25.2.2002

Asian vireilletulo

Oikeuskanslerin vieraillessa 4.12.2000 Metsätalouden Kehittämiskeskus Tapiossa esille nousi kysymys kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain (1094/1996, rahoituslaki) soveltamisesta. Lain 26 §:n viimeinen virke, jonka mukaan muihin toimenpiteisiin myönnetty tuki maksetaan yhtenä eränä, koskee ympäristötuen maksamista. Tapiossa oltiin sitä mieltä, että metsätalouden ympäristötuesta annetun maa- ja metsätalousministeriön päätöksen (144/2000, ympäristötukipäätös) tuen jaksottamista ja maksamista koskevat 6 ja 10 §:n säännökset eivät ole sopusoinnussa lain 26 §:n kanssa.

Ryhdyttäessä selvittämään asiaa oli metsänomistaja R.L. pyytänyt 25.5.2001 oikeuskansleria selvittämään, oliko maa- ja metsätalousministeriö menetellyt laillisesti antaessaan ympäristötuen jaksottamista koskevat määräykset. L:n mukaan ministeriön päätös sisältää epäkohtia, joista aiheutuu hänelle haittaa.

Maa- ja metsätalousministeriön perustelut

Maa- ja metsätalousministeriö on 6.2.2001 toimittamassaan selvityksessä ja lausunnossa esittänyt muun muassa, että ympäristötuki on metsätalouden rahoituskentässä erityistyyppinen rahoitusmuoto. Ympäristötukea maksetaan maanomistajan pidättäytyessä sinänsä lainmukaisista metsän käyttö-ja hoitotoimenpiteistä. Ympäristötuella korvataan pääasiassa sitä tulonmenetystä, joka syntyy biologisen monimuotoisuuden tai erityisen tärkeän elinympäristön ominaispiirteiden säilyttämisestä. Ympäristötukisopimuksesta seuraa käytännössä sopimuksen kohteena olevan alueen määräaikainen suojelu. Ympäristötukeen kytkeytyvät ongelmat liittyvät perinteisen metsänparannustoiminnan tarpeisiin säädetyn rahoituslain ja ympäristötuen erilaisin lähtökohtiin.

Ympäristötukipäätöksen mukaan tuen maksaminen perustuu metsäkeskuksen ja maanomistajan väliseen sopimukseen, joka on voimassa 30 vuotta. Ympäristötukipäätöksen 10 §:n mukaan kullekin 10-vuotiskaudelle myönnetty ja maksettu tuki lasketaan maksuajankohtaa edeltävän metsäkeskuksen toimialueen kolmen kalenterivuoden puukuutiometrin keskikantohinnan aritmeettisen keskiarvon perusteella. Tuen määrä kulloisellekin kaudelle perustuu ajanmukaisiin puun hintatietoihin. Menettelyllä on pyritty turvaamaan maanomistajalle oikeudenmukainen ja tasavertainen kohtelu. Ministeriön mukaan tuen myöntäminen ja maksaminen 10-vuotiskausittain mahdollistaa myös tuen tarkoituksenmukaisen valvonnan, koska metsäkeskuksen tulee varmistua siitä, että sopimusehtoja on noudatettu ennen kuin seuraavan 10-vuotiskauden tuki myönnetään ja maksetaan.

Ministeriö on todennut, että luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi ja ympäristötuen tavoitteiden saavuttamiseksi metsätalousmaan vapaaehtoista rauhoittamista on tarkasteltava pitkällä aikajänteellä. Ympäristötukisopimuksen voimassaoloajaksi on asetettu 30 vuotta. Rahoitusta ei rahoituslain 28 §:n mukaan pääsääntöisesti voida määrätä perittäväksi takaisin enää sen jälkeen, kun rahoituksen myöntämisestä on kulunut 10 vuotta. Tuki tulee voida periä takaisin, jos tuen myöntämiselle säädettyjä ehtoja ei noudateta. Ministeriö on katsonut, ettei se ole voinut päätöksellään poiketa laissa olevasta takaisinperintäsäännöksestä ja ulottaa takaisinperintää 10 vuotta pitemmälle.

Kun tuki myönnetään ja maksetaan 30 vuoden asemasta 10 vuodeksi kerrallaan, on mahdollista solmia useampia sopimuksia. Tuen myöntämistä ja maksamista koskevia säännöksiä valmisteltaessa pyrittiin erityisesti turvaamaan eduskunnan budjettivallan loukkaamattomuus. Jos eduskunta ei osoittaisi riittävästi varoja ympäristötukeen, ympäristötukipäätöksen 9 §:n 2 momentin mukaan sopimus raukeaa ilman muita seuraamuksia.

Vastineet

Tapion 30.3.2001 antamassa vastineessa on todettu, että käytännössä asiassa on kysymys erityisesti siitä, onko oikeudenmukaista jaksottaa ympäristötuen maksaminen maanomistajalle yhteensä 20 vuoden ajalle. Oikeudellisesti kysymys on siitä, onko ympäristötuen jaksottaminen, siis sitä koskeva ympäristötukipäätös, sopusoinnussa rahoituslain kanssa.

Vastineessa on huomautettu, että rahoituslain 19 §:n 3 momentissa on ministeriölle annettu valtuutus tarkempien säännösten antamiseen ympäristötuesta ynnä muista lainkohdassa mainituista seikoista, mutta ei lain säännöksistä poikkeamiseen. Rahoituslain 26 § edellyttää ympäristötuen maksamista yhtenä eränä rahoituksen myöntämisen jälkeen. Tästä poikkeaminen siten, että maksu tapahtuu 20 vuoden ajanjaksolla kolmessa erässä, on enemmän kuin laissa tarkoitettua "tarkempien säännösten antamista".

R.L. on 7.11.2001 esittänyt, että ympäristötukeen osoitettujen varojen niukkuudella ja mahdollisuudella tarkoituksenmukaiseen valvontaan ei voi perustella sitä, että metsänomistaja joutuu odottamaan lopullista tukea (tulonmenetyksen korvausta) yli 20 vuotta. Nykymuotoinen ohjeistus aiheuttaa päinvastoin metsäkeskuksille tarpeetonta lisätyötä.

Ratkaisu

Oikeuskansleri on päätöksessään lausunut, että kestävän metsätalouden rahoituslain 6 luvun säännökset koskevat koko lakia, jollei jonkin asian osalta ole säännelty toisin. Koska laissa ei ympäristötuen maksatuksen osalta ole säädetty toisin, näyttäisi rahoituslain 26 § säännöksen asema ja sananmukainen tulkinta johtavan siihen, että ympäristötuki tulisi maksaa yhdellä kertaa.

Se, että maksatuksen osalta rahoituslaissa itsessään ei ole muita säännöksiä, ei kuitenkaan välttämättä tarkoita sitä, ettei ympäristötuen maksatuksesta silti voitaisi säännellä toisin. Tällöin on huomattava, että ympäristötukea koskeva 3 luku "Tuki metsien biologisen monimuotoisuuden ylläpitämiseen" ja siihen sisältyvä asianomainen valtuutussäännös 19 §:n 3 momentissa antavat oikeudellisen perustan ja mahdollisuuden ympäristötuen maksatuksen säätelylle rahoituslain 26 §:n mukaisesta pääsäännöstä poiketen.

Alkuperäisessä asussaan (1094/1996) puheena oleva valtuutussäännös, silloin 19 §:n 2 momentissa, sisälsi valtuutuksen antaa tarkempia säännöksiä ympäristötuesta. Valtuutusta laajennettiin 19.12.1997 annetulla, 1.1.1998 voimaan tulleella lainmuutoksella (1286/1997), jolloin valtuutus ulotettiin koskemaan myös ympäristötukisopimusta, takaisinperintää ja sille määrättävää korkoa. Samalla valtuutussäännös siirrettiin 19 §:n 3 momentiksi. Alkuperäisessä metsälainsäädännön uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä 63/1996 vp ja edellä selostettua rahoituslain muutosesitystä koskevassa hallituksen esityksessä 212/1997 vp ei tarkemmin esitetty, millaisia ympäristötukea tai ympäristötukisopimusta koskevia tarkempia määräyksiä oli ajateltu annettavaksi.

Lakiin sisältyvä valtuutus antaa tarkempia säännöksiä/määräyksiä alemman asteisilla säädöksillä tarkoittaa lainsäädäntövallan siirtämistä. Kysymykseen tulevat asiat, jotka eivät edellytä lain tasoista säätelyä. Tavallisimmin on kysymys lain täytäntöönpanoon liittyvistä määräyksistä. Ympäristötukipäätöksen antamisen ajankohtana lainsäädäntövaltaa ministeriön päätöstasolle siirrettäessä kysymys on ollut mahdollisuudesta antaa määräyksiä, jotka ovat luonteeltaan teknisiä ja/tai vähämerkityksellisiä.

Rahoituslain 3 luku sisältää vain 19 §:n. Sen nojalla annettu ympäristötukipäätös säätelee keskeisellä tavalla ympäristötukea ja ympäristötukisopimusta. Maanomistajan kannalta ympäristötukipäätös vaikuttaa olennaisesti siihen, millainen ympäristötukisopimus on mahdollista tehdä ja milloin hänellä on oikeus saada ympäristötukikorvaus. Tältä osin keskeinen säännös ympäristötukipäätöksessä on sen 10 §.

Kysymys on siitä, millaisia ympäristötukea ja ympäristötukisopimusta koskevia määräyksiä rahoituslain 19 §:n 3 momentin valtuutussäännöksen nojalla voidaan antaa. Säännös on sisällöltään yleisluontoinen. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö valtuutusta määräysten antamiseen käytettäessä tulisi ottaa huomioon lakia alemman asteista säätelyä koskevat rajoitukset. Kun otetaan huomioon ympäristötukipäätöksen 10 §:n sisältö ja merkitys metsänomistajan oikeusaseman kannalta, voidaan epäillä, onko ympäristötuen jaksottamisessa puheena olevalla tavalla ympäristötukisopimusta tehtäessä kysymys teknisestä ja/tai vähämerkityksellisestä määräyksestä.

Tarkasteltaessa asiaa 1.3.2000 voimaan tulleen perustuslain 80 §:n kannalta voidaan todeta, että tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Tämän mukaisesti asetuksen antaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antaman tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista, kunhan laki sisältää riittävän täsmälliset perussäännökset.

Jaksottamiselle esitetyt valvonnalliset sekä tuen riittävyyden taloudelliset perusteet ovat sinänsä ymmärrettävät ja oikeudellista tukea antaa edellä mainitun rahoituslain 19 §:n 3 momentin erityissäännöksen ohella yleinen 10 vuoden vanhentumisaika. Toisaalta voimassa olevien säännösten valossa jaksottamisen oikeusperusta voidaan nähdä jossain määrin epäselvänä. Sen vuoksi oikeuskansleri on esittänyt maa- ja metsätalousministeriön harkittavaksi, olisiko rahoituslain 19 §:n 3 momentin säännöstä tarkistettava ja selkiinnytettävä mahdollisesti niin, että siihen otettaisiin maininta mahdollisuudesta jaksottaa ympäristötuki ympäristötukisopimusta tehtäessä ja sopimuksen mukaisia korvauksia maksettaessa.