13.7.1999

1 KANTELUKIRJOITUKSET

1.1 Kirjoitus 11.8.1998

Ruokolahden kunnanhallitus on oikeuskanslerille 11.8.1998 osoittamassaan kirjoituksessa kertonut, että jo vuosien ajan on Ruokolahdella tehty karhuhavaintoja. Karhut ovat tehneet tuhoja kasvimailla ja puutarhoissa, aiheuttaneet liikenneonnettomuuksia ja häiriköineet kaatopaikalla, tappaneet kotieläimiä sekä uhkailleet ihmisiä aiheuttaen vaaratilanteita. Karhu oli 17.6.1998 surmannut kunnan keskustaajaman läheisyydessä ulkoilleen henkilön.

Tilanne on seurausta liian suureksi paisuneesta karhukannasta. Kunnanhallitus oli jo 11.10.1991 tehnyt maa- ja metsätalousministeriölle esityksen metsästyksen sallimisesta, mutta sitä ei ollut hyväksytty. Riistanhoitopiiri arvioi alueensa karhukannaksi 130-150. Riista- ja kalatalouden tutkimuskeskuksen arvio vuonna 1997 oli 120 aikuista ja 25 pentua. Elinpiiritutkimuksiin perustuen riistanhoitopiirin tavoite piirin alueella on 4-6 karhua 1 000 neliökilometriä kohti ja riistanhoitoyhdistyksen tavoite Ruokolahdelle on noin 7 karhua. Riistanhoitoyhdistyksen mukaan kanta on tällä hetkellä yli 40 karhua. Määrä on 5-6 kertaa tavoitteen suuruinen, mistä johtuen reviirit menevät päällekkäin.

Riistanhoitopiiri oli vuonna 1997 esittänyt karhutilanteen tuntien 35-40 pyyntiluvan kiintiötä. Ministeriö myönsi 20 lupaa. Lehtitietojen mukaan ministeriö laskee tapettavat häirikkökarhut mukaan kiintiöön. Häirikkökarhuihin keskittyminen on ministeriön keino väistää vastuutaan. Koska kanta on ylitiheä ja ruokaa ilmeisen niukasti, täyttyy poistetun karhun jättämä aukko nopeasti.

Myös susikanta on kasvanut huolestuttavan nopeasti ja kuntalaiset ovat ilmoittaneet neljästä susihavainnosta. Sudet olivat tulleet havainnoitsijoista noin 6 ja 10 metrin päähän pelkoa osoittamatta. Sudet olivat tappaneet lukuisia koiria. Susien ja karhujen tappamien hirvien jäännöksiä löytyy kunnan eri osista.

Uutena petohavaintona on 26.7.1998 tehty ilmoitus ahmasta, joka ilmeisesti oli siirtoistutettu Keski-Suomesta.

Kirjoitukseen liitetyssä kunnanhallituksen pöytäkirjassa 10.8.1998 § 212 on todettu, että kunnan alueella on noin 3 000 vapaa-ajan asuntoa, joten varsinaista erämaata ei ole. Vilkkaimpina loma-aikoina kunnan väkiluku kaksinkertaistuu. Erityisesti kesämökkiläiset ovat huolestuneita tilanteesta.

Kirjoituksessa on pyydetty oikeuskansleria tutkimaan, onko maa- ja metsätalousministeriö kasvattaessaan päätöksillään karhu- ja susikantoja rikkonut hallitusmuodon 6 §:n säännöstä, ruokolahtelaisten ihmisoikeuksia ja mahdollisesti muitakin säädöksiä. Petotihentymä tulee poistaa.

1.2 Lisäkirjoitukset 12. ja 19.8.1998

Kirjoituksella 12.8.1998 kunnanhallitus on lähettänyt tiedoksi petohavaintolomakkeen, joka sisältää 34 havaintoa ajanjaksolla 1.5.-12.8.1998 (28 havaintoa karhusta/karhuista, 4 havaintoa sudesta/susista ja 2 havaintoa ahmasta). Yhtä lukuun ottamatta havainnot on tehty Pohjalankilan talouskylän alueelta.

Kirjoitukseen 19.8.1998 on liitetty kunnanhallitukselle osoitettu vetoomus ja jäljennös sanomalehtiartikkelista, joka sisältää Uutisvuoksessa julkaistun maa- ja metsätalousministeriön johtavan virkamiehen haastattelun. Siihen nähden, että riistanhoitoyhdistyksen ilmoittamasta yli 40 karhun kannasta oli tehty 107 petohavaintoilmoitusta, joihin sisältyy joitakin havaintoja sudesta ja kaksi havaintoa ahmasta, kirjoituksessa on paheksuttu haastattelussa esitettyjä näkemyksiä.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

6 RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

6.1 Maa- ja metsätalousministeriön toimialasta ja tehtävistä

Metsästys ja riistanhoitotoimi ovat kuuluneet ja kuuluvat maa- ja metsätalousministeriön toimialaan. Siihen kuuluvia tehtäviä ministeriö on hoitanut muun muassa myöntämällä pyyntilupia ja määräämällä kiintiöitä, joista säädetään metsästysasetuksen 2 §:n 3 momentissa ja 5 §:ssä. Lisäksi ministeriö on myöntänyt eräissä tapauksia poikkeuslupia. Edelleen ministeriön tehtäviin on kuulunut valmistella toimialaan kuuluvat tarpeelliset hallituksen esitykset ja asetusehdotukset. Ministeriöllä on ollut toimialaansa kuuluvissa asioissa valmisteluvastuu yhteisölainsäädännön täytäntöönpanoa tarkoittavista toimenpiteistä.

6.2 Kantelua koskevia näkökohtia

Totean, että kantelussa on kysymys ihmisten turvallisuudesta, joka on hallitusmuodossa taattu perusoikeus. Turvallisuuden on katsottu vaarantuneen erityisesti paikallisen karhukannan tihentymisen seurauksena.

Kantelua käsiteltäessä on käynyt ilmi, että Euroopan yhteisöjen komission tutkittavana on kysymys siitä, onko Suomen metsästyslainsäädännössä otettu asianmukaisesti huomioon luontodirektiivin edellä selostetut lajien suojelua koskevat säännökset muun muassa karhun ja suden osalta. Kysymys on ollut ja on luontodirektiivin ja sen 16 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanosta ja erityisesti artiklan mukaisten poikkeusperusteiden huomioon ottamisesta säädeltäessä mm. karhun metsästystä.

Kantelu kohdistuu sekä aikaan ennen kuin Suomi tuli Euroopan unionin jäseneksi 1.1.1995 että aikaan sen jälkeen. Ennen EUjäsenyyttä karhun ja suden metsästys oli kansallisen lainsäädännön varassa. EU-jäsenyys on tuonut mukanaan velvollisuuden ottaa yhteisölainsäädäntö huomioon ja panna se tarvittaessa täytäntöön. Kantelulla, joka koskee karhukannan säätelyä lähinnä kansallisen lainsäädännön pohjalta, on siten yhtymäkohtia komission käsiteltävänä olevaan viralliseen huomautukseen sekä selvityspyyntöön EU-jäsenyysajan osalta. Oikeuskanslerinvirastossa vakiintuneen käytännön mukaisesti oikeuskansleri ei ilman erityistä aihetta puutu toimivaltaisen viranomaisen käsiteltävänä olevaan asiaan. Tätä on asianmukaista soveltaa myös komissiossa käsiteltävänä olevaan asiaan.

Nämä seikat huomioon ottaen lausun asiassa seuraavaa.

6.3 Karhu- ja susikannan koosta ja säätelystä

Ennen EU-jäsenyyttä

Kysymys siitä, millainen karhu- tai susikanta Suomessa voi olla, on kuulunut ja edelleenkin kuuluu voimassa olevan lainsäädännön mukaan riistatalouden alaan. Kannan hoitoa ohjaavana säännöksenä on voitu pitää metsästyslain 20 §:n 1 momentin vaatimusta kestävän käytön periaatteen huomioon ottamisesta ja kiellosta vaarantaa riistaeläinkantoja metsästystä harjoitettaessa. Säännös pyrkii turvaamaan lähinnä kannan vähimmäiskokoa. Se, miten nämä pykälästä ilmenevät näkökohdat on otettu huomioon, ilmenevät sekä metsästysasetuksen säännöksistä että pyyntilupa- ja kiintiökäytännöstä.

Kysymykseen eläinlajin kannan koosta liittyy olennaisesti kysymys sen säätelystä. Pääasiallisin keino vaikuttaa karhu- ja susikannan runsauteen on ollut metsästys. Kiintiöitä määrätessään ja pyyntilupia myöntäessään maa- ja metsätalousministeriö on hankkinut vuosittain riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen lausunnon asianomaisten eläinlajien kannoista ja metsästettävyydestä sekä kuullut riistanhoitopiirejä. Ministeriö ei päätöksissään ole ollut sidottu lausuntoon, vaan on voinut poiketa siitä. Näyttää kuitenkin siltä, että ministeriö on päätöksenteossaan pitkälti nojautunut lausuntoihin. Viittaan myös tietoihin karhujen pyyntilupien lisäämisestä.

Käsitykseni mukaan ministeriön menettelyä voidaan tältä osin pitää sillä tavoin perusteltuna, ottaen huomioon myös, että perusoikeusuudistus tuli voimaan 1.8.1995, ettei siihen ole aihetta puuttua jälkikäteen oikeudellisin keinoin.

EU-jäsenyyden aikana

Viitaten siihen, mitä edellä 6.2 kohdassa on todettu, minun ei ole otollista tässä vaiheessa ryhtyä yksityiskohtaisemmin arvioimaan maa- ja metsätalousministeriön toimintaa EU-jäsenyysaikana yhteisölainsäännön soveltamiseen liittyvien seikkojen valossa, koska itse peruskysymys yhteisölainsäädännön täytäntöönpanosta on käsiteltävänä komissiossa.

6.4 Ns. karhutihentymän synnystä ja purkamisesta

Asiassa saadussa selvityksessä on varsin seikkaperäisesti selostettu mm. karhuhavaintoja, niihin perustuvia arvioita karhukannan suuruudesta sekä toimenpiteitä ja niiden vaikutuksia ns. karhutihentymän purkamiseen Kymen riistanhoitopiirin alueella. Tiedot ulottuvat vuosiin 1993 ja 1994. Karhuhavainnot ja tiedot karhujen käyttäytymisestä olivat johtaneet siihen, että maa- ja metsätalousministeriö oli vuonna 1995 moninkertaistanut pyyntilupien määrän myöntämällä 15 pyyntilupaa ja sen jälkeen vuosittain 20 pyyntilupaa. Riistanhoitopiiri oli ohjannut valtaosan pyyntiluvistaan tiedossaan olevalle karhutihentymäalueelle Etelä-Karjalaan, johon Ruokolahti kuuluu. Karhuhavaintojen määrä Ruokolahdella oli laskenut huippuvuodesta 1994. Se, mitä tihentymällä tässä yhteydessä tarkoitetaan, on osoittautunut kiistanalaiseksi. Siitä riippumatta, onko perusteltua puhua tihentymästä, kiistaa ei voine olla siitä, etteikö alueella vuoden 1994 jälkeenkin olisi oleskellut ja liikuskellut verraten runsaasti karhuja.

Runsaan karhuesiintymän olemassaolo on tiedostettu valtakunnallisella tasolla EU-jäsenyyden alkamisaikoihin. Esiintymän voimakkuutta kuvaa se, ettei ns. tihentymää ollut saatu vuodesta 1995 lähtien myönnetyillä runsailla luvillakaan puretuksi kuin jossain määrin. Tähän nähden voidaan epäillä, että edellytykset puheena olevan alueellisen ja paikallisen karhuesiintymän muodostumiselle ovat syntyneet jo ennen vuotta 1995, minkä jälkeen tilanne on saanut pysyvämmän luonteen. Tilanteeseen lienevät vaikuttaneet osaltaan vallitsevat maantieteelliset olosuhteet kuten valtakunnanrajan läheisyys ja vesistöt.

Tässä vaiheessa mahdollisuudet käyttää pyyntilupia alueellisen ja paikallisen karhuesiintymän purkamisessa ovat selvityksen mukaan kiinni siitä, voidaanko poikkeusperusteiden katsoa olevan olemassa. Tähän harkintaan vaikuttanee myös se, minkälaisilla tosiseikoilla ja muilla syillä direktiivin poikkeusperusteiden soveltamista meillä voidaan kansallisesti perustella. Edellä selostetussa komission virallisen huomautuksen menettelyssä kyse on siitä, vastaako Suomen lainsäädäntö luontodirektiiviä, mutta ei siitä, miten meillä sovelletaan direktiivissä tarkoitettuja poikkeusperusteita petoeläinten yleiselle turvallisuudelle aiheuttaman vaaran torjumiseksi.

6.5 Perusoikeuksien toteuttamisesta

Ihmisille perusoikeutena taatun turvallisuuden toteutumista on julkisen vallan edistettävä. Petoeläinten ihmisille aiheuttama tai ainakin niistä ihmisten asuin- ja liikkumisalueilla tehtyihin havaintoihin perustuva todelliseksi mielletty uhka on sellainen turvallisuutta heikentävä tekijä, jonka poistaminen on hallitusmuodon 16 a §:n 1 momentin mukaisesti julkisen vallan velvollisuutena. Toisaalta sama edistämisvelvoite koskee myös luonnon ja sen monimuotoisuuden säilyttämistä. Käsillä on tilanne, jossa kahden perusoikeuden toteuttaminen niihin sisältyvien osittain paikallisista olosuhteista johtuvien vastakkaisten arvojen vuoksi näyttäisi johtavan ristiriitaan. Tällaisessa tilanteessa on perusoikeuksia punnittava vastakkain ja pyrittävä yhteensovittamaan ristiriitaan johtavien säännösten tulkinta tavalla, joka johtaa perusoikeuksien toteuttamiseen niiden tarkoitusta vastaavalla tavalla poikkeuksellisissakin olosuhteissa.

Lainkohdassa ei ole säännelty tarkemmin sitä, millaisiin keinoihin julkisen vallan on mahdollista ryhtyä petoeläinten aiheuttaman uhan poistamiseksi. Perusoikeuksien turvaamisen osalta hallituksen esityksessä nro 309/1993 vp. mainitaan, että ehdotetut perusoikeussäännökset sitoisivat julkista valtaa sen kaikessa toiminnassa, lainsäädännössä, hallinnossa ja lainkäytössä. Keinovalikoima jää kussakin tapauksessa erikseen harkittavaksi. Valittavat keinot saattavat myös vaihdella huomattavasti. Tämän johdosta totean, että petoeläinten aiheuttamaa uhkaa ei voida poistaa niin, että luonnon monimuotoisuus myös erämaaluonnon petokantojen osalta vaarantuu. Karhu enempää kuin susikaan ei kuitenkaan meillä kuulu asuttujen seutujen luonnonoloihin. Tältä osin viranomaisilla tulee olla nopeasti vaikuttavat tehokkaat keinot, joilla torjutaan ihmisasumusten tai taajamien taikka ihmisten käyttämien liikenne- tai kulkuväylien läheisyyteen tulevat petoeläimet.

6.6 Johtopäätökset ja toimenpiteet

Kantelua tutkittaessa ei ole havaittu sellaisia viranomaisten laiminlyöntejä tai virheitä, joiden johdosta olisi ryhdyttävä oikeudellisiin toimiin. Päätökset on nähdäkseni tehty laillista menettelyä noudattaen ja viranomaisten kulloinkin voimassaolleisiin säännöksiin perustuneen harkintavallan puitteissa nojautuen oikeussäännöksiin ja niiden soveltamiseksi hankittuihin selvityksiin.

Sanottu ei kuitenkaan merkitse sitä, että kanteluun ei olisi ollut aihetta yleisen turvallisuuden kannalta. Päin vastoin karhujen ja miksei susienkin esiintymisestä on ihmisten asuinsijojen ja heidän käyttämiensä liikkumisväylien alueilta havaintoja, joita ei voida pitää vähäisinä tai merkityksettöminä. Alueellisen ja paikallisen karhuesiintymän muodostumiseen Ruokolahdelle ja sen turvallisuutta heikentävään vaikutukseen ei ilmeisesti ollut osattu ajoissa kiinnittää riittävää huomiota. Osaltaan tähän on saattanut vaikuttaa se, että valmisteltaessa ja hyväksyttäessä valtakunnallisia petoeläinkantojen hoitosuunnitelmia ja niihin perustuvia viranomaistoimia pääpaino on ollut petokantojen säilyttämis-, turvaamis- ja lisäämistavoitteissa, jolloin petoeläinten ihmisten turvallisuudelle aiheuttamiin uhkatekijöihin ja niiden torjuntaan liittyviin näkökohtiin on kiinnitetty vähemmän huomiota. Nämä ovat tulleet korostetummin esille viime vuosina. Tilanne on muodostunut sellaiseksi, ettei uhkatekijöihin ole myöhemmin käytetyillä keinoilla voitu riittävän nopeasti vaikuttaa.

Edellä lausutun johdosta on kaiken kaikkiaan painotettava, että perusoikeutena taatun turvallisuuden ylläpitäminen on julkisen vallan ensisijainen tavoite. Julkisen vallan asiana on siten varautua toimiin ja käyttää niitä siten, että turvattomuutta aiheuttavat eläimet saadaan torjutuiksi tai vakavimmissa tapauksissa hävitetyiksi. Tämä on mahdollista toteuttaa loukkaamatta luonnon monimuotoisuutta, koska ihmistä hänen elinympäristössään häiritsevä petoeläin ei edusta luonnon monimuotoisuutta.

Esillä olevan kantelun perusteella tällaisia toimia olisi kaatolupia harkittaessa petokannan saattaminen tasolle, jolla petoeläinten mahdollisuus harhautua asutuksen liepeille jää pieneksi (Ruokolahden kuntakaan ei vaadi karhuvapautta, vaan kannan pienentämistä). Silloin kun petoeläin havaitaan paikassa, jossa on ilmeinen vaara, että ihmisten turvallisuus on uhattuna, on ihmisten kannalta selvää, että uhka torjutaan, äärimmäisenä keinona pedon lopettaminen. Arviointi on osaltaan perustettava luontodirektiivin 16 artiklan poikkeusperusteisiin. Poliisin asiana olisi huolehtia kaadosta. Poliisivoimien saatavuus saattaa joissakin tapauksissa estää riittävän tehokkaan toiminnan. Sen vuoksi olisikin paikallaan myös selvittää, olisiko kiireellisissä tapauksissa mahdollista myöntää kaato-oikeus muillekin ammattitaitoisille aseenkäyttäjille kuin poliiseille (esimerkkinä kantelussa mainittu kaatopaikan vartija, jos hän on ammattitaitoinen ampuja/metsästäjä).

Ihmisten elinympäristöstä tehtyjen karhuhavaintojen runsas määrä ja sen vaikutus ihmisten turvallisuuden tunteeseen sekä henkilövahinkojen syntymisen mahdollisuus ovat mielestäni sellaisia seikkoja, joihin on suhtauduttava vakavasti. Käsitykseni mukaan luontodirektiivin poikkeusperusteet antavat mahdollisuuden sellaiseen lainsäädäntöön, jonka nojalla yleisen turvallisuuden säilyttämiseksi tarpeelliset toimenpiteet ihmisiä uhkaavien petoeläinten torjumiseksi voidaan käytännössä toteuttaa. Samalla kun kiinnitän maa- ja metsätalousministeriön huomiota hallitusmuodon 16 a §:n 1 momentista johtuviin velvollisuuksiin esitän, että ministeriö selvittäisi ja harkitsisi, millaisin lainsäädännöllisin ja muin toimenpitein turvallisuus voidaan mahdollisuuksien mukaan varmistaa Ruokolahdella ja estää sen vaarantuminen vastaisuudessa muuallakin. Tässä tarkoituksessa lähetän ministeriölle tiedoksi jäljennöksen tästä päätöksestä.

Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että häirikkökarhujen ja vaarallisiksi osoittautuneiden karhujen lopettaminen metsästyslain mukaisissa tapauksissa on käytännössä jäänyt poliisin tehtäväksi. Poliisilain 25 §:ään sisältyy myös säännös siitä, että poliisimiehellä on oikeus eläimen lopettamiseen mm. silloin, kun eläin aiheuttaa vaaraa ihmisen hengelle tai terveydelle. Se, mitä edellä todettu viranomaisten varautumisesta toimenpiteisiin, joilla ihmisten turvallisuutta ylläpidetään, koskee osaltaan myös poliisia joko yhteistoiminnassa muiden viranomaisten kanssa tai yksin. Lähetän jäljennöksen tästä päätöksestä myös sisäasiainministeriölle tiedoksi.

Muihin toimenpiteisiin asia ei ole antanut puoleltani aihetta.