13.9.1999

Valtioneuvoston kanslia on viitekirjeessä pyytänyt oikeuskanslerin lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi valtioneuvostosta annetun lain (78/1922) muuttamisesta. Kirjeen mukaan esitysluonnokseen on sisällytetty ainoastaan Suomen perustuslain (731/1999) vaatimat muutokset. Lisäksi on otettu huomioon perustuslakivaliokunnan mietinnössä PeVM 10/1998 vp - HE 1/1998 vp esitettyjä seikkoja.

Lausuntonani esitän seuraavaa.

Oikeuskanslerinvirastoa koskeva pykälä

Luonnoksen mukaan tarkoitus on kumota valtioneuvostosta annetun lain 2 a §, jonka mukaan valtioneuvostossa on oikeuskanslerin johtama oikeuskanslerinvirasto, josta säädetään erikseen. Pykälä ja sen edellä oleva otsikko korvattaisiin valtioneuvoston esittelijöitä koskevalla säännöksellä.

Yleisperusteluissa on todettu, että valtioneuvoston oikeuskanslerista ja hänen tehtävistään on tarkoitus säätää laki, joka tulisi voimaan samanaikaisesti uuden perustuslain kanssa. Samassa laissa tullaan säätämään myös oikeuskanslerinvirastosta.

Siitä huolimatta, että oikeuskanslerinvirastosta tullaan säätämään muussa laissa, on mielestäni perusteltua säilyttää oikeuskanslerinvirastoa koskeva viittaussäännös valtioneuvostosta annetussa laissa. Kumottavaksi ehdotettu pykälä lisättiin lakiin 10.12.1993 annetulla lailla (1120/1993). Lain muutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 184 - 1992 vp) on oikeuskanslerinvirastosta esitetty seuraavaa: "Se ei olisi valtioneuvoston osa samassa mielessä kuin yleisistunto, ministeriöt ja valtioneuvoston kanslia. Koska oikeuskanslerinviraston toiminta kuitenkin liittyy läheisesti valtioneuvoston työhön, on asianmukaista ottaa annettavaan yleislakiin säännös myös oikeuskanslerinvirastosta." Samat perustelut voidaan esittää tänäkin päivänä. Uuden perustuslain mukaan (111 §:n 2 mom.) oikeuskanslerin on oltava läsnä sekä valtioneuvoston istunnoissa että esiteltäessä tasavallan presidentille valtioneuvostossa. Tämä läsnäolovelvoite, joka on nyt ensi kertaa perustuslakiin kirjoitettuna, korostaa oikeuskanslerinviraston organisatorista yhteyttä valtioneuvostoon.

Oikeuskanslerinvirastoa koskeva viittaussäännös voisi olla nykyisen sisältöinen, ja olisi luontevaa lisätä se kysymyksessä olevan lain 1 §:ään, jossa säädetään valtioneuvoston kokoonpanosta.

Valtioneuvoston esittelijät

Esitysluonnoksen 2 a §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnon esittelijöinä toimivat tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon nimittämät ministeriön virkamiehet.

Tasavallan presidentti nimittää uuden perustuslain nojalla ministeriöiden virkamiehistä ainoastaan ministeriön kansliapäällikön. Ministeriöiden muihin virkoihin nimittää valtioneuvoston yleisistunto tai asianomainen ministeriö. Nimitystoimivallasta tältä osin tullaan säätämään valtioneuvoston ohjesäännössä sekä ministeriön asetuksessa.

Johto- ja vastuusuhteiden kannalta on nimitystoimivallasta säädettäessä johtavana periaatteena pidetty sitä, että nimittäjänä toimisi se viranomainen, jonka toimivaltaan virkamiehen valmisteltavat asiat kuuluvat.

Yleisperusteluissa esitetään, että virkamiehen, joka toimii esittelijänä valtioneuvoston yleisistunnossa ja joka valmistelee myös tasavallan presidentin päätösvaltaan valtioneuvostossa kuuluvat asiat, nimitystoimivalta olisikin luontevaa säätää valtioneuvoston yleisistunnolle. Kun valtioneuvoston yleisistunto nimittäisi tasavallan presidentin nimittämää kansliapäällikköä lukuun ottamatta kaikki valtioneuvoston esittelijöinä toimivat ministeriön virkamiehet, voitaisiin samalla luopua käsitteestä ylimääräinen esittelijä. Ehdotetun 2 a §:n erityisperusteluissa on esitetty, että ministeriö nimittäisi virkamiehet, jotka toimisivat esittelijöinä ainoastaan ministeriössä.

Totean, että ehdotettu lain 2 a §:n 1 momentti vastaa valtioneuvoston yleisistunnon esittelijöinä toimivien virkamiesten osalta perustuslakivaliokunnan nimitystoimivallasta omaksumaa kantaa (PeVM 10/1998 vp - HE 1/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on esittänyt, että valtioneuvosto nimittää ministeriöiden kansliapäälliköitä lukuun ottamatta valtioneuvoston virkamiehet samoin kuin valtion virastojen päälliköt ja muut keskushallinnon ylimmät virkamiehet, jollei nimitysvaltaa ole joihinkin virkoihin liittyvistä erityisistä syistä perusteltua osoittaa presidentille tai muulle viranomaiselle. Kun otetaan huomioon Suomen perustuslain 126 §:n 2 momentti ja perustuslakivaliokunnan kannanotossa oleva viittaus erityisiin syihin, ei näyttäisi olevan estettä sille, että ministeriö nimittäisi osan virkamiehistään. Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) 126 §:n perusteluista sitä paitsi ilmenee, että tarkoitus on ollut säätää nimitystoimivalta nykyistä tilannetta vastaavaksi.

Valtioneuvoston ohjesäännön 30 §:n 2 momentin nojalla valtioneuvoston ylimääräisiksi esittelijöiksi on määrätty lukuisa joukko ministeriöiden virkamiehiä. Osan näistä on nimittänyt valtioneuvoston yleisistunto, osan asianomainen ministeriö. Erityisen paljon ylimääräisiä esittelijöitä on ulkoasiainministeriössä, sisäasiainministeriössä, maa- ja metsätalousministeriössä sekä kauppa- ja teollisuusministeriössä. Ylimääräisistä esittelijöistä ministeriön nimittämiä on varsin paljon, esimerkiksi ulkoasiainministeriössä kolmannes ylimääräisistä esittelijöistä. Maa- ja metsätalousministeriössä ministeriön nimittämiä on vielä suurempi osa.

Ehdotettu lain 2 a §:n 1 momentti merkitsee ministeriön nimittämien ylimääräisten esittelijöiden osalta sitä, että jos tarkoituksena on, että valtioneuvoston yleisistunnossa asioita esittelevät samalla virkatasolla olevat virkamiehet kuin tällä hetkellä, valtioneuvoston yleisistunnon nimitystoimivaltaa olisi laajennettava koskemaan lukuisia alempia virkoja, jotka tähän mennessä ovat olleet ministeriön täytettäviä.

Nykyisten ylimääräiseksi esittelijäksi määrättyjen, ministeriön nimittämien esittelijöiden kohdalla näyttää syntyvän pulmatilanne, koska he eivät voisi enää esitellä valtioneuvoston yleisistunnossa. Voitaneen olettaa, että ainakin aluksi tästä aiheutuisi asioiden valmistelulle ja esittelylle suurta haittaa. Kun otetaan huomioon ministeriön nimittämien ylimääräisten esittelijöiden suuri lukumäärä, tulisi tätä kysymystä vielä pohtia, esimerkiksi siltä pohjalta, olisiko ehdotettuun lakiin sisällytettävä nykyisiä ylimääräisiä esittelijöitä koskeva siirtymäsäännös.

Muita näkökohtia

Valtioneuvostolain muutosehdotuksista tasavallan presidentin päätöksentekoa koskeva 5 §:n 1 kohta vastaa perustuslakivaliokunnan kantaa. Pääministerin toimivallan täsmentäminen on hyvin perusteltua. Myöskään muihin ehdotettuihin säännöksiin minulla ei ole huomauttamista.