17.6.2010

Kantelu koski opetushallituksen entisen pääjohtajan menettelyä opetushallituksen virkanimitysprosessissa.

Opetushallituksessa oli samanaikaisesti täytettävänä neljän eri toimintayksikön johtajan virat. Nimitysesitykset teki opetushallitus ja nimityspäätökset opetusministeriö. Nimitysprosessissa oli useita virheitä eri vaiheissa. Myös opetushallitus ja ministeriö myönsivät virheitä tapahtuneen.

Perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto. Oikeuskirjallisuudessa vallitsevan käsityksen (muun muassa teoksessa Bruun-Mäenpää-Tuori: Virkamiesten oikeusasema, Keuruu 1995, s.83) mukaan perustuslain virkanimitysperusteet ovat oikeusnormeja, joiden noudattaminen on virkojen täyttämiseen osallistuvien viranomaisten velvollisuutena.

Apulaisoikeuskansleri totesi päätöksessään, että lainsäädännössä ei ole määritelty, miten nimitysperusteiden toteutuminen on turvattava. Käytettävistä menetelmistä oli tapahtuma-aikaan ainoastaan suositus (valtiovarainministeriön suositus virkanimitysten valmistelussa noudatettavista periaatteista 15.12.2000/14/2000), joka myöhemmin on muutettu ohjeeksi (26.1.2009 VM 1/01/2009). Suosituksessa annettiin ohjeita muun muassa hakuilmoitusten sisällöstä, suositeltavista valintamenetelmistä ja nimitysmuistioiden sisällöstä. Suositus oli sitova vain siltä osin kuin siinä oli viitattu asianomaisiin lain säännöksiin.

Opetushallituksen nimitysprosessissa ei noudatettu suosituksen ohjeita. Hakuilmoituksissa oli niitä koskevien säädösten vastaisia kelpoisuusehtoja, valintamenetelmänä käytetyistä haastatteluista ei ollut laadittu muistioita ja nimitysesityksissä ei ollut lainkaan suoritettu hakijoiden välistä ansiovertailua. Ministeriön tekemän täydennyspyyntöön opetushallituksen silloinen pääjohtaja totesi, ettei vertailu myöskään ollut tarpeen. Lainmukaisen nimitysesityksen saamiseksi ministeriö suoritti ennen nimityspäätöksiä itse hakijoiden ansiovertailun.

Suoritetussa esitutkinnassa ilmeni, että menettely ei opetushallituksessa eikä osin ministeriössäkään vastannut asianmukaisen viranhoidon vaatimuksia. Ajan kulumisen sekä vastuukysymysten ja toimintakulttuurin epäselvyyksien vuoksi yksittäisiä laiminlyöntejä ei voinut kohdistaa yksittäisiin virkamiehiin vaan arvostelu oli suunnattava opetushallitukseen viranomaisena ja sen toiminnasta vastanneeseen pääjohtajaan. Nimenomaan pääjohtajan virkavelvollisuuksiin kuului lainmukaisen nimitysmenettelyn läpivieminen huolehtimalla perustuslain nimitysperusteiden toteutumisesta. Vaikka suosituksessa ilmaistujen toimintatapojen noudattaminen ei ole pakollista, ne on kuitenkin tarkoitettu lainmukaisen nimitysharkinnan toteuttamisen välineiksi. Menettelyohjeista sinänsä voidaan poiketa, mutta ei niiden taustalla olevan lainmukaisen nimitysmenettelyn vaatimuksesta. Tapahtuneiden virheiden suurin merkitys oli, että ne vaaransivat nimitysperusteiden toteutumisen. Koska nimityspäätöksiin ei saa hakea valittamalla muutosta, laillisen nimitysharkinnan toteutuminen on välttämätöntä myös virkaa hakeneiden oikeusturvan kannalta. Lisäksi virkanimityksiin liittyy merkittävää julkisen talouden ja hallinnon resurssien käyttöä.

Asemansa ja yleisen toimivaltansa perusteella pääjohtaja oli itsenäisesti voinut tehdä käytettäviä menettelyjä koskevat ratkaisut ja oli siten toimistaan perustuslain 118 §:n nojalla itsenäisesti vastuussa.

Pääjohtajan virkamiesoikeudellista vastuuta punnittaessa oli ensin arvioitava, oliko hän vastuullaan tapahtuneista virheistä rikosoikeudellisessa vastuussa. Rikoslain 40 luvun 10 §:n mukaisen tuottamuksellisen virkavelvollisuuden rikkomisen tunnusmerkistö täyttyy, mikäli virkamies rikkoo pakottaviin säännöksiin tai määräyksiin perustuvan virkavelvollisuutensa. Pääjohtajan virkavelvollisuus ilmeni pääosin valtion virkamieslain 14 §:stä, jonka mukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Legaliteettivaatimuksesta johtuu, että kyseisenlaiset yleisluontoiset määräykset eivät anna johtoa virkavelvollisuuksien täsmälliseen ja näin ollen rangaistusvastuun tuovaan määrittelyyn (KKO:1998:41). Virkanimityksissä noudatettavasta menettelystä oli annettu vain suositus. Kun pääjohtajan menettelyä virkanimitysasioissa koskevia ja siten velvoittavia yksityiskohtaisia ja pakottavia määräyksiä ei ollut, eivät pääjohtajan laiminlyönnit viranhoidossa johtaneet valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 6 §:n mukaisesti syytteen nostamiseen.

Pääjohtajan virkamiesoikeudellista vastuuta arvioitaessa apulaisoikeuskansleri lausui, että pääjohtajalta vaadittava ammatillinen osaaminen ja täytettävien virkojen korkea hierarkkisuusaste olisivat edellyttäneet kaikkien suositusten ja ohjeiden korostunutta noudattamista. Perusteeton suosituksen ohjeiden laiminlyönti vaaransi nimitysperusteiden ja oikeusturvan toteutumisen eikä siten täyttänyt virkamieslain 14 §:n edellyttämää asianmukaista viranhoitoa. Lisäksi hakuilmoitukset olivat lainvastaisia.

Apulaisoikeuskansleri katsoi, että tarvetta hakea virkanimityspäätösten purkamista ei kuitenkaan ollut, koska lainmukainen menettely oli voitu saavuttaa ministeriön suorittamilla täydennystoimilla. Tämä ei kuitenkaan poista nimitysesityksen tehneen viranomaisen itsenäistä vastuuta nimitysperusteiden ja oikeusturvan toteutumisesta (KHO 1983 I 1).

Pääjohtajan menettelyä arvioitaessa otettiin lieventävänä tekijänä huomioon, että hänellä saattoi ministeriön kanssa olleen yhteydenpidon perusteella olla sellainen käsitys, että myös nimittävä viranomainen hyväksyi käytetyt menetelmät. Esitutkinnassa myös ilmeni, että pääjohtaja ei ollut itse välittömästi mukana kaikessa virheellisessä toiminnassa. Viimekätisestä vastuustaan huolimatta hänellä oli myös tietynasteinen oikeus luottaa asianomaisen koulutuksen omaavien alaistensa ammattitaitoon. Raskauttavana oli taas pidettävä sitä, että pääjohtaja ei ministeriön kehotuksestakaan korjannut virheitään nimitysesitystä täydentämällä. Näin hän osoitti suhtautuvansa välinpitämättömästi virkansa hoidossa todettuihin puutteisiin.

Apulaisoikeuskansleri antoi entiselle pääjohtajalle huomautuksen viranhoidossa tehdyistä, lainmukaisen nimitysmenettelyn vaarantaneista virheistä ja laiminlyönneistä. Opetushallitukselle annettiin huomautus lainvastaisten kelpoisuusehtojen ilmoittamisesta ja kiinnitettiin opetushallituksen huomiota hyvän hallinnon edellyttämään tarkkuuteen ja täsmällisyyteen kielellisessä ilmaisussa.

Apulaisoikeuskansleri totesi vielä yleisesti, että vaikka nimitysmenettelyä ohjeistavan suosituksen sitovuustaso lienee noussut sen muuttumisella ohjeeksi, sitä ei edelleenkään ole määrätty velvoittavana noudatettavaksi.

Kun ohjeet ovat välineitä lainmukaisen nimitysmenettelyn ja virkaa hakeneiden perusoikeuksien turvaamiseksi, kysymyksenalaista on, voiko näiden välineiden käyttäminen perustua viranomaisen laajasti vapaaseen harkintaan ja voidaanko ohjeiden tavoittelemat oikeushyvät säännönmukaisesti saavuttaa. Perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta tilannetta ei voida pitää tyydyttävänä.