22.11.1990

Sosiaali- ja terveysministeriölle annettu säätämistason kannalta lausunto asetusehdotuksesta, jonka mukaan sosiaalipalveluista perittävistä maksuista annettua asetusta olisi muutettu siten, että päivähoitomaksua määrättäessä lapsen kanssa yhdessä asuvan vanhemman maksukykyä arvioitaessa olisi otettu huomioon sellaisen avo- tai aviopuolison tulot, joka ei siviilioikeuden mukaan ollut elatusvelvollinen.

Samalla esitetty, että sosiaali- ja terveysministeriössä ryhdyttäisiin päivähoitomaksukysymyksessä ilmenneen epäselvyyden johdosta toimiin, joilla selvitetään siviili- ja sosiaalioikeuden yhteensovittaminen sekä ryhdytään tarpeellisiin laintasoisten perusnormien valmisteluun.

Sosiaalipalveluista perittävistä maksuista annetun asetuksen 3 ja 10 §:n muuttaminen.

Valtioneuvoston käsiteltäväksi on saatettu asetus sosiaalipalveluista perittävistä maksuista annetun asetuksen 3 ja 10 §:n muuttamisesta. Asetusehdotus oli esillä ensimmäisen kerran 11.10.1990, jolloin oikeusministeri Tarja Halonen pyysi asiakirjat nähtäväkseen. Sen jälkeen asetusehdotusta, joka on ollut nähtävänäni, on 3 §:n säännösten osalta muutettu. Asetusehdotuksen johdosta olen hankkinut erinäistä selvitystä.

ASETUKSEN MUUTOSEHDOTUKSEN SISÄLTÖ

Voimassa olevan asetuksen 3 §:n 1 momentin (613/90) mukaan lasten päivähoidosta annetun laissa (36/73) tarkoitetusta päiväkoti- ja perhepäivähoidosta peritään muulta kuin 14 §:ssä tarkoitetulta vähävaraiselta lapsen vanhemmalta tai muulta huoltajalta maksukyvyn mukaan määräytyvä maksu. Maksu peritään kunnan tai kuntainliiton päättämän korvausluokan mukaan. Asetuksen 10 §:ssä (613/90) säädetään korvausluokan ja maksun määräämisestä tulojen perusteella. Sen mukaan maksu määrätään palvelunsaajan jatkuvien tulojen perusteella. Asetuksen 2 §:ssä (kotipalvelut) tarkoitetut maksujen perusteena olevat korvausluokat määrätään kuitenkin perheen ja 3 §:ssä tarkoitetut korvausluokat lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden huoltajiensa tulojen mukaan. Asetuksen 13 §:ssä on määritelty perheen käsite. Säännösten mukaan korvausluokkaa määrättäessä perheeseen kuuluvina henkilöinä pidetään yhteistaloudessa asuvia vanhempia ja heidän alaikäisiä lapsiaan, aviopuolisoita sekä miestä ja naista, jotka avioliittoa solmimatta elävät avioliitonomaisissa olosuhteissa.

Tarkoituksena on muuttaa asetuksen 10 §:ää siten, että asetuksen 3 §:ssä tarkoitetut lasten päivähoitomaksujen korvausluokat määrättäisiin asetuksen 13 §:ssä määritellyn perheen tulojen mukaan. Pykälän toisessa lauseessa puhuttaisiin siten lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden huoltajien sijasta perheestä. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että lapsen kanssa yhdessä asuvan vanhemman maksukykyä arvioitaessa olisi otettava huomioon sekä avo- että aviopuolison tulot. Vastaava täsmennys on tarkoitus tehdä asetuksen 3 §:ään.

Valtioneuvostossa 11.10.1990 esillä olleen asetusehdotuksen 3 §:n mukaan päivähoitomaksu olisi peritty asetuksen 13 §:ssä tarkoitetulta perheeltä. Tästä säännösehdotuksesta sosiaali- ja terveysministeriö on luopunut.

Esillä olevan muutosehdotuksen syynä on se, että hallinnollisen lainkäytön järjestyksessä on useissa lääninoikeuksissa sekä nyttemmin myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa henkilön maksukykyä määrättäessä voimassa olevaa maksuasetusta tulkittu yhdenmukaisesti siviilioikeuden niiden säännösten mukaan, jotka koskevat lasten huoltoa. Hallintotuomioistuimissa esillä olleissa tapauksissa on ollut kysymys tilanteista, joissa lapsi on toisen vanhempansa kanssa elänyt yhteistaloudessa vanhemman sellaisen avo- tai aviopuolison kanssa, joka ei ole lapsen biologinen vanhempi eikä oikeuden määräämä huoltaja. Näiden ns. uusperheiden osalta hallintotuomioistuimet ovat soveltaneet lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta 8.4.1983 annettua lakia (361/83). Lain 3 §:n mukaan lapsen huoltajia ovat hänen vanhempansa tai henkilöt, joille lapsen huolto on uskottu. Kun esillä olleissa tapauksissa avo- tai aviopuoliso ei ollut lapsen vanhempi eikä häntä myöskään ollut määrätty lapsen huoltajaksi, tuomioistuimet ovat katsoneet, että avo- tai aviopuolison tuloja ei voitu ottaa huomioon päivähoitomaksujen perusteena olevaa korvausluokkaa määrättäessä.

Sosiaali- ja terveysministeriön ilmoituksen mukaan suuri osa sosiaaliviranomaisista on noudattanut käytäntöä, jonka mukaan henkilön maksukykyä määrättäessä otetaan huomioon myös avo- ja aviopuolison tulot. Sosiaalihallituksesta olen saanut selvitystä ns. uusperheiden lukumäärästä vuonna 1987. Tällaisia perheitä oli tuolloin noin 28.000, joten tässä tarkoitettuja tapauksia on ollut joka tapauksessa tuhansia.

ASETUSEHDOTUKSEN ARVIOINTIA

1) Totean aluksi, että sosiaaliviranomaisten hallintokäytännön pohjana olevat ko. maksuasetuksen säännökset on annettu 1.1.1984 voimaantulleen sosiaalihuoltolain (710/82) 28 §:n nojalla. Mainitun pykälän 1 ja 2 momentin mukaan muun muassa nyt tarkoitetusta sosiaalipalvelusta voidaan periä maksu sen mukaan kun asetuksella tarkemmin säädetään. Sosiaalipalvelusta perittävä maksu voidaan säätää suoritettavaksi henkilön maksukyvyn mukaan. Pykälän 3 momentin mukaan sosiaalipalvelusta määrätty maksu voidaan jättää perimättä tai sitä voidaan alentaa, jos henkilön elatusvelvollisuus, toimeentuloedellytykset tai huollolliset näkökohdat huomioon ottaen siihen on syytä.

Sosiaalihuoltolain voimaantullessa kumoutui muun ohella lasten päivähoidosta 15.1.1973 annetun lain (36/73) 23 §. Tuossa lainkohdassa oli lapsen huoltaja mainittu korvausvelvolliseksi päivähoitomaksun osalta.

Sosiaalihuoltolain 30 §:n 2 momentissa, joka tosin koskee toimeentulotukea, todetaan yleisesti, että elatusvelvollisuudella tarkoitetaan tässä laissa henkilön velvollisuutta pitää huolta omasta elatuksestaan ja hoidostaan sekä siinä laajuudessa kuin avioliittolaissa (234/29) ja lapsen elatuksesta annetussa laissa (704/75) sekä muussa laissa on säädetty, myös puolisonsa sekä oman ja puolisonsa alaikäisen lapsen ja ottolapsen elatuksesta ja hoidosta.

2) Sosiaali- ja terveysministeriö on luopunut valtioneuvostossa 11.10.1990 esillä olleesta asetusehdotuksesta siltä osin kuin kysymys on päivähoitomaksun perimisen kohdistamisesta muuhun kuin siviilioikeuden perusteella maksuvelvolliseen henkilöön. Sosiaalihuoltolain mainittua 30 §:n 2 momenttia lukuunottamatta ei näyttäisi löytyvän perustetta, jonka nojalla päivähoitomaksua koskeva perimispäätös voitaisiin kohdistaa muuhun kuin hakijaan. Mikäli perheyhteisöön kuuluva avopuoliso tai aviopuoliso ei olisi siviilioikeudellisten sääntöjen mukaan maksuvelvollinen päivähoitomaksun osalta, ei hänelle nähdäkseni voitaisi asettaa maksuvelvollisuutta asetuksentasoisella säännöksellä.

Kun asetusehdotus on täten tältä osin korjaantunut ei asia kaipaa enempiä arviointeja.

3) Voitaisiinko asetuksentasoisella säännöksellä sitten säätää, että tilanteessa, jossa hakijana esiintyisi lapsen vanhempi tai huoltaja, olisi hänen maksukykyään arvioitaessa otettava huomioon myös muita kuin hänen siviilioikeudellisesta asemastaan johtuvia näkökohtia.

Kysymys on siitä, voidaanko päivähoitomaksun perusteena ottaa huomioon myös tosiasialliset olosuhteet, eli se että asianosaiset "syövät samasta jääkaapista". Tällöin saatetaan esim. kysyä, voidaanko avo- tai aviopuolison tulot ottaa huomioon sellaisen lapsen päivähoitomaksua määrättäessä, johon nähden avo- tai aviopuoliso ei ole huoltaja eikä elatusvelvollinen.

Lapsen huollon eräs keskeisiä tavoitteita on lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 1 §:n mukaan se, että lapselle turvataan hyvä hoito ja kasvatus sekä lapsen ikään ja kehitystasoon nähden tarpeellinen valvonta ja huolenpito. Lain mukaan lapselle on edelleen pyrittävä antamaan turvallinen ja virikkeitä antava kasvuympäristö sekä lapsen taipumuksia ja toivomuksia vastaava koulutus. Mainitun lain 4 §:n mukaan lapsen huoltajan tehtäväksi on asetettu lapsen kehityksen ja hyvinvoinnin turvaaminen. Tässä tarkoituksessa huoltajalla on oikeus päättää lapsen hoidosta, kasvatuksesta, asuinpaikasta sekä muista henkilökohtaisista asioista. Huoltaja myös edustaa lasta tämän henkilöä koskevissa asioissa, jollei laissa ole toisin säädetty.

Mainittu laki tuntee niin kuin sen 6, 7 ja 9 §:stä ilmenee huoltajat lapsen syntymän perusteella, sopimuksen perusteella ja tuomioistuimen päätöksen perusteella. Lain 21 §:n 4 momentin mukaan, milloin laissa tai asetuksessa on viitattu lainkohtaan, jonka tilalle on tullut lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain säännös, on tämän lain säännöksiä sovellettava.

Lapsen oikeus elatukseen määräytyy lapsen elatuksesta 5.9.1975 annetun lain (704/75) nojalla. Lain 1 §:n mukaan elatus käsittää lapsen kehitystason mukaisten aineellisten ja henkisten tarpeiden tyydyttämisen, lapsen tarvitseman hoidon sekä tästä aiheutuvat kustannukset. Lain 2 §:n mukaan lapsen elatuksesta vastaavat vanhemmat kykynsä mukaan. Lainkohdassa on mainittu seikat, jotka on otettava huomioon vanhempien elatuskykyä arvioitaessa.

Tässä yhteydessä viittaan vielä avioliittolain 46 §:n 1 momentin säännöksiin (411/87), joiden mukaan kummankin puolison tulee kykynsä mukaan ottaa osaa perheen yhteiseen talouteen ja puolisoiden elatukseen. Näiden säännösten oikeudellisesta merkityksestä esillä olevan kysymyksen osalta on havaintojeni perusteella vallalla erilaisia käsityksiä.

4) Siviilioikeuden puolella lapsen huoltoa ja elatusta koskevat säännökset on niin kuin edellä esitetystä ilmenee säännönmukaisesti laintasoisesti säädetty. Voidaan siten sanoa, että lapsen ja hänen huoltajansa ja hänen elatusvelvollisensa väliset suhteet ovat säännönmukaisesti laintasoisesti säänneltyjä asioita. Lapsen päivähoito on nykyisin varsin keskeinen kysymys siviilioikeudelliselta kannalta lapsen huoltoon kuuluvien tehtävien suorittamisessa. Pidän siten ilmeisenä, että järjestettäessä päivähoitoon liittyviä kysymyksiä sosiaalioikeuden puolella tulisi siviilioikeudelliset näkökohdat ottaa huomioon mainittuja säännöksiä luotaessa. Nähdäkseni sosiaalioikeuden puolella onkin enenevässä määrin omaksuttu siviilioikeudellisia perusperiaatteita.

Avoliittojen ja uusperheiden yleistyessä perhekäsite on tulossa monimuotoisemmaksi ja vaikeasti määriteltäväksi. Siviilioikeudellisista säännöksistä ei voida saada vastauksia kaikkiin niihin tilanteisiin, joissa lapsen huoltoa koskevat kysymykset tulevat arvioitaviksi sosiaaliviranomaisten puolella. Käytännössä on runsaasti tapauksia, jolloin lapsen huoltajan lisäksi myös muut perheyhteisöön kuuluvat henkilöt pitävät huolta hänestä olematta siihen siviilioikeudellisesti velvollisia. Sosiaalioikeus on enenevässä määrin joutunut puoleltaan ratkomaan näitä siviilioikeudellisesti ratkaisua vaille jääneitä oikeudellisia kysymyksiä, jotka kuitenkin tosiasiallisesti ovat olemassa. Ongelmana on, että näistä - toisin kuin siviilioikeuden puolella - ei juurikaan ole olemassa laintasoisia säännöksiä tilanteiden perusteellista oikeudellista arviointia varten.

Mikäli laintasoisista siviilioikeudellisista perussäännöistä halutaan julkisoikeuden puolella poiketa, tulisi perusteiden ilmetä selvästi laista. Jolleivat siviilioikeudelliset perussäännökset joihinkin tilanteisiin sovi, tulisi julkisoikeuden puolella, mikäli tarpeita tähän on, esim. sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteuttamiseksi, olla laintasoisia säännöksiä, joita voitaisiin siten julkisoikeudenkin velvoitteita ja oikeuksia luovina käyttää julkisyhteisön ja kansalaisen suhteiden arvioinnissa kansalaisten keskeisten suhteiden erityisinä arvioperusteina. Tämä koskee myös esillä olevien päivähoitomaksuongelmien ratkaisua.

Esimerkkinä edellä tarkoittamastani sääntelytavasta viittaan lasten kotihoidon tuesta 11.1.1985 annetun lain (24/85) 1 §:n säännöksiin, joiden mukaan laissa tarkoitetun lapsen vanhemmilla tai muille huoltajilla on oikeus saada valintansa mukaan kotihoidon tukea tai kunnan järjestämä päivähoitopaikka. Lain 8 §:n 1 momentin mukaan, jos lapsen hoidosta ja kasvatuksesta huolehtii muu kuin edellä mainittu henkilö, voidaan tuki erityisistä syistä suorittaa hänelle. Viimeksi mainitun lainkohdan ja sen perustelujen (HE no 202/1984 vp.) mukaan kotihoidon suorittaminen lakitasoisen nimenomaisen säännöksen mukaan ei siten ole sidottu lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa tarkoitettuun huoltajakäsitteeseen. Muina esimerkkeinä voidaan mainita kansaneläkelain (347/56) 28 §:n 2 momentti, tulo- ja varallisuusverolain (1240/88) 7 §:n 3 momentti sekä lapsen elatuksen turvaamisesta annetun lain (122/77) 8 §:n 1 momentti.

Hallinnollinen lainkäyttö, jonka tehtävänä on lopullisesti ratkaista hallinto-oikeuden alueella syntyneet riitakysymykset, näyttää tällä hetkellä tiedossa olevien tapausten valossa varsin yksimieliseltä sekä useissa lääninoikeuksissa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallinnollinen lainkäyttö on antanut lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain ja po. maksuasetuksen nojalla merkityssisällön päivähoitomaksukysymyksessä. Tämä merkityssisältö on nähdäkseni samansuuntainen siviilioikeuden laintasoisten normien kanssa.

Totean edelleen, että muutettaessa ko. maksuasetusta viime kesäkuun 29 päivänä (613/90) on esittelymuistiossa, mikäli kysymys oli korvausluokan määräämisestä, selvästi viitattu lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa tarkoitettuun huoltajaan.

LOPPUPÄÄTELMÄ

Siviilioikeuden puolella huoltajan aseman ja hänen oikeuksiensa sekä velvollisuuksiensa määrittely on tapahtunut laintasoisesti. Laintasoisia ovat myös lapsen elatusta koskevat säännökset. Tämän johdosta katson, että mikäli julkisoikeuden puolella pyrittäisiin poikkeamaan mainituista siviilioikeuden säännöksistä, tulisi niidenkin ainakin perusteiltaan olla annettu laintasolla.

Päivähoitomaksukysymyksessä ilmennyt epäselvyys ja sosiaaliviranomaisten menettelyn sekä hallintolainkäytön välinen ristiriita nähdäkseni edellyttävät sitä, että sosiaali- ja terveysministeriössä ryhdytään kiireellisesti toimiin, joilla nykyinen yhteiskunnassa tapahtunut kehitys huomioon ottaen selvitetään siviili- ja sosiaalioikeuden yhteen sovittaminen sekä ryhdytään tarpeellisiin laintasoisten perusnormien valmisteluun.