22.6.1993

Alkoholilain nojalla alkoholijuomien mainonta on pääsääntöisesti kielletty, mutta sallittu anniskelupaikoissa siten, kuin sosiaali- ja terveysministeriö siitä tarkemmin määrää. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 7 §:n mukaan alkoholijuomien mainonta anniskelupaikoissa on siten järjestettävä, ettei se ole huomiota herättävästi havaittavissa anniskelupaikkaan kuuluvien tilojen ulkopuolelta.

Kaupunginviskaalin syyttämättäjättämispäätöksestä tehdyssä kantelussa on ollut kysymys ravintolan sisäpuolelle asetetusta, mutta ulospäin suunnatusta, ulkomaisen olutmerkin nimen sisältävästä valomainoksesta.

Oikeuskansleri on katsonut, että tarkoituksellisesti ulospäin asetettuja alkoholijuomien valomainoksia voitaisiin lähtökohtaisesti pitää sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 7 §:n vastaisina ja siten alkoholilain nojalla kiellettyinä. Ministeriön päätöksen 7 § oli kuitenkin käytännössä muodostunut tulkinnanvaraiseksi.

Harkittuaan asiaa toisaalta sosiaali- ja terveysministeriön päätökseen liittyvän tulkintaongelman selvittämisen tarpeen kannalta ja toisaalta asianomaisen ravintoloitsijan oikeusturvanäkökohtien kannalta, oikeuskansleri on päätöksessään esitetyillä perusteilla katsonut, ettei syytteen nostamiselle ole riittäviä perusteita.

Oikeuskansleri on lähettänyt päätöksensä tiedoksi sosiaali- ja terveysministeriölle, jonka asiana on harkita, antaako asian lopputulos ja esitetyt näkökohdat aihetta joihinkin ministeriön harkintavallassa oleviin toimenpiteisiin.

Ratkaisussa kysymys myös blanko- eli blankettirangaistussäännöksestä rikosoikeudellisen laillisuus- eli legaliteetti-periaatteen kannalta.

1 KANTELU

Sosiaali- ja terveysministeriö on 10.4.1992 päivätyllä kirjeellään lähettänyt oikeuskanslerille tiedoksi ja mahdollisia toimenpiteitä varten Turun kaupunginviskaalin Aarni Numerlan 6.2.1992 tekemän päätöksen syyttämättä jättämisestä asiassa, joka koskee Oy Alko Ab:n Dennis Rafkin Oy:lle osoittamaa pyyntöä poistaa alkoholimainonnan kieltosäännösten vastaiset mainokset.

Sosiaali- ja terveysministeriön mielestä kaupunginviskaalin päätös oli virheellinen. Alkoholilain 59 a §:n 2 momentin perusteella sosiaali- ja terveysministeriölle on annettu valtuus määrätä muun muassa alkoholijuomien anniskelupaikkojen sallitusta alkoholimainonnasta. Sosiaali- ja terveysministeriö oli 21.1.1977 antanut säännöksen edellyttämän päätöksen alkoholijuomien mainonnasta. Tämä säännöstö on keskioluesta annetun lain 35 a §:n 2 momentin nojalla voimassa myös keskioluen osalta.

Ministeriön mielestä Dennis Rafkin Oy:n toiminta on ollut alkoholijuomien mainonnasta annetun sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 6 ja 7 §:n vastaista. Kaupunginviskaalin päätös syyttämättä jättämisestä oli ristiriidassa alkoholimainonnan kieltosäännöstön kanssa.

2 HANKITTU SELVITYS

Kaupunginviskaali Aarni Numerla on kehotuksesta toimittanut oikeuskanslerinvirastoon 10.6.1992 päivätyn selvityksensä ja asiaan liittyvän Turun poliisilaitoksen talousrikostoimiston esitutkintapöytäkirjan nro 3500/ETT/R/32528/91.

Oikeuskanslerinvirastoon on hankittu myös Dennis Rafkinin rikosilmoituksen johdosta laadittu Turun poliisilaitoksen esitutkintapöytäkirja nro 3500/ETT/R/32678/91 ja siihen liittyvä kaupunginviskaali Numerlan 9.3.1992 päivätty syyttämättäjättämispäätös nro 62/92 asiassa, jossa on ollut kysymys Oy Alko Ab:n erään vähittäismyymälän mainonnasta.

Oy Alko Ab on 5.4.1993 ja 7.4.1993 päivätyillä kirjeillään antanut eräitä asiaan liittyviä lisätietoja.

2.1 Esitutkinta

Asiakirjoista ilmenee, että Oy Alko Ab oli 3.12.1991 päivätyllä kirjeellään tehnyt Turun poliisilaitokselle rikosilmoituksen ravintoloitsija Dennis Rafkinin viaksi epäillystä alkoholilain säännösten rikkomisesta.

Rikosilmoituksen mukaan Oy Alko Ab:n Turun paikallisosaston suorittamassa tarkastuksessa oli todettu, että Dennis Rafkin Oy:n omistaman Pizzeria Denniksen näyteikkunoiden sisäpuolelle oli sijoitettu ulkolaisten olutmerkkien merkkikohtaiset valomainokset siten, että ne näkyivät huomiota herättävästi ravintolan ulkopuolelle. Niin ikään Down Town -nimisen osaston ikkunoiden markiisit olivat olutmerkkimainoksia sisältävät ja osaston ulkopuolelle oli kiinnitetty ulkomaisen olutmerkin mainos.

Oy Alko Ab:n Turun paikallisosasto oli 29.11.1991 tehnyt asiasta kirjallisen päätöksen, jossa ravintoloitsijaa oli kehotettu välittömästi poistamaan ikkunoiden sisäpuolelle asetetut ulkomaisten olutmerkkien merkkikohtaiset valomainokset. Niin ikään ravintoloitsijaa oli kehotettu 13.12.1991 mennessä korjaamaan Down Town -osaston markiisien mainokset mietoa olutta tarkoittaviksi ja poistamaan eräs ulkomaisen olutmerkin mainos.

Oy Alko Ab:n päätöksen saatuaan ravintoloitsija oli ilmoittanut, ettei hän tule noudattamaan tehtyä päätöstä.

Rikosilmoituksessaan Oy Alko Ab oli katsonut, että ravintolan alkoholijuomien merkkivalomainokset eivät olleet sosiaali- ja terveysministeriön 21.1.1977 antaman päätöksen mukaista sallittua alkoholijuomien mainontaa anniskelupaikassa. Valomainokset, jotka olivat huomiota herättävät, oli asetettu näkymään tarkoituksellisesti ulospäin. Koska ravintoloitsija oli annetusta huomautuksesta huolimatta kieltäytynyt poistamasta alkoholijuomien valomainoksia, Oy Alko Ab oli pyytänyt, että poliisi ryhtyy asiassa toimenpiteisiin.

Toimitetussa esitutkinnassa oli kuultu syylliseksi epäiltynä ravintoloitsija Dennis Rafkinia, jonka edustama yhtiö oli 22.11.1991 avannut kyseisen pubin. Tässä yhteydessä pubin ikkunoihin oli asennettu ulkomaisten olutmerkkien valomainoksia, sekä ulkomarkiisi, jossa oli kotimaisen olutmerkin mainostekstejä. Pizzerian ikkunoissa mainoksia ei ollut.

Rafkinille ei ollut tullut mieleenkään, että mainitut ikkunavalomainokset olisivat säännösten vastaisia, sillä ne olivat asennetut ravintolan sisälle ja kuuluivat sen rekvisiittaan. Hänen mielestään kyseiset ulkovalomainokset eivät olleet mitenkään huomiota herättäviä.

Rafkin on kertonut, että Oy Alko Ab:n tarkastaja oli 22.11.1991 käynyt hänen luonaan ja huomauttanut mainosten lainvastaisuudesta. Rafkin on kertonut käsittäneensä tarkastajan puheet niin, että ikkunavalomainoksia ei tarvinnut kokonaan poistaa, jos niitä nostettiin siten, että ne näkyisivät myös ravintolan sisäpuolelta. Rafkin oli nostanut valomainoksia ylemmäksi ja lisännyt markiisin tekstiin numeron I.

Rafkin on katsonut, että hän ei ollut toiminnallaan syyllistynyt alkoholilain ja muiden säännösten vastaiseen menettelyyn. Mainosten tarkoituksena ei ollut myynnin edistäminen vaan ravintolan somistaminen ja tunnelman luominen. Rafkin on katsonut, että mikäli hänen menettelynsä katsotaan säännösten vastaiseksi, on sitä myös Oy Alko Ab:n oma toiminta, kun se mainosti omia tuotteitaan myymälänsä ikkunassa.

Alkon mainonnasta Rafkin olikin 12.12.1991 tehnyt Turun poliisilaitokselle tutkimuspyynnön. Asian johdosta toimitetussa esitutkinnassa syylliseksi epäiltynä kuultu myymäläpäällikkö on kertonut, että Alkon hallintoneuvoston antamissa ohjeissa mahdollistetaan tuotteiden esillepano, mikäli siihen liittyy valistuksellista viestintää. Tämän vuoksi hän oli katsonut, että myymälän kahteen ikkunaan voitiin asettaa näkyville juomia. Näytteillä oli myös alkoholittomia vaihtoehtoja ja kaiken esillepanon tarkoituksena oli ollut helpottaa myymälässä asioivien asiakkaiden valintaa.

Esitutkintapöytäkirjojen liitteenä on ollut valokuvia Down Town -pubin ikkunoista ja Oy Alko Ab:n myymälän ikkunoista.

2.2 Kaupunginviskaalin ratkaisut

Turun kaupunginviskaali Aarni Numerla oli 6.2.1992 päivätyssä syyttämättäjättämispäätöksessään nro 38/92 katsonut, ettei Dennis Rafkin ollut syyllistynyt menettelyllään rikokseen. Päätöksen perusteluiden mukaan anniskeluhuoneiston ikkunaan sijoitettuja mainoskylttejä oli pidettävä lähinnä anniskelupaikan tavanomaiseen toimintaan liittyvinä kalusteina, jotka osoittavat huoneistossa toimivan ravintolan. Ikkunassa olevien kylttien ei voitu katsoa edistävän mainittujen alkoholijuomien myyntiä. Myös ravintolan markiiseja voitiin pitää ravintolahuoneiston tavanomaisiin kalusteisiin kuuluvina. Alkoholilain 59 a §:n 2 momentin nojalla pääsääntönä voitiin pitää mainonnan sallimista anniskeluhuoneistossa.

Oy Alko Ab:n myymäläpäällikön osalta Numerla oli 9.3.1992 tehnyt niin ikään syyttämättäjättämispäätöksen. Päätöksen perusteluiden mukaan alkoholijuomista annetun asetuksen 37 a §:n säännösten nojalla myymäläpäällikön toimintaa ei voitu pitää alkoholin mainontana eikä kuluttajiin kohdistuvana myynninedistämistoimintana.

2.3 Kaupunginviskaalin selvitys

Kaupunginviskaali Aarni Numerla on kantelussa tarkoitetun asian osalta 10.6.1992 päivätyssä selvityksessään todennut, että alkoholilain 59 a §:n nojalla alkoholijuomien mainonta ja kuluttajiin kohdistuva muu alkoholijuomien myynninedistämistoiminta sekä niiden liittäminen muiden tuotteiden ja palveluiden mainontaan tai myynninedistämistoimintaan on kielletty. Mainitun pykälän 2 momentissa eduskunta on kuitenkin katsonut, että mainonta on sallittua majoitus- ja ravitsemisalan ammattijulkaisuissa sekä alkoholijuomien anniskelu- ja vähittäismyyntipaikoissa siten kuin sosiaali- ja terveysministeriö siitä tarkemmin määrää.

Pääsääntö on siten, että alkoholijuomien mainonta on kiellettyä muutoin kuin anniskelu- ja vähittäismyyntipaikoissa. Asiaa koskeva kriminalisointi on alkoholilain 93 §:ssä, jossa todetaan avoimella säännöksellä, että alkoholilain tai sen nojalla annettujen säännösten rikkomisesta rangaistaan sakolla. Rikosoikeudellisesti kysymys on siis vähäisistä rikoksista. Rangaistussäännös on ns. blankorangaistussäännös ilman tunnusmerkistöjä.

Tutustuttuaan esitutkintapöytäkirjassa mainittuun Dennis Rafkinin anniskelupaikkaan Numerla oli katsonut, ettei kysymys ollut alkoholimainonnasta. Numerla on lisäksi viitannut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklan legaliteetti-periaatteeseen, johon erittäin huonosti soveltuvat tunnusmerkistöjä vailla olevat avoimet kriminalisoinnit. Tähän myös oikeuskirjallisuudessa esillä olleeseen kysymykseen viitaten Numerla on katsonut, että alkoholilain 93 §:n kaltaisten rangaistussäännösten laillisuus on vähintäinkin kyseenalaista.

3 VASTINE

Ravintoloitsija Dennis Rafkinille on varattu tilaisuus antaa sosiaali- ja terveysministeriön kantelun johdosta vastine. Rafkin on 30.10.1992 päivätyssä vastineessaan todennut, että yrittäjän kannalta alkoholijuomien mainontaa koskevien säännösten selvittäminen oli hämmentävää.

Kyseessä olevat kolme ulkomainosta oli säännösten mukaisesti sijoitettu anniskelupaikan sisäpuolelle ja ne sisältävät pelkästään kyseisten kolmen oluen nimen. Mainokset kuuluivat anniskelupaikan tavanomaiseen toimintaan liittyvään esineistöön ja kalusteisiin ja kyseisten tuotemerkkien esilläpito oli ollut hillittyä ja asiallista.

Sosiaali- ja terveysministeriön päätös sisältää Rafkinin mielestä lähtökohtaisesti ajatuksen, että anniskelupaikoissa oleva mainos voidaan sijoittaa siten, että se on havaittavissa myös anniskelupaikkaan kuuluvien tilojen ulkopuolelta. Ainoa rajoittava tekijä on, että mainos ei saa olla havaittavissa anniskelupaikkaan kuuluvien tilojen ulkopuolelta huomiota herättävästi. Rafkinin mielestä tavallinen perusravintoloitsija joutui viimeistään säännösviidakon tässä kohdassa ymmälle siitä, mitä tarkoittaa "huomiota herättävästi". Tarkempia ohjeita huomiota herättävästä alkoholimainonnasta ei ollut annettu.

Ravintoloitsija joutui arvioimaan tilannetta oman sekä yleisen elämänkokemuksen pohjalta. Asiaan perinpohjaisesti paneutumaan pyrkiväkin ravintoloitsija joutui hyvin nopeasti entistä hämmentyneemmäksi siitä, mikä on sallittua ja mikä on kiellettyä, sillä rajanveto on jo terminologisesti veteen piirretty viiva. Käytännön havainnointi ympäröivään maailmaan teki rajan vetämisen vieläkin vaikeammaksi, mitä osoitti vastineen oheen liitetty kuvasarja, joka oli ilmoituksen mukaan sattumanvaraisesti kuvattu lyhyellä kaupunkikierroksella Helsingissä 12.10.1992 puolentoista tunnin aikana.

Kuvien esittämien anniskelupaikkojen ikkunoissa ja markiiseissa oli eräiden olutmerkkien mainoksia. Lisäksi erään Oy Alko Ab:n vähittäismyymälän näyteikkunassa oli viinietikettejä ja Suomen itsenäisyyden juhlavuoden tunnuksen sisältäviä julisteita. Itsenäisyyden juhlavuoden tunnus oli vastineen mukaan samalla kahden eri kotimaisen valmistajan alkoholijuoman, juhlaoluen ja juhlakuohuviinin, mainos. Mielenkiintoista oli, että sama juhlaoluen ja juhlakuohuviinin mainos löytyi myös läheisen pankin ikkunasta, vaikka alkoholimainonta ei ollut millään muotoa sallittua pankkitiloissa.

Rafkinin käsityksen mukaan Ravintola Down Townin valomainokset olivat vähemmän huomiota herättäviä kuin edellä esimerkkeinä mainitut julisteet.

Erään valokuvan mukaan Alkon tytäryhtiön Arctia Oy:n Turussa sijaitsevan yhden toimipisteen ikkunassa oli vastaavanlainen valomainos kuin Down Townissa. Edelleen Alkon Turussa sijaitsevan vähittäismyymälän näyteikkunoissa oli esillä myymälän tuotteita.

Kantelun johdosta Hotelli- ja Ravitsemisalan Yrittäjäliitto ry oli teettänyt kyselytutkimuksen kantelun kohteena olevan olutvalomainoksen huomaamisesta. Tutkimuksen kohderyhmänä olivat jalankulkijat, jotka olivat kävelleet hetkeä aikaisemmin Ravintola Down Townin ikkunan ohi.

Tutkimuksen tulokset eivät Rafkinin mukaan millään tavoin vahvistaneet käsitystä, että Ravintola Down Townin näyteikkunassa olevat valomainokset olisivat huomiota herättävästi näkyneet ulkopuolelle. Tutkimus osoitti, että mainokset oli jollain tavoin huomioitu, muttei mitenkään erityisen huomiota herättävinä.

Yhteenvetona Rafkin on todennut, että luotettavan käsityksen muodostaminen siitä milloin anniskelupaikkaan sijoitettu mainos ylittää sallitun rajan ja muuttuu huomiota herättävästi kielletyksi, on erittäin vaikeaa ellei peräti mahdotonta.

Rafkin on kiinnittänyt huomiota myös siihen tapaan, jolla Oy Alko Ab viranomaisena asiassa oli toiminut. Hyvä hallintomenettely olisi Rafkinin mielestä edellyttänyt pikemminkin ohjaavaa menettelyä kuin vaatimusta mainosten poistamisesta ja rikosilmoituksen tekemistä.

Rafkin ei ollut poistanut Alkon vaatimia mainoksia, koska hänen käsityksensä mukaan mainokset olivat sallittuja edellä kerrotuilla perusteilla. Rafkinin käsitys perustui hänen yli 20-vuotiseen kokemukseensa ravintola-alalta.

Rafkinin mielestä virallinen syyttäjä oli aivan oikein ja perustellusti tulkinnut, että rikosta ei ollut tapahtunut. Oikeuspoliittisesti arveluttavaa ja rikosoikeuden perusperiaatteiden vastaista sen sijaan oli, että rikosoikeudellista harkintaa ylipäätään joudutaan tekemään varsin tulkinnanvaraisten ja monimutkaisten säännöskokonaisuuksien pohjalta.

Elinkeinotoiminnan harjoittamisenkaan kannalta ei ollut mielekästä eikä tarkoituksenmukaista, että yrittäjä joutui arvioimaan toimintansa sallittavuutta puutteellisten ja tulkinnanvaraisten säännösten pohjalta. Rikosoikeuden perusperiaatteiden vastaista oli, että kansalaisten, mukaanlukien yrittäjät, ei ollut mahdollista yksiselitteisesti päätellä, missä kulkee kriminalisoidun ja sallitun teon raja.

Rafkin on vielä todennut, että kansalaisten asennoitumista noudatettavaan alkoholipolitiikkaan mittaavan tutkimuksen tulokset osoittavat selvästi, että suuri osa kansalaisista haluaa väljentää alkoholipoliittisia rajoituksia. Asialla on siten myös tärkeä oikeuspoliittinen merkitys: kansalaisten asenteiden ja oikeustajun vastaiset normit nakertavat myös sinällään välttämättömien ja hyväksyttyjen normien uskottavuutta ja perusteita.

4 ALKOHOLIYHTIÖN ANTAMAT LISÄTIEDOT

Oy Alko Ab:n alkoholihallinto-osasto on 5.4.1993 päivätyllä kirjeellään toimittanut oikeuskanslerinvirastoon alkoholiyhtiön hallintoneuvoston antamat alkoholijuomien mainontaa koskevat ohjeet sekä alkoholihallinto-osaston 16.10.1992 päivätyt alkoholilain alaisille anniskeluravintoloille lähetetyt ohjeet alkoholijuomien mainonnasta, myynninedistämisestä ja anniskelupaikan hintatason ilmoittamisesta.

Sen johdosta, että Rafkin oli ilmoittanut eräässä Oy Alko Ab:n tytäryhtiön anniskelupaikassa olevan samanlaisen valomainoksen kuin hänen ravintolassaan, alkoholihallinto-osasto on kirjeessään todennut tarkistettuaan asian, että tällaisia ravintoloita oli muun muassa Turussa noin puolenkymmentä. Rafkin oli kuitenkin ensimmäinen, joka otti mainokset käyttöön, ja muut olivat seuranneet Rafkinin esimerkkiä.

Oy Alko Ab:n tuotetiedotus on 7.4.1993 päivätyllä kirjeellään toimittanut oikeuskanslerinvirastoon ohjeita tuotteiden esittelystä Alkon myymälöissä. Ohjeissa on muun muassa todettu, että kun myymälöissä esitellään tuotteita näyteikkunoissa, vitriineissä tai muissa vastaavissa paikoissa, esittely on rakennettava valistuksellisesti ja asiakkaille erilaisia vaihtoehtoja tarjoten.

5 RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

5.1 Sovellettavista säännöksistä

Alkoholilain (459/68) mainontaa koskevan 59 a §:n (678/76) 1 momentin mukaan alkoholijuomien mainonta ja kuluttajiin kohdistuva muu alkoholijuomien myynninedistämistoiminta sekä niiden liittäminen muiden tuotteiden tai palvelujen mainontaan tai myynninedistämistoimintaan on kielletty.

Pykälän 2 momentin mukaan, sen estämättä mitä 1 momentissa on säädetty, alkoholijuomien mainonta on sallittua majoitus- ja ravitsemisalan ammattijulkaisuissa sekä alkoholijuomien anniskelu- ja vähittäismyyntipaikoissa siten kuin sosiaali- ja terveysministeriö siitä tarkemmin määrää.

Alkoholijuomista annetun asetuksen (644/68) 37 a §:n (96/77) mukaan alkoholilakia sekä sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä sovellettaessa tarkoitetaan:

1) alkoholijuomien mainonnalla alkoholijuomien valmistukseen, maahantuontiin tai myyntiin osallistuvien itse harjoittamaa, kustantamaa tai tukemaa kuluttajiin kohdistuvaa ilmoittelua tai muuta viestintää, jonka tarkoituksena on saada aikaan tai edistää alkoholijuomien menekkiä liiketoiminnassa; sekä

2) kuluttajiin kohdistuvalla muulla alkoholijuomien myynninedistämistoiminnalla muuta kuin 1 kohdassa tarkoitettua kuluttajiin kohdistuvaa toimintaa, jonka tarkoituksena on tai joka yleisen kokemuksen mukaan voi saada aikaan tai edistää alkoholijuomien menekkiä liiketoiminnassa.

Vastaavat mainontaa koskevat säännökset ovat keskioluesta annetun lain (462/68) 35 a §:n (679/76) ja keskioluesta annetun asetuksen (645/68) 21 a §:n (97/77) nojalla voimassa myös keskioluen osalta.

Alkoholilain 59 a §:n ja keskioluesta annetun lain 35 a §:n nojalla sosiaali- ja terveysministeriö on 21.1.1977 antanut päätöksen alkoholijuomien mainonnasta (99/77).

Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 1 §:n mukaan alkoholijuomien mainonta majoitus- ja ravitsemisalan ammattijulkaisuissa sekä alkoholilain alaisissa alkoholijuomien anniskeluja vähittäismyyntipaikoissa on sallittua vain siinä laajuudessa ja muodossa, kuin päätöksessä määrätään. Päätös ei koske alkoholiyhtiön harjoittamaa alkoholialan tiedotus- ja valistustoimintaa. Päätöksen 2 §:n mukaan mainonnan tulee olla hillittyä ja asiallista.

Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 6 §:n mukaan alkoholilain alaisessa anniskelupaikassa saa alkoholijuomien mainontaa harjoittaa:

1) painotuotteissa, joita ei ole tarkoitettu annettavaksi asiakkaalle hänen poistuessaan anniskelupaikasta, kuten julisteissa, ruoka- tai muissa vastaavissa liinoissa tahi alustoissa, ruoka- ja viinilistoissa, hinnastoissa ja muissa luetteloissa sekä vaatelapuissa;

2) ruokailuun, anniskeluun ja muuhun anniskelupaikan tavanomaiseen toimintaan liittyvissä esineistöissä ja kalusteissa;

3) tuotteiden ja niiden pakkausten esillepanolla.

Päätöksen 7 §:n mukaan alkoholijuomien mainonta anniskelupaikoissa on siten järjestettävä, ettei se ole huomiota herättävästi havaittavissa anniskelupaikkaan kuuluvien tilojen ulkopuolelta.

Alkoholilain 11 §:n 1 momentin 11)-kohdan (678/76) mukaan alkoholiyhtiön hallintoneuvoston tehtävänä on muun muassa antaa lain 59 a §:ssä tarkoitetun alkoholijuomien mainontaa ja muuta myynninedistämistoimintaa koskevan kiellon noudattamisesta ja mainitun pykälän nojalla sallitusta mainonnasta tarpeellisia ohjeita alkoholijuomien valmistukseen, maahantuontiin ja myyntiin osallistuville siltä osin kuin mainitun kiellon noudattamisen ja mainonnan valvonta kuuluu alkoholiyhtiölle.

Alkoholiyhtiön hallintoneuvoston antamien ohjeiden mukaan anniskelupaikassa ulospäin näkyvässä ilmoituksessa, esimerkiksi ovessa tai ikkunassa, saadaan ohjeissa tarkemmin annetuin edellytyksin ilmoittaa ravintolan alkoholijuomien hintataso. Hintatasoilmoituksessa ei muun muassa saa esiintyä alkoholijuomien merkkimainontaa.

Alkoholilain 9 luku sisältää säännökset rangaistuksista ja muista seuraamuksista alkoholilain rikkomisesta. Lain 93 §:n mukaan, joka muulla kuin 9 luvussa erikseen sanotulla tavalla rikkoo alkoholilakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä, rangaistakoon sakolla, jollei sanotuissa säännöksissä ole ankarampaa rangaistusta säädetty. Koska alkoholijuomien mainontaa koskevien säännösten rikkomisesta ei ole säädetty nimenomaista rangaistussäännöstä, sanottu rikkomus kuuluu alkoholilain 93 §:ssä säädetyn rangaistusuhan alaisuuteen.

5.2 Säännösten tausta-arvoista ja esitöistä

Alkoholilain 59 a §:ää ja keskioluesta annetun lain 35 a §:ää koskevan hallituksen esityksen (nro 148/1975 II vp.) perusteluiden mukaan säännösten tarkoituksena oli vähentää alkoholijuomien haittavaikutuksia hillitsemällä kulutusta. Alkoholimainontaa oli pidettävä eräänä alkoholijuomien kokonaiskulutuksen määrään vaikuttavana osatekijänä, joka lisäksi luo myönteisiä asenteita alkoholin käyttöä kohtaan ja herättää uusia tarvetottumuksia. Tämän vuoksi katsottiin olevan perusteltua rajoittaa voimakkaasti alkoholijuomien mainontaa.

Uusien tuotteiden esittelemiseksi ja markkinoille pääsyn edistämiseksi alkoholimainonnan salliminen tietyissä tapauksissa katsottiin edelleen perustelluksi. Tämän vuoksi hallituksen esityksessä ehdotettiin, että alkoholijuomien mainontaa koskeva kielto ei koskisi majoitus- ja ravitsemisalan ammattijulkaisuja eikä alkoholijuomien anniskelu- ja vähittäismyyntipaikkoja. Tarkemmat määräykset ja ohjeet siitä, millä tavoin alkoholijuomien mainontaa näissä tapauksissa saisi harjoittaa, antaisi sosiaali- ja terveysministeriö.

Lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunta antoi talousvaliokunnalle lausuntonsa (nro 3/1976 vp) kysymyksestä, loukkasivatko mainonnan rajoittamistoimenpiteet kansalaisten perustuslaissa suojattuja oikeuksia. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta totesi muun muassa, että mainonnan tarkoituksena on edistää alkoholin myyntiä. Alkoholimainonnalla ei siten tavoitella sellaisia tarkoitusperiä, joiden vuoksi kansalaisille on hallitusmuodon 10 §:n mukaan taattu sananvapaus. Lakiehdotukset voitiin siten käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Eduskunnan talousvaliokunta piti mietinnössään (nro 2/1976 vp.) lakiehdotuksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina ja ehdotti lisäksi, ettei keskioluen mainontaa sallittaisi keskioluen anniskelu- ja vähittäismyyntipaikoissa. Valiokunnan mielestä hallituksen oli huolehdittava myös siitä, että alkoholin mainonta anniskelu- ja vähittäismyyntipisteissä olisi mahdollisimman vähäistä.

Eduskunta hyväksyi lakiehdotukset talousvaliokunnan ehdottamassa muodossa.

5.3 Rangaistusuhan pätevyydestä

Kaupunginviskaali Aarni Numerla on selvityksessään katsonut muun ohella, että alkoholilain 93 §:n rangaistussäännöksen laillisuus olisi kyseenalainen.

Tältä osin totean, että alkoholilain 93 §:ssä ei ole ilmaistu niitä käyttäytymisnormeja, joiden rikkominen on asetettu rangaistusuhan alaiseksi, vaan nuo normit on ilmaistu muualla alkoholilaissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä. Tällaista ns. epätäydellistä rangaistussäännöstä on oikeuskirjallisuudessa kutsuttu blanketti- eli blankorangaistussäännökseksi. Rangaistusuhkaan liittyviä käyttäytymisnormeja on puolestaan kutsuttu blankettinormeiksi.

Tällaista lainsäädäntöteknistä ratkaisua on eräissä tapauksissa pidetty rikosoikeudellisten periaatteiden kannalta epätyydyttävänä. Rikosoikeudellinen laillisuus- eli legaliteetti-periaate, joka on ilmaistu Suomea sitovien kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/76) 15 artiklan 1. kappaleessa ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen (SopS 19/90) 7 artiklan 1. kappaleessa, edellyttää muun muassa, että rangaistus voidaan tuomita vain sellaisista teoista, jotka on laissa nimenomaisesti määritelty rikoksiksi. Legaliteetti-periaatteen on myös katsottu sisältävän kiellon epätäsmällisten rangaistussäännösten asettamiselle. Blankorangaistussäännöksissä rangaistavan käyttäytymisen alue saattaa jäädä määräytymään varsin tulkinnanvaraisten ja monimutkaisten säännösten mukaan.

Blankorangaistussäännöksen ja blankettinormin muodostaman rangaistusuhan pätevyys edellyttää, että sekä blankorangaistussäännös että blankettinormi ovat asianomaisen toimivaltaisen elimen pätevällä tavalla antamia. Mikäli blankettinormi on annettu lakia alemmantasoisessa säädöksessä, tulee tuomarin tai muun virkamiehen hallitusmuodon 92 §:n nojalla tutkia, ettei säännös ole sisällöltään ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa ja että se on annettu laillisessa järjestyksessä.

Kantelussa tarkoitetussa tapauksessa alkoholilain 93 §:ssä säädettyyn rangaistusuhkaan liittyvä käyttäytymisnormi on annettu yhtäältä alkoholilain 59 a §:ssä ja toisaalta sosiaali- ja terveysministeriön päätöksessä alkoholijuomien mainonnasta. Alkoholilain 59 a §:n mukaan alkoholijuomien mainonta on pääsääntöisesti kielletty, mutta sallittu anniskelupaikoissa siten kuin sosiaali- ja terveysministeriö siitä tarkemmin määrää. Ministeriön 21.1.1977 antama päätös sisältää siis sallivia poikkeuksia pääsääntönä olevasta alkoholimainonnan kiellosta.

Totean, että sosiaali- ja terveysministeriön päätös, joka on julkaistu Suomen asetuskokoelmassa, on annettu asianmukaisen valtuutuksen nojalla laillisessa järjestyksessä, eikä päätöksen sisällön ainakaan kysymyksessä olevalta osaltaan voida katsoa olevan ristiriidassa voimassa olevan lain kanssa.

Anniskelupaikkojen osalta alkoholijuomien mainontaa koskevan rangaistavan käyttäytymisen alue muodostuu sellaisesta alkoholilain 59 a §:ssä tarkoitetusta mainonnasta, jota sosiaali- ja terveysministeriön päätöksessä ei ole sallittu. Näin määräytyvään käyttäytymisnormiin liittyvää alkoholilain 93 §:ssä säädettyä rangaistusuhkaa ei mielestäni voida pitää ainakaan sillä tavoin legaliteetti-periaatteen vastaisena, että virallinen syyttäjä tällä perusteella voisi jättää syytteen ajamatta.

5.4 Alkoholimainonnan kieltosäännöstön tulkinnasta

Toinen asia kuin asetetun rangaistusuhan lakiinperustuvuus sinänsä, on kysymys säännöstön tulkinnasta ja soveltamisesta yksittäistapaukseen.

Totean, että kantelussa tarkoitetussa anniskelupaikassa olevia alkoholijuomien merkkivalomainoksia on ilmeisesti pidettävä alkoholilain 59 a §:ssä tarkoitettuna ja alkoholijuomista annetun asetuksen 37 a §:ssä määriteltynä alkoholijuomien mainontana. Toisaalta näitä mainoksia, jotka sisältävät vain asian-omaisten olutmerkkien nimet, voitaneen pitää sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 2 §:ssä mainituin tavoin hillittyinä ja asiallisina. Mainokset ovat anniskelupaikan sisäpuolella ja niiden voitaneen katsoa olevan anniskeluun tai muuhun anniskelupaikan tavanomaiseen toimintaan liittyvää esineistöä tai kalustusta.

Asian ratkaisemisen kannalta keskeiseksi näyttäisi muodostuvan sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 7 §:n tulkinta. Pykälän mukaan alkoholijuomien mainonta anniskelupaikoissa on siten järjestettävä, ettei se ole huomiota herättävästi havaittavissa anniskelupaikkaan kuuluvien tilojen ulkopuolelta.

Oy Alko Ab:n rikosilmoituksen ja sosiaali- ja terveysministeriön kantelun mukaisesti valvontaviran-omaiset ovat arvioineet kyseiset mainokset mainitun pykälän vastaisiksi.

Ravintoloitsija Dennis Rafkin, joka kaikesta päätellen on ollut hyvin selvillä puheena olevien säännösten sisällöstä, on puolestaan katsonut, että mainokset ovat sallittuja. Asianomainen virallinen syyttäjä on niinikään katsonut, ettei Dennis Rafkin ollut rikkonut alkoholilakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä.

Totean ensinnäkin, että Dennis Rafkin on vedonnut asiassa muun ohella siihen, että Oy Alko Ab:n vähittäismyymälöiden ikkunoissa on ollut ulospäin nähtäville asetettuina erilaisia alkoholijuomia. Rafkinin argumentin tekee merkitykselliseksi se, että sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen 8 §:n mukaan alkoholijuomien vähittäismyyntipaikkojen mainontaa koskevat soveltuvin osin samat edellä mainitut ministeriön päätöksen 6 ja 7 §:n säännökset. Siten alkoholijuomien mainonta esimerkiksi tuotteiden esillepanolla on myös Oy Alko Ab:n vähittäismyymälöissä siten järjestettävä, ettei se ole huomiota herättävästi havaittavissa vähittäismyymälään kuuluvien tilojen ulkopuolelta. Esitutkinta-aineistoon sisältyvien valokuvien mukaan tuotteiden esillepano Oy Alko Ab:n vähittäismyymälän ikkunassa on kuitenkin mielestäni ollut huomiota herättävyydeltään rinnastettavissa Dennis Rafkinin mainoksiin.

Sosiaali- ja terveysministeriön päätös ei tosin koske alkoholiyhtiön harjoittamaa alkoholialan tiedotus- ja valistustoimintaa. Esitutkinta-aineistoon sisältyvissä valokuvissa tuotteiden esillepano alkoholiyhtiön myymälöissä on kuitenkin ollut sellaista, että se on perustellusti voinut vaikuttaa ainakin asianomaisen ravintoloitsijan tulkintaan siitä, missä kulkee sallitun ja kielletyn alkoholimainonnan raja.

Toiseksi voidaan todeta, että alkoholiyhtiön hallintoneuvosto on alkoholilain 11 §:n 11-kohdan nojalla antamissaan tekoaikana voimassa olleissa ohjeissa sallinut esimerkiksi oveen tai ikkunaan eli tarkoituksellisesti ulospäin näkymään asetetut alkoholijuomien hintatasoilmoitukset. Ohjeissa on tosin kielletty alkoholijuomien merkkimainonta, mutta sosiaali- ja terveysministeriön päätös ei tee eroa merkkimainonnan ja muun alkoholijuomien mainonnan välillä. Siten hallintoneuvoston ohjeet osaltaan hämärtävät tulkintaa siitä, voidaanko merkkimainostakaan sillä perusteella, että se on sisältä asetettu tarkoituksellisesti näkymään ulospäin, pitää sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen vastaisena, kun kerran hintatasoilmoitus voidaan näin asettaa.

Totean, että hallintoneuvoston ohjeilla ei mielestäni voida laajentaa rangaistavan käyttäytymisen alaa sosiaali- ja terveysministeriön päätöksestä.

Kolmanneksi voidaan todeta, että saadun selvityksen mukaan jo pelkästään Turussa on puolenkymmentä ravintolaa, joissa on samanlaisia mainoksia kuin Dennis Rafkinilla, joskin Oy Alko Ab:n mielestä Rafkin oli ensimmäinen, joka mainokset otti käyttöön. Huomiota herättävyydeltään Dennis Rafkinin mainoksiin rinnastettavia alkoholijuomien merkkimainoksia esiintyy kuitenkin ainakin Helsingissä varsin yleisesti anniskelupaikkojen ikkunoissa. Tämän perusteella voidaan arvioida, että monet ravintoloitsijat ovat tulkinneet sanotut mainokset sallituiksi tai ainakin käyttäneet hyväkseen epäselvää tulkintatilannetta.

Totean, että tarkasteltaessa asiaa alkoholilain asianomaisten säännösten, niiden tausta-arvojen ja esitöiden sekä ministeriön päätöksen sanamuodon valossa, tarkoituksellisesti ulospäin asetettuja alkoholijuomien valomainoksia voitaisiin lähtökohtaisesti pitää ulkopuolelta huomiota herättävästi havaittavissa olevina. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen puheena oleva kohta on kuitenkin käytännössä muodostunut tulkinnanvaraiseksi.

5.5 Tulkintaongelman ratkaisuvaihtoehdoista

Totean, että esillä oleva sosiaali- ja terveysministeriön päätökseen liittyvä tulkintaongelma olisi periaatteessa mahdollista ratkaista saattamalla kysymys syyteasiana tuomioistuimen tutkittavaksi, jolloin aikanaan saatavaa tuomioistuimen päätöstä voitaisiin noudattaa ennakkopäätöksenä muissa täsmälleen samanlaisissa asioissa.

Vaikka kysymys on rikosoikeudellisesti vähäisestä asiasta, Oy Alko Ab:n rikosilmoituksen ja sosiaali- ja terveysministeriön kantelun perusteella asia näyttää muodostuneen periaatteellisesti tärkeäksi. Tältä kannalta selventävän ennakkoratkaisun tarve voitaisiin arvioida melko suureksi.

Arvioitaessa syytteen nostamista toisaalta Dennis Rafkinin kannalta, voidaan todeta, että hän joutuisi syyteasian vastaajaksi menettelystä, jota hän edellä jaksossa 5.4 esitettyjen näkökohtien nojalla on perustellusti voinut pitää sallittuna, ja johon rinnastettavalla tavalla niin eräät Oy Alko Ab:n vähittäismyymälät kuin useat muut ravintoloitsijat ovat toimineet.

Lisäksi voidaan todeta, että mikäli mahdollinen syyte tulisi tuomioistuimessa hylätyksi ja sosiaali- ja terveysministeriö kuitenkin katsoisi sanotunlaisen mainonnan noudattamaansa alkoholipolitiikkaan nähden sopimattomaksi, ministeriö voisi muuttaa päätöstään, jolloin oikeudenkäynti jäisi ennakkopäätöksen hankkimisen kannalta tarpeettomaksi.

Eräs blankorangaistussäännösten etu on siinä, että niihin liittyviä lakia alemmalla tasolla annettuja käyttäytymisnormeja voidaan muuttaa normaaliin lainsäätämisjärjestykseen verrattuna yksinkertaisella ja joustavalla tavalla. Tämä merkitsee sitä, että harkittaessa esimerkiksi ministeriön päätökseen liittyvän tulkintaongelman ratkaisuvaihtoehtoja, tuomioistuimen ennakkopäätöksen hankkimisen painoarvo ei ole niin suuri kuin lakiin liittyvän tulkintaongelman selvittämisessä.

5.6 Lopputulos ja toimenpiteet

Arvioituani asiaa edellä esitetyn mukaisesti olen todennut, että sosiaali- ja terveysministeriön päätös on käsitellyltä osaltaan muodostunut tulkinnanvaraiseksi. Harkittuani asiaa toisaalta tämän tulkintaongelman selvittämisen tarpeen kannalta ja toisaalta Dennis Rafkinin oikeusturvanäkökohtien kannalta olen tullut siihen lopputulokseen, ettei syytteen nostamiselle ole riittäviä perusteita.

Totean, että olen edellä tässä päätöksessä arvioinut alkoholimainonnan kieltosäännöstöä osittain toisin kuin kaupunginviskaali Aarni Numerla kantelun kohteena olleessa syyttämättäjättämispäätöksessään. Koska olen kuitenkin päätynyt asiassa samaan lopputulokseen kuin Numerla, ei asia anna tältä osin puoleltani aihetta muuhun toimenpiteeseen kuin että lähetän jäljennöksen tästä päätöksestä hänelle tiedoksi.

Sosiaali- ja terveysministeriön asiana on puolestaan harkita, antaako asian lopputulos ja edellä esittämäni näkökohdat aihetta joihinkin sen harkintavallassa oleviin toimenpiteisiin. Tässä tarkoituksessa lähetän päätökseni Sosiaali- ja terveysministeriölle tiedoksi.

Muihin toimenpiteisiin asia ei ole antanut puoleltani aihetta.