vuonna 1998 saamien ansiotulojen kokonaismäärä oli ylittänyt täyteen opintotukeen oikeuttavien verotettavien tulojen markkamäärän. Opiskelijat ovat yleisesti ottaen tienneet, että verotettavien tulojen ylittäessä opintotukilaissa säädetyn vapaan tulon määrän opiskelijan nostamaa opintotukea peritään takaisin. Useissa tapauksissa opiskelija oli eri syistä jatkanut työntekoaan vaikka hän oli tiennyt, että hänen ansiotulonsa tulivat ylittämään täyteen opintotukeen oikeuttavan verotettavien tulojen markkamäärän. Näissä tapauksissa opiskelija oli varautunut maksamaan liikaa saadun opintotuen takaisin lain mukaisine korkoineen. Useimmissa kantelukirjoituksissa kerrotuissa vuoden 1998 opintotuen takaisinperintätapauksissa opiskelija oli otaksunut, että takaisin perittävän opintotuen markkamäärä oli työssäolokuukausina todellisuudessa maksetun opintotuen markkamäärä lain mukaisine korkoineen.

2) Missään kantelussa ei ole asetettu liikaa maksetun opintotuen takaisinperintäoikeutta sinänsä kyseenalaiseksi. Useimmissa kanteluissa on kerrottu, että vuoden 1998 alusta voimaan tulleista uusista takaisinperintäsäännöksistä oli tiedotettu epäselvästi ja puutteellisesti. Kaikille opiskelijoille ei ollut annettu selkeää tietoa siitä, että uudet takaisinperintäsäännökset poikkesivat ratkaisevalla tavalla aikaisemmista säännöksistä kun takaisinperintä ei kohdistunut pelkästään joinakin kuukausina liikaa maksetun opintotuen markkamäärään, vaan opiskelijan koko vuoden opintotukea oli verrattu saman vuoden verotettavien tulojen kokonaismäärään. Useissa kantelukirjoituksissa on todettu, että myös joistakin Kansaneläkelaitoksen paikallistoimistoista tai yliopistojen opintotoimistoista oli opiskelijoille annettu sisällöltään virheellistä tai epätäsmällistä tietoa vuoden 1998 alun uusista opintotuen takaisinperintäsäännöksistä. Virheellisen tiedon varassa olivat toimineet erityisesti sellaiset opiskelijat, jotka olivat saaneet opintotukea ja maksaneet sitä takaisin jo vanhan opintotukijärjestelmän aikana.

Uusien takaisinperintäsäännösten voimaantulovaiheen puutteellinen ja epäselvä informaatio oli johtanut useiden tuhansien opiskelijoiden kohdalla opiskelijan talouden ja toimeentulon kannalta myöhemmin selvästi virheellisiksi ja epätarkoituksenmukaisiksi osoittautuneisiin ratkaisuihin.

3) Useissa kantelukirjoituksissa on arvosteltu sitä, että maksuaika oli keväällä 2000 tehdyissä opintotukien takaisinperintäpäätöksissä kohtuuttoman lyhyt. Takaisinperintäpäätös oli tullut opiskelijalle yllättäen yli vuosi opintotuen nostamisen jälkeen, eikä opiskelijoita ollut kunnolla informoitu mahdollisuudesta maksaa liikaa nostettu opintotuki takaisin ennen perintäpäätöstä, jolloin takaisin perittävä määrä olisi ollut pienempi eikä opiskelija olisi menettänyt tukikuukausiaan. Takaisinperintäpäätösehdotuksen mukainen maksuajankohta (yleensä helmi - maaliskuu) on opiskelijoiden taloudellisen tilanteen kannalta mahdollisimman huono. Selviytyäkseen liian suurista ansiotuloista aiheutuneesta opintotuen takaisinmaksusta useiden opiskelijoiden oli hakeuduttava uudestaan ansiotyöhön.

4) Useimmissa kanteluissa on kysymys koko vuoden 1998 opiskelleiden opintotuen takaisinperinnästä. Oman ryhmänsä kanteluista muodostavat ne opiskelijat, joiden opiskelu oli alkanut tai päättynyt vuoden 1998 aikana ja jotka olivat olleet ansiotyössä mainittuna vuonna ennen opiskelun aloittamista tai valmistumisensa jälkeen. Kantelukirjoituksissa on ihmetelty sitä, miksi Kansaneläkelaitos oli postittanut kaikille opiskelijoille samantyyppisen liikaa maksetun opintotuen takaisinperintäpäätösehdotuksen. Päätösehdotuksen opintotuen takaisinperinnästä olivat saaneet sellaisetkin opiskelijat, jotka olivat saaneet opintotuen opiskeluajaltaan oikean suuruisena ja joiden verotettavat tulot oli hankittu ennen opiskelun aloittamista tai sen jälkeen. Kansaneläkelaitoksen virheellisen päätösesityksen oikaiseminen oli edellyttänyt säännösten mukaisesti toimineen opiskelijan aktiivisuutta. Jos opiskelija ei voinut itse todistaa menettelynsä lain mukaisuutta tai hän ei ollut saanut tietoa päätösehdotuksesta ajoissa, Kansaneläkelaitoksen virheellisestä päätösehdotuksesta tuli voimaanpanokelpoinen päätös. Tällaisella menettelyllä oli vastuu virheiden oikaisemisesta jätetty säännösten mukaisesti toimineelle kansalaiselle. Kantelun tehneiden joukossa on myös opiskelijoita, joiden opiskelu oli alkanut syksyllä ja päättynyt seuraavan vuoden keväällä, jonka jälkeiset verotettavat tulot olivat muodostuneet Kansaneläkelaitoksen maksamista työttömyyspäivärahoista.

RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

Opintotukilain takaisinperintäsäännösten suhde perusoikeuksiin

Jokaisella on Suomen perustuslain 19 §:n 1 momentin (aik. hallitusmuodon 15 a § 1 mom.) mukainen oikeus ihmisarvoisen elämän turvaavaan välttämättömään toimeentuloon. Tätä kaikille henkilökohtaisena oikeutena kuuluvaa perusoikeutta voidaan toteuttaa muun muassa lakiin perustuvan yleisen toimeentulojärjestelmän kautta. Perustuslain 19 §:n 2 momentissa (aik. hallitusmuodon 15 a § 2 mom.) on jokaiselle taattu oikeus perustoimeentulon turvaan lainkohdassa erikseen luetelluissa elämäntilanteissa, joita ovat työttömyys, sairaus, työkyvyttömyys ja vanhuus sekä lapsen syntymä ja huoltajan menetys. Perustuslaissa edellytetään, että perustoimeentulon sisällöstä ja tasosta sekä etuusjärjestelmän toimeenpanosta näissä elämäntilanteissa säädetään lailla.

Oppivelvollisuuden jälkeen päätoimisesti opiskelevien henkilöiden opintojen aikaista perustoimeentuloa turvaavat ja tukevat toimeentulo- ja opintososiaaliset etuusjärjestelmät eivät kuulu perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaisiin perustoimeentuloturvajärjestelmiin. Taustalla on perusoikeuskomitean mietintöön (KM 1992:3) kirjattu näkemys, jonka mukaan opiskelun aikaista toimeentuloa ei voida täysin rinnastaa toimeentuloon perustuslain 19 §:n 2 momentissa luetelluissa sosiaalisissa riskitilanteissa. Tämä johtuu perusoikeuskomitean mukaan siitä, että koulutus on yksilön kannalta myös sijoitus tulevaisuuteen. Opiskelun aikaiseen toimeentuloon olisi komitean mukaan voitava luoda joustavampia malleja. Sellaisia olivat muun muassa vanhaan opintotukilakiin perustunut opintolainajärjestelmä ja sitä täydentänyt vähävaraisia opiskelijoita koskenut opintorahajärjestelmä ja sen korvannut nykyisen opintotukilain mukainen yleinen opintorahajärjestelmä.

Hallitusmuodon II luvun perusoikeussäännösten uudistamisessa lakiin lisättiin sivistyksellisiä perusoikeuksia koskeva 13 § (969/1995). Lainkohdan 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaista myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Sivistyksellisiä perusoikeuksia koskeva säännös, niinkuin muutkin hallitusmuodon perusoikeussäännökset, siirrettiin sellaisinaan 1.3.2000 voimaan tulleeseen perustuslakiin (16 §).

Hallitusmuodon perusoikeusuudistusesityksestä (HE 309/1993 vp) eduskunnan perustuslakivaliokunnalle antamassaan lausunnossa eduskunnan sivistysvaliokunta (SiVL 3/1994 vp) tähdensi, että hallitusmuodon 13 §:n 2 momentin säännös oikeudesta saada opetusta varattomuuden sitä estämättä antoi pohjan opintotukijärjestelmän kehittämiselle. Sivistysvaliokunta kiinnitti kuitenkin huomiota siihen, että toimeentulon turva hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa tarkoitetuissa riskitilanteissa oli vahvempi kuin hallitusmuodon 13 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa opiskelutilanteissa. Valiokunta katsoi, että opiskelijoiden toimeentuloturvajärjestelmää tuli kehittää vastaamaan muuta perusturvaa.

Perustuslain 16 §:n 2 momentin säännös jokaisen yhtäläisestä mahdollisuudesta saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaista opetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä on laajakantoisempi ja yleisempi oikeus kuin lainkohdan 1 momentissa kaikille taattu oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Sen vuoksi perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaista oikeutta muun opetuksen yhtäläiseen saatavuuteen ei ole turvattu suoraan perustuslain nojalla kaikille taattuna subjektiivisena oikeutena vaan sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Lainkohta asettaa valtion ja kunnan hallintoviranomaisiin sekä myös lainsäätäjään kohdistuvan yleisen velvollisuuden huolehtia muun muassa siitä, että varattomuus ei estä lainkohdassa tarkoitetun opetuksen saamista. Lainsäädännöllä on turvattava, että myös vähävaraisilla henkilöillä on tosiasiallinen mahdollisuus kouluttaa itseään. Myös perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan kansalaisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Tämä perustuslain säännös asettaa yleisen vaatimuksen kansalaisten oikeuksia ja velvollisuuksia koskevasta säädöstasosta. Näin ollen myös maksuttoman perusopetuksen jälkeisiä yleissivistäviä sekä ammatillisia ja yliopistollisia opintoja harjoittavien henkilöiden perustoimeentuloa turvaavaa ja tukevaa opintotukijärjestelmää koskevat perussäännökset on annettava lain eikä asetuksen tasolla.

Oppivelvollisuuden jälkeisiä päätoimisia opintoja harjoittavien kansalaisten opintotukietuuksista on säädetty 1 päivänä toukokuuta 1994 voimaan tulleessa opintotukilaissa (65/1994) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Opetusministeriön lausuntopyynnön ja oikeuskanslerin tutkittaviksi tulleiden kanteluasioiden yhteydessä ei ole ilmennyt sellaista, että takaisin perittävän opintotuen määrän tai takaisinperinnässä noudatetun menettelyn osalta olisi vedottu tai viitattu sellaisiin opintotukilakia alemman asteisiin asetuksen säännöksiin, jotka oikeudellisesti tai tosiasiallisesti rajoittaisivat opiskelijoiden oikeutta perustuslaissa tarkoitettuun taloudelliseen etuun tai jotka asettaisivat jonkin opiskelijaryhmän muihin nähden erilaiseen asemaan. Tulovalvontamenettelyssä takaisin perittävään määrään tehtävä korotus on säädetty asetuksella seitsemäksi prosentiksi, mutta laissa (opintotukilain 27 § 5 mom.) on annettu valtuus säätää korottamisesta asetuksella. Opetusministeriön lausuntopyynnössä ja useissa kanteluissa esiin nostettu perusoikeustarkastelu koskee näin ollen perustuslain perusoikeussäännösten ja opintotukilain välistä suhdetta.

Oikean säädöstason lisäksi perustuslaissa turvattujen yhtäläisten koulutusmahdollisuuksien toteutumisessa on erityisesti kysymys opiskelijoiden opintotukea ja opintososiaalisia etuuksia koskevan lainsäädännön sisällöstä. Perusoikeussäännökseen kirjattu lakivaraus suhteellistuttaa jo sinänsä perusoikeutta ja antaa lainsäätäjälle tiettyä harkintavaltaa. Viittaus lailla säätämiseen ei kuitenkaan oikeuta kajoamaan perusoikeuden ydinsisältöön. Kansalaisten perustoimeentuloturvasäännösten aineellista tasoa koskevien säännösten ohella myös lain toimeenpanoa, kuten esimerkiksi opintotuen takaisinperintää, koskevien säännösten on oltava sellaisia, että lain käytännön soveltamistilanteissa eivät jotkin erityisryhmät tai yksittäiset etuuden hakijat jää laissa säädetyn perustoimeentuloturvan ulkopuolelle.

Opintotukilain mukaista opintotukea niinkuin muitakin lakisääteisiä sosiaaliavustuksia voidaan myöntää vain laissa säädetyt etuuden myöntämisedellytykset täyttäville hakijoille. Toisaalta sosiaaliavustusjärjestelmissä on tuen saajalle asetettu velvollisuus seurata tuen maksamista ja ilmoittaa tuen määrään tai saamisen edellytyksiin vaikuttavista olosuhteiden muutoksista. Tätä tuensaajan omaa seuranta- ja ilmoitusvelvollisuutta täydentää lakiin perustuva tuen myöntäjän tarkastusvelvollisuus ja liikaa maksetun tuen takaisinperintä.

Opintotukilain 2 luvun mukaiset opintotukietuudet myönnetään kaikille laissa säädetyn suuruisina. Opintotuen tuensaajakohtaisen takaisinperinnän oikeudellisena perusteena on se, että päätoimisen opiskelijan tarkasteluvuonna saamat ansiotulot tai muut verotettavat tulot ovat ylittäneet opintotukilain 17 §:n 1 momentin mukaisesti laskettavan vapaan tulon määrän. Opintotukilainsäädännön tarkoituksena on turvata kaikille oppilaitoksiin hyväksytyille opiskelijoille asuinpaikasta ja opiskelijan varallisuusoloista riippumatta laissa säädetyn tason mukaiset taloudelliset vähimmäismahdollisuudet asianomaisen oppilaitoksen opiskeluohjelman mukaiseen päätoimiseen opiskeluun ilman huomattavaa samanaikaista ansiotyötä.

Yhteisistä varoista lain mukaisesti maksettava opintotuki on opiskelijoiden perustoimeentuloa turvaava taloudellinen etuus, jota voidaan täysimääräisesti maksaa vain taloudellisesti tuen tarpeessa oleville opiskelijoille eli opiskelijoille, joilla ei ole huomattavia muita tulolähteitä. Myös muut samantyyppiset lakisääteiset sosiaaliavustusmuodot ovat usein tulosidonnaisia eli oikeus lain mukaiseen etuuteen tai etuuden markkamäärä riippuu hakijan muista tuloista tai varallisuudesta. Opintotuen takaisinperintää koskevien säännöksien taustalla on päätoimisten opiskelijoiden perustoimeentuloturvaa turvaava opintotukilainsäädännön perustarkoitus.

Opintotuen takaisinperintä voi koskea vain sellaisia opiskelijoita, joilla on asianomaisena vuonna ollut laissa säädetyn määrän ylittänyt määrä verotettavia tuloja. Takaisinperinnältä voi välttyä menettelemällä pääsäännöksi tarkoitetulla opintotukilain 7 b §:n 2 momentissa (920/1997) säädetyllä tavalla niin, että ansiotyössä oleva tai muita verotettavia tuloja saanut tai saava opiskelija maksaa vuoden aikana nostamiaan opintorahoja takaisin saman vuoden kuluessa. Opiskelija voi näin omilla toimillaan myötävaikuttaa siihen, että hän ei joudu taloudellisesti ankarina pidettävien ja samalla opiskelijan opintotukiaikaa vähentävien takaisinperintätoimien kohteeksi.

Edellä olevaan viitaten katson, että päätoimisen opiskelijan saamien laissa säädetyt enimmäisrajat ylittäneiden ansiotulojen vuoksi aiheettomasti maksettujen opintotukien takaisinperintää koskeva opintotukilain 27 §:n takaisinperintäsäännös ei menettelyllisenä säännöksenä loukkaa opiskelijoiden perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvattua yhtäläistä mahdollisuutta saada opetusta ja koulutusta varattomuuden sen estämättä.

Eräissä kanteluissa on viitattu siihen, että erääntyneet sosiaaliturvaetuudet nauttivat perustuslain omaisuudensuojaa ja että takaisinperintä kohdistuisi samaa suojaa nauttiviin palkkatuloihin. Tältä osin totean, että sosiaaliturvaetuuksien osalta suoja tarkoittaa sitä, että lain mukaisesti erääntyneitä sosiaaliturvaetuuksia ei voida lailla taannehtivasti peruuttaa, mutta laissa voidaan säätää sen mukaisesti myönnettyjen etuuksien palauttamisedellytyksistä suorituksen osoittautuessa perusteettomaksi. Opintotukilain 27 §:n mukainen takaisinperintä voi enintään vastata laissa säädetyllä tavalla perusteetta saatua opintotukea, joten palkkatulon suojaa koskevalla näkökohdalla ei ole asian arvioimisen kannalta merkitystä.

Menettelyn ohella on opiskelijoiden opintotuen takaisinperintäsäännösten perusoikeusarvioinnissa kiinnitettävä huomiota takaisinperinnän ja siihen lain mukaan liitettyjen muiden seuraamusten kokonaisvaikutuksiin opiskelijan taloudellisen aseman kannalta. Opintotukilain 27 §:n 4 momentin mukaisessa jälkikäteisessä takaisinperintämenettelyssä perittävä määrä on opintotukilain 17 §:ssä tarkoitetun vapaan tulon ylittävä rahamäärä kuitenkin siten lievennettynä, että ensimmäisestä 6 000 markasta peritään takaisin vain puolet, mutta 6 000 markkaa ylittävä osa kokonaan. Kysymyksessä on takaisinperinnän erityissäännös, joka tulee sovellettavaksi pykälän 1 momentin yleissäännöksen sijasta. Asiallisesti takaisinperintäsäännös tarkoittaa sitä, että opiskelijan jo nostama opintotuki on opintotukilain 27 §:n mukaisessa takaisinperinnässä, edellä mainitun lievennyksen jälkeen, sataprosenttisesti tulosidonnainen. Takaisin voidaan kuitenkin periä enintään opiskelijan asianomaisena vuonna nostaman opintotuen kokonaismäärä.

Lukuisissa kantelukirjoituksissa ja myös kantelujen johdosta hankituissa selvityksissä on todettu, että opintotukilain 27 §:n 4 momentin takaisinperintäsäännös on taloudellisilta seuraamuksiltaan ankara. Sen soveltaminen merkitsee käytännössä sitä, että opiskelijan ansiotyöstä ei ole ollut lainkohdassa säädetyn ensimmäistä 6 000 markkaa koskevan lievennyksen jälkeen minkäänlaista taloudellista hyötyä, koska koko kyseisenä vuonna vapaan tulon ylittänyt rahamäärä peritään takaisin.

Opintotukilain 27 §:n mukaiseen takaisinperintään liittyy opintotukilain 7 b §:n 1 momentin (49/1997) mukainen opintotukikuukausien menetys sekä opintotukilain 27 §:n 5 momentin ja opintotukiasetuksen 26 a §:n (292/1997) mukainen seitsemän prosentin korko. Takaisinmaksu on suoritettava, jollei opiskelijalle myönnetä takaisinmaksuun lykkäystä, yhdessä erässä kahden kuukauden kuluessa eräpäivästä. Esillä olevissa tapauksissa maksuaika on ajoittunut helmi - maaliskuulle, mikä on lukuvuoden loppuun ajoittuvana opiskelijoiden taloudenpidon kannalta epäedullinen ajankohta.

Tukikuukausien käyttämistä ja palauttamista koskeva säännös lisättiin opintotukilain 7 b pykäläksi 1.3.1997 voimaan tulleella lailla. Säännöstä perusteltiin selkeydellä (HE 161/1996 vp). Se on tarpeen erityisesti korkeakouluopintojen kohdalla, joita varten on vahvistettu erityinen enimmäisaika. Lainmuutosta koskeneen hallituksen esityksen perusteluissa ei tarkemmin käsitellä niitä tilanteita, joissa opiskelijan käyttämä tukikuukausi voidaan palauttaa.

Opintotukikuukausien käyttämistä ja palauttamista koskevaa kysymystä on syytä tarkastella koko opintotukijärjestelmän perustarkoituksen valossa. Kuten edellä on todettu, opintotukilainsäädännön tarkoituksena on turvata oppivelvollisuuden jälkeisiä opintoja harjoittavien kansalaisten taloudellisia mahdollisuuksia päätoimiseen opiskeluun ilman tarvetta huomattavaan samanaikaiseen ansiotyöhön. Tarkoitus on, että opiskeluohjelman mukaisesti päätoimisesti opiskeleva voisi saada opintonsa päätökseen opintotukilain 7 §:ssä säädetyn opintotukeen oikeuttavan ajan kuluessa. Opintotuen takaisinperintätilanteessa opiskelija joutuu maksamaan opintotukilain 27 §:n 4 momentin mukaisesti lasketun vapaan tulon ylittävää määrää vastaavan opintotuen rahamäärän jälkikäteen takaisin. Opiskelija on tältä osin opiskellut ilman opintotukilain mukaista taloudellista etuutta. On pidettävä käsitteellisesti epäjohdonmukaisena, että opintotukeaan lain 27 §:n mukaisesti takaisin maksanut opiskelija kuitenkin samalla menettää opintotukikuukausiaan. Tällaisilla opiskelijoilla ei ole mahdollisuuksia saada opintotukilain mukaisia opintotukietuuksia kaiken kaikkiaan yhtä pitkältä ajalta kuin lain pääsäännöksi tarkoitetulla tavalla menettelevillä opiskelijoilla. Takaisinperintämenettelyssä opintotukeaan huomattavia määriä palauttaville opiskelijoille ei perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvattu yhtäläinen mahdollisuus opetukseen näin ollen toteudu samalla tavoin kuin muilla opiskelijoilla.

Kun on ilmeistä, että opintotukilain 27 §:n 4 momentin mukaisia takaisinperintöjä esiintyy myös jatkossa, katson aiheelliseksi kiinnittää opintotukilain valmistelusta vastuussa olevan opetusministeriön huomiota siihen, että opintotukilain 27 §:n 4 momentin mukaisesti määräytyvän takaisin perittävän rahamäärän ja takaisinperintään lain 7 b §:ssä kytketyn opintotukikuukausien menettämisen yhteisvaikutukset ovat takaisin perinnän kohteeksi joutuvien opiskelijoiden taloudelliseen asemaan huomattavan kielteiset muihin opiskelijoihin nähden. Kantelukirjoituksista ilmenevien käytännön esimerkkitapausten valossa opintotukilain mukainen opintotuen takaisinperintä ja siihen lain mukaan liittyvät muut seuraamukset kohtelevat takaisinperinnän kohteeksi joutuvia opiskelijoita varsin ankarasti. Sen vuoksi esitän opetusministeriön harkittavaksi, voitaisiinko opintotukilain 7 b §:ään kirjattua opintotuen tukiajan käyttämistä koskevaa sääntöä kehittää siten, että myös takaisinperinnän kohteeksi joutuville opiskelijoille voidaan taata oikeus opintotukeen opintotukilain 7 §:n mukaiseksi enimmäisajaksi.

Opintotuen takaisinperinnän tulosidonnaisuuden jyrkkyyttä koskeva arviointi on pitkälti lainsäätäjälle kuuluva poliittisen harkinnan asia. Eduskunta päättää myös lain säätämisjärjestyksestä. Perustuslain mukaan mahdollinen tulkintakysymys lain soveltamisratkaisun ja perustuslain ristiriidasta kuuluu tuomioistuimen, mutta ei oikeuskanslerin toimivaltaan.

Yleisesti voidaan todeta, että taloudellinen ero opintotukilain 7 b §:n 2 momentin mukaisen ansaintavuonna tapahtuvan takaisinmaksun ja lain 27 §:n 4 momentin mukaisen verotietoseurantaan liittyvän jälkikäteisen takaisinperinnän välillä on dramaattinen (ao. kuukausien opintotuki verr. koko vuoden työansioita vastaava rahamäärä). Jokaisen huomattavia ansiotuloja tai muita verotettavia tuloja saavan opiskelijan omassa intressissä tietenkin on huolehtia siitä, että hän ei joudu opintotukilain 27 §:n 4 momentin mukaisten takaisinperintätoimien kohteeksi, ja laissa on siihen mahdollisuudet. Opintotukilain 27 §:n 4 momentissa olevaa kiinteää 6 000 markan rajamäärää on tarpeen kuitenkin jossain vaiheessa korottaa. Kantelukirjoituksesta on ilmennyt, että kaikki päätoimisesti opiskelevat eivät ole ansiotyössä käynnin tarpeen osalta samanlaisessa asemassa, vaan ansiotyössä käymiselle voidaan usein esittää suoraan opintoihin liittyviä syitä. Opintoja tukevaan ansiotyöhön päässeillä opiskelijoilla ei myöskään aina ole mahdollisuuksia vapaasti säädellä ansiotyön kestoa, vaan heidän on usein sitouduttava saamaansa työhön pidemmäksi ajaksi. Sen vuoksi esitän samalla opetusministeriön harkittavaksi, tulisiko opintotukilain 27 §:n 4 momentissa säädettyä 6 000 markan rajamäärää tässä yhteydessä korottaa.

Eräissä kanteluissa on tiedusteltu mahdollisuutta kääntyä asiassa Euroopan Unionin (EU) jonkin toimielimen puoleen. Nähdäkseni tässä asiassa EU:lla ei ole toimivaltaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen puoleen kääntyminen edellyttää kotimaisen muutoksenhakutien käymistä loppuun ja ihmisoikeustuomioistuin harkitsee omasta puolestaan asian ottamisesta käsiteltäväkseen.

Kansaneläkelaitoksen menettely opintotukien takaisinperinnän toteutuksessa

Tiedotus ja neuvonta takaisinperintämenettelyn muutoksista

Opiskelijat olivat saaneet tietoa vuoden 1998 alusta voimaan tulleista opintotukijärjestelmän muutoksista suullisesti Kansaneläkelaitoksen paikallistoimistoista ja oppilaitoksensa opintotukitoimistoista. Lisäksi asiakirjoista ilmenee, että Kansaneläkelaitos oli lukuisissa tiedotustilaisuuksissa ja lehdistötiedotteissa jakanut tietoa uudesta opintotukijärjestelmästä. Kaikille opintotuen saajille marraskuussa 1997 lähetetyssä "Opiskelijan omien tulojen vaikutus opintotukeen" -tiedotteessa todetaan, että 6 000 markan puolitussäännön ylittävä osa peritään takaisin kokonaisuudessaan, kuitenkin enintään niin paljon kuin opintorahaa ja asumislisää on maksettu yhteensä. Lisäksi tiedotteessa mainitaan seitsemän prosentin korotuksesta. Nämä tiedot ovat myös myöhemmissä esitteissä esimerkillä täydennettyinä.

On silti käytännössä mahdollista, kuten Kansaneläkelaitoskin myöntää, että vapaan tulon muodostumista tai opintotuen uusia takaisinperintäsääntöjä tiedustellut opiskelija on saattanut saada jostain Kansaneläkelaitoksen paikallistoimistosta epätäsmällistä tai virheellistäkin tietoa. Toisaalta on yhtä mahdollista, että vastaanottaja on käsittänyt saamansa tiedon väärin. Monissa kantelukirjoituksissa esimerkiksi kerrotaan, että ilmaisu "liikaa maksettu tuki peritään takaisin" tarkoittaa nimenomaan kuukausikohtaisten opintotukien määrää.

Kansaneläkelaitoksen tiedottamisen asianmukaisuutta voidaan tässä yhteydessä arvioida lähinnä opiskelijoille ja Kansaneläkelaitoksen henkilöstölle laaditun kirjallisen tiedotus- ja koulutusaineiston perusteella. Kanteluasioiden kannalta on olennaista arvioida sitä, kuinka hyvin ja selkeästi kirjallisesta aineistosta ilmenee, että opintotuen takaisinperintäjärjestelmä on muuttunut ja se millä tavoin se poikkeaa aikaisemmasta järjestelmästä.

Asiakirjoissa oleva ja myös Kansaneläkelaitoksen Internet-sivuilla julkaistu Kela-info 1/1.1.1998 koskee opintotuen tarveharkintasäännösten muutoksia. Tiedotteessa todetaan selkeästi, että tarkastelujaksona on nykyään koko kalenterivuosi. Samoin vuositulorajan -käsite on selostettu havainnollisesti. Seuraavalla sivulla on lueteltu ne kolme opiskelijan käytettävissä olevaa keinoa, jolla hän voi vaikuttaa vuositulorajansa suuruuteen ja estää opintotuen liikamaksun. Tiedotteen kolmannella sivulla on oman otsikon alla selostettu verotuksen toimittamisen jälkeen toimitettavaa tulovalvontaa. Jaksossa on esimerkillä havainnollistettuna selostettu tulovalvonnan yhteydessä takaisin perittävän määrän määräytymistä kuten olen edellä selostanut.

Kuten Kansaneläkelaitokselle ja opetusministeriölle 7.4.2000 lähettämissäni selvityspyyntökirjeissä jo totesin, olennaisinta opiskelijoiden opintotukien takaisin maksun ja takaisinperinnän kannalta on, että opiskelijat voivat oikeaan aikaan tehdä taloudellisesti järkeviä ratkaisuja heidän omaa opintotukeaan koskevissa asioissa. Opintotukilain 7 b § sisältää selkeän säännöksen, jonka mukaisesti menettelemällä opiskelija voi tarkistaa vuositulorajaansa ja välttää lain 27 §:n 4 momentin mukaisen taloudellisesti ankaran takaisinperinnän. Ellei opiskelija menettele opintotukilain 7 b §:n mukaisesti sen vuoden aikana, jonka tuesta on kyse, ei opiskelija voi hoitaa asiaansa enää palauttamalla asianomaisten kuukausien opintotukia. Liikaa nostettuja opintotukia koskevasta asiasta tulee vuodenvaihteen jälkeen opintotukilain 27 §:n 4 momentin mukainen takaisinperintäasia siihen liittyvine opintotukikuukausien menettämisineen. Vuositulorajan tarkistamista sekä opintotuen peruuttamista ja vapaaehtoista palauttamista koskeva opintotukilain 7 b § on pääsäännöksi tarkoitettu ja opiskelijalle taloudellisesti järkevän menettelyn mahdollistava säännös. Taloudellisesti ja muilta seuraamuksiltaan ankara opintotukilain 27 §:n 4 momentin takaisinperintäsäännös on lainmuutoksen perustelujenkin mukaan tarkoitettu poikkeukseksi. Sillä, kumman säännöksen perusteella opiskelijan liikaa nostaman opintotuen takaisinmaksu tapahtuu, on hänelle taloudellisesti ratkaiseva merkitys ja opiskelijan on toimittava tukivuoden loppuun mennessä. Sen vuoksi kaikista opintotukietuuksia koskevasta kirjallisesta aineistosta tulisi selkeästi ilmetä, mitkä ovat näiden kahden takaisinmaksutavan erot ja että oikeana pidettävälle menettelylle on laissa säädetty ehdoton määräaika.

Asiakirjoissa niin ikään oleva Kansaneläkelaitoksen laajempi 32-sivuinen opas 'Opintotuki 98-99' on opintotuen vuositulorajan tarkistamisen sekä tuen peruuttamisen ja takaisinmaksun (lain 7 b §) ja toisaalta takaisinperinnän (lain 27 § 4 mom.) osalta edellä mainittua aihekohtaista tiedotetta epätäsmällisempi. Minimivaatimukseksi olisi asetettava, että tämäntyyppiset sosiaalietuuksia koskevat kirjalliset oppaat on laadittu niin, että valtaosa etuuden hakijoista oppaan 1 - 3 kertaa huolellisesti lukemalla voi saada selkeän ja yksiselitteisen kuvan asianomaisen etuuden sisällöstä ja siitä, mitä häneltä etuuden saamiseksi vaaditaan. Jatkuva omien tulojen tuloseuranta on olennainen osa nykyistä opintotukijärjestelmää ja sitä onkin kirjallisessa aineistossa korostettu. Kansaneläkelaitoksen pidemmän oppaan keskiaukeamalla on lyhyesti kuvailtu toisaalta opintotukilain 7 b §:n mukainen ajantasainen tuloseurantamenettely ja toisaalta lain 27 §:n mukainen jälkikäteinen tulovalvontamenettely. Opintotukilain 27 §:n mukaisessa takaisinperinnässä perittävän määrän laskutapa ('vuositulorajan ylitystä vastaava määrä') on oppaan keskiaukeamalla ja sivulla 17 kerrottu oikein, mutta opintotukilain 7 b §:n mukaisen etuuden nostovuonna tapahtuvan opintotukien peruuttamisen ja takaisinmaksun ja toisaalta lain 27 §:n mukaisen jälkikäteisen takaisinperinnän huomattavat erot eivät tästäkään tiedotteesta huolellisellekaan opiskelijalle selkeästi ilmene.

Tässä yhteydessä on merkille pantavaa, että myös opintotukiasioiden käytännön toimeenpanosta vastaava ja opiskelijoiden opintoneuvontatyöhön perehtynyt Kansaneläkelaitoksen opintotukikeskus on omassa lausunnossaan todennut, että opiskelijoiden on ollut varsin vaikea erottaa toisistaan tukikuukausien lukumäärään sidoksissa olevan vuositulorajan määräytymisperustetta ja tukikuukausien lukumääriä sekä toisaalta vuositulorajan ylittymisen perusteella tehtävän vuotuisen tuen takaisinperinnän markkamääriä. Opintotukikeskuksen lausunnon mukaan "entiset tuloseurantasäännökset ohjaavat ajattelua siten, että rahana maksetun kuukausituen markkamäärät ja tulojen perusteella määräytyvät takaisinperinnän markkamäärät koetaan yhteismitallisiksi".

Opiskelijoiden kantelukirjoituksista ja käydystä julkisesta keskustelusta on todettavissa, että opintotukikeskuksen havainto on oikea ja siinä kuvattu väärinkäsitys on ollut varsin yleinen. Väärinkäsitys on koskenut uuden opintotukijärjestelmän aivan keskeisimpiä perusasioita. Jälkikäteen arvioituna voidaan todeta, että vuoden 1998 alusta voimaan tulleista opintotukijärjestelmän muutoksista olisi tullut tiedottaa huomattavasti laajemmin ja laatia yksinomaan lainmuutoksia koskevaa tiedotusaineistoa, mistä olisi nykyistä selkeämmin ilmennyt miltä osin opintotukijärjestelmä ja opintotukien takaisinperintäjärjestelmä on muuttunut. Kun muutos tulovalvonnan osalta on ollut tuntuva, olisi varsinkin toisenlaiseen järjestelmään tottuneita opiskelijoita silmällä pitäen ollut mielestäni aiheellista kiinnittää varottavassa mielessä erityistä huomiota siihen, mitä taloudellisia seuraamuksia aikaisempaan verrattuna on, jos opiskelija ei jatkuvasti seuraa tulojensa vaikutusta opintotukeen ja reagoi ajoissa.

Kuten edellä on todettu, opintotukilain 27 §:n 4 momentin mukainen takaisinperintämenettely on siihen lain mukaan liittyvine muine vaikutuksineen (opintotukikuukausien menetys, 7 % korko) taloudellisesti niin ankara, että kenenkään opiskelijan ei ole taloudellisesti järkevää laiminlyödä vuosittaista tuloseurantaansa ja merkittävien tulojen muutosten ilmoittamista ajoissa. Se, että lainmuutosten voimaantulovuonna 1998 kuitenkin yli 22 000:een opiskelijaan on kohdistunut heidän taloudellisen asemansa kannalta huomattavan epäedullinen takaisinperintämenettely, jonka he olisivat voineet - opintonsa aloittaneita tai päättäneitä 1998 mahdollisesti lukuunottamatta - oikeanlaisella menettelyllä välttää, viittaa vahvasti siihen, että lainmuutoksia koskenut Kansaneläkelaitoksen ja muiden tahojen tiedotusaineisto ei ole tavoittanut kohderyhmäänsä taikka epätäsmällisesti tai liian yleisluontoisesti laaditut tiedotteet ja oppaat ovat aiheuttaneet väärinkäsityksiä. Takaisinperintätapausten määräksi uudistusta valmisteltaessa arvioitu noin 5 000 vastaa valmistuneiden ja opintonsa tarkastusvuotena päättäneiden määrää; yli 17 000 muuta tapausta olivat ennakoimaton yllätys.

Kirjalliset tiedotteet ja oppaat voidaan vastaisuutta ajatellen korjata ja täydentää. Opintotukiuudistusta koskevissa oppaissa ja tiedotteissa todetut parannustarpeet ovat yksi esimerkki oikea-aikaisen ja riittävän seikkaperäisen ja selkeän tiedottamisen tärkeydestä kansalaisten sosiaalisia etuuksia koskevan lainsäädännön toimeenpanossa. Asianmukainen tiedottaminen, suullinen tietojen antaminen mukaanlukien, on olennainen osa perusoikeutena turvattua hyvää hallintoa. Tehokasta tiedottamista tähdensi myös eduskunnan sivistysvaliokunta käsitellessään nyt esillä olleita opintotukilain muutoksia (SiVM 12/1997). Oikeanlaisella menettelyllä vältettävissä olleet takaisinperinnät ovat saattaneet monen opiskelijan taloudellisesti tukalaan asemaan. Takaisinperintätapausten määrän nouseminen opintotukiuudistuksen yhteydessä arvioidusta yli nelinkertaiseksi on aiheuttanut sinänsä tarpeetonta ja vältettävissä ollutta huomattavaa lisätyötä myös opintotukilain täytäntöönpanosta huolehtiville viranomaisille.

Vuoden aikana opintonsa aloittaneille tai päättäneille lähetetyt päätösehdotukset

Opintojen aloittamisvuonna ennen opintojen aloittamista ja opintojen päättymisvuonna tutkinnon tai opintojen päättymisen jälkeen saatujen verotettavien tulojen huomiotta jättämistä koskeva opintotukilain 17 §:n 2 momentin säännös on periaatteellisesti ja sanonnaltaan selvä. Tällaisilla tuloilla ei ole vaikutusta asianomaisen vuoden opintotuen suuruuteen. Yleinen hallintomenettelylain (598/1982) 17 §:n 2 momenttiin kirjattu periaate on, että etuuden hakijan on tarvittaessa esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Saman periaatteen mukaisesti opiskelijan on opintotukilain 17§:n 2 momentin viimeisen virkkeen nojalla esitettävä selvitys siitä, että asianomaisen verotettavat tulot on saatu ennen opintojen aloittamista tai sen jälkeen. Tämä onkin luonnollista, koska vain opiskelija ja tulonsaaja itse voi esittää kattavan selvityksen asianomaisena vuonna saamistaan tuloista ja varsinkin niiden kohdentumisesta.

Opintotukilain 17 §:n 2 momentissa lähdetään siitä, että opiskelijalle varataan tilaisuus esittää tulojen kohdentumisajasta asianmukainen selvitys. Muutoinkin hallintomenettelyssä edellytetään, että asia on ennen ratkaisua selvitetty. Opintotukilain 27 §:n 4 momentin mukainen opintotuen takaisinperinnän päätösehdotusmenettely on selvä poikkeus tästä pääsäännöstä.

Takaisinperinnän päätösehdotusmenettelyssä verrataan opiskelijan verotuksessa vahvistettuja vuosituloja opiskelijan saman vuoden vapaan tulon markkamäärään. Tällaisessa Kansaneläkelaitoksen ja veroviranomaisten tietojärjestelmien tietoja hyödyntävässä automaattisessa menettelyssä voidaan päätösehdotusmenettelyä pitää asianmukaisena. Takaisinperinnän käynnistäminen suoraan päätösehdotuksella johtaa opintojen aloitusvuoden ja päättämisvuoden osalta kuitenkin siihen, että viranomaistoimien kohteeksi joutuu myös sellaisia opiskelijoita, jotka ovat huolehtineet opintotukilain mukaisesta tulovalvonnastaan ja menetelleet kaikin tavoin lain mukaisesti. Verotettavien tulojen kohdentumisajan selvittämisvelvollisuus tällaisillakin opiskelijoilla on, mutta asiaa ei tulisi käynnistää kaikille vapaan tulon ylittäneitä verotettavia tuloja saaneille opiskelijoille "automaattisesti" lähetettävällä päätösehdotuksella, joka muuttuu lainvoimaiseksi päätökseksi, jollei siihen määräajassa reagoida.

Kansaneläkelaitoksen opintotukikeskuksen lausunnossa on todettu, että osa vastavalmistuneiden opiskelijoiden päätösehdotuksista ei osoitteen muutoksen takia tai muusta syystä saavuta vastaanottajaa ajoissa ja päätösehdotukset ovat saavuttaneet lainvoiman. Tällöin on turvauduttava opintotukilain 31 §:n mukaiseen lainvoimaisen päätöksen poistomenettelyyn, mikä aiheuttaa tarpeetonta vaivaa sekä etuuden saajalle että opintotukiviranomaisille. Sen vuoksi olisi hallintomenettelyn kannalta pidettävä parempana, että opintojen aloitusvuoden ja päättämisvuoden tulovalvontaa ja mahdollista opintotuen takaisinperintää koskeva asia käynnistettäisiin edunsaajalle lähetettävällä selvityspyyntökirjeellä. Tältä osin kysymys ei olisi mistään takaisinperintämenettelyn uudesta lisävaiheesta vaan pikemminkin päätösehdotustekstin kehittämisestä selvityspyyntökirjeen suuntaan.

TOIMENPITEENI

1. Päätökseni 3.1 -kohtaan ja valtioneuvoston oikeuskanslerin ohjesäännön (1697/1992) 15 §:ään viitaten esitän, että opetusministeriö selvittää, millä tavoin opintotukilain 27 §:n 4 momentin mukaisen taloudellisesti ankaran opintotuen takaisinperinnän ja takaisinperintään liittyvän opintotukikuukausien menettämisen kielteisiä yhteisvaikutuksia voitaisiin lieventää siten, että opintotuen takaisinperinnän kohteeksi joutuvia opiskelijoita ei opintotukietuuksissa perusteetta saatettaisi epäyhtenäiseen asemaan muihin opiskelijoihin nähden.

2. Toiseksi kiinnitän opintotukilain täytäntöönpanosta ja opintotukietuuksien maksamisesta ja takaisinperinnästä vastaavan Kansaneläkelaitoksen huomiota päätökseni kohdissa 3.2.1 ja 3.2.2 todettuihin opintotukiuudistuksen tiedottamisen sekä opintotukivuoden aikana opintonsa aloittaneiden tai päättäneiden opiskelijoiden tulovalvonnan menettelyn parantamistarpeisiin.

Tässä tarkoituksessa lähetän jäljennökset päätöksestäni opetusministeriölle sekä Kansaneläkelaitokselle.