11.2.2025

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta sillä perusteella, ettei tarjoaja ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua työkokemusta koskevaa soveltuvuusvaatimusta. Asiassa on kysymyksen ratkaisemiseksi otettava kantaa myös siihen, onko kyseinen työkokemusta koskeva vaatimus asetettu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1‒31 §) ja IV (123‒174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, lain liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään lain 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 12 luvun (107‒115 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 114 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamiseen voidaan soveltaa, mitä 82‒86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa muun ohella tarjoajien teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84‒86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on muun ohella tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on muun ohella kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Keskeiset tarjouspyyntöasiakirjat ja valittajan tarjous

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia työnohjauspalveluista jaettuna kuuteen eri osa-alueeseen, jotka ovat olleet valitusta koskevilta osin yksilötyönohjaus, ryhmätyönohjaus ja työyhteisön työnohjaus. Tarjouspyynnön mukaan osatarjoukset ovat olleet sallittuja ja tarjous on voinut koskea yhtä tai useampaa osa-aluetta.

Tarjouspyynnössä on edellytetty työkokemusta kunkin osa-alueen työnohjaajalta seuraavasti:

”Työnohjaajalla tulee olla kokemusta vähintään viidestä (5) työnohjausprosessista, joista vähintään kaksi (2) tulee olla toteutettuna tarjouksen jättöhetkellä. Työkokemusta tulee olla tarjouksen mukaisen osa-alueen työnohjausmuodosta. Työnohjausprosessien tulee olla suoritettu tutkinnon suorittamisen jälkeen (kts. KOULUTUS).”

Tarjoajan on tullut vastata kohtaan ”kyllä” sekä vakuuttaa, että se tarjoaa ainoastaan työnohjaajia, jotka täyttävät kyseisen vaatimuksen.

Tarjouspyynnössä on myös edellytetty, että tarjoaja täyttää tarjouspyynnön liitteenä 4 olleen taulukkopohjan työnohjaajan vaadittavista tiedoista osa-alueittain.

Tarjouspyynnön liite 4 ”Tarjottavan henkilöstön tiedot” on sisältänyt taulukkomuodossa tarjotulta työnohjaajalta vaadittavat tiedot siten, että jokaiselle osa-alueelle on ollut oma taulukon osansa. Kyseisen liitteen ohjeessa on todettu, että tarjoajan on täytettävä kaikki tiedot siltä osa-alueelta ja niin monen työnohjaajan osalta kuin sen tarjous koskee. Ohjeen mukaan vain ne kentät, joiden osalta tarjoaja ei anna tarjousta, voidaan jättää tyhjäksi. Liitteessä on kunkin tarjottavan osa-alueen kohdalla tullut täyttää kohdat vapaamuotoiselle selvitykselle toteutetuista työnohjausprosesseista. Kohdassa on tullut muun ohella ilmoittaa, minkä alan työnohjauksesta prosessissa on ollut kyse.

Tarjouspyynnön liitteellä 3 ”Palvelukuvaus” on esitetty kunkin osa-alueen työkokemusta koskeva vaatimus samalla tavoin kuin tarjouspyynnössä.

Valittajan tarjouksesta käy ilmi, että se on jättänyt tarjouksen osa-alueille 1 yksilötyönohjaus,
2 ryhmätyönohjaus ja 3 työyhteisön työnohjaus. Valittaja on tarjouslomakkeessaan kunkin osa-alueen kohdalla ilmoittanut täyttävänsä edellä kuvatun työnohjaajan työkokemusta koskevan vaatimuksen ja tarjoavansa vain työnohjaajia, jotka täyttävät kyseisen vaatimuksen.

Valittaja on täyttänyt tarjouspyynnön liitteenä olleen taulukon tarjottavan henkilöstön tiedoista kuhunkin tarjottuun osa-alueeseen 1 — 3. Taulukosta käy ilmi, että valittaja on ilmoittanut kuhunkin osa-alueeseen samat kaksi yksilötyönohjausta, kaksi ryhmätyönohjausta ja yhden työyhteisön työnohjausta koskevaa referenssiä.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään muun ohella sulkenut valittajan tarjouskilpailusta todeten, ettei se voi varmistua valittajan täyttävän tarjouspyynnössä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Poissulkemista on edelleen perusteltu sillä, ettei valittaja ole ilmoittanut tarjouksessaan vaadittua määrää työnohjausprosesseja vähimmäisreferensseinä.

Asian arviointi

Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään arvioinut avoimuuden perusperiaatetta, joka tulee sovellettavaksi hankintalain 3 §:n 1 momentin nojalla myös sosiaali- ja terveyspalveluja koskeviin hankintoihin.

Unionin tuomioistuin on todennut (tuomio 13.6.2024, C-737/22, BibMedia, EU:C:2024:495) avoimuusperiaatteen edellyttävän, että hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt esitetään selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa ensinnäkin siten, että kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat voivat ymmärtää niiden täsmällisen laajuuden ja tulkita niitä samalla tavalla, ja toiseksi siten, että hankintaviranomaiset voivat tosiasiallisesti tarkistaa, vastaavatko tarjoajien tarjoukset kyseessä olevan hankinnan arviointiperusteita (kohta 31).

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjousmenettelyn ehdot, kuten tarjoajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Näillä tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Jotta tarjoajat voisivat arvioida tarjouskilpailuun osallistumisen edellytyksiä jo ennen tarjousten tekemistä, tulee soveltuvuusvaatimusten ilmetä tarjouspyyntöasiakirjoista selvästi ja täsmällisesti, kuten edellä mainitussa tapauksessa on edellytetty. Tarjoajat, jotka eivät täytä hankintasäännösten mukaisesti asetettuja soveltuvuusvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on asettanut tarjoajan teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevaksi vaatimukseksi kokemuksen vähintään viidestä työnohjausprosessista edellä tarkemmin kuvatulla tavalla. Tarjouspyyntöasiakirjoissa vaatimuksesta käytetyistä sanamuodoista ei ole käynyt yksiselitteisesti ilmi, onko kaikkien viiden työkokemuksen tullut olla kyseiseltä tarjotulta työnohjausmuodolta. Käytetyn sanamuodon perusteella on ollut paremminkin ymmärrettävissä, että riittävää on ollut, kunhan tarjoajalla on ollut vähintään yksi referenssi tarjotusta työnohjausmuodosta.

Sama työkokemusta koskeva vaatimus on esitetty jokaisella tarjouspyynnön eri työnohjausta koskevalla osa-alueella, ja tarjoajan on tullut täyttää erikseen jokaisen tarjotun työnohjausmuodon osalta muun ohella tarjotun työnohjaajan kokemustiedot. Näistä seikoista yhdessä tarjouspyyntöasiakirjoja kokonaisuutena tarkasteltaessa ei ole kuitenkaan ollut riittävällä tarkkuudella pääteltävissä, että vaaditun viiden referenssin on kaikkien oltava kyseisestä tarjotusta työnohjausmuodosta. Hankintayksikkö ei siten ole voinut sulkea valittajan tarjousta tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella tarjouspyynnön ollessa tältä osin epäselvä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on tarjouspyyntöä laatiessaan menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.