11.4.2003

Sisäasiainministeriön tiedotusyksikön tehtävänä on ministeriön työjärjestyksen 21 §:n mukaan kansliapäällikön apuna johtaa ja kehittää ministeriön viestintää. Yksikkö avustaa ministeriön ylintä johtoa viestinnässä, vastaa sisäisestä ja ulkoisesta viestinnästä, verkko- ja sidosryhmäviestinnästä sekä ministeriön julkaisutoiminnan kehittämisestä. Viestintäjohtajan virkaa koskeneen hakuilmoituksen mukaan viestintäjohtaja toimii viestintäyksikön päällikkönä. Tehtävään valittavalta edellytettiin ylempää korkeakoulututkintoa, monipuolista viestintäosaamista, kokemusta viestintätehtävien johtamisesta ja strategisesta suunnittelusta. Monipuolinen kielitaito ja kokemus kansainvälisten asioiden hoitamisesta katsottiin hakijalle eduksi.

Virkaa haki 38 henkilöä, joista 17 kutsuttiin haastatteluun. Haastattelut ja lopullisen ehdotuksen valittavasta henkilöstä teki työryhmä, johon kuului kansliapäällikön lisäksi kolme ylijohtajaa. Kansliapäällikön nimitysmuistio oli laadittu työryhmän yksimielisen ehdotuksen pohjalta. Muistio päätyi toteamukseen, että työkokemuksen ja haastattelussa muodostuneen kokonaisvaikutelman perusteella nimitettäväksi esitettyä henkilö voidaan pitää tehtävän pätevimpänä.

Kantelussa katsottiin, että alue- ja kuntaministerin kansliapäällikön esityksestä tekemä nimityspäätös oli vastoin perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaisia yleisiä nimitysperusteita. Nimitetty oli epäpätevä ja kokematon. Lainvastainen nimitys loukkasi pätevien ja kokeneiden hakijoiden oikeutta.

Kantelun johdosta antamassaan selvityksessä sisäasianministeriö on lausunut, että perustuslain yleisiä nimitysperusteista on tulkittava yhteydessä asianomaisen viran yleisiin ja erityisiin kelpoisuusehtoihin, joihin liittyen on otettava huomioon myös viran nimi ja tehtäväpiiri sekä virkaan kuuluvat työtehtävät. Haastattelussa erottui kahdeksan hakijaa, joiden perehtyneisyys tehtäväalaan ja kokemus katsottiin suuremmaksi ja laaja-alaisemmaksi kuin muiden hakijoiden. Virka täytettäessä kiinnitettiin lopulta erityistä huomiota yksityisen työnantajan palveluksessa saatuun monipuoliseen viestintäalan kokemukseen, nopeatempoisen kriisiviestinnän osaamiseen, hyvään esiintymiskykyyn sekä kotimaisilla kielillä että vierailla kielillä ja henkilön aikaisemmissa työsuhteissa osoittamaan tuloksellisuuteen. Selvityksessä korostettiin, että tarkoituksena oli saada virkaan sellainen viestintäalan ammattilainen, joka selviytyy ministeriön viestinnän kehittämisestä ja joka pystyy muuttamaan ministeriön virastomaisen viestinnän aktiiviseksi ja ulospäin suuntautuvaksi nykyaikaiseksi yhteisöviestinnäksi. Valittu henkilö on valtiotieteen maisteri. Hän oli työskennellyt toimittajana sanomalehdessä, radiossa ja televisiossa, pankin ulkoisena tiedottajana 1988-1996, konserniviestinnän ulkoisessa tiimissä 1999-2001 ja viestintäpäällikkönä liiketoimintayksikössä, jossa vastasi asiakasyhteisön sisäisestä ja ulkoisesta viestinnästä alaisenaan neljän hengen viestintätiimi. Hän oli hoitanut pankissa ja konsernissa nopeatempoista kriisiviestintää ja saanut viestintätiimin vetäjänä kokemusta viestintätehtävien hoitamisesta ja strategisesta suunnittelusta. Konserniviestinnän ulkoisessa tiimissä hän oli saanut kokemusta myös kansainvälisistä asioista. Hän pystyy kotimaisten kielten lisäksi esiintymään englannin kielellä ja toimittuaan kouluttajana esiintymistaidoissa valmentamaan viraston johtoa esiintymisiin.

Oikeuskansleri on ratkaisusaan kiinnittänyt huomiota viran kelpoisuusehtoihin ja viranhakuilmoitukseen, esittelymuistioon ja siihen perustuvaan nimitysesitykseen sekä nimityspäätökseen.

1) Viran kelpoisuusehtojen ja viranhakuilmoituksen osalta oikeuskansleri on todennut, että viestintäjohtajan virkaa varten ei ollut säädetty valtion virkamieslain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuja erityisiä kelpoisuusehtoja.

Virka oli uusi ja ensi kertaa täytettävänä. Viranhakuilmoituksessa ilmoitettiin, mitä ministeriö virkaan valittavalta nimityspäätöstä silmällä pitäen edellytti ja millaisiin seikkoihin hakijan oli syytä kiinnittää huomiota. Oikeuskanslerin mielestä hakuilmoituksessa käytetty ilmaisu "edellyttää" oli omiaan johtamaan sellaisen mielikuvan syntyyn, että kysymys olisi säädetyistä kelpoisuusehdoista. Oikeuskansleri on toistanut samantapaisessa asiassa 434/1/99 (oikeuskanslerin kertomus vuodelta 1999 s.83) esittämänsä käsityksen, jonka mukaan ilmaisu "edellyttää" on hakuilmoituksessa harhaanjohtava, jollei kysymyksessä ole säädetty kelpoisuusvaatimus, vaan ainoastaan viranomaisen mielestä virkaan kuuluvien tehtävien hoidon kannalta merkityksellinen seikka. Oikeuskansleri on vastaisen varalle kiinnittänyt ministeriön huomiota siihen, että viranhakuilmoitukset tulee laatia asianmukaisesti.

2) Nimitysesitystä varten laaditusta muistiosta on perustuslain 125 §:n 2 momentin yleiset virkanimitysperusteet sekä viran yleiset ja erityiset kelpoisuusehdot huomioon ottaen käytävä riittävän selvästi ilmi, miksi tietty hakija esitetään nimitettäväksi virkaan. Nimityksen tapahtuessa esityksen mukaisesti muistio on keskeinen asiakirja arvioitaessa nimityksen lainmukaisuutta ja myös kanssahakijoiden oikeusturvan toteutumista. Tältä osin muistion tärkein jakso sisältää hakijoiden ansioiden vertailun. Päätöksessä on viitattu virkojen ja virkanimityksen valmistelussa noudatettavia periaatteita koskevaan valtiovarainministeriön suositukseen (VM:14/2000 s. 11).

Viestintäjohtajan asemasta viestintäyksikön päällikkönä ja koko ministeriön viestinnän koordinaattorina seuraa, että häneltä on edellytettävä taitoa ja kykyä toimia yksikön toimialalla, johtaa sen toimintaa ja ohjata alaisiaan. Vertailussa oli siten tullut panna erityistä painoa viranhakuilmoituksessa mainituille vaatimuksille, jotka koskevat monipuolista viestintäosaamista sekä kokemusta viestintätehtävien johtamisesta ja strategisesta suunnittelusta.

Oikeuskansleri on todennut, että nimitysmuistion vertailujakso on varsin suppea ja ylimalkainen. Hakijoiden joukossa oli kokeneita ja osaavia myös viestintäalan johtotehtävissä toimineita henkilöitä, joiden ansiot olisi tullut selostaa tarkemmin. Muistiossa olisi laajemmin ja avoimemmin tullut arvioida kaikkien hakijoiden kokemusta ja ansioita sekä niiden merkitystä täytettävänä olevan viran kannalta sekä tämän perusteella erottaa kärkihakijoiksi erottautuvien ryhmä. Muistiossa oli kiinnitetty huomiota lähinnä valituksi esitetyn henkilön ansioihin.

Nimitysesityksen tueksi esitetyistä johtopäätöksistä oikeuskansleri on todennut, että esitetyllä henkilöllä oli epäilemättä monipuolista kokemusta tiedottamisen ja viestinnän alalta. Osa kokemuksesta oli tosin kertynyt opiskeluajalta, mutta ansioihin voitiin kiinnittää huomiota, koska korkeakoulututkintoa ei ollut säädetty kelpoisuusehdoksi. Valmistumisen jälkeen varteenotettavat työkokemukset olivat kertyneet toiminnasta pankin tiedottajana kahdeksan vuoden ajalla ja toiminnasta konserniyhtiön palveluksessa runsaan kahden vuoden aikana, siitä neljä kuukautta neljän hengen tiimin vetäjänä. Työtodistuksia tarkemmat tiedot ja arviointi hakijan työtehtävien sisällöstä ja ansioista oli saatu hakijalta hakemuksesta ja haastattelussa. Toiminta tiiminvetäjänä lyhyehkön aikaa tuskin oli antanut vankkaa esimieskokemusta. Muistiosta ei ilmennyt, miten valittu henkilö täytti keskeisinä pidetyt vaatimukset kokemuksesta viestintätehtävien johtamisesta ja strategisesta suunnittelusta.

Oikeuskansleri on päätynyt siihen, että epäselväksi oli jäänyt, miten valituksi tulleen oli katsottu täyttäneen virkaan asetetut vaatimukset. Eri hakijoita koskevan yksityiskohtaisemman vertailun puuttuessa muistiosta ei myöskään saanut luotettava kuvaa nimitysesityksen perusteeksi esitetyn käsityksen tueksi, että nimitetyksi esitettyä oli pidettävä pätevimpänä täytettävänä olevaa virkaan.

Oikeuskanslerin mielestä kansliapäällikkö Häkämies oli esitellyt nimitysasian edellä kerrotulla tavalla puutteellisen muistion perusteella. Muistiota laadittaessa ei ollut otettu huomioon sen tarkoitusta ja sille asetettavia vaatimuksia, mistä syystä lopputulos oli siten osaksi epäonnistunut. Tuolloin voimassa ollen valtioneuvoston ohjesäännön (1522/1995) 32 §:n mukaan kansliapäällikön tuli ministerin lähimpänä apua valvoa erityisesti mm. nimitysasioiden valmistelua ja esittelyä. Oikeuskansleri on kiinnittänyt kansliapäällikkö Kari Häkämiehen huomiota siihen, että nimitysmuistiot on laadittava huolellisesti ja muistion tarkoitus huomioon ottaen.
3) Nimityspäätöksen johdosta oikeuskansleri on lausunut, että lähtökohtana virantäytössä on, että kysymykseen tulevat ne hakijat, jotka täyttävät virkaan säädetyt kelpoisuusvaatimukset tai muutoin asianmukaisesti asetetut vaatimukset, ja että virkaan valitaan hakijoista pätevin. Nimitysmuistio ei antanut riittäviä mahdollisuuksia tämän seikan toteamiseen. Tarkasteltaessa virkaan nimitetyn osalta sitä, miten hän on aikaisemmalla toiminnallaan ansioitunut niin, että hänen on voitu katsoa täyttävän virkaan asetetut vaatimukset, päätöksessä kiinnitettiin huomiota mm. seuraaviin näkökohtiin.

Ministeriön viestintäjohtajan virka on vaativa. Ministeriön viestinnän strateginen suunnittelu on muuta kuin pelkkää tiedottamista. Tehtävän vaatimus näkyy myös palkkauksessa.

Ministeriön selvityksen mukaan uuden ja ensi kertaa täytettävänä olleen viran täytössä olivat korostuneet nimitetyn yksityisessä palveluksessa saama kokemus ja henkilökohtaiset ominaisuudet. Ne oli arvioitu sellaisiksi, että hän pystyy suoriutumaan yksikön päällikkönä ministeriön viestinnän kehittämishankkeen toteuttamisessa. Nimitysharkinnassa painotettiin siten lähinnä hänen sopivuuttaan. Silmiinpistävää kuitenkin oli, että häneltä puuttui likipitäen kokonaan kokemus hallinnosta ja sen viestinnästä. Ministeriön viestinnän johtamisesta ja strategisesta suunnittelusta vastaavalta voidaan edellyttää, että hän tuntee julkista hallintoa sekä erityisesti ministeriön toimialaa ja tehtäviä.

Esille nousseista epäilyksistä huolimatta oikeuskanslerin mielestä oli voitu katsoa, että nimitetty täytti virkaan asetetut vaatimukset ja hänet oli voitu ottaa huomioon virka täytettäessä. Varsinaisen nimityspäätöksen osalta perustelut antoivat aihetta epäilyksille, että asiassa oli lähestytty ministeriön harkintavallan rajoja, vaikka ilmeiseksi ei ole käynyt, että nimitysasiaa esiteltäessä ja ratkaistessa olisi ylitetty ministeriölle asiassa kuuluva harkintavalta ja että nimityspäätös olisi laiton.

Mitä nimityspäätöksen tehneen alue- ja kuntaministerin Martti Korhosen menettelyyn tulee, oikeuskansleri on katsonut, että hänkin olisi osaltaan voinut kiinnittää huomiota nimitysmuistioon, jossa päädyttiin esitettyyn henkilöön mm. kaikkiaan 17 henkilön haastatteluissa muodostuneen kokonaisvaikutelman perusteella. Nimityspäätöstä tehdessään ministeri oli kuitenkin voinut luottaa ministeriön ylimmän virkamiesjohdon yksimieliseen kantaan nimitettävästä henkilöstä.

Oikeuskansleri on kiinnittänyt ministeriön huomiota nimityspäätöksen arvioinnin osalta esitettyihin näkökohtiin.