Finlex - Etusivulle
Markkinaoikeus

11.2.2025

Markkinaoikeus

Markkinaoikeuden ja aiemman markkinatuomioistuimen ratkaisut v. 1979 lähtien.

MAO:81/2025

Asiasanat
Hypericum Oy > HUS-yhtymä, julkinen hankinta, tarjouspyynnön epäselvyys
Tapausvuosi
2025
Antopäivä
Diaarinumero
562/2024

Asian tausta

HUS-yhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 31.5.2024 julkaistulla ja 2.7.2024 korjatulla sosiaali- ja terveyspalveluita koskevalla hankintailmoituksella työnohjauspalvelujen hankinnasta vuoden mittaiselle sopimuskaudelle, minkä jälkeen sopimusta on mahdollista jatkaa kolmella vuoden mittaisella optiokaudella. Hankinta on jaettu kuuteen eri osa-alueeseen.

HUS-yhtymän konsernihallinnon hankintatoimenjohtaja on 10.9.2024 tekemällään hankintapäätöksellä § 366 muun ohella sulkenut Hypericum Oy:n tarjouskilpailusta osa-alueilla 1 — 3 sekä valinnut palveluntuottajiksi etusijajärjestyksessä kaikki soveltuvuusvaatimukset täyttäneet ja tarjouspyynnön vaatimusten mukaisen tarjouksen jättäneet tarjoajat.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 4.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Hypericum Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee hankinnan osa-alueita 1 — 3 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ensisijaisesti valitsemalla valittajan sopimuskumppaniksi tai toissijaisesti järjestämällä uuden tarjouskilpailun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on tulkinnut väärin tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittamaansa referenssivaatimusta ja sulkenut perusteettomasti valittajan tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on jokaisella osa-alueella edellytetty, että tarjoajalla tulee olla kokemusta vähintään viidestä työnohjausprosessista. Työkokemusta on tullut olla tarjouksen mukaisen osa-alueen työnohjausmuodosta.

Valittaja on ilmoittanut tarjoamilleen osa-alueille 1 (yksilötyönohjaus), 2 (ryhmätyönohjaus) ja 3 (työyhteisön työnohjaus) samat viisi referenssiä siten, että kaksi on ollut yksilötyönohjauksesta, kaksi ryhmätyönohjauksesta ja yksi työyhteisön työnohjauksesta. Työkokemusta on siten esitetty vaaditun mukaisesti tarjotun osa-alueen työnohjausmuodosta vähintään yksi jokaiselle tarjotulle osa-alueelle.

Hankintayksikkö on tulkinnut tarjouspyyntöasiakirjojaan siten, että kaikkien viiden työkokemusta osoittavan referenssin on tullut olla tarjotusta työnohjausmuodosta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa käytetty sanamuoto ”työkokemusta” ei kuitenkaan määrittele tarkasti kokemuksen määrää. Sanamuodon mukainen tulkinta on se, että viiteen referenssiin on tullut sisältyä työkokemusta tarjotulta osa-alueelta, eli vähintään yhdestä työnohjausmuodosta. Käytetystä sanamuodosta ei voi tehdä sitä päätelmää, että kaikkien viiden referenssin olisi tullut olla tarjotusta työnohjausmuodosta. Mikäli näin olisi, on tarjouspyyntö ollut epäselvä ja hankintayksikkö on tulkinnut väärin omaa huonosti muotoiltua vaatimustaan.

Tarjoajat eivät ole ymmärtäneet tarjouspyynnössä asetettuja referenssivaatimuksia, sillä hankintayksikkö on sulkenut tarjouskilpailusta jopa 55 tarjoajaa, mikä sekin osoittaa, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä.

Vastine

Vaatimukset

HUS-yhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan hankinta on jaettu kuuteen eri osa-alueeseen työnohjausmuodoittain. Valituksen kohteena olevissa kolmessa osa-alueessa on jokaisessa ollut sama vaatimus vähintään viidestä työnohjausprosessista. Tarjoaja on voinut tarjota vain työnohjaajia, jotka ovat täyttäneet kyseisen vaatimuksen. Tarjoajan on tullut täyttää tarjoukseensa taulukko työnohjaajan tiedoista osa-alueittain. Nimettyjen työnohjaajien toteutetuista työnohjausprosesseista on tullut antaa myös tarkemmin määritelty selvitys taulukkomuodossa. Kyseisessä taulukossa on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan on täytettävä kaikki tiedot siltä osa-alueelta ja niin monen työnohjaajan osalta kuin tarjous koskee.

Tarjouspyynnössä on kussakin työnohjauksen osa-alueessa vaadittu kokemusta vähintään viidestä työnohjausprosessista kyseisellä osa-alueella. Tarjouspyynnön sanamuoto on ollut selkeä vaaditun työkokemuksen suhteen, koska siinä on todettu, että ”työkokemusta tulee olla tarjouksen mukaisen osa-alueen työnohjausmuodosta”. Eri työnohjausmuodot on jaettu eri osa-alueisiin. Kussakin osa-alueessa on vaadittu kokemusta kyseisen osa-alueen työnohjausmuodon viidestä työnohjausprosessista. Mistään ei ole pääteltävissä, että tarkoitus olisi ollut, että osa-alueen kokemus voisi olla muun osa-alueen työnohjausmuodosta.

Yksittäisen sanan merkityssisältö määräytyy kielessä aina asiayhteyden mukaan. Tarjouspyynnön kokemusta koskevan vaatimuksen teksti kokonaisuudessaan osoittaa, että työkokemuksen viisi työnohjausprosessia on tullut olla kussakin osa-alueessa juuri kyseisen osa-alueen työnohjausmuodosta.

Hankintayksikkö on tarkistanut tarjouksen liitteeksi vaaditusta taulukosta kustakin tarjouksesta, vastaako työnohjaajan koulutustaso ja työnohjaajan ammatillinen kokemus tarjouspyynnön vaatimuksia. Valittaja ei ole osa-alueille 1 — 3 antamissaan tarjouksissa ilmoittanut työnohjaajan kokemuksena vaadittua viittä osa-alueen työnohjausmuodon työnohjausprosessia. Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea valittaja tarjouskilpailusta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, ettei siitä, että kullekin osa-alueelle on pyydetty ilmoittamaan viisi referenssiä, ole ollut pääteltävissä, että kaikkien viiden referenssin olisi tullut olla tarjotun osa-alueen työnohjauspalvelusta. Missään ei ole myöskään kielletty ilmoittamasta samaa soveltuvaa referenssiä useammalle osa-alueelle.

Kuultavien lausunnot

CognAid Oy on antanut lausunnon.

Muut kuultavat eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Muut kirjelmät

Valittaja on antanut lisälausuman.

CognAid Oy on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta sillä perusteella, ettei tarjoaja ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua työkokemusta koskevaa soveltuvuusvaatimusta. Asiassa on kysymyksen ratkaisemiseksi otettava kantaa myös siihen, onko kyseinen työkokemusta koskeva vaatimus asetettu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1‒31 §) ja IV (123‒174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, lain liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään lain 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 12 luvun (107‒115 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 114 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamiseen voidaan soveltaa, mitä 82‒86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa muun ohella tarjoajien teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84‒86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on muun ohella tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on muun ohella kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Keskeiset tarjouspyyntöasiakirjat ja valittajan tarjous

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia työnohjauspalveluista jaettuna kuuteen eri osa-alueeseen, jotka ovat olleet valitusta koskevilta osin yksilötyönohjaus, ryhmätyönohjaus ja työyhteisön työnohjaus. Tarjouspyynnön mukaan osatarjoukset ovat olleet sallittuja ja tarjous on voinut koskea yhtä tai useampaa osa-aluetta.

Tarjouspyynnössä on edellytetty työkokemusta kunkin osa-alueen työnohjaajalta seuraavasti:

”Työnohjaajalla tulee olla kokemusta vähintään viidestä (5) työnohjausprosessista, joista vähintään kaksi (2) tulee olla toteutettuna tarjouksen jättöhetkellä. Työkokemusta tulee olla tarjouksen mukaisen osa-alueen työnohjausmuodosta. Työnohjausprosessien tulee olla suoritettu tutkinnon suorittamisen jälkeen (kts. KOULUTUS).”

Tarjoajan on tullut vastata kohtaan ”kyllä” sekä vakuuttaa, että se tarjoaa ainoastaan työnohjaajia, jotka täyttävät kyseisen vaatimuksen.

Tarjouspyynnössä on myös edellytetty, että tarjoaja täyttää tarjouspyynnön liitteenä 4 olleen taulukkopohjan työnohjaajan vaadittavista tiedoista osa-alueittain.

Tarjouspyynnön liite 4 ”Tarjottavan henkilöstön tiedot” on sisältänyt taulukkomuodossa tarjotulta työnohjaajalta vaadittavat tiedot siten, että jokaiselle osa-alueelle on ollut oma taulukon osansa. Kyseisen liitteen ohjeessa on todettu, että tarjoajan on täytettävä kaikki tiedot siltä osa-alueelta ja niin monen työnohjaajan osalta kuin sen tarjous koskee. Ohjeen mukaan vain ne kentät, joiden osalta tarjoaja ei anna tarjousta, voidaan jättää tyhjäksi. Liitteessä on kunkin tarjottavan osa-alueen kohdalla tullut täyttää kohdat vapaamuotoiselle selvitykselle toteutetuista työnohjausprosesseista. Kohdassa on tullut muun ohella ilmoittaa, minkä alan työnohjauksesta prosessissa on ollut kyse.

Tarjouspyynnön liitteellä 3 ”Palvelukuvaus” on esitetty kunkin osa-alueen työkokemusta koskeva vaatimus samalla tavoin kuin tarjouspyynnössä.

Valittajan tarjouksesta käy ilmi, että se on jättänyt tarjouksen osa-alueille 1 yksilötyönohjaus,
2 ryhmätyönohjaus ja 3 työyhteisön työnohjaus. Valittaja on tarjouslomakkeessaan kunkin osa-alueen kohdalla ilmoittanut täyttävänsä edellä kuvatun työnohjaajan työkokemusta koskevan vaatimuksen ja tarjoavansa vain työnohjaajia, jotka täyttävät kyseisen vaatimuksen.

Valittaja on täyttänyt tarjouspyynnön liitteenä olleen taulukon tarjottavan henkilöstön tiedoista kuhunkin tarjottuun osa-alueeseen 1 — 3. Taulukosta käy ilmi, että valittaja on ilmoittanut kuhunkin osa-alueeseen samat kaksi yksilötyönohjausta, kaksi ryhmätyönohjausta ja yhden työyhteisön työnohjausta koskevaa referenssiä.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään muun ohella sulkenut valittajan tarjouskilpailusta todeten, ettei se voi varmistua valittajan täyttävän tarjouspyynnössä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Poissulkemista on edelleen perusteltu sillä, ettei valittaja ole ilmoittanut tarjouksessaan vaadittua määrää työnohjausprosesseja vähimmäisreferensseinä.

Asian arviointi

Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään arvioinut avoimuuden perusperiaatetta, joka tulee sovellettavaksi hankintalain 3 §:n 1 momentin nojalla myös sosiaali- ja terveyspalveluja koskeviin hankintoihin.

Unionin tuomioistuin on todennut (tuomio 13.6.2024, C-737/22, BibMedia, EU:C:2024:495) avoimuusperiaatteen edellyttävän, että hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt esitetään selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa ensinnäkin siten, että kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat voivat ymmärtää niiden täsmällisen laajuuden ja tulkita niitä samalla tavalla, ja toiseksi siten, että hankintaviranomaiset voivat tosiasiallisesti tarkistaa, vastaavatko tarjoajien tarjoukset kyseessä olevan hankinnan arviointiperusteita (kohta 31).

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjousmenettelyn ehdot, kuten tarjoajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Näillä tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Jotta tarjoajat voisivat arvioida tarjouskilpailuun osallistumisen edellytyksiä jo ennen tarjousten tekemistä, tulee soveltuvuusvaatimusten ilmetä tarjouspyyntöasiakirjoista selvästi ja täsmällisesti, kuten edellä mainitussa tapauksessa on edellytetty. Tarjoajat, jotka eivät täytä hankintasäännösten mukaisesti asetettuja soveltuvuusvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on asettanut tarjoajan teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevaksi vaatimukseksi kokemuksen vähintään viidestä työnohjausprosessista edellä tarkemmin kuvatulla tavalla. Tarjouspyyntöasiakirjoissa vaatimuksesta käytetyistä sanamuodoista ei ole käynyt yksiselitteisesti ilmi, onko kaikkien viiden työkokemuksen tullut olla kyseiseltä tarjotulta työnohjausmuodolta. Käytetyn sanamuodon perusteella on ollut paremminkin ymmärrettävissä, että riittävää on ollut, kunhan tarjoajalla on ollut vähintään yksi referenssi tarjotusta työnohjausmuodosta.

Sama työkokemusta koskeva vaatimus on esitetty jokaisella tarjouspyynnön eri työnohjausta koskevalla osa-alueella, ja tarjoajan on tullut täyttää erikseen jokaisen tarjotun työnohjausmuodon osalta muun ohella tarjotun työnohjaajan kokemustiedot. Näistä seikoista yhdessä tarjouspyyntöasiakirjoja kokonaisuutena tarkasteltaessa ei ole kuitenkaan ollut riittävällä tarkkuudella pääteltävissä, että vaaditun viiden referenssin on kaikkien oltava kyseisestä tarjotusta työnohjausmuodosta. Hankintayksikkö ei siten ole voinut sulkea valittajan tarjousta tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella tarjouspyynnön ollessa tältä osin epäselvä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on tarjouspyyntöä laatiessaan menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole valituksen kohteena olevien osa-alueiden 1 — 3 osalta allekirjoitettu. Näin ollen hankintapäätös voidaan tältä osin jäljempänä tarkemmin ilmenevin tavoin hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaiset, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli HUS-yhtymä aikoo edelleen toteuttaa julkisena hankintana työnohjauspalvelujen hankinnan osa-alueissa 1 — 3, sen on järjestettävä tältä osin uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa HUS-yhtymän 10.9.2024 tekemän hankintapäätöksen § 366 siltä osin kuin se koskee osa-alueita 1 — 3. Markkinaoikeus kieltää HUS-yhtymää tältä osin tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa HUS-yhtymän korvaamaan Hypericum Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.320 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää HUS-yhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Saija Laitinen ja Liisa Kauramäki.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

Sivun alkuun