24.4.2025

Tarkastelun lähtökohdat

Valittajan esittämän perusteella asiassa on arvioitava, onko tarjouspyynnössä esitetty tarjousten vertailussa sovellettava menettely ollut hankintasäännösten vastainen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö‑ ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 72) on lain 2 §:n 2 momentin osalta muun ohella lausuttu, että kilpailuolosuhteiden hyödyntämisellä tarkoitetaan tuolloin voimassa olleen hankintalain (348/2007) 2 §:n mukaisesti markkinoiden ja markkinakilpailun hyödyntämistä parhaan lopputuloksen aikaansaamiseksi. Julkisia hankintoja koskevat menettelyt tulee esitöiden mukaan toteuttaa siten, että tarjouskilpailuissa saadaan aikaan todellista kilpailua, jolla optimaalinen hinta tai hinta-laatusuhde voidaan määrittää.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä hankintasopimuksen erillisinä osina ja määritellä kyseisten osien koon ja kohteen. Pykälän 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi yhdistää useampia osia tai kaikki osat samaan hankintasopimukseen.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen mainitun lain 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten.

Hankintalain 94 §:n mukaan hinta-laatusuhteen vertailuperuste liittyy hankinnan kohteeseen, jos se liittyy kyseisen sopimuksen perusteella toimitettaviin rakennusurakoihin, tavarahankintoihin tai palveluihin liittyvään sopimukseen miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa. Tätä sovelletaan myös tilanteisiin, joissa vertailuperusteina mainitut tekijät eivät kuulu hankinnan kohteeseen sen fyysisenä osana.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintaa on kuvattu tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kuvaus” seuraavasti:

”Hankinnan tavoitteena on hankkia puhepalveluratkaisu (osa-alue A) ja asiakaspalveluratkaisu (osa-alue B) omina erillisinä ohjelmistopalveluina (SaaS -palvelu) sekä niihin liittyvät tuki- ja ylläpitopalvelut, hallinta- ja jakelupalvelu sekä asiantuntija ja koulutuspalvelut.

Puhepalveluratkaisu ja asiakaspalveluratkaisu otetaan käyttöön erillisillä käyttöönottoprojekteina.

Selvyyden vuoksi todetaan, että hankinta sisältää vain SaaS ‑järjestelmiä ja palveluita, ei henkilöresursseja, kuten ulkoistettua asiakaspalveluhenkilöstöä. Hankinta ei myöskään sisällä mobiilipäätelaitteiden hankintaa.”

Hankinnan osa-aluetta A (puhepalveluratkaisu) on kuvattu tarjouspyynnössä seuraavasti:

”Hankinta sisältää SaaS -pohjaisen mobiilivaihdepalvelun sisältäen loppukäyttäjien mobiilivaihdeominaisuudet sekä mobiilisovelluksen, mobiilidata- ja M2M -liittymät, mobiilivaihdepalvelun kevyemmät soittorinkipalvelut takaisinsoitto -ominaisuuksin, puheluiden välityspalveluiden ympäristön, jonotiedotteet, tallennuspalvelun sekä tekstiviestipalvelun.

Kaikki palvelut tuotetaan valitun toimittajan toimesta SaaS ‑palveluna päätelaitteet pois lukien. Toimittaja vastaa palveluiden käyttöönottoprojektista tarvittavine koulutuksineen. Toimittaja vastaa myös jatkuvista palveluista koko sopimuskauden ajan.

Puhepalveluratkaisun tulee sisältää vähintään seuraavat toiminnallisuudet:

                                                — Loppukäyttäjien mobiilivaiheominaisuudet ja mobiilisovellus,

— puheliittymät, mobiilidata- ja M2M -liittymät,

— mobiilivaihdepalvelu,

— soittorinkipalvelu takaisinsoitto-ominaisuuksin,

— puheluiden välityspalveluiden ympäristö, jonotiedotteet,

— tallennuspalvelu sekä tekstiviestipalvelu,

— mobiili- ja kiinteänverkon numerointi,

— loppukäyttäjän puhelinluettelot ja soittoryhmät,

— eFax -palvelu.

Puhepalveluratkaisun toiminnallisuuksien lisäksi hankinnan kohteena on puhepalveluratkaisun käyttöönottoprojekti, joka sisältää palvelun käyttöönoton sekä tarvittavissa määrin integraatioita joko käyttöönottoprojektin ja/tai tuotantotilan aikana jatkuvissa palveluissa. Puhepalveluratkaisun tarkemmat toiminnallisuudet on kuvattu tämän tarjouspyynnön liitteissä.”

Hankinnan osa-aluetta B (asiakaspalveluratkaisu) on kuvattu tarjouspyynnössä seuraavasti:

”Hankinta sisältää SaaS -pohjaisen asiakaspalvelu- ja takaisinsoittojärjestelmän, jonotiedotteet ja tallennuspalvelun.

Kaikki palvelut tuotetaan valitun toimittajan toimesta SaaS ‑palveluna. Päätelaitteina tulee olemaan Asiakkaan omat mobiililaitteet ja/tai tarjoajan ohjelmisto (=softa) puhelimet päätelaitteet pois lukien. Toimittaja vastaa palveluiden käyttöönottoprojektista tarvittavine koulutuksineen. Toimittaja vastaa myös jatkuvista palveluista koko sopimuskauden ajan.

Asiakaspalveluratkaisun tulee sisältää vähintään seuraavat toiminnallisuudet:

— SaaS -pohjaisen asiakaspalvelu- ja takaisinsoittojärjestelmä,

— asiakas- ja tukipalvelu,

— tallennuspalvelu.

Asiakaspalveluratkaisun toiminnallisuuksien lisäksi hankinnan kohteena on asiakaspalveluratkaisun käyttöönottoprojekti, joka sisältää palvelun käyttöönoton sekä integraatiot taustajärjestelmiin kuten esimerkiksi asiakas- ja potilastietojärjestelmiin.

Asiakaspalveluratkaisun tarkemmat toiminnallisuudet on kuvattu tämän tarjouspyynnön liitteissä.”

Hankinnan osa-aluetta A+B (puhepalveluratkaisu ja asiakaspalveluratkaisu) on kuvattu tarjouspyynnössä seuraavasti:

”Tarjoaja, joka jättää tarjouksen vähintään osa-alueesta A, voi halutessaan jättää lisäksi rinnakkaisen tarjouksen, joka sisältää tarjouksen A ja B osa-alueista yhdessä.

Selvyyden vuoksi todetaan, että hankintayksikkö hylkää rinnakkaisen tarjouksen tarjoajalta, joka ei ole jättänyt tämän tarjouspyynnön mukaista tarjousta osa-alueeseen A. Tarjoajan rinnakkainen tarjous hylätään myös silloin, jos se ei sisällä tarjousta molemmista osa-alueista.”

Hankintamenettelyä on kuvattu tarjouspyynnön kohdassa ”Menettelyn kuvaus” muun ohella seuraavasti:

”Hankinta on jaettu kolmeen osa-alueeseen, joita ovat seuraavat:

— Osa-alue A: Puhepalveluratkaisu

— Osa-alue B: Asiakaspalveluratkaisu

— Osa-alue A+B: Puhepalveluratkaisu ja Asiakaspalveluratkaisu

Tarjoaja voi tehdä erillisen tarjouksen kumpaankin osa-alueeseen tai tehdä tarjouksen vain toiseen osa-alueista.

Rinnakkainen tarjous (osa-alue A+B) on sallittu seuraavassa tilanteessa:

Tarjoaja, joka jättää tarjouksen vähintään osa-alueesta A, voi halutessaan jättää lisäksi rinnakkaisen tarjouksen, joka sisältää tarjouksen A ja B osa-alueista yhdessä. Rinnakkainen tarjous jätetään osa-alueelle A+B.”

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailuperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, joka muodostuu hinnan (enintään 60 pistettä) ja laadun (enintään 40 pistettä) yhteispisteistä. Tarjouspyynnön liitteessä ”Vertailuperusteet” on todettu muun ohella, että hintojen perusteella annettavat vertailupisteet lasketaan tarjouspyynnön hintaliitteisiin annettujen tietojen perusteella ja laatupisteet muodostuvat pisteytettävistä laatuvaatimuksista.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin on sisältynyt kunkin osa-alueen osalta oma hintaliite. Tarjoajan on tullut täyttää tarjoamansa osa-alueen hintaliite. Hintaliitteissä on tullut täyttää asianomaista osa-aluetta koskevien tietojen lisäksi myös tiedot muista kustannuksista ja asiantuntijahinnoista.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

                          ”Tarjoukset vertaillaan vaiheittain. Vaihe yksi (1) on seuraava:

1. Osa-alueen A tarjoukset vertaillaan keskenään ja valitaan vertailupisteiltään paras tarjous jatkovertailuun.

2. Osa-alueen B tarjoukset vertaillaan keskenään ja valitaan vertailupisteiltään paras tarjous jatkovertailuun.

3. Osa-alueen A paras tarjous ja osa-alueen B paras tarjous yhdistetään siten, että vertailuhinnat ja laatupisteet lasketaan yhteen. Näin saatua vertailuhintaa oikaistaan SIP trunk ASPAn osalta, siten että yhdistetyistä tarjouksista halvin SIP trunk ASPA hinta valitaan muodostettavaan vertailuhintaan (jäljempänä yhdistelmätarjous).

Vaihe kaksi (2) on seuraava:

4. Saapuneet rinnakkaiset tarjoukset vertaillaan keskenään ja valitaan vertailupisteiltään paras tarjous jatkovertailuun.

5. Yhdistelmätarjousta verrataan parhaaseen rinnakkaiseen tarjoukseen ja näistä vertailupisteiltään paras tarjous valitaan tarjouskilpailun voittajaksi.

Mikäli hankintayksikkö ei saa yhtään rinnakkaista tarjousta, tarjouskilpailun voittaja/t valitaan vaiheen 1 kohtien yksi ja kaksi perusteella. Mikäli hankintayksikkö ei saa yhtään tarjousta osa‑alueeseen B ratkaistaan tarjouskilpailun voittaja pelkästään rinnakkaisia tarjouksia vertailemalla, jos niitä on.

Korkeimmat yhteenlasketut vertailupisteet saanut tarjous on voittava tarjous.”

Hankintapäätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Osa-alueeseen A parhaan tarjouksen jätti Elisa Oyj, joka etenee jatkovertailuun.

[ — — ]

Osa-alueeseen B parhaan tarjouksen jätti Aurora Innovation Oy, joka etenee jatkovertailuun.

[ — — ]

Vaiheeseen 2 etenee yhdistelmätarjous, jonka toimittajia ovat Elisa Oyj ja Aurora Innovation Oy. Hankintayksikkö ei tehnyt vertailuhinnan oikaisua, koska vapaaehtoisena optiona pyydettyä hintaa ei Aurora innovation Oy:n tarjouksessa ollut annettu, jolloin vaihtoehtoista hintaa aspa SIP trunk hinnalle ei tarjouksissa ollut.

[ — — ]

Osa-alueen A+B parhaan tarjouksen jätti Elisa Oyj, joka etenee jatkovertailuun, jossa tarjousta verrataan yhdistelmätarjoukseen.

[ — — ]

Vertailun perusteella paras tarjous on Elisa Oyj:n rinnakkainen (A+B) tarjous.”

Hankintapäätöksestä ilmenee, että vertailun toisessa vaiheessa sekä Elisa Oyj:n ja valittajan yhdistelmätarjous että Elisa Oyj:n rinnakkainen tarjous saivat laadusta täydet pisteet. Elisa Oyj:n rinnakkaisen tarjouksen vertailuhinta oli 5.379.931 euroa kun taas yhdistelmätarjouksen vertailuhinta oli 5.884.588 euroa, joten rinnakkainen tarjous sai täydet hintapisteet.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjoajilla, jotka ovat osallistuneet osa-alueeseen A tai osa-alueeseen B ei ole ollut todellista mahdollisuutta vaikuttaa oman tarjouksensa menestymiseen tai sijoittumiseen tarjouskilpailussa. Lisäksi osa-alueiden A ja B hintaliitteet ovat sisältäneet useita samoja kustannuseriä. Tarjoaja, joka on osallistunut osa-alueeseen A+B on voinut huomioida päällekkäisyyden hinnoittelussaan ja saanut siitä huomattavaa etua tarjousvertailussa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä on kuvattu miten tarjouksia tullaan vertailemaan ja todellinen kilpailu on ollut mahdollista. Ainoa keino mahdollistaa pienempien toimijoiden osallistuminen kilpailutuksiin on ollut jakaa hankinta osa-alueisiin ja vertailla tarjouksia vaiheittain. Hintaliitteissä ei ole ollut sellaisia hintarivejä, jotka eivät olisi olleet perusteltuja mahdollisen monitoimittajaympäristön kannalta.

Kuultava on esittänyt, että tarjoajilla on ollut tarjouksia laatiessaan tiedossa niiden vertailussa sovellettava menettely ja tarjousten vertailuperusteet. Sovelletulla menetelmällä hankintayksikkö on avannut asiakaspalveluratkaisun toimittajille mahdollisuuden osallistua tarjouskilpailuun, mutta samalla varmistanut saavansa kokonaistaloudellisesti edullisimman kokonaisratkaisun. Hintaliitteissä mainitut monet kustannuserät liittyvät joko osa-alueeseen A tai B, eivätkä ne mahdollisesta samankaltaisesta otsikoinnista huolimatta ole päällekkäisiä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalainsäädäntö ei sääntele hankinnan sisältöä tai hankinnan tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja sitä koskevat vähimmäisvaatimukset. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa myös kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja siinä mitä seikkoja se haluaa vertailussa painottaa. Tarjousten vertailuperusteiden on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen ja niiden tulee olla syrjimättömiä. Tarjousten vertailussa sovellettavan menettelyn tulee muiltakin osin täyttää nämä vaatimukset. Lisäksi hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Edellä todetusti hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia hyvinvointialueen puhe- ja asiakaspalveluratkaisun hankinnasta. Esitetyn selvityksen mukaan puhepalveluratkaisua koskevaan osa-alueeseen A ovat voineet jättää tarjouksen vain teleoperaattorit, sillä radiotaajuuksia edellyttävän verkkopalvelun tarjoaminen maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa tai matkaviestinverkossa edellyttää verkkotoimilupaa. Hankintayksikkö on jakamalla hankinnan edellä kuvatuin tavoin mahdollistanut vain asiakaspalveluratkaisua tarjoavien toimijoiden osallistumisen tarjouskilpailuun, jolloin nämä toimijat ovat voineet jättää tarjouksen osa-alueessa B.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailuperusteena on käytetty kokonaistaloudellista edullisuutta parhaimman hinta-laatusuhteen perusteella. Tarjousten vertailu on toteutettu edellä kuvatusti kahdessa vaiheessa, ja tarjouskilpailun on siten voittanut joko osa-alueiden A ja B parhaista tarjouksista muodostettu niin sanottu yhdistelmätarjous tai yhden tarjoajan jättämä rinnakkainen kokonaistarjous osa-alueesta A+B.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteeseen nähden on ollut perusteltua, että valituksi ovat voineet tulla joko osa-alueisiin A ja B jätetyt parhaimmat tarjoukset tai vaihtoehtoisesti, mikäli tämä osoittautuu hinta-laatusuhteeltaan parhaimmaksi, rinnakkainen tarjous osa-alueessa A+B. Hankintayksikön asettama kaksivaiheinen tarjousten vertailutapa on sinänsä johtanut siihen, että osa-alueen A tai osa-alueen B tarjoaja ei ole voinut tarjousta jättäessään tietää sitä, millaiseksi näistä osa-alueista muodostetun yhdistelmätarjouksen lopullinen vertailuhinta ja laatupisteet muodostuvat. Tämä ei ole kuitenkaan muuttanut millään tavoin tarjoajan antamaa oman osa-alueen hintaa. Osa‑alueiden A ja B parhaiden tarjousten yhdistäminen tässä vaiheessa tarjouspyynnöstä ilmenevin tavoin on ollut välttämätöntä, jotta tätä yhdistelmätarjousta on voitu verrata rinnakkaiseen tarjoukseen hinta‑laatusuhteeltaan parhaimman tarjouksen valitsemiseksi. Valittajan tältä osin markkinaoikeudessa viittaaman avoimuusperiaatteen kannalta esillä olevassa asiassa olennaisena ja riittävänä on pidettävä sitä, että tarjoajien tiedossa on ollut se tapa, jolla mainittu kaksivaiheinen vertailu on suoritettu. Kyseisen menettelyn kulku on tarjouspyynnössä yksityiskohtaisesti ennalta ilmoitettu, ja muutoinkin tarjousten arvioimisen ja vertailun perusteet ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä. Hankintalain tarjousten valintaa ja vertailua koskevat säännökset eivät ole muutoinkaan olleet esteenä hankintayksikön noudattamalle menettelylle, eikä asiassa ole todettavissa, että hankintayksikön suorittama tarjousten vertailutapa olisi ollut tarjoajia syrjivää tai epätasapuolista.

Hintavertailuun vaikuttavat tarjouspyynnön täytettävät hintaliitteet ovat sisältäneet osa-alueissa A ja B tiettyjä samalla tavoin nimettyjä kustannuseriä. Valittaja on markkinaoikeudessa nimennyt näistä kustannuseristä AD- ja PTV‑integraatiot, softa- ja IP-puhelimet, puhekanavan (inbound, outbound, blending), takaisinsoiton ja IVR-valikon. Osa-alueen A+B hintaliitteessä on todettu, että mikäli toimittajan ratkaisu vaatii osa-alueissa A ja B erilliset AD- ja PTV-integraatiot, niiden hinnat tulee ilmoittaa erikseen kummankin osa-alueen osalta. Mikäli tarjoajan ratkaisu sen sijaan toteuttaa molempien osa‑alueiden tarpeet yhdellä integraatiolla, on hintaliitteen mukaan tällöin täytettävä integraation hintatiedot vain toisen osa-alueen osalta.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella sekä puhe- että asiakaspalveluratkaisu ovat edellyttäneet edellä mainittujen kustannuserien tarkoittamia toiminnallisuuksia, joten mainitut kustannuserät on ollut perusteltua sisällyttää hintaliitteisiin. Vaikka osa-alueen A+B tarjoaja on mahdollisesti voinut saada jotakin kustannussäästöä siitä, että se on tarjonnut molempia osa-alueita käsittäviä ratkaisuja, markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntöä voida yksin tällä perusteella pitää syrjivänä tai tarjousten yhteismitallisuutta ja vertailukelpoisuutta vaarantavana. Tätä ei anna aihetta arvioida toisin asiassa esitetyt tiedot annetuista tarjouksista. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on edellä mainituin tavoin annettu osa-alueen A+B hintaliitteessä hinnat kummankin osa-alueen AD- ja PTV-integraatioille eli voittanut tarjoaja ei ole ilmoittanut, että se voisi toteuttaa kyseiset osa-aluekohtaiset integraatiot yhdellä integraatiolla. Myöskään muilta osin voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmenevät hintatiedot verrattuna valittajan tarjouksen hintatietoihin eivät anna aihetta siihen päätelmään, että hankintayksikön käyttämät hintaliitteet olisivat erityisesti suosineet osa-alueen A+B tarjoajaa ja syrjineet muita tarjoajia.

Hankintapäätöksestä ilmenevä tarjousten vertailun tulos ja erityisesti tieto vertailuhinnoista tukevat ennemmin sitä, että osa-alueista A ja B muodostetulla yhdistelmätarjouksella on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu kuin että näin ei olisi.

Asiassa ei ole ilmennyt, että asetettujen vertailuperusteiden ja sovellettavan vertailutavan vuoksi valituksi ei olisi tullut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.

Edellä todettuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.