30.9.2005

Lausuntopyynnössään valtiovarainministeriön henkilöstöosasto on pyytänyt oikeuskanslerin lausuntoa nimikirjalainsäädännön kumoamista koskevasta lainsäädäntömuutosehdotuksesta.

Oikeuskanslerin kanta asiaan

Lausuntopyynnön liitteenä olleen hallituksen esitysluonnoksen pääsisältönä oli, että siinä ehdotettiin kumottavaksi nimikirjalaki, nimikirja-asetus sekä valtion virkamiesasetuksen 8 §:n 2 momentti.

Nimikirjalain (1010/1989) 2 §:ssä on säädetty jokaiselle valtion virastolle ja laitokselle velvollisuus pitää palveluksessaan olevista virkamiehistä ja työntekijöistä nimikirjaa. Lain 2 §:n mukaan nimikirjaa pidetään henkilöstön valintaa, palvelussuhteeseen perustuvien etuuksien ja velvollisuuksien määräämistä ja muiden henkilöstöasioiden hoitamista varten.

Jäljempänä tässä lausunnossa esittämillään perusteilla oikeuskansleri ilmoitti suhtautuvansa kielteisesti ehdotukseen nimikirjalainsäädännön kumoamisesta. On luonnollista, että myös nimikirjalainsäädäntöä tulee tarvittaessa muuttaa ja kehittää nykyaikaisen hallintotoiminnan vaatimuksia vastaavaksi, mutta kysymys on erityisesti lain 2 §:ssä säädetystä kaikkien valtion virastojen ja laitosten yksiselitteisestä velvollisuudesta pitää nimikirjaa juuri henkilöstöasioiden hoitamista varten. Tällainen lakiin perustuva velvollisuus tulee valtion viranomaisilla edelleenkin säilyttää.

Lausunnon perusteet

Voimassa olevan nimikirjalain perusteista

Järjestelmänä valtionhallinnon nimikirja on vanhaa perua. Voimassa oleva nimikirjalainsäädäntö on kuitenkin uudistettu noin 15 vuotta sitten (laki voimaan 1.1.1990), jolloin asiaa koskevat keskeisimmät säännökset nostettiin lain tasolle. Nimikirjalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 57/1989) perusteluissa todettiin muun ohella seuraavaa:

"Nimikirjan keskeinen merkitys liittyy nimityspäätöksien valmisteluun ja palvelussuhteen ehtojen määrittelyä koskeviin päätöksentekotilanteisiin. Nimikirjassa olevia tietoja käytetään viranhakijoiden keskinäisessä vertailussa ja nimityspäätöksien perustana. Virkamiehen siirtyessä virastosta tai laitoksesta toiseen käytetään nimikirjanotteeseen sisältyviä palvelussuhdetietoja määrättäessä palvelusaikaan perustuvia etuuksia, muun muassa ikälisä- ja vuosilomaetuuksia."

"Tavoitteena tulisi olla, että nimikirja ja nimikirjanote palvelisi valtion henkilöstöhallinnon päätöksentekoa mahdollisimman hyvin edellä mainituissa tilanteissa. Nimikirjan ylläpito ja käyttäminen tulisi olla mahdollisimman tehokasta ja taloudellista. Tietojen tulisi olla käyttötarkoituksen kannalta riittävän tarkkoja ja luotettavia, jotta tarkoitettu hyöty tietojen ylläpitokustannuksiin nähden saavutettaisiin. Nimikirjanotteiden vertailukelpoisuuden lisääminen on niin ikään tavoiteltava päämäärä."

"Nimikirjan ja nimikirjanotteen hyödyllisyys perustuu siihen, että niiden perusteella voidaan nopeasti tehdä edellä mainittuja henkilöstöhallinnon päätöksiä. Päätöksillä, esimerkiksi pitkävaikutteisia taloudellisia etuuksia koskevilla päätöksillä, on paitsi viranomaisen myös virkamiehen kannalta usein tärkeä merkitys."

Nimikirjalainsäädäntöä uudistettaessa pidettiin puutteena sitä, että aikaisempi nimikirjasäännöstö ei koskenut työsopimussuhteista henkilöstöä. Sen vuoksi uuden nimikirjalain soveltamisalaa täydennettiin siten, että se koskee myös valtion työsopimussuhteista henkilöstöä. Nimikirjalainsäädäntö on koskenut myös valtion liikelaitoksia.

Nimikirjalainsäädännön kumoamisen perusteista

Näin todettiin siis noin 15 vuotta sitten kokonaisuudistetun nimikirjalainsäädännön valmisteluasiakirjoissa. Nimikirjalainsäädännön uudistamisen pohjana oli perusteellinen, täsmällinen ja asiasyihin perustunut lainvalmistelutyö. On luonnollista, että myös henkilöstöhallinnon lainsäädännön - niin kuin muunkin lainsäädännön - ajantasaisuutta ja toimivuutta on jatkuvasti seurattava ja asianomaisen viranomaisen tehtävänä on ryhtyä tarvittaviin toimiin lainsäädännön uudistamiseksi ja kehittämiseksi uusia vaatimuksia vastaavaksi. Kun nimikirjalainsäädäntö ehdotettiin nyt kokonaan kumottavaksi, olisi järjestelmän kumoamisen perusteiksi täytynyt voida esittää vankkoja nimikirjalainsäädännön perustarkoituksesta ja lainsäädännön yleisestä tarpeesta lähteviä asiasyitä. Sellaisia ei ollut lakiehdotusluonnoksen perusteluista löydettävissä. Nimikirjalainsäädännön kumoamista on perusteltu lähinnä niin sanottuun tuottavuusohjelmaan liittyvillä tarkoituksenmukaisuussyillä, käytännön tasolla lähinnä sillä, että usean viranomaisen nimikirjan ylläpitotehtävät aiheuttaisivat uusille palvelukeskuksille lisätehtäviä.

Koko automaattiseen tietojenkäsittelyyn perustuvien julkishallinnon tietojärjestelmien olemassaolon ajan keskeisimpänä tavoitteena on ollut monia eri käyttötarkoituksia palvelevien yhtenäisten tietojärjestelmien tai ainakin tietosisällöltään ja tekniseltä ratkaisultaan yhteensopivien järjestelmien aikaansaaminen. Tietojärjestelmien kehittämisen ja hankinnan perustavoitteena on siten jo alunperin ollut, että jokin lakiin perustuva henkilöstöhallinnon järjestelmä, esimerkiksi nimikirjajärjestelmä, ei ole tietosisällöltään ja tekniseltä ratkaisultaan muista poikkeava erillinen virastokohtainen tietojärjestelmä, jonka ylläpito vaatisi lisäksi huomattavan paljon "ylimääräistä" työtä. Myös nimikirjalainsäädännön mukaisesti kerättäviä palvelussuhdetietoja tarvitaan valtion henkilöstöhallinnossa muihinkin tarkoituksiin. Asianmukaisesti järjestetty tietohallinto ja asianmukaisesti toteutetut hallinnon yhteiset tietojärjestelmät myötävaikuttaisivat siihen, että nimikirjalainsäädännönkin mukaan kerättäviä ja ylläpidettäviä palvelussuhteiden perustietoja voitaisiin käyttää muun lainsäädännön perusteella käsiteltävien ja ratkaistavien hallintoasioiden ja etuuspäätöksien (esimerkiksi eläkkeet) tiedollisena pohjana.

Nimikirjalainsäädännön perustarkoituksesta lähtevien asiasyiden sijasta nimikirjalainsäädännön kumoamisen perusteiksi esitetyt hallinnon tuottavuuteen liitetyt tarkoituksenmukaisuussyyt osoittavat lähinnä sitä, että samoihin aikoihin nimikirjalainsäädännön uudistamisen kanssa asetetut julkishallinnon yhteisen tietohallinnon ja tietojärjestelmien kehittämistavoitteet ovat jääneet tältä osin toteutumatta. Virastot ja laitokset ovat omista lähtökohdistaan itsenäisesti hankkineet erilaisia henkilöstöhallinnon järjestelmiä, joilla muun muassa nimikirjalaissa säädetyt velvoitteet on voitu käytännössä toteuttaa. Nyttemmin käynnistetyn palvelukeskushankkeen toimeenpanon yhteydessä on sitten havaittu, että jo toteutetut virasto- tai hallinnonalakohtaiset henkilöstöhallinnon ja sen tietojärjestelmien ratkaisut poikkeavat niin paljon toisistaan, että tietosisällöltään varsin selkeän ja tarkoin ohjeistetun nimikirjankin ylläpidon siirtäminen uusille palvelukeskuksille olisi lakiehdotusluonnoksen perustelujen mukaan työlästä. Näin saattaa nimenomaan tietohallinnon ja tietojärjestelmien tasolla ollakin, mutta niihin liittyviä ongelmia ja kehittämistarpeita ei voida hoitaa siten, että edelleenkin tarpeelliseksi ja hyödylliseksi todetusta nimikirjajärjestelmästä luovutaan kokonaan ja järjestelmän ylläpitoa koskevat lain velvoittavat säännökset kumotaan.

Nimikirjatietojen käyttötarkoitus

Nimikirjaa pidetään nimikirjalain 2 §:n mukaan henkilöstön valintaa, palvelussuhteeseen perustuvien etuuksien ja velvollisuuksien määräämistä ja muiden henkilöstöasioiden hoitamista varten. Nämä nimikirjan ylläpidon ja nimikirjan ylläpitovelvollisuuden keskeisimmät perusteet ja syyt ovat mielestäni edelleen olemassa. Valtionhallinnon palkkausuudistus on vähentänyt nimikirjan merkitystä virkamiehen palvelussuhteen ehtojen määrittelyssä (mm. ikälisäpäätökset), mutta esim. vuosiloman pituuden määrittelyssä nimikirjan tiedoilla on edelleen merkitystä.

Valtion eläkelain mukaisen eläkeoikeuden ja eläkkeen määrän perusteena olevat tiedot on tallennettu valtiokonttorin käytössä olevaan eläketietorekisteriin. Nimikirjalainsäädännöstä huolimatta työnantajalla säilyy lakisääteinen velvollisuus ilmoittaa virkamiehen ja työntekijän eläkeoikeuteen ja eläkkeen määrään vaikuttavat palvelussuhde- ja palkkatiedot eläkeviranomaiselle. Nimikirjastakin ilmeneviä palvelussuhdetietoja ei siten kerätä ja tallenneta yksinomaan nimikirjaa varten, vaan samoja tietoja tarvitaan myös laissa säädetyn eläketurvan toimeenpanossa. Valtion eläkelain, kuten muidenkin eläkelakien, viimeisimpien muutosten takia virkamiehen ja työntekijän eläke määräytyy edunsaajan koko työhistorian palvelussuhteiden ja niistä maksettujen palkkojen perusteella. Uuden eläkelainsäädännön voimaantulon jälkeen on toistuvasti havaittu, että eläkeasiaa käsittelevän valtiokonttorin käytettävissä olevat palvelussuhdetiedot ovat puutteellisia tai epätäsmällisiä. Joitakin eläkkeeseen vaikuttavia palvelussuhdetietoja on saattanut puuttua kokonaan tai niiden kestoa koskevissa tiedoissa on todettu virheellisyyksiä. Joissain tapauksissa epätäsmällinen tai virheellinen tieto olisi voinut vaikuttaa myös eläkkeen määrään esimerkiksi kun kysymys on ollut siitä, onko valtion palvelus jatkunut viran tai työn vaihtuessa yhdenjaksoisesti.

Valtion virkamiesten ja työntekijöiden lakiin perustuvan eläketurvan toteutumisen kannalta on tarpeen, että työnantajan käytettävissä on edelleenkin julkista luotettavuutta nauttiva sekä selkeät ja yksiselitteiset tiedot sisältävä tietojärjestelmä, josta virkamiehen ja työntekijän koko palvelussuhdehistoria voidaan helposti todeta ja tarkastaa. Tässäkään yhteydessä oikeuskansleri ei tarkoittanut erillisiä työnantajien pitämiä palvelussuhderekistereitä ja toisaalta valtiokonttorin pitämää eläketietorekisteriä, vaan sitä, että sekä työnantajilla että valtiokonttorilla tulee olla omia käyttötarkoituksiaan palveleva tiedoiltaan kattava ja luotettava, ajantasainen yhtenäinen henkilöstöhallinnon järjestelmä, josta myös virkamiehet ja työntekijät voivat helposti saada itseään koskevia tietoja. Muussa tapauksessa vastuu eläkeoikeudellisesti merkityksellisten tietojen oikeellisuudesta siirtyy osaltaan virkamiehelle ja työntekijälle itselleen, joille nimikirjojen poistuessa olisi vaikeaa jälkikäteen selvittää jo vuosia aikaisemmin päättyneitä palvelussuhteitaan.

Lausuntopyynnön liitteenä olevan hallituksen esitysluonnoksen jakson 1.1 Nykytila neljännen kappaleen toisen virkkeen (s. 2) mukaan "rekrytoinnin yhteydessä ei nimikirjanotteen toimittamisella ole käytännön merkitystä, sillä valtion virkojen hakijoista osa hakeutuu tehtävään valtionhallinnon ulkopuolelta eikä näillä hakijoilla ole nimikirjanotetta". Oikeuskansleri totesi, että nimikirjalainsäädännön kumoamista puoltavana argumenttina virke on ensinnäkin hyvin hämmentävä. Toiseksi oikeuskanslerin oli tässä yhteydessä todettava, että virkkeen alkuosa on myös virheellinen. Tämän kannanoton perustana olivat oikeuskanslerin valtioneuvoston listatarkastuksessa tekemät monivuotiset havainnot. Edelleenkin useimmat ainakin valtioneuvostotasolla päätettävien virkojen hakijoista ovat jo ennestään valtion palveluksessa. Monessa virkanimitysasiassa kaikki kelpoisuusvaatimukset täyttävät hakijat tai ainakin varteenotettavat kärkihakijat ovat ennestään valtion palveluksessa. Kääntäen voidaan listatarkastushavaintona todeta, että yksityisen sektorin tehtävistä valtion virkoihin hakeutuvien hakemustiedoissa on varsin usein puutteita ja epätäsmällisyyksiä. Jos kysymyksessä on varteenotettava hakija, asian esittelijä joutuu pyytämään hakijalta lisätietoja tai täsmennyksiä hakijoiden itse laatimien tietosisällöltään kirjavien ja epätäsmällisten ansioluetteloiden ja muiden asiakirjojen pohjalta. Suurin epäkohta on, että tämäntyyppisiin hakijan itse laatimiin yksityisiin ansioluetteloihin ei voida läheskään aina luottaa tai niiden tietojen oikeellisuus tulee ainakin erikseen todentaa. Viranhakijoiden oman oikeusturvan, hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun ja virkanimitysasioiden käytännön valmistelun kannalta ongelma on juuri päinvastainen kuin mitä hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa esitetään. Nykyinen nimikirjajärjestelmä ja kunnallisen sektorin vastaava järjestelmä ovat olleet sisällöllisenä ja menettelyllisenä takeena sille, että perustuslain 125 §:ään perustuva viranhakijoiden pätevyysarviointi ja viranhakijoiden keskinäinen ansiovertailu on voitu toimeenpanna yksittäisten hakijoiden oikeusturvavaatimukset ja hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimukset täyttävällä ja asioiden valmistelutoiminnassa turhaa työtä säästävällä tarkoituksenmukaisella tavalla.

Hallituksen esitysluonnoksen 1.1. jakson neljännen kappaleen ja perustelutekstin muiden vastaavansisältöisten tekstiosien osalta kysymys ei ole siitä, että perustelutekstien mainittuja kohtia täydennettäisiin. Kysymys on siitä, että mainitut olennaisilta osin virheellisiin tietoihin perustuvat ja oikeudellisesti hatarat perustelut osoittavat pikemminkin sen, että koko nimikirjalain kumoamishankkeen asialliset ja oikeudelliset perustelut eivät ole vakuuttavalla pohjalla. Nimikirjalainsäädännön uudistamista perusteltiin nimenomaan viranhakijoiden virkanimitysasioiden valmisteluun liittyvillä oikeusturvasyillä. Nimikirjalain säännösten lisäksi nimikirjanotteen esittämisestä otettiin 1.12.1994 voimaan tulleeseen uuteen valtion virkamiesasetukseen (971/1994) nimenomainen säännös (8 § 2 mom.). On epäuskottavaa, että nimikirjalainsäädännön kokonaisuudistuksen samoin kuin valtion virkamieslainsäädännön laajan uudistustyön yhteydessä tarpeelliseksi katsottu järjestelmä ja sitä koskevat tarkat säännökset olisivat nyt menettäneet merkityksensä.

Hallituksen esitysluonnoksen perustelujen mukaan (2. Esityksen vaikutukset) esityksellä ei olisi merkittäviä organisaatio- tai henkilöstövaikutuksia. Nimikirjalainsäädännön kumoamisella ei saavutettaisi myöskään sanottavia taloudellisia säästöjä. Tehtävät voitaisiin järjestää ehdotuksen mukaan "joustavasti organisaation tarpeen vaatimalla tavalla". Muiltakin osin ehdotuksen perusteluista ilmenee, että nimikirjatietojen ja muiden vastaavien tietojen keräämistä ja hyväksikäyttöä on tarkasteltu suppeasti virkamiehen tai työntekijän sen hetkisen palveluksen ja työn pohjalta. Siitähän nimikirjalainsäädännössä ei ole kysymys, vaan koko palvelushistorian kattavasta yhtenäisestä järjestelmästä, johon kerran tallennettuja tietoja voidaan käyttää moniin tarkoituksiin niin, että samoja tietoja ei tarvitse enää uudelleen, usein monen vuoden kuluttua, erikseen selvittää. Tästä voidaan esimerkkinä mainita tuomarin valan vannomista koskeva merkintä. Kysymys ei ole siitä, että tuomarinvalasta "voitaisiin ottaa merkintä rekisteriin tehtävissä, joissa tuomarinvalan vannomista edellytetään tehtävänhoidon kannalta". Kysymys on siitä, että kerran vannotusta tuomarin valasta ja muista vastaavanlaisista merkityksellisistä asioista tehdään ajantasaisesti merkintä nimikirjaan, jotta samaa asiaa ei tarvitse enää uudelleen jossain muussa yhteydessä erikseen selvittää.

On toki myönnettävä, että tietohallinnollisesti ja tietojärjestelmällisesti hyvin toteutettunakin nimikirjan pito aiheuttaa henkilöstöhallinnon järjestelmien ylläpitäjille jonkin verran hallinnollista työtä. Kääntäen voidaan todeta, että esitystä valmisteltaessa ei ole tarkemmin selvitetty, eikä varmaan voitaisikaan kovin täsmällisesti selvittää, kuinka paljon tuottamatonta lisätyötä ja oikeusturvaa vaarantavaa sekavuutta (s. 4 "tulkintatilanteet") nykyisen selkeän ja yksityiskohtaisesti ohjeistetun sekä hyvin toimivan nimikirjalainsäädännön kumoaminen aiheuttaisi.

Vuosittain tulostettavien ja toimitettavien nimikirjanotteiden määrän arvioidaan esitysluonnoksessa nousevan kymmeniin tuhansiin. Lausuntonsa alussa oikeuskansleri viittasi yleiseen tarpeeseen kehittää lainsäädäntöä, myös nimikirjalainsäädäntöä, hallintotoiminnan kehittämistarpeita ja muita uudistamisvaatimuksia vastaavaksi. Kuten edellä olevasta ilmenee, kysymys on lainsäädännön ohella myös viranomaisten yhteistä tietohallintoa ja yhteisiä henkilöstöhallinnon tietojärjestelmiä koskevasta kehittämisestä ja työtapojen muuttamisesta silloin kun hallinnon rakenteita uudistetaan. Valtion virkamiesasetuksen 8 §:n 2 momentin mukaan viranhakemukseen ei tarvitse liittää otetta nimikirjasta, jos virkamiehestä pidetään nimikirjaa siinä virastossa, jonka virkaa hän hakee tai jonka virkaan hän on ilmoittautunut (ja jos virasto niin määrää). Esimerkiksi tätä säännöstä voitaisiin mielestäni hyvin kehittää siihen suuntaan, että nimikirjanotetta ei tarvitse esittää, jos virkamies hakee oman hallinnonalansa virkaa. Taustalla on pyrkimys saada aikaan hallinnonalakohtaisia palvelukeskuksia, jossa asianomaisen hallinnonalojen henkilöstöhallinnon asioita, myös nimikirjanpitoa, hoidetaan.

Edellä olevaan viitaten oikeuskansleri toisti, että voimassa olevan nimikirjalainsäädännön ja erityisesti nimikirjan ylläpitoa koskevan lakisääteisen velvollisuuden kumoamiseen liittyy sellaisia olennaisia, välittömiä sekä käytännön tasolla ilmeneviä oikeusturvaongelmia, että lainsäädäntöä ei tulisi kumota.